第二章土地与土地使用制度 土地是人类社会一切活动的物质载体,作为建筑地块又是房地产的物质前提 和基础条件。本章围绕土地和房地产的关系,对土地在房地产业发展中的地位和 作用、城市土地的特性进行分析,阐述城市土地资源配置的重要性和原则,在此 基础上分析城市土地使用制度以及城市土地利用规划等相关问题。 第一节土地与房地产 土地的双重属性 与土地和房地产联系在一起的所有经济关系,都可以看作是土地特性的延伸。 土地的基本特性主要包括两个方面,即自然特性和经济特性。土地的自然特性是 土地自然属性的表现,是土地所固有的,与人类对土地的占有和利用状态无关。 而土地的经济特性则是在人类利用土地过程中产生的,是人类社会的各种经济关 系在土地方面的反映 (一)土地的自然特性 1、土地总量的有限性。所谓土地的有限性是指从整体上讲,相对于人类社会 对土地的需求而言,土地是不会增加也不可再生的。虽然从技术发展的角度看, 人类社会可能向外太空发展,寻找到新的适合人类生存的星体,但就可以预计的 发展来看,在当前几乎没有这种可能性,人类社会只能在地球有限的土地范围内 从事各种活动。 2、土地区位的差异性。即不同地区、不同区位土地的肥沃程度、地质地貌状 态、气候条件以及位置优劣等是不同的,由此造成土地较大的自然差异性。而且 同一块土地又可以有多种用途,例如农业、居住、商业、办公等,不同用途对土 地的相关自然特点的要求又存在较大的差异,反过来不同区位土地又要求不同的 土地利用状态,这样组合起来形成纷繁复杂的土地利用状态。 3、土地位置的固定性。所谓土地位置的固定性是指从实体流动来看,土地不 能从一地移动到另一地,特定土地固着于一定的地理经纬度上。地球的地质运动
1 第二章 土地与土地使用制度 土地是人类社会一切活动的物质载体，作为建筑地块又是房地产的物质前提 和基础条件。本章围绕土地和房地产的关系，对土地在房地产业发展中的地位和 作用、城市土地的特性进行分析，阐述城市土地资源配置的重要性和原则，在此 基础上分析城市土地使用制度以及城市土地利用规划等相关问题。 第一节 土地与房地产 一、土地的双重属性 与土地和房地产联系在一起的所有经济关系，都可以看作是土地特性的延伸。 土地的基本特性主要包括两个方面，即自然特性和经济特性。土地的自然特性是 土地自然属性的表现，是土地所固有的，与人类对土地的占有和利用状态无关。 而土地的经济特性则是在人类利用土地过程中产生的，是人类社会的各种经济关 系在土地方面的反映。 （一）土地的自然特性 1、土地总量的有限性。所谓土地的有限性是指从整体上讲，相对于人类社会 对土地的需求而言，土地是不会增加也不可再生的。虽然从技术发展的角度看， 人类社会可能向外太空发展，寻找到新的适合人类生存的星体，但就可以预计的 发展来看，在当前几乎没有这种可能性，人类社会只能在地球有限的土地范围内 从事各种活动。 2、土地区位的差异性。即不同地区、不同区位土地的肥沃程度、地质地貌状 态、气候条件以及位置优劣等是不同的，由此造成土地较大的自然差异性。而且 同一块土地又可以有多种用途，例如农业、居住、商业、办公等，不同用途对土 地的相关自然特点的要求又存在较大的差异，反过来不同区位土地又要求不同的 土地利用状态，这样组合起来形成纷繁复杂的土地利用状态。 3、土地位置的固定性。所谓土地位置的固定性是指从实体流动来看，土地不 能从一地移动到另一地，特定土地固着于一定的地理经纬度上。地球的地质运动
虽然能够缓慢地作用于土地,但这种影响要经过成千上万年才会显示出来,对当 前的土地状况影响微乎其微。另一方面,土地位置的固定性也表现为土地一旦用 于某种用途就不易改变,调整难度很大。 4、土地使用的耐久性。即从人类有限的视界来讲,土地寿命是无限的,是可 以永续使用的,通常条件下土地是不可毁灭的。不过,如果人类使用不当会造成 土地无法用于某种特定用途,例如土地沙漠化即不能用于农业耕作,又如,如果 在土地上建成住宅区,土地表层土壤受到破坏,再转而用于农业的可能性较小。 如果对自然环境过度利用,土地利用条件会恶化,在人类现有技术条件下,可能 无法恢复,从而使土地无法有效利用 (二)土地的经济特性 1、土地的稀缺性。稀缺性是与人类的主观需求联系在一起的,如果没有人类 社会,土地也没有稀缺与否的问题。现代社会中由于人口的急剧增长、工业化和 城市化迅速发展,人们对土地的需求水平越来越高。相对于这种需求水平来说, 有限的地球表面日益显得不足。进一步,土地自然所具有的有限性、差异性、固 定性等特点又限制了土地的总供给,使土地特别是城市土地成了一种稀缺性资源 2、土地的区位可变性。土地区位的形成和变化是与人类社会的经济、政治和 社会等活动联系在一起的,因此虽然自然形态的土地位置固定,但人类社会的相 关活动却随着时代的变化而变迁,从而带来土地的区位出现相应的变化。例如, 历史上的某些商业、文化中心可能演变为当代的旅游区,历史上的不毛之地可能 演变为当代的工业中心等。土地的区位可变性特性在城市土地区位方面表现得尤 其明显,土地区位会随着城市的发展及基础设施的建设特别是交通、通讯、公用 基础设施的建设和发展而出现巨大的变化。 3、土地的报酬递减性。在一定的技术水平下,连续在一块土地上投资,超过 定限度,就会引起成本增加,收益递减。这种经济特性与自然状态的土地供给 有限联系在一起,相对于这种固定供给而言,初始少量投资可能显得不足,收益 呈现递增的趋势,随着投资的逐步增加,土地的潜力逐渐发挥出来,再进一步增 加投资会使得土地上増量的收益呈现下降趋势,这种下降趋势即是土地的报酬递 减性。在农业中这是很明显的,在建筑业中也是如此。不过,土地的报酬递减性 在不同的历史时期、不同的技术水平下表现是不同的,这一经济特性只有在技术 水平给定的情况下才是成立的
2 虽然能够缓慢地作用于土地，但这种影响要经过成千上万年才会显示出来，对当 前的土地状况影响微乎其微。另一方面，土地位置的固定性也表现为土地一旦用 于某种用途就不易改变，调整难度很大。 4、土地使用的耐久性。即从人类有限的视界来讲，土地寿命是无限的，是可 以永续使用的，通常条件下土地是不可毁灭的。不过，如果人类使用不当会造成 土地无法用于某种特定用途，例如土地沙漠化即不能用于农业耕作，又如，如果 在土地上建成住宅区，土地表层土壤受到破坏，再转而用于农业的可能性较小。 如果对自然环境过度利用，土地利用条件会恶化，在人类现有技术条件下，可能 无法恢复，从而使土地无法有效利用。 （二）土地的经济特性 1、土地的稀缺性。稀缺性是与人类的主观需求联系在一起的，如果没有人类 社会，土地也没有稀缺与否的问题。现代社会中由于人口的急剧增长、工业化和 城市化迅速发展，人们对土地的需求水平越来越高。相对于这种需求水平来说， 有限的地球表面日益显得不足。进一步，土地自然所具有的有限性、差异性、固 定性等特点又限制了土地的总供给，使土地特别是城市土地成了一种稀缺性资源。 2、土地的区位可变性。土地区位的形成和变化是与人类社会的经济、政治和 社会等活动联系在一起的，因此虽然自然形态的土地位置固定，但人类社会的相 关活动却随着时代的变化而变迁，从而带来土地的区位出现相应的变化。例如， 历史上的某些商业、文化中心可能演变为当代的旅游区，历史上的不毛之地可能 演变为当代的工业中心等。土地的区位可变性特性在城市土地区位方面表现得尤 其明显，土地区位会随着城市的发展及基础设施的建设特别是交通、通讯、公用 基础设施的建设和发展而出现巨大的变化。 3、土地的报酬递减性。在一定的技术水平下，连续在一块土地上投资，超过 一定限度，就会引起成本增加，收益递减。这种经济特性与自然状态的土地供给 有限联系在一起，相对于这种固定供给而言，初始少量投资可能显得不足，收益 呈现递增的趋势，随着投资的逐步增加，土地的潜力逐渐发挥出来，再进一步增 加投资会使得土地上增量的收益呈现下降趋势，这种下降趋势即是土地的报酬递 减性。在农业中这是很明显的，在建筑业中也是如此。不过，土地的报酬递减性 在不同的历史时期、不同的技术水平下表现是不同的，这一经济特性只有在技术 水平给定的情况下才是成立的
4、土地经营的垄断性。由于土地自然方面存在的有限性、位置固定性,一旦 某一特定土地由某个经济主体使用,其他经济活动主体无法同时使用这宗土地, 而且这宗土地的使用会对相邻土地产生直接的影响。土地经营的垄断性也会为土 地所有者提供额外的利益,这种经济利益的安排、协调、冲突等对社会经济的各 个方面产生巨大的影响 土地的双重属性还可以从另一个角度来理解,即土地既是社会资源,又是社 会资产。在社会经济关系中,土地作为自然资源和经济资源,主要是资源的合理 配置问题;而作为社会资产,则主要是土地财富的占有和分配问题。在现实经济 生活中,二者是结合在一起的,目标是既要达到土地资源配置合理化,又要达到 土地资产收益最大化。在土地使用中要实行资源和资产并重的原则。 、土地在房地产业中的地位和作用 (一)土地在房地产业中的地位 概而言之,土地在房地产业中居于基础性的地位,是一切房地产活动,包括 房地产开发、经营、物业管理、营销等的先导性资源,土地本身的自然特性和经 济特性对所有与其相关的经济活动主体的利益都会产生直接的影响。 1、土地在房地产开发中居于基础性的地位 土地作为建筑地块是房地产开发活动中的物质载体,是最为基础性的“原料 生产要素”,各种房地产产品都必须负载于土地之上。这种基础性的地位同时表 现在某种用途土地供应量水平能够直接调控整个房地产市场的供给,直接影响房 地产市场的供求状况以及价格水平。与此相关的土地使用制度、交易主体和客体 等,都会直接影响房地产开发的方向、规模、结构以及利益分配 2、土地市场是整个房地产市场中的基础性市场 土地市场一般称为房地产一级市场,其在整个房地产市场体系中,处于基础 性市场的地位,制约着房地产二级市场(增量房产市场)和三级市场(存量房产 市场)。一是因为,土地价格是基础性价格,土地价格的高低直接影响各类产品的 生产成本,从而影响其价格水平,尤其是房产市场,土地成本费用一般要占30 40%,土地价格对房产价格有举足轻重的影响。二是因为,土地的合理流动是房地 产市场存在和发展的前提。地产和房产是结合在一起的统一物,房屋是建立在土
3 4、土地经营的垄断性。由于土地自然方面存在的有限性、位置固定性，一旦 某一特定土地由某个经济主体使用，其他经济活动主体无法同时使用这宗土地， 而且这宗土地的使用会对相邻土地产生直接的影响。土地经营的垄断性也会为土 地所有者提供额外的利益，这种经济利益的安排、协调、冲突等对社会经济的各 个方面产生巨大的影响。 土地的双重属性还可以从另一个角度来理解，即土地既是社会资源，又是社 会资产。在社会经济关系中，土地作为自然资源和经济资源，主要是资源的合理 配置问题；而作为社会资产，则主要是土地财富的占有和分配问题。在现实经济 生活中，二者是结合在一起的，目标是既要达到土地资源配置合理化，又要达到 土地资产收益最大化。在土地使用中要实行资源和资产并重的原则。 二、土地在房地产业中的地位和作用 （一）土地在房地产业中的地位 概而言之，土地在房地产业中居于基础性的地位，是一切房地产活动，包括 房地产开发、经营、物业管理、营销等的先导性资源，土地本身的自然特性和经 济特性对所有与其相关的经济活动主体的利益都会产生直接的影响。 1、土地在房地产开发中居于基础性的地位 土地作为建筑地块是房地产开发活动中的物质载体，是最为基础性的“原料”、 “生产要素”，各种房地产产品都必须负载于土地之上。这种基础性的地位同时表 现在某种用途土地供应量水平能够直接调控整个房地产市场的供给，直接影响房 地产市场的供求状况以及价格水平。与此相关的土地使用制度、交易主体和客体 等，都会直接影响房地产开发的方向、规模、结构以及利益分配。 2、土地市场是整个房地产市场中的基础性市场 土地市场一般称为房地产一级市场，其在整个房地产市场体系中，处于基础 性市场的地位，制约着房地产二级市场（增量房产市场）和三级市场（存量房产 市场）。一是因为，土地价格是基础性价格，土地价格的高低直接影响各类产品的 生产成本，从而影响其价格水平，尤其是房产市场，土地成本费用一般要占 30－ 40%，土地价格对房产价格有举足轻重的影响。二是因为，土地的合理流动是房地 产市场存在和发展的前提。地产和房产是结合在一起的统一物，房屋是建立在土
地上的,只有土地使用权可以转让的条件下,房屋才能转让,由此形成房地产二、 三级市场。三是因为,土地资源的配置合理化也是提高房地产资源配置效益的基 本条件。土地市场的发育和完善在促进土地资源的优化配置的同时,也使房产资 源得到充分合理的配置。土地市场可以使土地的供需双方开展公开、公平、公正 的交易活动,使每个经济实体能够根据土地市场的变化和生产经营发展的需要, 把土地利用与自身的生产经营活动、经济效益紧密地联系起来,实现土地要素和 其他生产要素间的优化组合。 3、土地的权属关系是房地产基本经济关系 土地、土地区位及其所蕴含的政治、经济、文化和社会等相关因素是影响房 地产企业经营绩效的关键。在现代社会中土地不单纯是自然的产物,其上交织着 政治、经济、文化和社会等各种因素,集中体现各种社会关系,是社会中各种利 益集团达到某种平衡的结果。房地产开发企业就是在这种复杂关系中寻求能够获 取最大利润的经营区位,获得市场的认可。土地选择失误,土地用途确定不当, 都会造成房地产开发企业投资失误,从而产生巨额的损失。正确处理土地的权属 关系,对于协调土地所有者、经营者、使用者各方面的权益具有重要意义 (二)土地在房地产业中的作用 正是由于土地的上述地位,决定了其在整个社会资源配置、促进企业效益提 高和宏观调控等方面,发挥着重要作用 1、促进土地资源合理配置,提高企业效益 土地利用的基本结构状况直接关系到社会经济活动的效率和成本水平。企业 的生产和经营需要土地,土地具体区位和价格状况影响其经营活动成本,如果生 产区位接近消费地,地价合理,生产企业应能大大节约相关物流成本。如果商业 经营区位位于消费者集聚、人口流量较大的区域,则可以大幅度提髙营业收入, 获取较髙的利润。因此,土地直接或间接地与整个经济社会联系在一起,土地利 用状况发生变化,会影响到企业的投资决策。政府调整土地相关政策,不单单对 房地产企业产生影响,对整个经济都具有深远的作用。政府的土地利用规划、土 地使用制度都能够产生引导企业正确地进行经营决策的作用。借助土地市场可以 优化土地在社会各个用地群体间的配置,提高土地利用效率。 2、土地区位选择决策是房地产企业成功的关键 房地产开发企业的初始决策重点在于能否获得有利于企业经营的土地资源
4 地上的，只有土地使用权可以转让的条件下，房屋才能转让，由此形成房地产二、 三级市场。三是因为，土地资源的配置合理化也是提高房地产资源配置效益的基 本条件。土地市场的发育和完善在促进土地资源的优化配置的同时，也使房产资 源得到充分合理的配置。土地市场可以使土地的供需双方开展公开、公平、公正 的交易活动，使每个经济实体能够根据土地市场的变化和生产经营发展的需要， 把土地利用与自身的生产经营活动、经济效益紧密地联系起来，实现土地要素和 其他生产要素间的优化组合。 3、土地的权属关系是房地产基本经济关系 土地、土地区位及其所蕴含的政治、经济、文化和社会等相关因素是影响房 地产企业经营绩效的关键。在现代社会中土地不单纯是自然的产物，其上交织着 政治、经济、文化和社会等各种因素，集中体现各种社会关系，是社会中各种利 益集团达到某种平衡的结果。房地产开发企业就是在这种复杂关系中寻求能够获 取最大利润的经营区位，获得市场的认可。土地选择失误，土地用途确定不当， 都会造成房地产开发企业投资失误，从而产生巨额的损失。正确处理土地的权属 关系，对于协调土地所有者、经营者、使用者各方面的权益具有重要意义。 （二）土地在房地产业中的作用 正是由于土地的上述地位，决定了其在整个社会资源配置、促进企业效益提 高和宏观调控等方面，发挥着重要作用。 1、促进土地资源合理配置，提高企业效益 土地利用的基本结构状况直接关系到社会经济活动的效率和成本水平。企业 的生产和经营需要土地，土地具体区位和价格状况影响其经营活动成本，如果生 产区位接近消费地，地价合理，生产企业应能大大节约相关物流成本。如果商业 经营区位位于消费者集聚、人口流量较大的区域，则可以大幅度提高营业收入， 获取较高的利润。因此，土地直接或间接地与整个经济社会联系在一起，土地利 用状况发生变化，会影响到企业的投资决策。政府调整土地相关政策，不单单对 房地产企业产生影响，对整个经济都具有深远的作用。政府的土地利用规划、土 地使用制度都能够产生引导企业正确地进行经营决策的作用。借助土地市场可以 优化土地在社会各个用地群体间的配置，提高土地利用效率。 2、土地区位选择决策是房地产企业成功的关键 房地产开发企业的初始决策重点在于能否获得有利于企业经营的土地资源
能否获得满足特定房地产开发需要的特定区位的土地,这是房地产企业成功的初 始条件。例如,房地产开发企业要开发住宅,那么就必须考虑相应的土地区位是 否生活便利、出行方便,居民就业中交通成本是否能够控制在一定范围内,住宅 小区周边基础设施能否满足居民生活需要等因素。又如,房地产开发企业要开发 办公楼,那么同样要考虑一系列相关因素,考虑周边是否聚集了相当数量的工商 企业,交通、通讯设施是否完善,金融、保险、物流等相关商务机构能否满足企 业经营需要,其他相关商务成本的高低等。只有在这些条件满足的情况下,房地 产开发企业才能有效地吸引相关房地产用户,也才能成功进行房地产开发。 3、土地政策是房地产宏观调控的重要手段 土地是房地产市场发展的源头,控制土地供应量可以从源头上控制房地产供 给,对调节房地产供求关系能够起到直接的强有力作用。如果源头失控或控制不 当,势必引起房地产市场整体岀现较大的波动,不利于优化资源配置,也会造成 巨大的社会成本。政府根据国民经济整体发展水平及趋势、居民住房需求水平及 其变化等因素,对土地供应量进行适时调控,可以对房地产市场供求关系产生直 接的影响,从而有利于实现国民经济整体健康发展。我国多次出现的投资过热都 与土地供应失控密切相关。从当前实践来看,乱占、滥用土地,大搞开发区就是 典型的例证。土地供应量过多,造成对房地产的盲目投资。因此,加强对土地供 应的总量控制,显得更为重要。土地供应控制的目的是使土地供应与城市经济发 展水平相适应,与城市建设规划相衔接,与市场吸纳能力相一致,与城市基本建 设投资规模相协调。在实施过程中,一方面要准确把握土地供应总量调控和经济 发展的关系问题,确保整体经济和房地产市场的可持续发展。另一方面,要建立 有效的土地供应总量的宏观调控机制,理顺土地利用总体规划、城市发展规划和 土地利用年度计划的编制及其执行等多方面的关系,通过采用一系列强制性的制 约手段,逐步建立和完善土地供应总量的宏观调控机制 城市土地的特性 现代社会由于大量人口集中在城市较小的地理空间范围内,城市的产生和发 展一方面带来了经济活动的集约化、规模化,带来了显著的集聚经济效果,但另 方面,也带来了集聚不经济的消极后果。这种消极后果突出地表现在城市生态
5 能否获得满足特定房地产开发需要的特定区位的土地，这是房地产企业成功的初 始条件。例如，房地产开发企业要开发住宅，那么就必须考虑相应的土地区位是 否生活便利、出行方便，居民就业中交通成本是否能够控制在一定范围内，住宅 小区周边基础设施能否满足居民生活需要等因素。又如，房地产开发企业要开发 办公楼，那么同样要考虑一系列相关因素，考虑周边是否聚集了相当数量的工商 企业，交通、通讯设施是否完善，金融、保险、物流等相关商务机构能否满足企 业经营需要，其他相关商务成本的高低等。只有在这些条件满足的情况下，房地 产开发企业才能有效地吸引相关房地产用户，也才能成功进行房地产开发。 3、土地政策是房地产宏观调控的重要手段 土地是房地产市场发展的源头，控制土地供应量可以从源头上控制房地产供 给，对调节房地产供求关系能够起到直接的强有力作用。如果源头失控或控制不 当，势必引起房地产市场整体出现较大的波动，不利于优化资源配置，也会造成 巨大的社会成本。政府根据国民经济整体发展水平及趋势、居民住房需求水平及 其变化等因素，对土地供应量进行适时调控，可以对房地产市场供求关系产生直 接的影响，从而有利于实现国民经济整体健康发展。我国多次出现的投资过热都 与土地供应失控密切相关。从当前实践来看，乱占、滥用土地，大搞开发区就是 典型的例证。土地供应量过多，造成对房地产的盲目投资。因此，加强对土地供 应的总量控制，显得更为重要。土地供应控制的目的是使土地供应与城市经济发 展水平相适应，与城市建设规划相衔接，与市场吸纳能力相一致，与城市基本建 设投资规模相协调。在实施过程中，一方面要准确把握土地供应总量调控和经济 发展的关系问题，确保整体经济和房地产市场的可持续发展。另一方面，要建立 有效的土地供应总量的宏观调控机制，理顺土地利用总体规划、城市发展规划和 土地利用年度计划的编制及其执行等多方面的关系，通过采用一系列强制性的制 约手段，逐步建立和完善土地供应总量的宏观调控机制。 三、城市土地的特性 现代社会由于大量人口集中在城市较小的地理空间范围内，城市的产生和发 展一方面带来了经济活动的集约化、规模化，带来了显著的集聚经济效果，但另 一方面，也带来了集聚不经济的消极后果。这种消极后果突出地表现在城市生态
环境日益恶化、交通拥挤以及滋生各类社会问题。这些特点对城市土地及土地利 用产生了深远的影响。城市土地与一般土地利用表现出不同的特性,具体表现在 以下几个方面 1、城市土地利用的集聚性 简单说来,城市土地利用的集聚性是指城市经济活动在空间上集中,土地利 用集约化。集聚性的突出影响在于一大批人口和企业集中于一定的空间范围内, 带来了相当的经济利益或成本节约,劳动分工得以深化,形成了专业化市场,市 场需求水平由于这种集中也能够使专业化的产业能够生存并获取一定的利润。进 而言之,人口的聚集扩大了市场需求规模,从而不仅使企业的生产规模可以在 定的范围内扩张,获得规模经济利益,同时由于市场的邻近性也降低了运输、仓 储等物流活动的成本。人口集中也促进了人与人之间的交往及文化交流,促使人 力资本投资,使城市内企业可以从中获益。集聚性带来的另一种影响在于大量人 口和企业竞争以争夺有限的空间资源,从而带来了各种集聚成本,主要表现在土 地费用提高、交通运输费用增加、交易费用提髙等 城市土地利用的高成本性 在城市化初期,城市土地利用呈现平面化发展的态势,当人口和企业规模较 小时,城市土地利用的成本还处于较低水平,这时集中带来的正面效应居于主导 地位。但是随着城市化的加速,土地利用平面化发展增加了经济活动的成本,城 市人口就业的交通运输成本增加,企业原料和产品的运输和仓储成本增加。而土 地利用垂直化趋势在一定的限度内有节约成本的优势,当垂直利用水平较高时, 反过来又会增加土地利用成本,涉及垂直运输(包括人员、相关生活资料、废物 排放等的运输)的成本呈递增态势。在城市处于成熟时期时,城市土地利用的高 成本性特性表现的更为突出。某一特定土地的利用往往受到多方面利益群体的影 响,相邻关系复杂,城市土地利用的协调成本大幅度提高。例如,在成熟城市中 进行住宅区开发,需要协调各类城市基础设施如自来水、污水排放、电信、电力、 交通、公用设施、生活服务设施等多方面的关系,因而完成房地产开发要耗费巨 额的协调成本。同时,城市土地的有限性与城市扩张对土地需求量的无限增长, 又促使地价不断上升,因而提高商务成本,甚至推动房价上涨 3、城市土地利用的高冲突性 从本质上看,城市土地利用的高成本性来源于其高冲突性。各土地利用相邻
6 环境日益恶化、交通拥挤以及滋生各类社会问题。这些特点对城市土地及土地利 用产生了深远的影响。城市土地与一般土地利用表现出不同的特性，具体表现在 以下几个方面： 1、城市土地利用的集聚性 简单说来，城市土地利用的集聚性是指城市经济活动在空间上集中，土地利 用集约化。集聚性的突出影响在于一大批人口和企业集中于一定的空间范围内， 带来了相当的经济利益或成本节约，劳动分工得以深化，形成了专业化市场，市 场需求水平由于这种集中也能够使专业化的产业能够生存并获取一定的利润。进 而言之，人口的聚集扩大了市场需求规模，从而不仅使企业的生产规模可以在一 定的范围内扩张，获得规模经济利益，同时由于市场的邻近性也降低了运输、仓 储等物流活动的成本。人口集中也促进了人与人之间的交往及文化交流，促使人 力资本投资，使城市内企业可以从中获益。集聚性带来的另一种影响在于大量人 口和企业竞争以争夺有限的空间资源，从而带来了各种集聚成本，主要表现在土 地费用提高、交通运输费用增加、交易费用提高等。 2、城市土地利用的高成本性 在城市化初期，城市土地利用呈现平面化发展的态势，当人口和企业规模较 小时，城市土地利用的成本还处于较低水平，这时集中带来的正面效应居于主导 地位。但是随着城市化的加速，土地利用平面化发展增加了经济活动的成本，城 市人口就业的交通运输成本增加，企业原料和产品的运输和仓储成本增加。而土 地利用垂直化趋势在一定的限度内有节约成本的优势，当垂直利用水平较高时， 反过来又会增加土地利用成本，涉及垂直运输（包括人员、相关生活资料、废物 排放等的运输）的成本呈递增态势。在城市处于成熟时期时，城市土地利用的高 成本性特性表现的更为突出。某一特定土地的利用往往受到多方面利益群体的影 响，相邻关系复杂，城市土地利用的协调成本大幅度提高。例如，在成熟城市中 进行住宅区开发，需要协调各类城市基础设施如自来水、污水排放、电信、电力、 交通、公用设施、生活服务设施等多方面的关系，因而完成房地产开发要耗费巨 额的协调成本。同时，城市土地的有限性与城市扩张对土地需求量的无限增长， 又促使地价不断上升，因而提高商务成本，甚至推动房价上涨。 3、城市土地利用的高冲突性 从本质上看，城市土地利用的高成本性来源于其高冲突性。各土地利用相邻
关系各方存在不同的利益诉求,在狭窄的城市空间更容易产生冲突。例如,住宅 区的采光、通风的相邻关系,由于南向建筑物影响其后建筑物采光而诱发的诉讼 层出不穷即是这种冲突的集中表现。又如,商业区中公共交通与保持一定人口流 量的关系,公共交通要求安全、快速地进行人口分流,提高道路的承载能力,而 商业区为获取利润,则要求人口在一定时间内滞留。道路隔离栏提高了公共交通 的承载能力,但是减少了人员在商业区的滞留时间,从而对商业区的繁荣和发展 产生了负面的影响,有时单纯考虑公共交通能力进行道路规划时往往会造成一个 商业区衰败甚至消失。这种高冲突性极大地制约了城市土地利用,往往会延长房 地产开发周期,导致开发成本大幅度上升。 4、城市土地利用的综合性 城市土地利用强化了专业化分工的利益,而专业化分工情况下,城市中每个 人都只从事整个社会经济活动中的某个或少数几个环节,每个人对其他人的依赖 性增强,某些环节丧失或不能有效发挥其功能,会使整个城市经济陷入混乱,从 而要求确立某种协调各部分工作的有效机制,这一问题在城市土地利用方面即表 现出具有综合性的特点。城市土地利用的综合性表现在各种用地类型如居住、商 业、办公、交通、基础设施、行政等需要综合协调,也要与城市人口规模及其发 展变迁相统一,也要求城市土地利用要有超前性的规划,同时要协调城市经济发 展与城市生态环境保护。 第二节城市土地资源配置 、土地资源合理配置的重要性 基于城市土地利用的集聚性、高成本性、高冲突性和综合性的特点,而土地 本身又具有固定性的特点,这样,一旦一个经济社会确定了某种土地资源配置形 态以后,如果其后要调整配置格局,就需要耗费巨额的协调成本,也会毁损大量 的物质财富,用经济学的术语来说,城市土地资源配置存在较大的“路径依赖性”, 旦作出某种决策,就会被这种决策“锁定”,其后调整的可能性会越来越小。由 此可见土地资源合理配置显得极其重要 1、土地资源的合理配置是集约高效利用土地的需要
7 关系各方存在不同的利益诉求，在狭窄的城市空间更容易产生冲突。例如，住宅 区的采光、通风的相邻关系，由于南向建筑物影响其后建筑物采光而诱发的诉讼 层出不穷即是这种冲突的集中表现。又如，商业区中公共交通与保持一定人口流 量的关系，公共交通要求安全、快速地进行人口分流，提高道路的承载能力，而 商业区为获取利润，则要求人口在一定时间内滞留。道路隔离栏提高了公共交通 的承载能力，但是减少了人员在商业区的滞留时间，从而对商业区的繁荣和发展 产生了负面的影响，有时单纯考虑公共交通能力进行道路规划时往往会造成一个 商业区衰败甚至消失。这种高冲突性极大地制约了城市土地利用，往往会延长房 地产开发周期，导致开发成本大幅度上升。 4、城市土地利用的综合性 城市土地利用强化了专业化分工的利益，而专业化分工情况下，城市中每个 人都只从事整个社会经济活动中的某个或少数几个环节，每个人对其他人的依赖 性增强，某些环节丧失或不能有效发挥其功能，会使整个城市经济陷入混乱，从 而要求确立某种协调各部分工作的有效机制，这一问题在城市土地利用方面即表 现出具有综合性的特点。城市土地利用的综合性表现在各种用地类型如居住、商 业、办公、交通、基础设施、行政等需要综合协调，也要与城市人口规模及其发 展变迁相统一，也要求城市土地利用要有超前性的规划，同时要协调城市经济发 展与城市生态环境保护。 第二节 城市土地资源配置 一、土地资源合理配置的重要性 基于城市土地利用的集聚性、高成本性、高冲突性和综合性的特点，而土地 本身又具有固定性的特点，这样，一旦一个经济社会确定了某种土地资源配置形 态以后，如果其后要调整配置格局，就需要耗费巨额的协调成本，也会毁损大量 的物质财富，用经济学的术语来说，城市土地资源配置存在较大的“路径依赖性”， 一旦作出某种决策，就会被这种决策“锁定”，其后调整的可能性会越来越小。由 此可见土地资源合理配置显得极其重要。 1、土地资源的合理配置是集约高效利用土地的需要
城市土地是最为稀缺的社会资源,特别是在我国人多地少的国情下,如何节 约利用土地,发挥其最大效能,是长期的发展战略。而只有合理配置土地资源, 才能达到充分利用、集约利用的目的 2、土地资源合理配置有利于节省社会成本 在我国由于原来初始土地资源配置不合理造成巨大损失的事例屡见不鲜。例 如,原来城市规划中将住宅区与工业区交织布置,虽然在一定程度上节约就业交 通成本,但环境污染严重,日常生活环境恶化,相关医疗和污染防治成本居高不 下,当环境恶化到一定程度时,往往只能采取搬迁的办法,带来巨额的搬迁成本 被迫搬迁除了造成原有厂房、机器设备的损失外,还需要支出异地建设成本。此 外,搬迁往往造成迁出企业和机构原有社会关系断裂,间接成本支出也相当庞大。 又如,某些城市在地铁沿线过度开发住宅,造成地铁的交通承载能力超负荷, 重地影响了人们出行和就业,造成巨大的社会成本。这种情况同时还会使物流成 本增加,经济活动的商务成本提髙,造成投资外流,影响当地经济发展的潜力 反过来损害了土地资源本身的价值。因此,只有合理配置土地资源,才能从整体 上节省社会成本。 3、土地资源配置是城市功能布局合理化的基础性条件 城市是经济、政治、文化中心,各类产业、行业和交通、道路等设施都需要 用地。因此要使城市功能合理布局,先决条件是要合理配置土地资源,以保证城 市规划的顺利实施。 4、土地资源合理配置是城市集聚效应发挥所必需 土地资源配置不合理很容易使城市过度拥挤,呈平面化、粗放式发展,城市 集聚经济效应难以有效发挥。土地资源配置不合理会降低土地的使用效率,在同 等条件下,土地能够承载的人口和企业数量偏小,无法达到最优土地利用水平。 例如,城市中会出现某些区域过度集中、拥挤,在上下班高峰期人流无法及时有 效的疏散,交通拥塞严重等。另一方面,土地资源配置不合理使城市无限制地向 外围扩展,城市范围的粗放式扩张加剧了部分区域拥挤,例如居住区向郊区延伸, 延长了居民就业的交通距离,进一步加剧了城市主干道拥挤程度。由此,城市所 具有的通过集聚节约成本的倾向被大大抵消。只有合理配置资源,才能在有限的 土地上充分发挥城市的集聚效应 5、土地资源配置合理化是城市生态环境建设的迫切要求
8 城市土地是最为稀缺的社会资源，特别是在我国人多地少的国情下，如何节 约利用土地，发挥其最大效能，是长期的发展战略。而只有合理配置土地资源， 才能达到充分利用、集约利用的目的。 2、土地资源合理配置有利于节省社会成本 在我国由于原来初始土地资源配置不合理造成巨大损失的事例屡见不鲜。例 如，原来城市规划中将住宅区与工业区交织布置，虽然在一定程度上节约就业交 通成本，但环境污染严重，日常生活环境恶化，相关医疗和污染防治成本居高不 下，当环境恶化到一定程度时，往往只能采取搬迁的办法，带来巨额的搬迁成本。 被迫搬迁除了造成原有厂房、机器设备的损失外，还需要支出异地建设成本。此 外，搬迁往往造成迁出企业和机构原有社会关系断裂，间接成本支出也相当庞大。 又如，某些城市在地铁沿线过度开发住宅，造成地铁的交通承载能力超负荷，严 重地影响了人们出行和就业，造成巨大的社会成本。这种情况同时还会使物流成 本增加，经济活动的商务成本提高，造成投资外流，影响当地经济发展的潜力， 反过来损害了土地资源本身的价值。因此，只有合理配置土地资源，才能从整体 上节省社会成本。 3、土地资源配置是城市功能布局合理化的基础性条件 城市是经济、政治、文化中心，各类产业、行业和交通、道路等设施都需要 用地。因此要使城市功能合理布局，先决条件是要合理配置土地资源，以保证城 市规划的顺利实施。 4、土地资源合理配置是城市集聚效应发挥所必需 土地资源配置不合理很容易使城市过度拥挤，呈平面化、粗放式发展，城市 集聚经济效应难以有效发挥。土地资源配置不合理会降低土地的使用效率，在同 等条件下，土地能够承载的人口和企业数量偏小，无法达到最优土地利用水平。 例如，城市中会出现某些区域过度集中、拥挤，在上下班高峰期人流无法及时有 效的疏散，交通拥塞严重等。另一方面，土地资源配置不合理使城市无限制地向 外围扩展，城市范围的粗放式扩张加剧了部分区域拥挤，例如居住区向郊区延伸， 延长了居民就业的交通距离，进一步加剧了城市主干道拥挤程度。由此，城市所 具有的通过集聚节约成本的倾向被大大抵消。只有合理配置资源，才能在有限的 土地上充分发挥城市的集聚效应。 5、土地资源配置合理化是城市生态环境建设的迫切要求
人口大量集中在城市必然会带来新的社会问题,而土地资源配置不合理使这 些问题更趋严重。城市化过程使人口迅速向城市集中,首先产生了严重的居住空 间不足的问题,而与居住相关的还会产生供水、排水、公用设施、政府服务等难 以满足居民要求等问题。进而,大量人口移动对交通提出了更高的要求,交通设 施和交通工具的发展又造成拥挤、噪声、空气污染。这些城市固有的问题只能通 过城市土地资源的合理配置解决,优化城市生态状况,维持城市发展潜力。 二、土地资源的配置方式 提高土地资源的配置效率,关键是要依靠有效的土地资源配置方式。土地资 源配置的主要方式有两种,即行政配置和市场配置。所谓行政配置是指土地资源 由政府根据国民经济发展的需要,安排各种用地类型的比例,以及以何种代价提 供给用地者。而市场配置则是各类用地主体(政府、企业和个人)通过市场方式 获得相关土地资源,土地资源的配置以市场价格为指针,供求关系相调节,各类 用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积 从当前世界各国的情况来看,纯粹以行政方式或者以市场方式配置土地资源 较为少见,通常是以某种方式为主,以其他方式为辅。一般说来,一国土地所有 制以私有制为基础的市场经济体制下,通常以市场配置为主,政府也有一定程度 的干预和调节。而土地所有制为公有制且实行计划经济体制时,则通常以行政配 置为主,而在实行市场经济体制后,也逐渐转向市场配置为主。以市场方式配置 土地资源能够真实地反映土地使用的实际成本,用地主体根据市场价格水平的髙 低选择适合自身的经济、社会和文化活动的区位,对于协调各用地主体的利益关 系较为有效,也容易达成公平的土地资源配置格局。 在市场经济条件下,土地作为特殊商品,必然趋向市场化,发挥市场配置土 地资源的基础性作用是必然趋势。就我国目前情况而言,运用市场方式配置土地 资源是土地资源合理利用和房地产一级市场健康发展的关键,直接关系到市场结 构的优化、土地供应总量与需求的平衡、公平竞争的保护等。当前的核心是通过 征收土地使用费、土地出让金等土地有偿使用的机制调节土地资源的配置,促进 土地资源的节约、集约利用。市场方式配置土地资源的另一重要方面在于建立完 善的土地价格体系,以市场供求为基准合理确定地价标准。但是,由于土地资源
9 人口大量集中在城市必然会带来新的社会问题，而土地资源配置不合理使这 些问题更趋严重。城市化过程使人口迅速向城市集中，首先产生了严重的居住空 间不足的问题，而与居住相关的还会产生供水、排水、公用设施、政府服务等难 以满足居民要求等问题。进而，大量人口移动对交通提出了更高的要求，交通设 施和交通工具的发展又造成拥挤、噪声、空气污染。这些城市固有的问题只能通 过城市土地资源的合理配置解决，优化城市生态状况，维持城市发展潜力。 二、土地资源的配置方式 提高土地资源的配置效率，关键是要依靠有效的土地资源配置方式。土地资 源配置的主要方式有两种，即行政配置和市场配置。所谓行政配置是指土地资源 由政府根据国民经济发展的需要，安排各种用地类型的比例，以及以何种代价提 供给用地者。而市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式 获得相关土地资源，土地资源的配置以市场价格为指针，供求关系相调节，各类 用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。 从当前世界各国的情况来看，纯粹以行政方式或者以市场方式配置土地资源 较为少见，通常是以某种方式为主，以其他方式为辅。一般说来，一国土地所有 制以私有制为基础的市场经济体制下，通常以市场配置为主，政府也有一定程度 的干预和调节。而土地所有制为公有制且实行计划经济体制时，则通常以行政配 置为主，而在实行市场经济体制后，也逐渐转向市场配置为主。以市场方式配置 土地资源能够真实地反映土地使用的实际成本，用地主体根据市场价格水平的高 低选择适合自身的经济、社会和文化活动的区位，对于协调各用地主体的利益关 系较为有效，也容易达成公平的土地资源配置格局。 在市场经济条件下，土地作为特殊商品，必然趋向市场化，发挥市场配置土 地资源的基础性作用是必然趋势。就我国目前情况而言，运用市场方式配置土地 资源是土地资源合理利用和房地产一级市场健康发展的关键，直接关系到市场结 构的优化、土地供应总量与需求的平衡、公平竞争的保护等。当前的核心是通过 征收土地使用费、土地出让金等土地有偿使用的机制调节土地资源的配置，促进 土地资源的节约、集约利用。市场方式配置土地资源的另一重要方面在于建立完 善的土地价格体系，以市场供求为基准合理确定地价标准。但是，由于土地资源
配置对宏观经济总量平衡和结构平衡至关重要,因而政府仍然必须积极干预,加 强宏观调控,发挥应有的主导作用。 三、土地资源合理配置的原则 城市土地利用的根本指导思想是贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,全面 协调经济社会发展,实现可持续发展。其基本原则是严控增量,盘活存量,管住 总量,集约高效利用,大力推进节约用地,集约用地,坚持不懈地加强土地管理。 遵循这一指导思想和基本原则,为了达到土地资源合理配置的目的,还要注意贯 彻以下几个具体原则 1、城市土地利用规划的稳定性原则 经济主体行为的长期化依赖于其对政府相关政策预期的稳定性,土地资源利 用规划保持适度的稳定性,能够有效地避免各类用地主体土地资源利用方面的短 期行为,有利于土地资源的持续增值并趋向于优化利用。如果土地利用规划朝令 夕改,或者行政力量可以对规划因人作出调整,那么势必会损害土地利用规划的 权威性,也会造成土地资源配置偏向于某一集团的利益,损害社会公平性。我国 部分城市基于政绩的考虑,片面迁就某些房地产开发商的要求,随意变更规划用 途、建筑规划参数,例如,变居住用地调整为商业和居住综合用途,随意调整建 筑容积率、覆盖率。这些做法除了加剧社会矛盾外,还会使各类用地主体无所适 从,城市发展呈无序发展态势 2、城市土地资源利用的综合性原则 所谓土地资源利用的综合性原则就是要求各种功能用地相互协调,依据城市 人口规模、企业规模及其发展变化趋势,协调市政用地、道路用地、绿化用地、 居住用地、工业用地、商业用地、办公用地以及公用事业和公共建筑用地的比例 关系,明确各种用地类型间既存在相互促进关系,也存在相互制约关系的基本原 理,使城市土地资源利用呈现有机的统 3、城市土地资源合理配置中贯彻以人为本原则 城市的主体是生活于其中的人,土地资源最终是人们的生存和发展的空间载 体,因而城市土地资源利用必须以城市中人的需求为依归,贯彻以人为本的原则 以人为本体现在除了考虑人的基本生活、学习和工作需求外,还要考虑人的心理
10 配置对宏观经济总量平衡和结构平衡至关重要，因而政府仍然必须积极干预，加 强宏观调控，发挥应有的主导作用。 三、土地资源合理配置的原则 城市土地利用的根本指导思想是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，全面 协调经济社会发展，实现可持续发展。其基本原则是严控增量，盘活存量，管住 总量，集约高效利用，大力推进节约用地，集约用地，坚持不懈地加强土地管理。 遵循这一指导思想和基本原则，为了达到土地资源合理配置的目的，还要注意贯 彻以下几个具体原则： 1、城市土地利用规划的稳定性原则 经济主体行为的长期化依赖于其对政府相关政策预期的稳定性，土地资源利 用规划保持适度的稳定性，能够有效地避免各类用地主体土地资源利用方面的短 期行为，有利于土地资源的持续增值并趋向于优化利用。如果土地利用规划朝令 夕改，或者行政力量可以对规划因人作出调整，那么势必会损害土地利用规划的 权威性，也会造成土地资源配置偏向于某一集团的利益，损害社会公平性。我国 部分城市基于政绩的考虑，片面迁就某些房地产开发商的要求，随意变更规划用 途、建筑规划参数，例如，变居住用地调整为商业和居住综合用途，随意调整建 筑容积率、覆盖率。这些做法除了加剧社会矛盾外，还会使各类用地主体无所适 从，城市发展呈无序发展态势。 2、城市土地资源利用的综合性原则 所谓土地资源利用的综合性原则就是要求各种功能用地相互协调，依据城市 人口规模、企业规模及其发展变化趋势，协调市政用地、道路用地、绿化用地、 居住用地、工业用地、商业用地、办公用地以及公用事业和公共建筑用地的比例 关系，明确各种用地类型间既存在相互促进关系，也存在相互制约关系的基本原 理，使城市土地资源利用呈现有机的统一。 3、城市土地资源合理配置中贯彻以人为本原则 城市的主体是生活于其中的人，土地资源最终是人们的生存和发展的空间载 体，因而城市土地资源利用必须以城市中人的需求为依归，贯彻以人为本的原则。 以人为本体现在除了考虑人的基本生活、学习和工作需求外，还要考虑人的心理