第二章环境规划与管理的政策、法规、制度、标准和管理体系 第一节我国环境保护方针政策体系 一、基本方针 1.环境保护的“32字”方针 1973年第一次全国环境保护会议上确立了我国环境保护工作的基本方针:即“全面规划、合 理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针。 2.环境保护是我国的基本国策 1983年召开的第二次全国环境保护会议进一步制定出我国环境管理的大政方针 ■一是明确提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务,是一项基本国策,从而确立了环 境保护在经济和社会发展中的重要地位 二是制定出我国环保事业的战略方针,即经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实 施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。即同步发展方针; ■三是确定把强化环境管理作为当前工作的中心环节 3.持续发展战略方针 联合国环境与发展会议结束后,1992年7月,党中央、国务院批准了《中国环境与发展十 大对策》:1994年3月,国务院发布《中国21世纪议程;2;“中国21世纪人口、环境与发展白 皮书》,确定了实施可持续发展战略的行动目标、政策框架和实施方案。中国环境与发展十 大对策内容: (1)实行持续发展战略 (2)采取有效措施,防治工业污染。 3)开展城市环境综合整治,治理城市“四害”。 (4)提高能源利用效率,改善能源结构。 (5)推广生态农业,坚持不懈地植树造林,切实加强生物多样性的保护。 (6)大力推进科技进步,加强环境科学研究,积极发展环保产业 (7)运用经济手段保护环境 (8)加强环境教育,不断提高全民族的环境意识。 9)健全环境法规,强化环境管理。 (10)参照联合国环境与发展大会精神,制定我国行动计划。 阅读材料之中国可持续发展指标体系(2001年修正) 总体层係系统层状态层 夜量层 素层 人均耕地 地资源指数 耕地变化率 耕地质量 耕地占全国份额 中国可 持续发上存支生存资源禀赋 人均水资源 展总体|持系统 资源指数 水资源密度 力 亩均水资源 水土资源匹配指数 水资源占全国份额 国土资源占全国份额
第二章环境规划与管理的政策、法规、制度、标准和管理体系 第一节 我国环境保护方针政策体系 一、基本方针 1. 环境保护的“32字”方针 1973年第一次全国环境保护会议上确立了我国环境保护工作的基本方针：即“全面规划、合 理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针。 2. 环境保护是我国的基本国策 1983年召开的第二次全国环境保护会议进一步制定出我国环境管理的大政方针： ◼ 一是明确提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策，从而确立了环 境保护在经济和社会发展中的重要地位； ◼ 二是制定出我国环保事业的战略方针，即经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实 施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。即同步发展方针； ◼ 三是确定把强化环境管理作为当前工作的中心环节。 3. 持续发展战略方针 联合国环境与发展会议结束后，1992年7月，党中央、国务院批准了《中国环境与发展十 大对策》；1994年3月，国务院发布《中国21世纪议程¡ª¡ª中国21世纪人口、环境与发展白 皮书》，确定了实施可持续发展战略的行动目标、政策框架和实施方案。中国环境与发展十 大对策内容： （1）实行持续发展战略。 （2）采取有效措施，防治工业污染。 （3）开展城市环境综合整治，治理城市“四害”。 （4）提高能源利用效率，改善能源结构。 （5）推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强生物多样性的保护。 （6）大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业。 （7）运用经济手段保护环境。 （8）加强环境教育，不断提高全民族的环境意识。 （9）健全环境法规，强化环境管理。 （10）参照联合国环境与发展大会精神，制定我国行动计划。 阅读材料之中国可持续发展指标体系（2001年修正） 总体层 系统层 状态层 变量层 要素层 中国可 持续发 展总体 能力 生存支 持系统 生存资源禀赋 土地资源指数 人均耕地 耕地变化率 耕地质量 耕地占全国份额 水资源指数 人均水资源 水资源密度 亩均水资源 水土资源匹配指数 水资源占全国份额 国土资源占全国份额
总体层系统层状态层变量层 光合有效辐射 候资源指数 ≥10℃积温 平均降水 均霜日 人均NP 物资源指数卜P密度 PP占全国份额 单位播种面积农机总动力 勿能投入指数 单位播种面积用电量 浓农业投入水平 单位播种面积化肥施用量 灌溉率 资金投入指数 浓户人均生产费用支出 单位播种面积农业财政支出 单位播种面积粮食产量 生物转化效率指数 农业劳动生产力 粮食安全保证率 化肥利用效率 中国可 资源转化效率 人均农业总产值 持续发存支 单位播种面积农业总产值 展总体|持系统 济转化效率指数业总产值增长率 欣村人均收入 农业增长值率 浓业产值波动系数 存稳定指数 石产量波动系数 人均收入波动系数 产稳产田建设占耕地面积比 生存持续能力 旱涝盐碱治理率 存持续指数成灾率 中等教育水平以上农业劳动者 比例 地形限制系数 自然成本指数资源组合优势度 生态相应成本系数 区域发展成本资金投入指数 农户人均生产费用支出 单位播种面积农业财政支出 中国可 发展支 持续发诗系统 人力资本指数 展能力 会成本指数人拥有智力资源量 人口发展的压力 单位面积货运周转量 区域发展水平础设施能力指数每千人拥有的国际互联网用户 千人拥有电话数
总体层 系统层 状态层 变量层 要素层 气候资源指数 光合有效辐射 ≥10℃积温 年平均降水 年均霜日 生物资源指数 人均NPP NPP密度 NPP占全国份额 中国可 持续发 展总体 能力 生存支 持系统 农业投入水平 物能投入指数 单位播种面积农机总动力 单位播种面积用电量 单位播种面积化肥施用量 灌溉率 资金投入指数 农户人均生产费用支出 单位播种面积农业财政支出 资源转化效率 生物转化效率指数 单位播种面积粮食产量 农业劳动生产力 粮食安全保证率 化肥利用效率 经济转化效率指数 人均农业总产值 单位播种面积农业总产值 农业总产值增长率 农村人均收入 农业增长值率 生存持续能力 生存稳定指数 农业产值波动系数 连石产量波动系数 人均收入波动系数 生存持续指数 高产稳产田建设占耕地面积比 例 旱涝盐碱治理率 成灾率 中等教育水平以上农业劳动者 比例 中国可 持续发 展能力 发展支 持系统 区域发展成本 自然成本指数 地形限制系数 资源组合优势度 生态相应成本系数 资金投入指数 农户人均生产费用支出 单位播种面积农业财政支出 社会成本指数 人力资本指数 万人拥有智力资源量 人口发展的压力 区域发展水平 基础设施能力指数 单位面积货运周转量 每万人邮电业务总量 每千人拥有的国际互联网用户 千人拥有电话数
总体层系统层状态层变量层 DP占全国份额 人均GDP 经济规模指数DP密度 人均GDP的增长率 人均社会商品零售总额 人均投资水平 固定资产投资密度 济推动力指数|人均储蓄额 资本金份额 人均固定资产净值 固定资产净值密度 非农产值占总产值比例 构合理度指数术密集型工业产值占总产值 空间合理度系数 总体效益水平 业经济效益指数p 投入产出水平 营效率 盈利水平 产品合格品率 品质量指数 品质量优等品率 持系统区域发展质量 品质量损失率 新产品产值率 主要原材料消耗系数 历元产值能耗 济集约化指数万元产值废水排放 元产值废气排放 中国可 万元产值固体废物排放 持续发 全社会劳动生产率 展能力 废气排放水平 非放强度指数废水排放水平 区域环境水平 固体废弃物排放水平 大气污染指数 02排放水平 里脆弱指数 地形起伏度 持系统 地震灾害频率 区域生态水平候变异指数 水土流失率 壤侵蚀指数慌荒漠化率 盐碱化率 中国可环境支 污染治理投资占GDP比例 展总体诗系/区域抗逆水平下境治理指数水排放达标率 废气处理率
总体层 系统层 状态层 变量层 要素层 经济规模指数 GDP占全国份额 人均GDP GDP密度 人均 GDP的增长率 人均社会商品零售总额 经济推动力指数 人均投资水平 固定资产投资密度 人均储蓄额 资本金份额 人均固定资产净值 固定资产净值密度 结构合理度指数 非农产值占总产值比例 技术密集型工业产值占总产值 比例 空间合理度系数 中国可 持续发 展能力 发展支 持系统 区域发展质量 工业经济效益指数 总体效益水平 投入产出水平 运营效率 盈利水平 产品质量指数 产品合格品率 产品质量优等品率 产品质量损失率 新产品产值率 经济集约化指数 主要原材料消耗系数 万元产值能耗 万元产值废水排放 万元产值废气排放 万元产值固体废物排放 全社会劳动生产率 环境支 持系统 区域环境水平 排放强度指数 废气排放水平 废水排放水平 固体废弃物排放水平 大气污染指数 SO2排放水平 烟尘排放水平 区域生态水平 地里脆弱指数 地形起伏度 地震灾害频率 气候变异指数 干燥度 受灾率 土壤侵蚀指数 水土流失率 荒漠化率 盐碱化率 中国可 持续发 展总体 环境支 持系统 区域抗逆水平 环境治理指数 污染治理投资占GDP比例 废水排放达标率 废气处理率
总体层」系统层状态层变量层 能力 固体废弃物综合利用率 陈太考 态保护指数 自然保护区面积比率 水土流失治理率 人均造林面积 顸期寿命 口发展指数 人口自然增长率 社会文盲率 老龄化率 社会发展水平 第三产业劳动者占全社会劳动 社会结构指数 者比例 市化率 人户占总户数的比例 居民生活条件 在活质量指数居民消费水平 乡收入水平差异 社会支 社会公平指数就业公平度 侵教育公平度 持系统全会安全指数 镇失业率 困发生率 会保障指数 赡养比 市与农村社会保障覆盖率 劳动者文盲比例 社会潜在效能指测劳动者小学程度人口比例 唠动者中学程度人口比例 捞动者大学程度以上人口比例 社会进步动力 社会创造能力指数 前教育人口参与比 第二产业人口参与比 科学家,工程师人口 参与比 育投入指数 教育经费支出占GDP比例 救育经费占全国份额 万人中等学校在校学生数 人在校大学生数 中国 持续发智力 救育规模指数 均每所中等学校学生数 均每所大学学生数 系统区域教育能力 人拥有中等学校教师数 能力 历人拥有大学教师数 龄儿童入学率 敗育成就指数|等学校以上在校学生数占 校学生总数比例 伩盲减少率
总体层 系统层 状态层 变量层 要素层 能力 固体废弃物综合利用率 生态保护指数 森林覆盖率 自然保护区面积比率 水土流失治理率 人均造林面积 社会支 持系统 社会发展水平 人口发展指数 预期寿命 人口自然增长率 全社会文盲率 老龄化率 社会结构指数 第三产业劳动者占全社会劳动 者比例 城市化率 三人户占总户数的比例 生活质量指数 居民生活条件 居民消费水平 社会安全水平 社会公平指数 城乡收入水平差异 就业公平度 受教育公平度 社会安全指数 城镇失业率 贫困发生率 社会保障指数 赡养比 城市与农村社会保障覆盖率 社会进步动力 社会潜在效能指数 劳动者文盲比例 劳动者小学程度人口比例 劳动者中学程度人口比例 劳动者大学程度以上人口比例 社会创造能力指数 前教育人口参与比 第二产业人口参与比 科学家，工程师人口 参与比 中国可 持续发 展总体 能力 智力支 持系统 区域教育能力 教育投入指数 教育经费支出占 GDP 比例 教育经费占全国份额 教育规模指数 万人中等学校在校学生数 万人在校大学生数 平均每所中等学校学生数 平均每所大学学生数 万人拥有中等学校教师数 万人拥有大学教师数 教育成就指数 学龄儿童入学率 中等学校以上在校学生数占在 校学生总数比例 文盲减少率
总体层系统层状态层变量层 技资源指数 技人力资源 科技经费资源 区域科技能力科技产出指数 技论文产出 利产出能力 科技贡献指数 直接经济效益 间接经济效益 府效率指数 府财政效率 政府工作效率 济调控指数 仝济调控绩效 社会调控绩效 区域管理能力 境影响评价执行力度 同时制度执行力度 境管理指数 染源限期治理及目标责任制 执行力度 阅读材料之绿色国民生产总值 作为评价可持续发展进程的综合指标及可持续发展思想的产物,可持续发展或称之为绿色 GNP( Green GNP)被界定为:在不减少现有资本资产水平的前提下所必须保证的收入水平。这 里,资本资产包括人工资本(厂房,机器及运输工具等),人力资本(知识和技术)以及环境 资本(矿产,森林及草原等) 按可持续发展的概念,可持续收入或绿色GNP可在传统国民经济核算体系(NNP)的基础上 通过以下的环境调整而得到: ①当年环境退化的货币价值的估计,即环境资本折旧。由于这种这就通常可划分为两 部分,其一为传统GNP中已部分计入的环境损害,如由于空气污染造成的农作物产量下降等, 另一则未完全记入传统GNP中的环境损害,如野生生物物种的消失及自然景观的破坏等。因此 这一项目的调整主要指传统GNP中未计入的环境退化部分; ②环境损害预防费用支出(预防支出),如为预防风沙侵害而投资建立防护林带等 ③资源环境恢复费用支出(恢复支出),如浄化湖泊与河流,土地复耕等; ④由于非优化利用资源而引起超额计算的部分 可持续收入/绿色GNP=GNP一(预防支出+恢复支出+由于非优化利用资源而引起超额计算的 部分)一[固定(人工)资产折旧+自然资产折旧] 上式给出了可持续发展思想下传统宏观核算指标的一种修正形式。然而,这一新指标更多 的还只是停留在理论概念的框架之上,其各个组成部分如何计算还缺乏可靠有效的方法。同 时,各组成部分同传统国民经济核算体系中已有的有关资源与环境的内容上缺乏有效协调和 对应。 、我国环境管理的基本政策 1.“预防为主,防治结合”政策 坚持科学发展观,把保护环境与转变经济增长方式紧密结合起来,积极发挥环境保护对经 济建设的调控职能,对环境污染和生态破坏实行全过程控制,促进资源优化配置,提髙经济增 长的质量和效益。主要措施包括:一是把环境保护纳入国家的、地方的和各行各业的中长期和 年度经济社会发展计划:二是对开发建设项目实行环境影响评价和°三同时;±制度:三是对 城市实行综合整治
总体层 系统层 状态层 变量层 要素层 区域科技能力 科技资源指数 科技人力资源 科技经费资源 科技产出指数 科技论文产出 专利产出能力 科技贡献指数 直接经济效益 间接经济效益 区域管理能力 政府效率指数 政府财政效率 政府工作效率 经济调控指数 经济调控绩效 社会调控绩效 环境管理指数 环境影响评价执行力度 三同时制度执行力度 污染源限期治理及目标责任制 执行力度 环境问题来访处理率 阅读材料之绿色国民生产总值 作为评价可持续发展进程的综合指标及可持续发展思想的产物，可持续发展或称之为绿色 GNP（Green GNP ）被界定为：在不减少现有资本资产水平的前提下所必须保证的收入水平。这 里，资本资产包括人工资本（厂房，机器及运输工具等），人力资本（知识和技术）以及环境 资本（矿产，森林及草原等）。 按可持续发展的概念，可持续收入或绿色GNP可在传统国民经济核算体系（NNP)的基础上， 通过以下的环境调整而得到： ①当年环境退化的货币价值的估计，即环境资本折旧。由于这种这就通常可划分为两 部分，其一为传统GNP 中已部分计入的环境损害，如由于空气污染造成的农作物产量下降等， 另一则未完全记入传统GNP 中的环境损害，如野生生物物种的消失及自然景观的破坏等。因此， 这一项目的调整主要指传统GNP 中未计入的环境退化部分； ②环境损害预防费用支出（预防支出），如为预防风沙侵害而投资建立防护林带等； ③资源环境恢复费用支出（恢复支出），如净化湖泊与河流，土地复耕等； ④由于非优化利用资源而引起超额计算的部分。 可持续收入/绿色GNP= GNP—（预防支出+恢复支出+由于非优化利用资源而引起超额计算的 部分）—［固定（人工）资产折旧+自然资产折旧］ 上式给出了可持续发展思想下传统宏观核算指标的一种修正形式。然而，这一新指标更多 的还只是停留在理论概念的框架之上，其各个组成部分如何计算还缺乏可靠有效的方法。同 时，各组成部分同传统国民经济核算体系中已有的有关资源与环境的内容上缺乏有效协调和 对应。 二、我国环境管理的基本政策 1. “预防为主，防治结合”政策 坚持科学发展观，把保护环境与转变经济增长方式紧密结合起来，积极发挥环境保护对经 济建设的调控职能，对环境污染和生态破坏实行全过程控制，促进资源优化配置，提高经济增 长的质量和效益。主要措施包括：一是把环境保护纳入国家的、地方的和各行各业的中长期和 年度经济社会发展计划；二是对开发建设项目实行环境影响评价和¡°三同时¡±制度；三是对 城市实行综合整治
2.“污染者讨费”政策 按照《环境保护法》等有关法律规定,环境保护投资以地方政府和企业为主。企业负责解 决自己造成的环境污染和生态破坏问题,不允许转嫁给国家和社会;地方政府负责组织城市环 境基础设施的建设,设施建设和运行费用应由污染物排放者合理负担:对跨地区的环境问题 有关地方政府要督促各自辖区内的污染物排放者切实承担责任,不得推诿 3.“强化环境管理”政策 要把法律手段、经济手段和行政手段有机地结合起来,提高管理水平和效能。 在建立社会主义市场经济过程中,更要注重法律手段。坚决扭转以牺牲环境为代价,片面 追求局部利益和暂时利益的倾向,严肃查处违法案件 三、环境规划与管理的相关政策 (一)产业政策 1.产业结构调整政策 上世纪九十年代以来,我国己颁布了一批产业结构调整政策,如《九十年代国家产业政策 纲要》、《汽车工业产业政策》、《关于全国第三产业发展规划的通知》、《外商投资产业指 导目录》、《水利产业政策》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》以及《当 前部分行业制止低水平重复建设目录》等 2.行业环境管理政策 行业环境管理政策,如《冶金工业环境管理若干规定》、《建材工业环境保护工作条例》 《化学工业环境保护管理规定》、《电力工业环境保护管理办法》、《关于加强乡镇企业环境 保护工作的规定》、《关于发展热电联产的规定》、《关于加强水电建设环境保护工作的通知》 以及《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》等 3.限制和禁止发展的行业政策 1996年8月,国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》,要求在1996年9月30日前, 对小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、 漂染、电镀、石棉制品、放射性制品等15小企业实行取缔、关闭或停产 1999年6月5日,国家经济贸易委员会、国家环保总局、机械工业部联合发布了《关于公布第 一批严重污染环境(大气)的淘汰工艺与设备的通知》,规定了15种污染工艺和设备的淘汰 期限和可替代工艺及设备 ■1999年12月又发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录(第二批)》,涉及8个行业119 ■2000年6月,再一次发布了第三批目录,涉及15个行业120项内容。 (二)技术政策 1986年5月,国务院颁布了《环境保护技术政策要点》。 2000年5月,建设部、国家环保总局、科技部联合发布了《城市污水处理及污染防治技术政 策》和《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》 20年1月:联发看同燃氧有技该污联防有技来改除(机动单技时 治技术政策》等。 三)环境经济政策 环境经济政策是适用税收、信贷、补贴、收费等各种经济手段引导和促进环境保护的政策。 环境经济政策大致可分为经济优惠政策、生态补偿政策和排污收费政策三类。 第二节环境保护法规体系 、环境法律责任 1.环境行政责任
2. “污染者讨费”政策 按照《环境保护法》等有关法律规定，环境保护投资以地方政府和企业为主。企业负责解 决自己造成的环境污染和生态破坏问题，不允许转嫁给国家和社会；地方政府负责组织城市环 境基础设施的建设，设施建设和运行费用应由污染物排放者合理负担；对跨地区的环境问题， 有关地方政府要督促各自辖区内的污染物排放者切实承担责任，不得推诿。 3. “强化环境管理”政策 要把法律手段、经济手段和行政手段有机地结合起来，提高管理水平和效能。 在建立社会主义市场经济过程中，更要注重法律手段。坚决扭转以牺牲环境为代价，片面 追求局部利益和暂时利益的倾向，严肃查处违法案件。 三、环境规划与管理的相关政策 （一）产业政策 1. 产业结构调整政策 上世纪九十年代以来，我国已颁布了一批产业结构调整政策，如《九十年代国家产业政策 纲要》、《汽车工业产业政策》、《关于全国第三产业发展规划的通知》、《外商投资产业指 导目录》、《水利产业政策》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》以及《当 前部分行业制止低水平重复建设目录》等。 2. 行业环境管理政策 行业环境管理政策，如《冶金工业环境管理若干规定》、《建材工业环境保护工作条例》、 《化学工业环境保护管理规定》、《电力工业环境保护管理办法》、《关于加强乡镇企业环境 保护工作的规定》、《关于发展热电联产的规定》、《关于加强水电建设环境保护工作的通知》 以及《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》等。 3. 限制和禁止发展的行业政策 1996年8月，国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求在1996年9月30日前， 对小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、 漂染、电镀、石棉制品、放射性制品等15小企业实行取缔、关闭或停产。 ◼ 1999年6月5日，国家经济贸易委员会、国家环保总局、机械工业部联合发布了《关于公布第 一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备的通知》，规定了15种污染工艺和设备的淘汰 期限和可替代工艺及设备。 ◼ 1999年12月又发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录（第二批）》，涉及8个行业119 项。 ◼ 2000年6月，再一次发布了第三批目录，涉及15个行业120项内容。 （二）技术政策 ◼ 1986年5月，国务院颁布了《环境保护技术政策要点》。 ◼ 2000年5月，建设部、国家环保总局、科技部联合发布了《城市污水处理及污染防治技术政 策》和《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》。 ◼ 2001年12月，国家环保总局、国家经贸委、科技部联合发布了《危险废物污染防治技术政策》。 ◼ 2002年1月，又联合发布了《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》和《机动车排放污染防 治技术政策》等。 （三）环境经济政策 ◼ 环境经济政策是适用税收、信贷、补贴、收费等各种经济手段引导和促进环境保护的政策。 ◼ 环境经济政策大致可分为经济优惠政策、生态补偿政策和排污收费政策三类。 第二节 环境保护法规体系 一、环境法律责任 1. 环境行政责任
■所谓环境行政责任,是指违反环境法和国家行政法规中有关环境行政义务的规定者所应当承 担的法律责任 承担责任者既可能是企事业单位及其领导人员、直接责任人员,也可能是其他公民个人:既 可能是中国的自然人、法人,也可能是外国的自然人、法人。 环境民事责任 ■所谓环境民事责任,是指公民、法人因污染或破坏环境而侵害公共财产或他人人身权、财产 权或合法环境权益所应当承担的民事方面的法律责任 在现行环境法中,因破坏环境资源而造成他人损害的,实行过失责任原则。行为人没有过错 的,即使造成了损害后果,也不构成侵权行为、不承担民事赔偿责任。其构成环境侵权行为、 承担环境民事责任的要件包括行为的违法性、损害结果、违法行为与损害结果之间具有因果 关系、行为人主观上有过错4个方面 3.环境刑事责任 ■所谓环境刑事责任,是指行为人因违反环境法,造成或可能造成严重的环境污染或生态破坏, 构成犯罪时,应当依法承担的以刑罚为处罚方式的法律后果 构成环境犯罪是承担环境刑事责任的前提条件。与其他犯罪一样,构成环境犯罪、承担环境 刑事责任的要件包括犯罪主体、犯罪的主观方面、犯罪客体和犯罪的客观方面。 二、我国环境保护法规体系 一)宪法中的环境保护规范 (二)环境保护基本法 (三)环境资源单行法 (四)国家其他法律有关环境保护的规定 (五)国家行政部门制定的各种环保法令、法规和条例 (六)环境保护地方法规 (七)签署并批准的国际环境公约 (一)宪法中的环境保护规范 宪法在一个国家法律体系中处于最高位阶,它是一个国家的根本大法 我国1982年宪法26条规定:;°国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害 士。这一规定是国家对环境保护的总政策,说明了环境保护是国家的一项基本职责。此外 我国宪法第9条、第10条、第22条、第26条中对自然资源和一些重要的环境要素的所有权及 其保护也做出了许多的规定 ■宪法为我国的环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据 (二)环境保护基本法 ■我国在1979年制定了第一部综合性环境基本法《环境保护法(试行)》 1989年颁布了《环境保护法》,这部新的综合性环境基本法在环境保护的重要问题上都做了 相应的规定。其主要内容包括:第一章总则、第二章环境监督管理、第三章保护和改善环境、 第四章防治环境污染和其他公害、第五章法律责仼、第六章附则,共47条 (三)环境资源单行法 1.环境保护单行法 目前,我国已颁布的环境保护单行法八部。包括: (1)1982年颁布的《海洋环境保护法》(1999年修订) (2)1984年颁布的《水污染防治法》(1996年修订) (3)1987年颁布的《大气污染防治法》(1995年、2004年两次修订) (4)1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》(2004年修订) (5)1996年颁布的《环境噪声污染防治法》 (6)2002年颁布的《环境影响评价法》
◼ 所谓环境行政责任，是指违反环境法和国家行政法规中有关环境行政义务的规定者所应当承 担的法律责任。 ◼ 承担责任者既可能是企事业单位及其领导人员、直接责任人员，也可能是其他公民个人；既 可能是中国的自然人、法人，也可能是外国的自然人、法人。 2. 环境民事责任 ◼ 所谓环境民事责任，是指公民、法人因污染或破坏环境而侵害公共财产或他人人身权、财产 权或合法环境权益所应当承担的民事方面的法律责任。 ◼ 在现行环境法中，因破坏环境资源而造成他人损害的，实行过失责任原则。行为人没有过错 的，即使造成了损害后果，也不构成侵权行为、不承担民事赔偿责任。其构成环境侵权行为、 承担环境民事责任的要件包括行为的违法性、损害结果、违法行为与损害结果之间具有因果 关系、行为人主观上有过错4个方面。 3. 环境刑事责任 ◼ 所谓环境刑事责任，是指行为人因违反环境法，造成或可能造成严重的环境污染或生态破坏， 构成犯罪时，应当依法承担的以刑罚为处罚方式的法律后果。 ◼ 构成环境犯罪是承担环境刑事责任的前提条件。与其他犯罪一样，构成环境犯罪、承担环境 刑事责任的要件包括犯罪主体、犯罪的主观方面、犯罪客体和犯罪的客观方面。 二、我国环境保护法规体系 （一）宪法中的环境保护规范 （二）环境保护基本法 （三）环境资源单行法 （四）国家其他法律有关环境保护的规定 （五）国家行政部门制定的各种环保法令、法规和条例 （六）环境保护地方法规 （七）签署并批准的国际环境公约 （一）宪法中的环境保护规范 ◼ 宪法在一个国家法律体系中处于最高位阶，它是一个国家的根本大法。 ◼ 我国1982年宪法26条规定：¡°国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害¡ ±。这一规定是国家对环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。此外， 我国宪法第9条、第10条、第22条、第26条中对自然资源和一些重要的环境要素的所有权及 其保护也做出了许多的规定。 ◼ 宪法为我国的环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。 （二）环境保护基本法 ◼ 我国在1979年制定了第一部综合性环境基本法《环境保护法（试行）》； ◼ 1989年颁布了《环境保护法》，这部新的综合性环境基本法在环境保护的重要问题上都做了 相应的规定。其主要内容包括：第一章总则、第二章环境监督管理、第三章保护和改善环境、 第四章防治环境污染和其他公害、第五章法律责任、第六章附则，共47条。 （三）环境资源单行法 1. 环境保护单行法 目前，我国已颁布的环境保护单行法八部。包括： (1) 1982年颁布的《海洋环境保护法》（1999年修订） (2) 1984年颁布的《水污染防治法》（1996年修订） (3) 1987年颁布的《大气污染防治法》（1995年、2004年两次修订） (4) 1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》（2004年修订） (5) 1996年颁布的《环境噪声污染防治法》 (6) 2002年颁布的《环境影响评价法》
(7)2003年颁布的《放射性污染防治法》 (8)2002年颁布的《清洁生产促进法》。 2.资源保护单行法 目前,我国已颁布的资源保护单行法可分为以下三类 (1)土地利用规划法:目前,我国已经颁布的有关法律法规主要有《城市规划法》、《村庄和 乡镇规划建设管理条例》等。 2)自然资源保护法:目前,我国已经颁布的有关法律法规主要有《土地管理法》及其实施条 例、《矿产资源法》及其实施细则、《水法》、《海域使用管理条例》、《森林法》及其实 施细则、《草原法》、《渔业法》及其实施细则、《水产资源繁殖保护条例》、《基本农田 保护条例》、《土地复垦规定》、《地质灾害防治条例》、《森林防火条例》、《草原防火 条例》等 (3)自然保护法:目前,我国已经颁布的有关法律法规主要有《野生动物保护法》及其实施条 例、《水土保持法》及其实施细则、《防沙治沙法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区 管理暂行条例》、《野生植物保护条例》、《城市绿化条例》等。 (四)国家其他法律有关环境保护的规定 1.刑法 1997年3月14日全国人民代表大会八届五中会议通过了刑法(修订案)。新修订的刑法分则 第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪,具体规定了12种破坏环境资源保护罪。根据 它们侵犯对象和行为性质的不同,可以分为4种类型 第一类,污染环境方面的犯罪,包括污染环境罪,非法进口固体废物危害环境罪 第二类,有关野生动物及其制品方面的犯罪,包括非法捕捞水产品罪,非法捕杀珍贵、濒危野 生动物及其制品罪,非法狩猎罪 第三类,有关植物方面的犯罪,包括非法采伐、毁坏珍贵树木罪,非法收购盜伐、滥伐的林木 第四类,破坏资源方面的犯罪,包括破坏耕地罪,破坏矿产资源罪 新刑法的颁布,对于协调有关环境保护和资源保护法律,完善刑法,与国际立法接轨,具有重 大意义,为采用刑法手段保护环境提供了依据 2.行政法 依照宪法原则而制定的并涉及环境管理范畴的行政法律,如《民法通则》、《农业法》 《企业法》、《乡镇企业法》、《对外贸易法》、《标准化法》、《行政处罚法》、《文物 保护法》、《公共卫生法》、《食品卫生法》等中有关环境保护的条款 (五)国家行政部门制定的各种环保法令、法规和条例 ■国务院有关部委根据环境保护的具体对象而制定的各种环保专门性法令、法规、条例和决定, 是我国环境保护法规体系的有机组成部分。例如《国务院关于结合技术改造防治工业污染的 几项规定》、《国务院关于环境保护工作的决定》、《国务院关于加强乡镇、街道企业环境 管理的规定》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》以及《医疗废物管理条例》、《危 险化学品安全管理条例》等。这些法令、法规、条例和决定,具有国家行政强制力,而且针 对性和操作性都较强,对我国环境规划与管理走上法制轨道起到了重要的推动作用。 (六)环境保护地方法规 地方法规是各省、自治区、直辖市根据我国环境法律或法规,结合本地区实际情况而制定并 经地方人大审议通过的法规 ■地方法规突岀了环境管理的区域性特征,有利于因地制宜地加强环境管理,是我国环境保护 法规体系的组成部分 国家已制定的法律法规,各地可以因地制宜地加以具体化。国家尚未制定的法律法规,各地 可根据环境管理的实际需要,制定地方法规予以调整
(7) 2003年颁布的《放射性污染防治法》 (8) 2002年颁布的《清洁生产促进法》。 2. 资源保护单行法 目前，我国已颁布的资源保护单行法可分为以下三类： （1）土地利用规划法：目前，我国已经颁布的有关法律法规主要有《城市规划法》、《村庄和 乡镇规划建设管理条例》等。 （2）自然资源保护法：目前，我国已经颁布的有关法律法规主要有《土地管理法》及其实施条 例、《矿产资源法》及其实施细则、《水法》、《海域使用管理条例》、《森林法》及其实 施细则、《草原法》、《渔业法》及其实施细则、《水产资源繁殖保护条例》、《基本农田 保护条例》、《土地复垦规定》、《地质灾害防治条例》、《森林防火条例》、《草原防火 条例》等。 （3）自然保护法：目前，我国已经颁布的有关法律法规主要有《野生动物保护法》及其实施条 例、《水土保持法》及其实施细则、《防沙治沙法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区 管理暂行条例》、《野生植物保护条例》、《城市绿化条例》等。 （四）国家其他法律有关环境保护的规定 1. 刑法 1997年3月14日全国人民代表大会八届五中会议通过了刑法（修订案）。新修订的刑法分则 第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪，具体规定了12种破坏环境资源保护罪。根据 它们侵犯对象和行为性质的不同，可以分为4种类型。 第一类，污染环境方面的犯罪，包括污染环境罪，非法进口固体废物危害环境罪； 第二类，有关野生动物及其制品方面的犯罪，包括非法捕捞水产品罪，非法捕杀珍贵、濒危野 生动物及其制品罪，非法狩猎罪； 第三类，有关植物方面的犯罪，包括非法采伐、毁坏珍贵树木罪，非法收购盗伐、滥伐的林木 罪； 第四类，破坏资源方面的犯罪，包括破坏耕地罪，破坏矿产资源罪。 新刑法的颁布，对于协调有关环境保护和资源保护法律，完善刑法，与国际立法接轨，具有重 大意义，为采用刑法手段保护环境提供了依据。 2. 行政法 ◼ 依照宪法原则而制定的并涉及环境管理范畴的行政法律，如《民法通则》、《农业法》、 《企业法》、《乡镇企业法》、《对外贸易法》、《标准化法》、《行政处罚法》、《文物 保护法》、《公共卫生法》、《食品卫生法》等中有关环境保护的条款。 （五）国家行政部门制定的各种环保法令、法规和条例 ◼ 国务院有关部委根据环境保护的具体对象而制定的各种环保专门性法令、法规、条例和决定， 是我国环境保护法规体系的有机组成部分。例如《国务院关于结合技术改造防治工业污染的 几项规定》、《国务院关于环境保护工作的决定》、《国务院关于加强乡镇、街道企业环境 管理的规定》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》以及《医疗废物管理条例》、《危 险化学品安全管理条例》等。这些法令、法规、条例和决定，具有国家行政强制力，而且针 对性和操作性都较强，对我国环境规划与管理走上法制轨道起到了重要的推动作用。 （六）环境保护地方法规 ◼ 地方法规是各省、自治区、直辖市根据我国环境法律或法规，结合本地区实际情况而制定并 经地方人大审议通过的法规。 ◼ 地方法规突出了环境管理的区域性特征，有利于因地制宜地加强环境管理，是我国环境保护 法规体系的组成部分。 ◼ 国家已制定的法律法规，各地可以因地制宜地加以具体化。国家尚未制定的法律法规，各地 可根据环境管理的实际需要，制定地方法规予以调整
(七)签署并批准的国际环境公约 ■我国积极开展环境外交,参与各项重大的国际环境事务,在国际环境与发展领域中发挥着越 来越大的作用 ■1980年以来,我国政府已签署并批准了37个国际环境保护公约,如保护臭氧层《维也纳公约》、 《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等,并在全球、区域和双边环境合作中不断取 得进展。 签署并批准的国际环境公约和协定,具有法律效力,负有相应的国际义务,因而也应归入我 国环境法规的体系。 第三节环境规划与管理的法律制度体系 、环境规划与管理制度概述 ■环境规划与管理制度是指为了实现环境立法的目的,并在环境保护基本法中作岀规定的,由 环境保护单项法规或规章所具体表现的,对国家环境保护具有普遍指导意义,并由环境行政 主管部门来监督实施的同类法律规范的总称,属于环境保护行为的基本法律制度。按照规划 和管理的不同要求,可以分为环境管理制度和环境规划行政法律制度两类 ■第三次全国环境保护会议上推出了“环境保护目标责任制”、“城市环境综合整治定量考核 制度”、“排放污染物许可证制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”共 五项新的环境管理制度,与原已实行的“三冋时制度”、“排污收费制度”、“环境影响评 价制度”三项制度,形成了一整套强化环境管理的制度体系。 ■为了加强环境规划管理,贯彻预防为主、防治结合的环境政策,根据《环境保护法》和《土 地管理法》的相关规定,在我国又实施了两项环境规划行政法律制度,即“环境保护计划制 度”和“土地利用规划制度”。两项制度的实施,促进了我国环境规划和管理的法律制度体 系趋于完善 二、八项环境管理法律制度 (一)“三同时制度” (二)排污收费制度 (三)环境影响评价制度 (四)环境保护目标责任制 (五)城市环境综合整治定量考核制度 (六)排放污染物许可证制度 (七)污染集中控制制度 (八)污染限期治理制度 同时制度 1.基本概念 ■三同时制度系指所有新建、改建、扩建项目,其防治污染设施必须与主体工程同时设计、同 时施工、同时投入运行 同时制度是我国首创的。它是在总结我国环境管理的实践经验基础上,被我国法律所确认 的一项重要的控制新污染源的法律制度。 2.相关法律规定 ■三同时制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1979年的《环境保护 法》(试行)和1989年的《环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时,重申了三同时的 规定。1986年的《建设项目环境保护管理办法》、1998年的《建设项目环境保护管理条例》
（七）签署并批准的国际环境公约 ◼ 我国积极开展环境外交，参与各项重大的国际环境事务，在国际环境与发展领域中发挥着越 来越大的作用。 ◼ 1980年以来，我国政府已签署并批准了37个国际环境保护公约，如保护臭氧层《维也纳公约》、 《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等，并在全球、区域和双边环境合作中不断取 得进展。 ◼ 签署并批准的国际环境公约和协定，具有法律效力，负有相应的国际义务，因而也应归入我 国环境法规的体系。 第三节 环境规划与管理的法律制度体系 一、环境规划与管理制度概述 ◼ 环境规划与管理制度是指为了实现环境立法的目的，并在环境保护基本法中作出规定的，由 环境保护单项法规或规章所具体表现的，对国家环境保护具有普遍指导意义，并由环境行政 主管部门来监督实施的同类法律规范的总称，属于环境保护行为的基本法律制度。按照规划 和管理的不同要求，可以分为环境管理制度和环境规划行政法律制度两类。 ◼ 第三次全国环境保护会议上推出了“环境保护目标责任制”、“城市环境综合整治定量考核 制度”、“排放污染物许可证制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”共 五项新的环境管理制度，与原已实行的“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境影响评 价制度”三项制度，形成了一整套强化环境管理的制度体系。 ◼ 为了加强环境规划管理，贯彻预防为主、防治结合的环境政策，根据《环境保护法》和《土 地管理法》的相关规定，在我国又实施了两项环境规划行政法律制度，即“环境保护计划制 度”和“土地利用规划制度”。两项制度的实施，促进了我国环境规划和管理的法律制度体 系趋于完善。 二、八项环境管理法律制度 （一）“三同时制度” （二）排污收费制度 （三）环境影响评价制度 （四）环境保护目标责任制 （五）城市环境综合整治定量考核制度 （六）排放污染物许可证制度 （七）污染集中控制制度 （八）污染限期治理制度 （一）“三同时制度” 1. 基本概念 ◼ 三同时制度系指所有新建、改建、扩建项目，其防治污染设施必须与主体工程同时设计、同 时施工、同时投入运行。 ◼ 三同时制度是我国首创的。它是在总结我国环境管理的实践经验基础上，被我国法律所确认 的一项重要的控制新污染源的法律制度。 2. 相关法律规定 ◼ 三同时制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1979年的《环境保护 法》（试行）和1989年的《环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时，重申了三同时的 规定。1986年的《建设项目环境保护管理办法》、1998年的《建设项目环境保护管理条例》
对三同时制度都作了具体规定。 (二)排污收费制度 1.基本概念 ■排污收费制度系指对排放污染物的工矿企业事业单位征收排污费,用于污染的治理。这项制 度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展,使污染者承担污染防治费用的法律 制度,是;°污染者付费;±环境政策的具体体现 2.我国征收排污费的相关规定 ■1978年12月,中央批转的原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》首次提出在 我国实行°排放污染物收费制度1± 1982年12月,国务院在总结22个省、市征收排污费试点经验的基础上,颁布了《征收排污费 暂行办法》,对征收排污费的目的、范国、标准、加收和减收的条件、费用管理使用等作了 具体规定 1984年《水污染防治法》第15条作出了°向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费, 超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标准排污费;±的规定, 即凡向水体排放污染物超标或不超标都要收费。 ■我国颁布的《标准法》第7、14、20条规定,我国现行的污染物排放标准属强制性标准,违 反排放标准即违法,对不执行者要予以行政处罚。可认为,以超标与否,作为判定是否违法 的界限 ■2000年4月第二次修订后颁布的《大气污染防治法》第48条作出了°超标者处10万元以下罚 款,并限期治理;±的规定 (三)环境影响评价制度 1.基本概念 ■环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提 出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制 我国环境影响评价的相关法律规定 我国在1979年《环境保护法》(试行)中,规定实行环境影响评价报告书制度: 1986年颁布了《建设项目环境保护管理办法》 1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》。 ■2003年《环境影响评价法》正式施行 (四)环境保护目标责任制 1.基本概念 ■环境保护目标责任制规定了各级政府行政首长应对当地的环境质量负责,企业的领导人对本 单位污染防治负责,并确定他们在任期内环境保护的任务目标,列为政绩进行考核。环境保 护目标责任制被认为是八项环境管理的龙头制度。 2.制度的实施和发展 ■第二次全国环境保护会议后,在我国各级政府中推行的;°环境保护目标责任制±,通过将 环保目标的逐级分解、落实,突出了各级地方政府负责人的环境责任,解决了环境管理的保 证条件和动力机制,促使环境管理系统内部活动有序,系统边界分明,环境责仼落实,改变 了环境管理孤军作战的被动局面 1997年3月8日中央政治局常委召开座谈会,亲自听取环保工作汇报,表明了党中央对环境问 题的高度重视,开创了地方政府;°一把手亲自抓士环境管理,环保主管部门负责编制和检 查、落实环境规划,各相关部门积极配合强化环境管理的新局面。 (五)城市环境综合整治定量考核制度 1.基本概念 城市环境综合整治定量考核制度是对城市实行综合整治的成效、城市环境质量,制定量化指 标进行考核,每年评定城市各项环境建设与环境管理的总体水平。这项制度是城市政府统
对三同时制度都作了具体规定。 （二）排污收费制度 1. 基本概念 ◼ 排污收费制度系指对排放污染物的工矿企业事业单位征收排污费，用于污染的治理。这项制 度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担污染防治费用的法律 制度，是¡°污染者付费¡±环境政策的具体体现。 2. 我国征收排污费的相关规定 ◼ 1978年12月，中央批转的原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》首次提出在 我国实行¡°排放污染物收费制度¡± 。 ◼ 1982年12月，国务院在总结22个省、市征收排污费试点经验的基础上，颁布了《征收排污费 暂行办法》，对征收排污费的目的、范国、标准、加收和减收的条件、费用管理使用等作了 具体规定。 ◼ 1984年《水污染防治法》第15条作出了¡°向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费， 超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费¡±的规定， 即凡向水体排放污染物超标或不超标都要收费。 ◼ 我国颁布的《标准法》第7、14、20条规定，我国现行的污染物排放标准属强制性标准，违 反排放标准即违法，对不执行者要予以行政处罚。可认为，以超标与否，作为判定是否违法 的界限。 ◼ 2000年4月第二次修订后颁布的《大气污染防治法》第48条作出了¡°超标者处10万元以下罚 款，并限期治理¡±的规定。 （三）环境影响评价制度 1. 基本概念 ◼ 环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提 出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 2. 我国环境影响评价的相关法律规定 ◼ 我国在1979年《环境保护法》（试行）中，规定实行环境影响评价报告书制度； ◼ 1986年颁布了《建设项目环境保护管理办法》； ◼ 1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》。 ◼ 2003年《环境影响评价法》正式施行。 （四）环境保护目标责任制 1. 基本概念 ◼ 环境保护目标责任制规定了各级政府行政首长应对当地的环境质量负责，企业的领导人对本 单位污染防治负责，并确定他们在任期内环境保护的任务目标，列为政绩进行考核。环境保 护目标责任制被认为是八项环境管理的龙头制度。 2. 制度的实施和发展 ◼ 第二次全国环境保护会议后，在我国各级政府中推行的¡°环境保护目标责任制¡±，通过将 环保目标的逐级分解、落实，突出了各级地方政府负责人的环境责任，解决了环境管理的保 证条件和动力机制，促使环境管理系统内部活动有序，系统边界分明，环境责任落实，改变 了环境管理孤军作战的被动局面。 ◼ 1997年3月8日中央政治局常委召开座谈会，亲自听取环保工作汇报，表明了党中央对环境问 题的高度重视，开创了地方政府¡°一把手亲自抓¡±环境管理，环保主管部门负责编制和检 查、落实环境规划，各相关部门积极配合强化环境管理的新局面。 （五）城市环境综合整治定量考核制度 1. 基本概念 ◼ 城市环境综合整治定量考核制度是对城市实行综合整治的成效、城市环境质量，制定量化指 标进行考核，每年评定城市各项环境建设与环境管理的总体水平。这项制度是城市政府统一
