2007年1月 水利水电快报 EWRHI 第28卷第2期 水资源 文章编号:10060081(2007)020001-06 全球水资源管理面临的挑战 摘要:水资源管理和开发是经济增长和减贫的关键所在,近年来,一些国际论坛在解决世界水问题方 面重新做出了承诺。对世界各国永資源管理面临的挑战进行了探讨 关键词:水資源管理;水资源开发;探讨 中图分类号:TV213.4 文獻标识码:A 国际社会对发展中国家急需解决的减贫问题做家,显而易见需要采取措施。 出了新的承诺。为达到这一目的,根据2002年蒙特 水是人类生存、生态系统、经济和社会发展的必 雷会议和约翰内斯堡峰会上达成的协议以及千年发需品。由于在全球,尤其是发展中国家,水资源在许 展目标(MDG)的要求,经济增长成为关键:假如要多方面都受到威胁,生命本身也受到了威胁。因此 在2015年将1990年每天收入少于1美元的人数从需要在全球采取措施改变这一趋势,更好地管理水 占世界人口的29%减少一半,低收入国家需要实现资源。 年人均收人增长3.6%。经济增长意味着减少极度 不断增长的人口需要更多的水服务和水利基础 贫困和婴儿死亡率,加强地区和全球安全。而经济设施来保证发展要求的基本经济活动,特别是保证 增长需要将社会公平和环境职责放在中心位置。 供水安全和卫生,满足日益增长的粮食需要和工业 同时,世界舆论一致认为水资源和水服务是基用水。同时,向人类提供有价值服务和维持地球生 本的,因为它们与所有千年发展目标有关。用于防命的生态系统也需要足够的水。因此,水资源的可 洪抗旱、生产可再生能源、向城市和农村供水以及浇持续开发和管理在经济平衡中势在必行。 灌农作物的水利基础设施投资,是贫困国家经济增 长和减贫的基本内容。因此,它们已经成为经济发2水在经济发展和减贫中的作用 展过程中要优先解决的问题。 表1示出了水管理在减贫中的作用 水资源问题是整体上影响国家经济发展并满足 (1)类型1:广泛干预水资源(包括重要蓄水设 供水、卫生、灌溉、排水、粮食生产、可再生能源及环施),使惠及所有人群(包括贫困人群)的国家和地区 境等一系列关键生产行业的复杂问题。现在水已成经济获益。 为发展、经济增长和减贫的关键资源之一。 (2)类型2:改普水资源管理,如退化环境里的 1世界人口增长的压力 流域项目,直接有利于贫困人群。 (3)类型3:在水服务方面的大范围干预,目的 人口增长远远超过了水资源的可用性。人均水是改善公用设施用户协会和灌溉部门的有效性,使 资源的下降,不仅仅是因为人口增长,还因为水的可所有人群得益,包括贫困人群。 用性降低了。由于经济增长,水的需求量也在增长。 (4)类型4:为贫困人群提供有关服务,包括供 气候的变化使得在许多情况下用水不可靠。据估水和卫生,灌溉和农村电气化 计,未来30a世界人口将增加20亿,而且在随后的 大多数发展中国家都采取了这4种类型,通过 20a还要增加10亿,其中绝大多数是在发展中国这些水资源策略来发展经济,减轻贫困。 收稿日期:2006-10-19
2007年 1月 水 利 水 电 快 报 EW RHI 第 28卷 第 2期 … … 一 l． t 、．．m 水一 ． 资． ～ 源 √ jl 文 章 编 号 ：1006—0081(2007)02—0001-06 全球水资源 管理 面临的挑 战 摘要 ：水资源管理和 开发是 经济增 长和减 贫的 关键 所在 ，近年 来，一 些 国际论 坛在 解决世 界水 问题 方 面重新做 出了承诺 。对世界各 国水 资源管理面临的挑 战进行了探 讨。 关键词 ：水资源管理 ；水 资源开发 ；探讨 中 图分 类号 ：TV213．4 文 献 标 识 码 ：A 国际社 会对 发展 中国家 急需 解决 的减 贫 问题做 出 了新 的承 诺 。为达 到这 一 目的 ，根 据 2002年蒙 特 雷 会议 和约 翰 内斯堡 峰会 上达成 的协 议 以及 千年 发 展 目标 (MDG)的要 求 ，经济 增 长 成 为关 键 ：假 如 要 在 2015年 将 1990年每 天收入 少 于 1美 元 的人数 从 占世 界人 口的 29％减 少一 半 ，低 收入 国家需 要 实 现 年人 均 收入 增 长3．6％。经 济 增 长 意 味着 减 少 极 度 贫 困和婴 儿死 亡 率 ，加 强 地 区 和全 球 安 全 。 而经 济 增 长需要 将社 会公 平和环 境职 责放 在 中心位 置 。 同时 ，世 界舆 论 一致 认 为水 资源 和 水 服 务是 基 本 的 ，因为它 们 与 所有 千 年 发 展 目标 有关 。 用于 防 洪 抗旱 、生产 可再 生能 源 、向城市 和农 村供 水 以及浇 灌农 作物 的水 利基 础 设 施 投 资 ，是 贫 困 国家经 济 增 长 和减贫 的基 本 内容 。 因此 ，它 们 已经 成 为 经济 发 展 过程 中要 优先解 决 的问题 。 水 资源 问题 是整 体上影 响 国家经 济 发展并 满 足 供 水 、卫 生 、灌 溉 、排水 、粮 食 生 产 、可再 生能 源 及 环 境 等 一系列 关键 生产 行业 的复 杂问题 。 现在水 已成 为发展 、经 济增 长和减 贫 的关 键 资源 之一 。 1 世 界人 口增长的压力 人 口增 长 远远超 过 了水资 源 的可用性 。人 均 水 资源 的下 降 ，不 仅仅是 因为人 口增长 ，还 因 为水 的可 用性 降低 了 。 由于 经济增 长 ，水 的需 求量 也在 增长 。 气 候 的变 化 使 得 在 许 多 情 况 下 用 水 不 可靠 。据 估 计 ，未来 30a世界 人 口将 增 加 20亿 ，而且 在 随后 的 20a还 要 增 加 10亿 ，其 中绝 大 多 数 是 在 发 展 中 国 收 稿 日期 ：2006．10．19 家 ，显 而易 见需 要采 取措 施 。 水是 人类 生存 、生态 系统 、经 济和 社会 发展 的必 需 品 。由于在 全球 ，尤其 是发 展 中 国家 ，水 资源 在许 多 方面都 受 到威胁 ，生命本 身也 受到 了威 胁 。因此 ， 需要 在全 球采取 措 施 改 变这 一 趋 势 ，更 好 地 管 理水 资 源 。 不 断增 长的人 口需要更 多 的水 服务 和水利 基础 设施 来保 证 发展要 求 的基 本 经 济 活 动 ，特 别 是保 证 供水 安全 和卫 生 ，满 足 日益增 长 的粮 食 需 要 和 工业 用 水 。同时 ，向人 类 提 供 有 价值 服务 和维 持 地 球 生 命 的生态 系统 也需 要 足 够 的水 。 因此 ，水 资 源 的 可 持续 开发和 管理 在经 济平 衡 中势在 必行 。 2 水在 经济发展和减贫 中的作用 表 1示 出了水管 理在 减贫 中的作用 。 (1)类型 1：广 泛干 预 水 资 源 (包 括重 要 蓄 水 设 施 )，使惠及 所 有人群 (包 括贫 困人 群 )的 国家 和地 区 经济 获益 。 (2)类型 2：改善 水 资 源 管 理 ，如 退化 环 境 里 的 流域 项 目，直接 有利 于贫 困人 群 。 (3)类型 3：在水 服 务 方 面 的大 范 围干预 ，目 的 是 改善公 用设 施 、用 户 协会 和灌溉 部 门的有 效性 ，使 所 有人群得 益 ，包括 贫 困人群 。 (4)类 型 4：为 贫 困人 群 提 供 有关 服 务 ，包 括 供 水 和卫生 ，灌溉 和农 村 电气化 。 大多 数 发展 中 国家 都采 取 了这 4种类 型 ，通 过 这 些 水资 源策 略来 发展 经济 ，减 轻贫 困。 · 1 · 维普资讯 http://www.cqvip.com
2007年1月 水利水电快报 EWRHI 第28卷第2期 表1水资源投资类型及其发展经济和减贫作用 3)制度原则。水是一种稀缺资源,扩大其利 作用 干预性质 用需要在改善分配和提高水质方面实施奖励措施和 大范围 减贫 经济手段。 影响水资源开类型1: ,如 的的水资 发和管理 如多目标流域 化区域的流 绝大多数发展中国家需要积极地管理和开发水 发及蓄水层管理 管理 型3:水服务改革的 资源基础设施。水资源方面的困难需要不带任何偏 影响服务提供及灌影力街渐求芦撰 4:改善水服务,如农 见地加以克服。不是所有的问题都能靠基础设施来 协会的改 解决,而在缺少基础设施的地方,即使管理再好也不 首先水资源政策和投资在许多方面直接或间能解决所有问题。在分析需求和编制投资计划时, 接地影响着贫困人群,而这些方面都是很重要的。需要在发展中国家的利益相关者与捐助人及金融机 其次,大范围干预(类型1和3)通常刺激增长和税构之间达成平衡。 收,因为它们从总体上影响经济。另外,有目的的干 主要的管理困难不是综合水资源管理而是“注 预(类型2和4)通常依靠补助,管理干预的影响(其重实效和原则性”的方法。这一点涉及到效率、公平 效益经常是间接和长期的)和投资及发展项目的影和可持续性原则,水资源管理的政治意味较浓,改革 响(直接并立即产生效益)是有区别的,同时,修复项需要区分轻重缓急、注重实效还需要有耐心,需要认 目对减贫的影响及新项目之间也存在受益人群分布识到 上的区别。 (1)解决的方法要与具体的、不断变化的情况 对于制定水利战略的国家来说,切实可行的办相适应; 法是广泛和系统地将上述各种干预方式融合在 (2)除水利部门外,必须进行更广泛的改革,以 起,并且直接为贫困人群服务。例如,正确的水利投便给改善资源和服务管理提供条件 资和政策应该是 (3)必须设计改革程序并得到支持 (1)为地区的全面发展提供基础及为贫困人群 面对类似的气候变化,许多发展中国家在水利 提供相关的经济发展机会(类型1效益)。 基础设施中的投资只有发达国家的1%。工业化国 (2)改善流域管理使生活在退化环境中的大多家利用了大部分可利用的水电蕴藏量作为可再生能 数贫困人群受益,制定使下游沿岸居住者受益的生源,而多数发展中国家只利用了一小部分。由于多 态流量运行规则(类型2效益) 数发展中国家的水利基础设施不足,需要考虑开发 (3)对电力灌溉及供水部门进行改革,使贫困和维护优质的水利基础设施及从公私两方面进行集 人群、特别贫穷妇女从中受益(类型3效益) 资,并得到援助,同时还要达到使人民受益的环境和 (4)通过扩大供水及卫生网络或发展灌溉等,社会标准。 给贫困人群及无供水区提供服务(类型4效益)。 4供水 3水资源开发及管理 改善供水是发展社会经济、减贫的支柱。供水 随着供水、灌溉及水力发电需求的增长,水资源服务间接或直接地促进增收、健康和教育。困难是 变得更加稀缺,水质下降,环境和社会问题日渐增加,如何将千年发展目标的优先配置转化为根本改善 以及气候变化使洪涝和干旱威胁日益严重,许多发展做法是 中国家面临严峻的水资源挑战。因此,越来越需要包 (1)动员各个部门扩大、改善并维持供水服务 括发展中国家和发达国家在内的全球性参与。 (2)确保经济有效地利用资源,将资源分配到 在里约热内卢全球峰会上达成了全球共识,那最优先的投资项目上 就是现代水资源管理应遵循3个基本原则(即都柏 (3)从各方面提高资源的利用水平 林原则 如果不进行政策、机构的改革,基础设施投资就 (1)生态原则。由不同的用水行业独立管理水不会有效。改革首先包括采用完善的政策和有效的 是不正确的,流域必须成为分析的整体,必须统一管各级机构。利用私营企业或组织提供服务是一种提 理土地和水资源,同时更多地关注环境 高效率的有效方式。服务提供的放权是农村供水的 (2)机构原则。在所有利益相关方均参与的情关键,需要认真地进行能力建设。虽然提高资本利 况下,水资源便可得到最好的管理。 用效率很重要,但仍然需要增加国际投资
2007年 1月 水 利 水 电 快 报 EWRHI 第 28卷第 2期 表 1 水 资 源投 资类 型 及 其 发 展 经 济 和 减 贫 作 用 作用 — — ■ 两 百 — —干—预性—质— 鬓喜囊源开差 饔 ， 囊 类 型 3：水 服 务 改 革 的 影响服务提供妄蓬兽 某磐 泉端 。农 协会的改革 — — 首先 ，水 资源 政 策 和投 资 在 许 多 方 面 直 接 或 间 接 地影 响 着 贫 困 人 群 ，而 这 些 方 面 都 是 很 重 要 的。 其 次 ，大范 围干 预 (类 型 1和 3)通 常 刺 激增 长 和税 收 ，因为它 们从 总体上 影 响经 济 。另 外 ，有 目的 的干 预 (类 型 2和 4)通 常依 靠 补助 ，管 理 干预 的影 响 (其 效 益经 常是 间接和 长 期 的 )和 投 资 及 发 展项 目的 影 响 (直接 并立 即产生 效益 )是有 区别 的 ，同 时 ，修 复项 目对减 贫 的影响及 新项 目之 间也 存在受 益 人群分 布 上 的 区别 。 对 于 制定 水 利 战略 的 国家来 说 ，切 实 可行 的办 法 是广 泛 和 系 统 地将 上 述 各 种 干 预 方 式 融 合 在 一 起 ，并 且直 接为 贫困人 群服务 。例如 ，正确 的水 利投 资和 政策应 该是 ： (1)为地 区 的全 面发 展提 供基 础 及 为贫 困人群 提供 相关 的经 济发展 机会 (类型 1效 益 )。 (2)改善 流域 管理使 生 活在 退化 环 境 中的大 多 数贫 困人群 受益 ，制定 使 下 游沿 岸 居 住 者 受 益 的 生 态 流量运 行规 则 (类 型 2效益 )。 (3)对 电力 、灌 溉及 供水 部 门进 行 改 革 ，使 贫 困 人 群 、特 别贫 穷妇女从 中受益 (类 型 3效 益 )。 (4)通 过扩 大 供 水 及 卫 生 网络 或 发 展 灌 溉 等 ， 给 贫 困人群及 无供水 区提 供服 务 (类型 4效 益 )。 3 水资源开发及管理 随着供水 、灌 溉及 水力 发 电 需求 的增 长 ，水 资源 变得更加稀缺 ，水质 下降 ，环境 和社会 问题 日渐增加 ， 以及 气候变化使洪 涝和干旱威胁 日益 严重 ，许 多发展 中国家面临严 峻的水资源挑战 。因此 ，越来越 需要包 括 发展 中国家 和发 达 国家在 内的全球性参 与 。 在里 约 热 内卢全 球 峰 会 上 达成 了全 球共 识 ，那 就是 现代水 资源 管理应 遵循 3个 基 本 原 则 (即都 柏 林 原 则 )： (1)生态原 则 。 由不 同 的用水 行 业 独 立管 理水 是 不 正确 的 ，流域 必须 成为分 析 的整 体 ，必须统 一管 理 土地 和水 资源 ，同时更 多地 关 注环境 。 (2)机 构 原则 。在所有 利 益 相关 方 均 参与 的情 况 下 ，水资 源便 可得到 最好 的管 理 。 · 2 · (3)制 度 原 则 。水 是 一 种 稀 缺 资 源 ，扩 大 其 利 用 需要 在 改善分 配 和提 高水 质方 面实 施奖 励措 施 和 经济手 段 。 绝 大 多数 发展 中国家需 要积 极地 管理 和开 发水 资源基 础 设施 。水 资 源方 面的 困难需 要 不带 任何 偏 见地 加 以克服 。不 是 所有 的问题 都能 靠基 础设 施来 解决 ，而在 缺 少基 础设 施 的地方 ，即使 管理 再好 也 不 能解 决所 有 问题 。在 分 析需 求 和 编 制 投 资计 划 时 ， 需要 在发 展 中国家 的利益 相关 者与 捐助 人及 金融 机 构 之间 达成 平衡 。 主要 的 管理 困难 不是 综 合 水 资 源 管理 而是 “注 重 实效 和原 则性 ”的方法 。这 一点 涉及 到效 率 、公平 和可持 续性 原则 ，水 资 源管理 的政 治意 味较 浓 ，改革 需 要 区分轻 重 缓急 、注重 实效 还需 要有 耐 心 ，需 要认 识 到 ： (1)解 决 的方 法 要 与 具 体 的、不 断变 化 的情 况 相适应 ； (2)除水 利部 门外 ，必 须进 行 更广 泛 的改革 ，以 便 给改善 资 源和服 务 管理 提供条 件 ； (3)必 须设 计 改革程 序并 得到支 持 。 面对 类 似 的气 候 变化 ，许 多 发展 中 国家 在水 利 基础 设施 中的投 资 只有 发达 国 家 的 1％。工 业化 国 家 利用 了大 部分 可利 用 的水 电蕴藏 量作 为 可再生 能 源 ，而 多数发 展 中 国家 只 利用 了一 小 部 分 。 由于 多 数 发展 中 国家 的水 利 基 础设 施 不 足 ，需 要 考 虑 开 发 和 维护 优质 的水 利基 础设 施及 从公 私两 方 面进行 集 资 ，并 得到援 助 ，同时还 要达 到使人 民受 益 的环境 和 社 会标 准 。 4 供 水 改善供 水 是 发展 社 会 经 济 、减 贫 的 支 柱 。供 水 服 务 间接或 直 接 地促 进 增 收 、健 康 和 教 育 。 困难 是 如何将 千 年发 展 目标 的优 先 配 置 转化 为根 本 改 善 ， 做法 是 ： (1)动 员各个 部 门扩 大 、改善并 维持 供水 服 务 ； (2)确保 经 济有 效 地 利 用 资 源 ，将 资 源分 配 到 最优 先 的投资 项 目上 ； (3)从 各方 面提 高资 源的 利用水 平 。 如果 不进 行政 策 、机构 的改 革 ，基 础设 施投 资就 不会 有效 。 改革首 先包 括采 用完 善 的政策 和有 效 的 各级 机构 。利 用 私营企 业或 组织 提供 服务 是一 种提 高效 率 的有效 方式 。服 务提 供 的放权 是农 村供 水 的 关键 ，需要 认 真 地进 行 能 力 建 设 。虽 然 提 高 资 本 利 用效 率很 重要 ，但 仍然 需要增 加 国际 投 资。 维普资讯 http://www.cqvip.com
全球水资源管理面临的挑战 在供水方面,过去20a有20多亿人得到了供作用,但捐赠人的资助大幅减少了,因为灌溉不再 水,还有10亿多人的供水服务仍未得到改善。每年“流行”。要达到减贫和千年发展目标,改善灌溉和 有350万人由于与水有关的疾病而死亡。 排水系统是基本要求,它将影响可持续发展。但这 (1)供水总得有人付钱,不是消费者,就是纳税领域现在面临新的挑战: 人。只有那些能取得足够资金的服务提供者才能够 (1)在食物需求不断增长、水资源缺乏及环境 经营和维护现行系统并吸引投资来扩大服务。至少问题日益尖锐的情况下保障食物供应; 要保证,从消费者那里得到的收入可以支付运行和 (2)同时实施机构改革,引进责任制,扩大农民 维护费用。 的参与程度,提高效率,加大现有排灌设施修复与现 2)改善供水服务要求通过其他部门的合作来代化方面的投资 实现。供水部门的优先权只有与政府的战略目标相 (3)获得更加透明、更负责任和有效的政府资 结合并相应分配资源,该优先权才能得以实现。供助,增加用户和私营企业的参与。 水政策的实施应当与各行业的政策配套,例如卫生、 应该吸取的教训如下所述。 健康及土地使用规划政策 (1)根据现在的趋势,地表水灌溉系统只得到 (3)行业机构应直接或通过代表对社区负责,很少新的政府资助。原因有以下几个方面:①新灌 传统的“自上而下”的服务提供方法并不奏效。农村溉系统的费用高且不断上升;②农产品价格低,降 的经验表明,通过社区推动的开发会取得更公平有低了新灌溉投资的经济效益;③从河流和含水层取 效的管理,更有可能维持水源,也能收取水费,水资水的需求不断增长促使保护环境费用的大幅增加 源可以得到持续利用。农村地区目前供水的关键措④财政约束减少了政府在这一领域的资助。 是推广社区推动开发的成功试点。在城区,政府 (2)现代化及修复排灌系统、改善运行及管理 及私营服务提供者都应该通过公选机构或非正式的是减少水涝和盐碱化、提高用水效率和农业生产率、 社区团体对他们的政策行动及资金使用情况负责。减贫、降低排灌对水生态系统的不利影响的主要措 (4)建立专业技能来管理各杋构是釆用和保持施。需要实施以上措施才能保持排灌系统的可持续 新行业做法的基础。政策,制度及财政安排和那些性,应对向发展中国家迅速增加的城市人口提供食 实施它们的人一样重要。培养包括技术、管理和经物,要求的土地生产率和用水的急剧增长,同时还要 营专业在内的国内能力是改变行业的关键 增加农村地区农民的收人。 (5)城市、农村的贫困人群都需要服务。他们 (3)排灌设施需要依照政府、使用者、社会及私 当中很多没有从城市公用设施改革或农村服务改革营企业的作用及责任进行调整。应鼓励将排灌系统 中受益。对此要努力改进,为更长期的扩建和开发的运行、维护和管理的责任,包括运行维护成本的全 做好准备。 部回收,转交给有组织的用户团体。测定排灌系统 现在急需消除的是由政府管理还是由私营管理的基准点是一种改善运行及责任的必需管理措施。 的争论。这一争论不是关于政府方或私营方,而是 (4)确定一个与农民及其他方面分担改善基础 关于可持续的安全供水的问题,只有通过各方的共设施费用的范围,这一机制需要得到更多的关注。 同努力才能解决。 需要改善筹资机制,使农民及其组织能够参与分担 各国必须确定并实施国内的优先权。各国的国费用。受益人应分担改善排水的费用,尤其是在农 情不同,都必须全面、及时有序地实施政策改革对业方面。其他从灌溉系统转让水中受益的行业也应 话、能力建设、具体改革措施和基础设施的开发 该为其现代化投资。 国际水组织应该制定全球优先权,以充分利用 (5)一个有效的水权系统和支持用水权市场的 有限的资源。对于那些政府承诺加速改革进程并在输水系统有助于提高效率(效率较低的使用者可以 各自的资源方面进行投资的国家提供支持会很快见将水暂时或永久转让给效率较高或价值更高的用水 效。但是,对于贫困人群而言,各国的改革尚处于早者)。需要新的金融手段使农民能够将水权当作信 期阶段,还有很长的路要走。 用抵押。这将有助于农民分担用于灌溉及排水系统 现代化和修复的费用。 5灌溉与排水 (6)如果由于无法解决的财政困难或环境因素 排灌对粮食生产、减贫及地区发展起过很大的使灌溉系统不可行,该系统就应重新予以调整。但 3
全球水 资源 管理 面临的挑战 在供水 方 面 ，过 去 20a有 20多亿 人 得 到 了供 水 ，还有 10亿 多人 的供水 服 务仍 未得 到改善 。 每年 有 350万人 由于 与水有关 的疾病 而死 亡 。 (1)供 水总 得有人 付 钱 ，不是 消 费者 ，就 是 纳税 人 。只有 那 些能 取得 足够 资金 的服务 提供 者才 能够 经 营 和维护 现行 系统并 吸 引投 资来扩 大 服务 。至少 要 保证 ，从 消费者 那 里 得 到 的 收入 可 以支 付 运行 和 维护 费用 。 (2)改善 供水 服务要 求 通过 其 他部 门的合 作来 实 现 。供 水部 门 的优先权 只有 与政 府 的战略 目标 相 结合 并相应 分 配 资源 ，该优 先权 才 能 得 以实 现 。供 水 政策 的实施 应 当与各行 业 的政 策配套 ，例 如卫 生 、 健 康及 土地使 用规 划政 策 。 (3)行业 机 构 应 直 接 或 通 过 代 表 对 社 区负 责 ， 传统 的“自上 而下 ”的 服务提 供方 法并 不奏 效 。农 村 的经验 表明 ，通过 社 区 推动 的 开发 会 取 得更 公 平 有 效 的 管理 ，更 有可 能 维 持 水 源 ，也 能 收取 水 费 ，水 资 源可 以得到 持续 利用 。农村 地 区 目前 供水 的关键 措 施是 推广社 区 推动 开 发 的 成 功试 点 。 在城 区 ，政 府 及 私营服 务提 供者都 应该 通过 公选 机构 或非正 式 的 社 区 团体 对他 们的政 策 、行 动及 资金 使用 情况 负责 。 (4)建立 专业 技能 来管 理各 机构 是 采用 和 保持 新行 业做法 的 基础 。政 策 ，制 度 及 财政 安 排 和那 些 实施 它们 的人 一样 重 要 。 培养 包 括 技 术 、管 理 和 经 营专 业在 内的国 内能 力是 改变 行业 的关 键 。 (5)城 市 、农 村 的 贫 困人 群 都需 要 服 务 。他 们 当 中很 多没有 从城 市公用 设施 改 革或农 村 服务改 革 中受益 。对此 要努 力 改 进 ，为 更 长 期 的扩 建 和 开 发 做 好准 备 。 现在急需 消 除的是 由政府 管 理还是 由私营管 理 的争论 。这 一 争论 不 是 关 于 政 府方 或 私 营 方 ，而 是 关 于可 持续 的安全 供 水 的 问 题 ，只 有 通 过各 方 的 共 同努力 才能解 决 。 各 国必须 确定 并实 施 国内 的优先 权 。各 国的 国 情不 同 ，都 必 须 全 面 、及 时有 序 地 实 施 政 策 改革 对 话 、能力 建设 、具体 改革 措施 和基 础设施 的开发 。 国 际水组 织 应该 制 定 全 球优 先 权 ，以充 分利 用 有 限的资源 。对 于那 些政府 承诺 加速 改革进 程并 在 各 自的资源 方 面进 行投 资 的 国家 提供 支持 会很快 见 效 。但是 ，对 于 贫困人 群而 言 ，各 国的改革 尚处 于早 期 阶段 ，还 有很 长的路 要走 。 5 灌溉 与 排 水 排灌对 粮 食 生产 、减贫 及 地 区 发展 起 过很 大 的 作用 ，但 捐 赠 人 的资 助 大 幅 减 少 了 ，因 为 灌 溉 不 再 “流行 ”。要 达 到减 贫 和 千 年发 展 目标 ，改善 灌 溉 和 排水 系统 是基 本 要求 ，它 将影 响可 持 续 发 展 。但 这 一 领 域现 在 面临新 的挑 战 ： (1)在食 物 需 求 不 断增 长 、水 资源 缺 乏 及 环 境 问题 日益 尖锐 的情 况下保 障 食物供 应 ； (2)同时实施 机构 改革 ，引进责 任制 ，扩 大 农 民 的参 与 程度 ，提高效 率 ，加 大现有 排灌 设施 修复 与 现 代 化方 面 的投资 ； (3)获 得更 加 透 明 、更 负责 任 和有 效 的政 府 资 助 ，增加 用 户和私 营企 业 的参 与 。 应 该吸 取 的教训 如下所 述 。 (1)根 据 现在 的趋 势 ，地 表 水 灌 溉 系 统 只 得 到 很 少新 的政 府资 助 。原 因有 以下几 个 方 面 ：① 新 灌 溉 系统 的 费用 高 且 不 断上 升 ；② 农 产 品价 格 低 ，降 低 了新 灌溉 投资 的经 济效益 ；③ 从河 流 和 含水 层 取 水 的需 求不 断增 长 促使 保 护 环 境 费 用 的 大 幅增 加 ； ④ 财政 约束 减少 了政府 在这 一领域 的资助 。 (2)现代 化 及 修 复 排灌 系统 、改 善 运 行 及 管 理 是减 少水 涝和 盐碱化 、提 高用 水效率 和 农业 生产 率 、 减贫 、降低 排灌对 水 生 态 系 统 的 不 利 影 响 的 主要 措 施 。需要 实施 以上措 施才 能保 持 排灌 系统 的可持 续 性 ，应 对 向发展 中 国家 迅 速 增 加 的 城市 人 口提 供 食 物 ，要 求 的土地 生产 率和用 水 的急 剧增 长 ，同时还 要 增 加农村 地 区农 民的收 入 。 (3)排 灌设施 需要 依照 政府 、使 用 者 、社 会及 私 营 企业 的作 用及责 任进行 调整 。应 鼓励 将 排灌 系统 的运行 、维护 和管理 的责 任 ，包 括 运行 维护 成本 的全 部 回收 ，转交 给有 组 织 的 用 户 团体 。 测 定 排灌 系统 的基 准 点是 一种 改善运 行及 责任 的必 需 管理措 施 。 (4)确 定一 个 与农 民及 其 他方 面 分 担 改善基 础 设施 费用 的 范 围 ，这 一 机 制 需 要 得 到 更 多 的 关 注 。 需要 改善 筹 资机 制 ，使 农 民及 其 组 织 能 够 参 与分 担 费 用 。受益 人应 分担 改 善 排 水 的 费 用 ，尤 其 是 在农 业 方 面。其 他从灌 溉 系统转 让水 中受 益 的行业 也应 该 为其 现代 化投 资 。 (5)一个 有效 的水权 系统 和 支持 用 水 权市 场 的 输 水 系统 有助 于提 高效 率 (效率 较 低 的使 用 者 可 以 将 水 暂时或 永久 转让 给效 率较 高或 价值 更高 的用 水 者)。需 要新 的金 融 手 段使 农 民能 够 将 水 权 当作 信 用 抵 押 。这 将有 助于农 民分担用 于 灌溉 及排 水 系统 现代 化和修 复 的费用 。 (6)如果 由于无法解 决 的财 政 困难 或 环境 因 素 使 灌溉 系统 不 可 行 ，该 系统 就 应 重 新 予 以调整 。 但 · 3 · 维普资讯 http://www.cqvip.com
2007年1 水利水电快报 EWRHI 第28卷第2期 是,考虑到安置移民的社会及经济成本,可能更希望 (4)影响下游淡水、海岸及海洋资源,继而影响 维持这种不可行的灌溉系统。抽水费用高的灌溉系依赖上述资源的贫困人群。 统经常出现在经济转型的国家,它们需要特别的关 气候变化造成国民经济的巨大损失,影响到水 注。过度开发的含水层同样涉及到公共财产资源的的供应及需求:不仅影响到农业和灌溉,还影响到城 可持续性和管理,需要公众及相关环境部门的参与。市和能源供应及利用。 灌溉也需要关于水的新的“全面交易”。发展中 应注意到以下问题。 国家在使用公共资金时应该增强财务责任(减少水 (1)管理水的环境问题是保持经济发展和减贫 和能源的补贴),方便民间参与灌溉与排水,促进有的基本条件。 责的、有权的、可有效回收成本的、有实力的自治用 (2)环境目标不能与消耗目标分开管理。两者 水组织进行经营和维护。发达国家应更广泛地将科都必须纳入水政策改革、水资源规划及管理决策当 学知识及技术与他人分享,推广它们在灌溉及排水中,并得到适当的资助与支持。 系统经营管理方面好的典型,同时降低限制发展中 (3)环境影响评估是预测大型基础设施项目影 国家农业生产市场的农业补贴。发达国家同时还应响的有效手段。但由于水利政策不到位,缺少正确 该通过开展援助计划资助改善发展中国家的灌溉的指导方针(如环境流量评估),能力有限缺少承诺 及排水计划 和政治意愿,这些影响往往得不到重视。 国际社会需确定和利用灌溉与排水方面好的筹 (4)人类的主要水源—淡水湖及水库正在不 资做法包括加大农民的参与。为此,应简化灌溉项断恶化 目的准备过程,以降低成本和缩短交付周期,同时注 (5)人们很少意识到水生态系统功能的重要 重成功的各项要素。从国家特定需要出发,通过政性。应优先考虑在集水区、补给区及湿地停止水生 府、用户、私营企业三者的合作完成排灌系统的建态系统的损失和退化。 造、改良和运行。 (6)未能使用经济手段去管理水的需求、引导 需要用创新的手段,通过采用灌溉技术、改善灌分配及控制排放,其结果是无效的。 溉方法、转产较高价值的作物来支持农民(尤其是小 (7)排水及卫生工程对下游的影响常常预见不 农庄主)的灌溉作业。这有助于农民增加灌溉面积,足 提高生产力,为其进入市场提供方便。此外,这还是 (8)入侵野草、鱼类及其他物种让社会付出高 个有希望的领域,可以将用在能源、水及导致环境昂代价。 退化的化肥上的不良补贴转变为形成创新和可持续 (9)公有及私有的水利和能源设施的管理改 灌溉做法的良性补贴。 革,必须与水资源和环境监管改革配套。 6环境 同时,还应考虑以下因素: (1)环境不会说话,但环境对发展很重要。因 水资源(集水区、河流、湿地、湖泊、蓄水层及洪此,各国需要确保在水资源规划及管理(包括进行环 泛区)对所有物种的生命和健康都是必需的。它们境评估)方面考虑生态水流及水质因素,因为生态系 是人类生存和经济发展的基础,又接纳了排放的污统的作用与健康、减贫及经济增长有关。 水,可维持重要生态和水文功能的生态系统的完整 (2)国家要相应采用一种具有激励作用的框 架,以保证水资源规划、开发及管理时考虑到环境因 由于不良的环境、社会或经济政策和行为导致素。 水资源不可持续利用和管理的做法对世界水资源形 (3)国家和地方政府要确保流域是规划和管理 成越来越大的压力。各种威胁来自局部、流域和跨水资源单元的基础(将上游用水与下游用水以及所 边界水资源的退化,也来自全球气候的变化,它们产有行业的用水相联系),并确保在制定规划时综合考 生的水文、生态和经济后果是显著的 虑环境目标与消费目标。 (1)威胁水资源为供水和能源设施提供基本的 (4)政府需支持从补救式措施向预防性措施的 水文及生态服务能力; 转变,以便管理点源和非点源污染引起的水质下降 (2)给本已紧张的资源造成不可改变的破坏;问题和物种入侵问题,尤其是湖泊、湿地及地下水系 3)不利于供水、灌溉及能源服务方面的投资;统等重要水体
2007年 1月 水 利 水 电 快 报 EWRHI 第 28卷第 2期 是 ，考虑 到安 置移 民的 社会及 经 济成本 ，可能更 希望 维持 这种 不 可行 的灌溉 系统 。抽 水费 用高 的灌 溉 系 统 经常 出现在 经 济转 型 的 国家 ，它 们 需 要 特 别 的 关 注 。过 度开 发 的含水 层 同样 涉 及到公 共 财产 资源 的 可 持续 性和 管理 ，需要 公众 及相 关环 境部 门的参与 。 灌 溉也 需要 关于 水 的新 的“全面 交易 ”。发展 中 国家在 使用 公共 资金 时 应 该 增 强 财务 责任 (减 少 水 和能源 的补 贴 )，方 便 民间参 与灌 溉 与 排 水 ，促 进 有 责的 、有权 的 、可 有 效 回收 成本 的 、有 实力 的 自治 用 水 组 织进行 经 营和维 护 。发达 国家 应更 广泛 地将 科 学知识 及技 术 与他 人 分 享 ，推 广 它们 在 灌 溉 及 排 水 系统 经营 管理 方 面好 的典 型 ，同时 降 低 限制 发 展 中 国家 农业 生产 市场 的农 业补 贴 。发达 国家 同时 还应 该通 过开 展援 助计 划 ，资 助改 善 发 展 中 国家 的灌 溉 及排 水计 划 。 国际社会 需确 定和 利用灌 溉 与排水 方 面好 的筹 资 做法 ，包括 加 大农 民的参 与 。为此 ，应简 化灌 溉项 目的准 备过程 ，以降低 成本 和缩 短交付 周期 ，同时注 重成 功 的各项 要 素 。从 国家 特 定需 要 出发 ，通过 政 府 、用户 、私 营 企 业 三 者 的 合 作 完 成 排 灌 系 统 的建 造 、改 良和运 行 。 需 要用 创新 的手 段 ，通 过采 用灌 溉技 术 、改善灌 溉 方法 、转产 较 高价值 的作 物来 支持 农 民(尤其 是小 农 庄 主)的灌 溉作 业 。这有 助于农 民增 加 灌溉 面积 ， 提 高生 产力 ，为其 进入 市场 提供 方便 。此 外 ，这 还 是 一 个 有希望 的领 域 ，可 以将 用在 能源 、水及 导致 环境 退 化 的化肥 上 的不 良补贴 转变 为形成 创新 和 可持 续 灌 溉 做法 的 良性 补贴 。 6 环 境 水资 源 (集 水 区 、河 流 、湿地 、湖 泊 、蓄水 层 及 洪 泛 区)对所 有物 种 的生命 和 健 康 都 是必 需 的 。它 们 是人类 生存 和经 济 发 展 的基 础 ，又接 纳 了排 放 的 污 水 ，可 维持重 要 生态 和 水 文 功 能 的生 态 系统 的 完 整 性 。 由 于不 良的 环境 、社 会 或 经济 政 策 和行 为 导致 水资 源不 可持 续利 用和 管理 的做法对 世 界水 资源形 成越来 越 大的 压 力 。各种 威 胁 来 自局 部 、流 域 和跨 边界 水 资源 的退化 ，也来 自全球 气候 的变化 ，它们 产 生 的水文 、生态 和 经济后果 是显 著 的 ： (1)威 胁水 资源 为供水 和能 源设 施 提供 基 本 的 水 文 及生态 服务 能力 ； (2)给本 已 紧张 的资源 造成不 可改 变 的破坏 ； (3)不利 于供水 、灌 溉及 能源 服务 方面 的投 资 ； · 4 · (4)影 响下游 淡水 、海 岸 及海 洋 资 源 ，继 而 影 响 依 赖上述 资 源 的贫 困人 群 。 气 候 变化 造 成 国民经 济 的巨 大损 失 ，影 响到 水 的供应 及需 求 ：不 仅影 响 到农业 和灌 溉 ，还影 响 到城 市 和能 源供 应及利 用 。 应 注意 到 以下 问题 。 (1)管理水 的 环境 问题 是保 持 经济 发 展和 减 贫 的基本 条件 。 (2)环境 目标 不能 与消 耗 目标 分 开 管理 。两 者 都 必须 纳入 水政 策 改革 、水 资 源 规 划 及 管理 决 策 当 中 ，并 得到适 当的资 助与 支持 。 (3)环境 影 响评估 是预 测 大 型基 础设 施 项 目影 响 的有效手 段 。但 由于 水 利 政 策不 到位 ，缺 少 正 确 的指 导方针 (如 环境 流量 评估 )，能力有 限 ，缺少 承诺 和政 治意愿 ，这 些影 响往 往得 不 到重视 。 (4)人类 的 主要 水 源—— 淡水 湖 及水 库 正在 不 断恶 化 。 (5)人 们 很 少 意 识 到 水 生 态 系 统 功 能 的 重 要 性 。应 优先 考 虑在 集 水 区、补 给 区及 湿 地停 止水 生 态 系统 的损失 和退 化 。 (6)未能 使 用 经 济 手 段 去 管 理 水 的需 求 、引导 分配 及控 制排 放 ，其 结果 是无 效 的 。 (7)排水 及卫 生 工程对 下 游 的影 响 常 常预 见不 足 。 (8)入侵 野 草 、鱼 类 及 其他 物 种让 社会 付 出高 昂代价 。 (9)公 有 及 私 有 的 水 利 和 能 源 设 施 的 管 理 改 革 ，必须 与水 资源 和环 境监 管改 革配 套 。 同时 ，还 应考 虑 以下 因素 ： (1)环 境 不 会 说 话 ，但 环境 对 发 展 很 重要 。因 此 ，各 国需要 确保 在水 资 源规划 及 管理 (包括进 行 环 境评 估 )方面 考 虑生态 水 流及水 质 因素 ，因 为生态 系 统 的作 用与健 康 、减贫 及 经济增 长 有关 。 (2)国 家 要 相 应 采 用 一 种 具 有 激 励 作 用 的 框 架 ，以保 证水 资 源规划 、开 发及 管 理时考 虑 到环境 因 素。 (3)国家 和地方 政府 要确 保 流 域是 规 划 和管 理 水 资源 单元 的基 础 (将 上 游 用 水 与 下游 用水 以及 所 有行 业 的用 水相 联 系)，并 确保 在 制定 规划 时综合 考 虑 环境 目标 与 消费 目标 。 (4)政 府需 支持 从 补救式 措 施 向预 防 性措 施 的 转 变 ，以便管 理点 源 和 非 点 源 污 染 引起 的水 质 下 降 问题 和 物种 入侵 问题 ，尤 其是 湖 白、湿 地及 地下水 系 统 等重 要水 体 。 维普资讯 http://www.cqvip.com
全球水资源管理面临的挑战 (5)水应该被认作(从数量和质量两个方面)是径流的需要。 真正越来越稀缺的资源。 (3)落实有助于克服财政困难的法规和水电购 6)在缺水地区,废水再利用和需求管理是水买框架,釆取的措施包括延期征税,税则的确定性以 及能源投资的主要方向。 及考虑系统效益的评估办法,这种效益包括调峰和 (7)水管理者在水资源规划及管理时要考虑气辅助服务以及因防止大气排放产生的社会效益。 候变化的影响,包括适应性规划,提高预报能力及制 (4)根据风险由最有能力的管理方承担的原 定干旱管理战略。 则,提供接受适当比例风险的鼓励措施。 (5)至少在还款期接受平抑电价的方法,以便 7水和能源 在购电协议实施的头几年降低电价。 202年约翰内斯堡的全球峰会呼吁增加使用 (6)为项目发展提供借贷支持。 可再生能源,水电是一种重要的可再生能源。水电 (⑦7)提供当地货币的股票或贷款。 开发有两个困难:资金困难及公众接受困难。 (8)受影响社区的参与有利于减轻社会影响。 资金困难的原因是 (9)将工程中的一部分纯收入用来改善受影响 (1)资本密集,投资要在设计寿命期内回收,通社区的福利及工程区的环境。 常为商业贷款期的5倍时间 多边和双边机构可以通过以下方式提供帮助 (2)高额固定投资(投资费用与运行费用),因 (1)按照水资源综合管理的考虑对水资源上游 此比火电要面对更高的法规和市场风险。 及准备工作提供资助。 (3)土木工程费用高,由于地质不确定性使风 (2)协助制定适当的制度框架 险增加 (3)向民营开发商提供部分风险和部分借贷担 (4)地方投资比例较大,很难得到出口信贷的保 资金,而出口信贷是传统私营电力筹资的来源。 (4)对多用途工程的公共部分提供资助,向开 (5)酝酿期更长,因此会增加风险 发商提供政府产权资本和政府贷款。 (6)由于水文变化造成发电量不确定 (5)确保环境和社会影响评估及最高标准的减 (7)与其他替代方案相比,在环境和社会平抑轻影响计划,以便实现计划的效益。 措施方面成本较高。 开发商(不管是政府还是个人)可以做以下工 公众接受困难是因为公众认为水电的环境和社作 会影响较大,他们认为其他可再生能源足以满足将 (1)按照国际最高标准编写环境及社会影响评 来的所有需要。 估和减轻影响计划; 需要认识到: (2)确保工程设计采用了减轻环境和社会负面 (1)水电开发应该是国家经济发展的需要。 影响、增强正面影响的措施; (2)假如完全靠私营企业,将来绝大多数发展 (3)通过与受影响社区的全面协商,制定出前 中国家的水电开发会很有限,在很穷的国家完全由瞻性的移民安置计划,将移民安置视为发展机遇使 政府筹资可能是合适的,但在大多数发展中国家,所受影响人群的生活水平比项目实施前有所提高。 需的规模可能需要政府与私人都来投资。 4)利用减轻环境影响资金作为一次发展机 (3)公众接受的关键是使受水电工程影响的社遇 区和自然资源受益而非受害 8制定改革及增加投资的激励措施 政府及公用电力购买者可通过以下方式协助克 服困难 在绝大多数发展中国家,水行业正处于十字路 (1)进行上游流域和区域的研究,制定水流域口,守旧意味着水资源和财政资源的利用没有得到 发展及管理策略,推动实际选项的评估、可行性及准充分保证且不可持续,经济增长不理想,社会紧张加 备工作,比如在选定的项目区进行现场调查和勘测,剧。国家、地方政府、流域机构及水用户协会面临的 然后再邀请私营部门参与。 主要困难在于进行必要的水利改革,这些改革包括: 2)以水资源综合管理的观点规划和管理水电 (1)水资源的开发与管理 投资,这一过程要考虑其他用途,如农民及环境河川 (2)向农村及城市贫困人群提供充足的供水及
全球水 资源管理面临的挑战 (5)水 应该 被认 作 (从 数量 和 质量 两 个 方 面 )是 真 正越 来越 稀缺 的资源 。 (6)在缺 水 地 区 ，废 水 再 利 用 和 需 求 管 理 是 水 及能 源投 资 的主要 方 向。 (7)水 管理 者在水 资源 规划 及 管 理 时要 考 虑气 候 变化 的影 响 ，包 括适应 性 规划 ，提 高预 报能 力及 制 定 干旱 管理 战略 。 7 水 和 能 源 2002年 约翰 内斯 堡 的 全 球 峰 会 呼 吁 增 加 使 用 可再 生能 源 ，水 电是 一 种重 要 的 可再 生 能 源 。水 电 开发 有两 个 困难 ：资金 困难及 公众 接 受 困难 。 资金 困难 的原 因是 ： (1)资本 密 集 ，投 资要 在设 计 寿命 期 内 回收 ，通 常为商业 贷 款期 的 5倍 时 间 。 (2)高额 固定 投 资 (投 资 费 用 与运 行 费 用 )，因 此 比火 电要 面对更 高 的法 规和市 场 风险 。 (3)土木工 程 费用 高 ，由于 地 质 不 确 定 性 使 风 险增 加 。 (4)地 方 投 资 比例 较 大 ，很 难 得 到 出 口信 贷 的 资金 ，而 出 口信贷是 传统 私营 电力筹 资 的来 源 。 (5)酝 酿期 更长 ，因此会 增加 风 险 。 (6)由于水 文变化 造成 发 电量不 确定 。 (7)与其 他 替 代 方 案 相 比，在 环 境 和 社 会 平 抑 措施 方面 成本较 高 。 公众 接受 困难 是 因为公 众认 为水 电 的环境 和社 会影 响较 大 ，他 们认 为其 他 可 再 生 能 源 足 以满 足 将 来 的所有 需 要 。 需要 认 识到 ： (1)水 电开 发应该 是 国家 经济 发展 的需 要 。 (2)假如 完 全 靠 私 营 企 业 ，将 来 绝 大多 数 发 展 中国家 的水 电开发 会 很 有 限 ，在 很 穷 的 国家 完 全 由 政 府筹 资可 能是合 适 的 ，但在 大 多数 发展 中国家 ，所 需 的规模 可 能需要 政府 与私 人都 来投 资 。 (3)公 众接 受 的关 键 是使 受水 电工 程影 响 的社 区和 自然资 源受益 而非 受 害。 政 府及 公用 电力 购买者 可通 过 以下 方式 协助 克 服 困难 ： (1)进行 上 游 流域 和 区域 的研 究 ，制 定水 流域 发 展及 管理 策略 ，推动 实际选 项 的评估 、可行性 及 准 备 工作 ，比如在选定 的项 目区进行 现 场调 查和 勘测 ， 然 后再邀 请 私营部 门参 与 。 (2)以水 资源综 合管理 的观点 规 划 和 管理 水 电 投 资 ，这 一过 程要考 虑其 他用 途 ，如农 民及 环境 河 川 径 流 的需要 。 (3)落实 有助 于克 服财 政 困难 的法 规 和 水 电购 买框架 ，采 取 的措施 包 括延 期征税 ，税 则 的确定 性 以 及考 虑系统 效益 的评 估 办 法 ，这 种 效 益 包 括 调 峰 和 辅助 服 务 以及 因防止 大气 排放 产生 的社会 效 益 。 (4)根 据 风 险 由 最 有 能 力 的 管 理 方 承 担 的 原 则 ，提供 接受 适 当 比例 风 险 的鼓励措 施 。 (5)至少 在还 款期 接受 平 抑 电价 的方 法 ，以 便 在 购 电协议 实施 的头 几年 降低 电价 。 (6)为项 目发展 提 供借 贷支 持 。 (7)提供 当地 货 币的股 票或 贷款 。 (8)受影 响社 区 的参 与有 利于减 轻社 会影 响 。 (9)将工 程 中 的一部 分纯 收入 用 来 改善 受 影 响 社 区的福 利及 工程 区的环境 。 多边 和双 边机 构 可 以通 过 以下方 式 提供 帮助 ： (1)按 照水 资源综 合 管理 的考 虑 对水 资 源 上游 及准 备工 作提供 资 助 。 (2)协 助制 定适 当 的制度 框架 。 (3)向 民营 开发 商提 供部 分 风 险和 部分 借 贷 担 保 。 (4)对 多用 途 工 程 的公 共 部 分 提供 资助 ，向开 发 商提供 政 府产权 资本 和政府 贷款 。 (5)确保环 境 和社 会影 响评 估 及最 高标 准 的减 轻 影响计 划 ，以便 实 现计划 的效益 。 开发 商 (不 管 是 政 府 还 是 个 人 )可 以做 以 下 工 作 ： (1)按照 国 际最 高标 准 编写 环境 及 社 会影 响评 估 和减 轻影 响计 划 ； (2)确保 工程 设计 采用 了减 轻 环境 和 社会 负面 影 响 、增 强 正面 影 响 的措 施 ； (3)通过 与 受 影 响 社 区 的全 面 协 商 ，制 定 出前 瞻性 的移 民安置 计 划 ，将 移 民安 置 视 为 发展 机 遇 使 受影 响人 群 的生活 水平 比项 目实施 前 有所 提高 。 (4)利 用 减 轻 环 境 影 响 资 金 作 为 一 次 发 展 机 遇 。 8 制定 改革及增加投 资的激 励措施 在 绝 大多 数 发展 中 国家 ，水 行 业 正处 于 十 字 路 口 ，守 旧意 味着 水 资 源 和财 政 资 源 的利 用 没有 得 到 充分 保证 且不 可持 续 ，经济增 长 不理 想 ，社 会 紧张加 剧 。 国家 、地 方政 府 、流域机 构及 水用 户 协会面 临 的 主要 困难 在 于进行 必 要 的水 利 改革 ，这些 改革 包括 ： (1)水 资源 的开 发 与管理 ； (2)向农 村 及城 市贫 困人 群 提供 充 足 的供 水及 · · 维普资讯 http://www.cqvip.com
2007年1月 水利水电快报 EWRHI 第28卷第2期 卫生服务; 有关行业的大多数改进就不会得以实现。 (3)水能的开发利用; 需要付出巨大的努力,包括利用水资源,建立有 (4)在水管理决策中考虑环境和生态系统需效、公平的分配机制和组织激发水利设施和灌溉区 的良好缋效,进行有效的防洪抗旱管理。所有措施 (5)满足世界不断增长的人口的需要 都是相互联系的。它们需要管理能力、投资、信息以 改革可提高针对参与水行业各方面的激励作及对水资源可持续性的长期考虑。水权分配对于保 用:包括水用户、政府官员、水服务提供者、投资者。证上述长期考虑、鼓励有效及可持续水(服务)管理 只有提高激励作用,才能增加资金流向水行业,增加和方便水权的自愿重新分配十分重要。水权还涉及 投资回报,改进管理者和水用户的行为。 利益相关方管理其资源的义务。因此,政策变更需 主要激励作用来自于决策过程的透明度,利益要根据国家的文化背景考虑水权系统,该系统可包 相关方的参与,水用户要支付的水价及其对拥有水括个人与集体的水权。 资源和水服务权利的认识,以及执法情况。 人们对水权的概念不能达成一致意见。有人 政府官员需要获得激励,对投资和管理财政资为这是将公共利益商品化,也有人认为在对行政薄 源做出最佳决策。许多国家的例子表明,当社会得弱的环境有深刻文化影响的情况下,对易消失资源 到信息、有人与其协商时,就能够提高透明度,各级采用基于权利的系统不是件轻松的事情。但近年来 政府官员的决策就能够更加直接地考虑不同利益相还是取得了重大进步(在智利、墨西哥、巴西和南 关团体的需要,包括贫困人群和环境方面。 非),从地方到国际都存在着压力,要求确定使用 在半干旱和干旱地区,水资源目前过度分配,无种日益稀缺资源的权利。 法为所有人有效地提供充足的水源。为了重新建立 在这样做的过程中,需要说明的是,在许多国家 平衡,需要改变消费模式,对水资源要进行重新分水为公有,水只能有权使用,但无权拥有。用水权具 配,可能要减少部分使用者的用水量。在政治上必有与土地和其他财产权相同的法律确定性。一旦确 须优先考虑重新分配机制。同样,在供水和卫生方定,这种使用权就会带来一系列根本的良性变革。 面,通常只有当目前的水使用者,尤其用水条件较好首先,要求增加资源者就经常能够通过从用水价值 的使用者支付较高的水费后,才能够实现水厂的长不高的用户手中获得使用权来满足自身需要。第 期可持续性并将服务扩大到计划外的社会群体。如二,后面的使用者会自觉终止,使重新分配在政治上 果利益相关方的利益得到考虑,即使变更在短时间合理和有吸引力。第三,确定了正式的水权后,会 内会使他们遭受损失,他们也极可能同意改善管理。成改善水资源管理所需数据的强大压力。第四,减 因此,透明度、了解信息、利益相关方的参与、决策的轻了恶性竞争的压力,因为拥有水权的人对可持续 放权等均是改革进程的重要步骤,均有助于改革的性具有强烈的兴趣。 成功。 如果通过增加透明度和信息形成的激励作用、利 为某种资源或服务定价有两项作用。首先,可益相关方的参与和放权、通过确定权利和义务形成的 使用户了解资源或者服务的价值,使他们比免费使激励作用、通过将定价作为工具保证提供者和使用者 用时要精打细算。其次,收费收人是建设新基础设相互的义务及表明水及其服务的价值所形成的激励 施和维护原有设施的基础。水和水服务的定价历来作用,可以实现良性循环,使各国能够针对本国的经 偏低,致使用水效率低下,比如在农业、生活和工业济、社会和文化情况,可设计出恰当的政策变更,以便 用水方面,此外造成水行业历来依赖补贴。因此,在动员和有效利用财政资源进行水利投资,使政府、公 水行业的加大投入,无论来自政府还是来自民间,都私部门、个人、国际金融机构和捐赠人能够为稳定的 必须基于以下共识:用水定价是提高水资源可持续经济增长做出贡献 性、扩大服务(包括水利设施和灌溉系统的经营和维 刘道明苏玉云译自英刊《水电与大坝》2006年第2期 护)、保证水资源管理功能等的重要工具。如果政府 马元挺校 不考虑制定社会能够接受的定价和价格政策,与水
2007年 1月 水 利 水 电 快 报 EWRHI 第 28卷第 2期 卫 生服务 ； (3)水 能 的开发 利用 ； (4)在 水 管 理 决 策 中 考 虑 环 境 和 生 态 系 统 需 要 ； (5)满足世 界不 断增 长 的人 口的需 要 。 改 革 可 提 高 针对 参 与 水 行 业 各 方 面 的激 励 作 用 ：包 括 水 用户 、政 府 官 员 、水 服务 提 供 者 、投 资者 。 只有 提 高激励作 用 ，才能增 加 资金 流 向水 行 业 ，增 加 投 资 回报 ，改进 管理者 和 水用 户 的行为 。 主 要激 励 作用 来 自于决 策 过 程 的 透 明度 ，利 益 相关 方 的参与 ，水 用户 要 支 付 的水 价 及其 对 拥 有 水 资源 和水 服务 权利 的认识 ，以及执 法情 况 。 政 府 官员 需要 获 得 激励 ，对 投 资和 管 理财 政 资 源做 出最 佳决 策 。许 多 国家 的 例子 表 明 ，当社 会 得 到信 息、有人 与其 协 商 时 ，就 能 够 提 高透 明 度 ，各 级 政府官 员 的决 策就 能够更 加 直接 地考 虑不 同利 益相 关 团体的需要 ，包 括贫 困人群 和环 境 方面 。 在 半干 旱和 干旱地 区 ，水资 源 目前过度 分 配 ，无 法为所 有人 有效地 提供 充 足 的水 源 。为 了重新 建立 平衡 ，需 要 改 变 消 费 模 式 ，对 水 资 源 要 进 行 重 新 分 配 ，可 能要减 少 部 分使 用 者 的 用 水 量 。在 政 治上 必 须优先 考 虑重 新 分 配 机 制 。同 样 ，在 供水 和卫 生 方 面 ，通 常 只有 当 目前 的水使 用者 ，尤其 用水 条件 较好 的使用 者支 付较 高 的水 费后 ，才能 够 实 现 水 厂 的长 期可持 续性 并将 服务 扩大 到计划 外 的社会 群体 。如 果利益 相关方 的 利 益得 到考 虑 ，即使 变 更 在 短 时 间 内会 使他们 遭受 损失 ，他们 也极 可能 同 意改善 管理 。 因此 ，透 明度 、了解信 息 、利 益相 关方 的参 与 、决 策 的 放权 等均是 改革 进 程 的重 要 步 骤 ，均 有 助 于 改 革 的 成功 。 为某 种资源 或 服 务定 价 有 两 项 作 用 。首 先 ，可 使用 户 了解 资源 或 者 服务 的价 值 ，使 他 们 比免 费使 用 时要精 打细算 。其 次 ，收 费 收 入是 建 设 新 基础 设 施 和维护 原有设 施 的基础 。水 和水 服务 的定价 历来 偏低 ，致 使用水效 率低 下 ，比如 在 农 业 、生 活 和 工业 用水 方面 ，此外 造成水 行业 历来 依赖 补 贴 。因此 ，在 水行 业 的加大投 入 ，无 论来 自政府还 是来 自民间 ，都 必须 基于 以下共 识 ：用 水 定 价 是 提 高水 资 源 可持 续 性 、扩大 服务 (包 括水 利设 施 和灌溉 系统 的经 营和维 护 )、保证 水资 源管理 功能 等 的重 要 工具 。如 果政府 不考 虑制定社 会 能 够 接受 的定 价 和 价 格政 策 ，与水 · 6 · 有关 行业 的大多数 改进 就不 会得 以实 现 。 需要 付 出 巨大 的努 力 ，包 括 利用 水资 源 ，建立 有 效 、公 平 的分 配机 制 和组织 ，激发 水利 设施 和 灌溉 区 的 良好绩 效 ，进 行 有效 的防 洪 抗 旱 管理 。 所 有措 施 都是 相 互联 系 的 。它们 需要 管理 能力 、投 资 、信 息 以 及对 水 资源 可持 续性 的长 期考 虑 。水 权 分配 对于保 证 上述 长期 考 虑 、鼓 励有 效 及 可 持 续 水 (服务 )管 理 和方便 水权 的 自愿重 新分 配 十分重 要 。水权 还涉 及 利 益相关 方 管理 其 资源 的义 务 。 因此 ，政 策 变 更 需 要根 据 国家 的文 化 背 景 考虑 水 权 系统 ，该 系 统 可 包 括 个人 与集 体 的水权 。 人 们对 水权 的概念不 能达成 一 致意 见 。有人 认 为这 是 将公 共利 益 商 品 化 ，也 有人 认 为在 对 行 政 薄 弱 的环 境有 深刻 文 化 影 响 的情 况 下 ，对 易 消 失 资 源 采 用基 于权 利 的 系统不是 件轻 松 的事情 。但 近 年来 还是取 得 了重 大 进 步 (在 智 利 、墨 西 哥 、巴 西 和 南 非)，从 地方 到 国 际都 存 在着 压 力 ，要 求 确 定 使 用 一 种 日益 稀 缺 资源 的权利 。 在 这样 做 的过 程 中 ，需要 说 明的是 ，在许 多 国家 水 为公 有 ，水 只能有 权使 用 ，但 无权 拥有 。用 水权 具 有 与 土地 和其 他财 产权相 同的法律 确定 性 。一 旦确 定 ，这 种使 用 权 就会 带 来 一 系列 根 本 的 良性 变 革 。 首先 ，要求 增加 资 源者 就 经 常 能 够 通过 从 用 水 价 值 不高的 用 户 手 中 获 得 使 用 权 来 满 足 自身 需 要 。第 二 ，后 面 的使 用者会 自觉 终止 ，使重 新分 配 在政 治上 合理 和有 吸 引力 。第三 ，确定 了正 式 的水权 后 ，会形 成改善 水 资源 管 理 所 需数 据 的强 大 压力 。第 四，减 轻 了恶 性竞 争 的压 力 ，因为 拥 有 水 权 的人 对 可持 续 性具 有强 烈 的兴趣 。 如果通过 增加透明度 和信 息形成 的激励 作用 、利 益相关方 的参 与 和放权 、通过 确定权 利 和义务形 成 的 激励作用 、通 过将定价作 为工具保证 提供 者 和使用者 相互 的义务及 表明水 及其 服 务 的价值 所形 成 的激励 作用 ，可以实现 良性循 环 ，使 各 国 能够 针 对本 国 的经 济 、社会 和文化情况 ，可设计 出恰 当 的政 策 变更 ，以便 动员 和有效利 用财 政资 源进 行水 利 投 资 ，使 政 府 、公 私部 门、个 人 、国际金融 机 构和 捐 赠人 能 够为 稳 定 的 经济增 长做 出贡献 。 刘道 明 苏玉 云 译 自英刊《水电与大坝}2006年 第 2期 马 元 垂 校 (编 辑 ：孙 远 ) 维普资讯 http://www.cqvip.com