美国对台湾政策及美台关系的演变:一个历史的考察 中国社会科学院美国研究所牛军 中华人民共和国成立五十年来,台湾问题一直是中美关系中最敏感、最难以 解决的问题,也是今后有可能导致灾难性后果的问题。台湾问题之所以成为中美 之间的问题,其根源是40年代美国介入中国内战,特别是朝鲜战争爆发后用武 力阻止中国统一。本文不准备探讨美国对台湾政策中存在的法理和道义方面的问 题,尽管那是中美在台湾问题上的分歧与冲突的前提。本文将着重探讨冷战后美 国对台湾政策的变化、引起那种变化的基本原因和主要特点。50年来美国对台 湾的政策及其与台湾的关系经历了相当复杂的变化,目前正处于新的发展阶段的 起点上。以往的发展表明,虽然美国的政策几经起伏,但决定美国政策变化的基 本因素并没有什么变化,其中的一些关键性的因素很可能仍然会决定今后美国政 策调整和前景。 一,冷战期间的美国对台湾政策 (1)中美建交前美国对台湾政策。 1945年8月日本宣布投降,中国政府即根据1943年12月中美英签署的《开 罗宣言》和1945年以中美英三国首脑名义发表的《促令日本投降的波茨坦公告》, 于9月4日宣告:中国政府按照相关国际协议,接受治理台湾和澎湖列岛。110 月25日,中国政府派军政人员到台湾接受日军投降。从1943年开罗会议到抗战 胜利后中国政府收复台湾的整个过程中,美国政府不仅从未对台湾属于中国的领 土提出过异议,而且还是主张台湾归还中国的。2 1946年中国爆发全面内战,到1948年冬美国看到国民党大势已去,于是开 始考虑台湾与中国大陆的关系。当时杜鲁门政府曾有许多设想,并尝试将台湾与 大陆分离,以便“不让台湾、澎湖落入共产党之手”。3由于中共迅速取得军事胜 利,加之蒋介石顽强地抗拒美国分离台湾的企图,美国最终未能达到目的 中华人民共和国成立后不久,美国政府内部经过再三权衡,决定按照设法从 中国“脱身”的总设想,考虑停止支持撤退到台湾的蒋介石政权利用那里进行抵 抗。1950年1月5日,美国总统杜鲁门发表声明,重申美国在有关国际协议中 的承诺,并称台湾已经归还中国,“美国及其他盟国亦承认中国对该岛行使权 力”,美国无意插手台湾问题,干涉中国内政。4与此同时,美国国务卿艾奇逊也 在一次记者招待上发表声明说:“当台湾成为中国的一个省的时候,没有人对此 提出过律师的疑问。这是被认为符合过去的承诺的。”5此后不久,美国务院官员 在美国众议院外交委员会作证时指出,美国及其盟国从未质疑中国在战后收回台 湾,“包括美国在内的各盟国在过去四年中认为台湾是中国的一部分”。6这些声 明表明,杜鲁门政府这一时期确实准备遵守有关台湾问题的国际协议和美国的有 关承诺,实行一项不介入台湾问题的政策。 1《国民政府公告》渝字第862号,1945年9月21日。 2 Foreign Relations of United States(FRUS), 1945 VIll, p882 3FRUS,1949Ⅸ,pp265-267,FRUS,1948Ⅷ,Nsc37/1,pp.270-275;NsC37/52902 U.S. Department of State, American Foreign Policy, 1950---1955: Basic Document, 1957, p 2448 State Department Bulletin, January 16, 1950, XXIll, p 81 6引自饶戈平:《“台湾地位未定论”的法律透视》,资中筠编:《美太关系四十年》,第81页,人民 出版社1991年版
美国对台湾政策及美台关系的演变：一个历史的考察 中国社会科学院美国研究所 牛 军 中华人民共和国成立五十年来，台湾问题一直是中美关系中最敏感、最难以 解决的问题，也是今后有可能导致灾难性后果的问题。台湾问题之所以成为中美 之间的问题，其根源是 40 年代美国介入中国内战，特别是朝鲜战争爆发后用武 力阻止中国统一。本文不准备探讨美国对台湾政策中存在的法理和道义方面的问 题，尽管那是中美在台湾问题上的分歧与冲突的前提。本文将着重探讨冷战后美 国对台湾政策的变化、引起那种变化的基本原因和主要特点。50 年来美国对台 湾的政策及其与台湾的关系经历了相当复杂的变化，目前正处于新的发展阶段的 起点上。以往的发展表明，虽然美国的政策几经起伏，但决定美国政策变化的基 本因素并没有什么变化，其中的一些关键性的因素很可能仍然会决定今后美国政 策调整和前景。 一，冷战期间的美国对台湾政策。 （1）中美建交前美国对台湾政策。 1945 年 8 月日本宣布投降，中国政府即根据 1943 年 12 月中美英签署的《开 罗宣言》和 1945 年以中美英三国首脑名义发表的《促令日本投降的波茨坦公告》， 于 9 月 4 日宣告：中国政府按照相关国际协议，接受治理台湾和澎湖列岛。110 月 25 日，中国政府派军政人员到台湾接受日军投降。从 1943 年开罗会议到抗战 胜利后中国政府收复台湾的整个过程中，美国政府不仅从未对台湾属于中国的领 土提出过异议，而且还是主张台湾归还中国的。2 1946 年中国爆发全面内战，到 1948 年冬美国看到国民党大势已去，于是开 始考虑台湾与中国大陆的关系。当时杜鲁门政府曾有许多设想，并尝试将台湾与 大陆分离，以便“不让台湾、澎湖落入共产党之手”。3由于中共迅速取得军事胜 利，加之蒋介石顽强地抗拒美国分离台湾的企图，美国最终未能达到目的。 中华人民共和国成立后不久，美国政府内部经过再三权衡，决定按照设法从 中国“脱身”的总设想，考虑停止支持撤退到台湾的蒋介石政权利用那里进行抵 抗。1950 年 1 月 5 日，美国总统杜鲁门发表声明，重申美国在有关国际协议中 的承诺，并称台湾已经归还中国，“美国及其他盟国亦承认中国对该岛行使权 力”，美国无意插手台湾问题，干涉中国内政。4与此同时，美国国务卿艾奇逊也 在一次记者招待上发表声明说：“当台湾成为中国的一个省的时候，没有人对此 提出过律师的疑问。这是被认为符合过去的承诺的。”5此后不久，美国务院官员 在美国众议院外交委员会作证时指出，美国及其盟国从未质疑中国在战后收回台 湾，“包括美国在内的各盟国在过去四年中认为台湾是中国的一部分”。6这些声 明表明，杜鲁门政府这一时期确实准备遵守有关台湾问题的国际协议和美国的有 关承诺，实行一项不介入台湾问题的政策。 1 《国民政府公告》渝字第 862 号，1945 年 9 月 21 日。 2 Foreign Relations of United States(FRUS), 1945 Ⅶ, p 882. 3 ,FRUS, 1949Ⅸ, pp.265-267; FRUS, 1948Ⅷ, NSC37/1, pp.270-275; NSC37/5290-291. 4 U.S. Department of State, American Foreign Policy, 1950---1955: Basic Document, 1957, p 2448. 5 State Department Bulletin, January 16, 1950, XⅫ, p 81. 6 引自 饶戈平：《“台湾地位未定论”的法律透视》，资中筠编：《美太关系四十年》，第 81 页，人民 出版社 1991 年版
1950年6月25日朝鲜战争爆发,两天后美国政府宣布第七舰队封锁台湾海 峡,从此美国改变了“不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争的途径”,公开以 武力阻止中国大陆与台湾统一的局势。7美国政府动用第七舰队封锁台湾海峡是 经过一段时间酝酿的。从某种意义上说,朝鲜战争爆发不过是给美国实行武力干 预政策,提供了一个借口和和一次机遇而已。8需要指出的是,杜鲁门政府在军 事介入之前,公开提出了“台湾地位未定论”。杜鲁门在他的有关封锁台湾海峡 的声明中声称:“台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复,对日和约的 签订或经由联合国考虑 显然,杜魯门此时提出“台湾地位未定论”,是在为美国的军事行动提供法 力和道义上的根据,否则美国第七舰队便没有任何理由封锁台湾海峡。这种现象 多少反映出,在如何介入台湾问题上,美国领导人确实一度顾忌某种道义上的压 力,但是任何道义上的考虑都不足以阻止美国领导人顽强地追求他们认定的战略 利益,并为此制造法理根据。以上的事实并不陌生,但正是因为其中的道理是老 生常谈,才对今天的局势具有警世的作用 如果说朝鲜战争是美国重新介入台湾问题的起点,那么从这时起到1958年 第二次台湾海峡危机结束,则是美国对台政策和美台关系基本确定的时期。朝鲜 战争结束后,美国在东亚政策的主旨就是“遏制”中国。在这一背景下,台湾的 战略地位在美国的眼中极大地升值。保持台湾与中国大陆分离、支持和援助台湾 当局等,至少可以达到如下几个目的:第一,阻止中国进入联合国,继续在国际 上孤立中国:第二,使台湾成为遏制中国的军事基地;第三,在未来中国大陆的 政府垮台时,台湾当局可以成为取而代之的力量。总之,遏制中国的战略需要是 当时美国台湾政策的基础,也是美国与台湾当局的战略关系得以形成和发展的基 础 另一方面,美国不希望在朝鲜战争结束后,再次卷入同中国的战争。当日内 瓦会议后东亚的热点转移到台湾海峡时,美国如果不加节制地支持蒋介石政权的 有关政策,就有可能最终被台湾拖入与中国大陆的战争中。美国当时的战略重点 在欧洲,美国的欧洲盟国也反对在亚洲、特别是为台湾的蒋介石政权承担军事义 务。正是这种相互矛盾的利害关系推动美国逐步形成了一项使台湾脱离中国的政 策。这项政策在不同的时期有不同的表现形式,但其主旨就是用包括不惜使用武 力在内的各种手段,保持台湾长期与大陆分离,使台湾成为在东亚遏制中国大陆 的据点。 美国为了实现上述政策目标,采取了一系列措施,加强与台湾的关系,其中 关键的是1954年12月与台湾当局签订了《共同防御条约》,从而奠定了美台军 事安全关系的基础。这项条约无疑也包含着使台湾与大陆永久分离的企图。在条 约中,美国承诺继续向台湾提供军事装备和其他援助,并在必要时使用美国的武 装力量,阻止大陆解放台湾。10在缔约谈判过程中,正值解放军对蒋军占领的 American Foreign Policy. 1950---1955: Basic Document, p 2448 8具体过程可参阅资中筠:《追根溯源:美国对华政策的缘起和发展》,第281-289页,上海人民出版社 2000年版 《中美关系资料汇编》,第二辑上册,第90页,世界知识出版社1960年版。 10FRUS,1952-1954,Vol.14,part1,p.929.参阅苏格:《美国对华政策与台湾问题》,第七章,第239 244页,世界知识出版社1998年版
1950 年 6 月 25 日朝鲜战争爆发，两天后美国政府宣布第七舰队封锁台湾海 峡，从此美国改变了“不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争的途径”，公开以 武力阻止中国大陆与台湾统一的局势。7美国政府动用第七舰队封锁台湾海峡是 经过一段时间酝酿的。从某种意义上说，朝鲜战争爆发不过是给美国实行武力干 预政策，提供了一个借口和和一次机遇而已。8需要指出的是，杜鲁门政府在军 事介入之前，公开提出了“台湾地位未定论”。杜鲁门在他的有关封锁台湾海峡 的声明中声称：“台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的 签订或经由联合国考虑。”9 显然，杜鲁门此时提出“台湾地位未定论”，是在为美国的军事行动提供法 力和道义上的根据，否则美国第七舰队便没有任何理由封锁台湾海峡。这种现象 多少反映出，在如何介入台湾问题上，美国领导人确实一度顾忌某种道义上的压 力，但是任何道义上的考虑都不足以阻止美国领导人顽强地追求他们认定的战略 利益，并为此制造法理根据。以上的事实并不陌生，但正是因为其中的道理是老 生常谈，才对今天的局势具有警世的作用。 如果说朝鲜战争是美国重新介入台湾问题的起点，那么从这时起到 1958 年 第二次台湾海峡危机结束，则是美国对台政策和美台关系基本确定的时期。朝鲜 战争结束后，美国在东亚政策的主旨就是“遏制”中国。在这一背景下，台湾的 战略地位在美国的眼中极大地升值。保持台湾与中国大陆分离、支持和援助台湾 当局等，至少可以达到如下几个目的：第一，阻止中国进入联合国，继续在国际 上孤立中国；第二，使台湾成为遏制中国的军事基地；第三，在未来中国大陆的 政府垮台时，台湾当局可以成为取而代之的力量。总之，遏制中国的战略需要是 当时美国台湾政策的基础，也是美国与台湾当局的战略关系得以形成和发展的基 础。 另一方面，美国不希望在朝鲜战争结束后，再次卷入同中国的战争。当日内 瓦会议后东亚的热点转移到台湾海峡时，美国如果不加节制地支持蒋介石政权的 有关政策，就有可能最终被台湾拖入与中国大陆的战争中。美国当时的战略重点 在欧洲，美国的欧洲盟国也反对在亚洲、特别是为台湾的蒋介石政权承担军事义 务。正是这种相互矛盾的利害关系推动美国逐步形成了一项使台湾脱离中国的政 策。这项政策在不同的时期有不同的表现形式，但其主旨就是用包括不惜使用武 力在内的各种手段，保持台湾长期与大陆分离，使台湾成为在东亚遏制中国大陆 的据点。 美国为了实现上述政策目标，采取了一系列措施，加强与台湾的关系，其中 关键的是 1954 年 12 月与台湾当局签订了《共同防御条约》，从而奠定了美台军 事安全关系的基础。这项条约无疑也包含着使台湾与大陆永久分离的企图。在条 约中，美国承诺继续向台湾提供军事装备和其他援助，并在必要时使用美国的武 装力量，阻止大陆解放台湾。10在缔约谈判过程中，正值解放军对蒋军占领的一 7 American Foreign Policy, 1950---1955: Basic Document, p 2448. 8 具体过程可参阅资中筠：《追根溯源：美国对华政策的缘起和发展》，第 281--289 页，上海人民出版社 2000 年版。 9 《中美关系资料汇编》，第二辑上册，第 90 页，世界知识出版社 1960 年版。 10 FRUS, 1952-1954, Vol. 14, part 1, p. 929. 参阅苏格：《美国对华政策与台湾问题》， 第七章，第 239— —244 页， 世界知识出版社 1998 年版
些东南沿海岛屿发动炮击和进攻。美国政府为了避免在沿海岛屿的争夺战中卷入 与中国大陆的军事冲突,坚决要求蒋介石放弃沿海岛屿,专守台、澎,以造成台 湾与大陆事实上的隔绝。在签定条约时,美国政府还与台湾当局交换照会,促使 台湾方面保证,在未经美国美国同意的情况下,不得主动对大陆采取军事行动 1美国坚持这种作法固然是担心被蒋介石拖进与中国大陆的战争,但显然也有更 深远的考虑。正如美国国务卿个杜勒斯在签约前给总统艾森豪威尔的秘密文件中 那样:“我们对中国和台湾采取的政策,应当同我们正在德国和朝鲜奉行的政策 属于同一类型”,即使台湾和中国大陆之间分裂的状态长期维持下去。12实际上, 保持台湾与中国大陆长期分离是美国与台湾签定《共同防御条约》的核心思想, 而美台军事安全关系正是以《共同防御条约》作为蓝本的,所以不论是“台湾地 位未定论”,还是“两个中国”等等,在美台条约签定后立刻成为美国处理对台 关系的主要指针,包括在国际上推行“两个中国”、“一中一台”,也就是顺理成 章的了 在1958年发生的第二次台湾海峡危机中,美国如法炮制,一面派遣大批海 空军力量在台海地区集结,一面要求蒋介石放弃金门马祖,并公开承诺不以武力 改变台海两岸关系的“现状(即当时的分裂状态)”。13只是由于台湾当局的坚决 反对,以及中国大陆及时调整有关政策,才使美国迫使台湾当局从金门、马祖撤 军的计划破产。经过1954——1955年和1958年两次危机,台湾海峡的僵持局面 基本固定下来。在这个过程中,美国达到了使台湾保留正在蒋介石政权手中的目 的,但是它使台湾永远从中国分裂出去的进程合法化的企图,包括搞“两个中国”、 台”、“台湾独立”等等,却未能实现,其根本原因就是海峡两岸的中国 人都反对美国企图推行的分裂中国的政策。 (2)中美建交前后的美国对台湾政策 972年美国总统尼克松访华是美国转向奉行“一个中国”政策转折点。从 中美缓和开始之日起,中国政府便一再申明:台湾是中国领土,因此必须商定从 台湾和台湾海峡撤走一切美国武装力量,才能改善中美关系,并推动其他问题的 解决。141971年7月9日至11日,美国总统国家事务助理基辛格秘密访问北京。 在双方的会谈中,中国总理周恩来再次强调,中美关系改善的前提是“一个中国” 的原则,即台湾是中国的一个省,台湾问题是中国的内政,外国不得干预,美国 必须从台湾撤军,并废除美台《共同防御条约》。基辛格代表美国政府所表示的 立场中包括:美国承认台湾是中国的一部分,不支持“两个中国”、“一中一台”, 不支持台湾独立,美国将随着中美关系改善减少驻台军队,并最终解决《共同防 御条约》的问题。15正是由于基辛格表达的上述立场表明美国政府在台湾问题上 是在向“一个中国”的方向移动,双方才能就尼克松访华达成协议。 1972年2月尼克松访华,中美两国领导人着重讨论了台湾问题。尼克松 1FRUs.1952-1954,Vol.14,pat1,p.929 12"Policy Toward Communist China and Formosa", October 11 1954, Dulles Paper, Box 2,Eisenhower 13参阅林正义:《1958年台海危机期间美国对华政策》,第135—137页,台湾商务印书馆 1韩念龙主编:《当代中国外交》,第220—-221页,中国社科出版社1988年版。宫力:《跨越鸿沟》 第50页,河南人民出版社1992年版。 15《当代中国外交》,第221-—-222页:《新中国外交风云》,第2辑第40页,世界知识出版社1991
些东南沿海岛屿发动炮击和进攻。美国政府为了避免在沿海岛屿的争夺战中卷入 与中国大陆的军事冲突，坚决要求蒋介石放弃沿海岛屿，专守台、澎，以造成台 湾与大陆事实上的隔绝。在签定条约时，美国政府还与台湾当局交换照会，促使 台湾方面保证，在未经美国美国同意的情况下，不得主动对大陆采取军事行动。 11美国坚持这种作法固然是担心被蒋介石拖进与中国大陆的战争，但显然也有更 深远的考虑。正如美国国务卿个杜勒斯在签约前给总统艾森豪威尔的秘密文件中 那样：“我们对中国和台湾采取的政策，应当同我们正在德国和朝鲜奉行的政策 属于同一类型”，即使台湾和中国大陆之间分裂的状态长期维持下去。12实际上， 保持台湾与中国大陆长期分离是美国与台湾签定《共同防御条约》的核心思想， 而美台军事安全关系正是以《共同防御条约》作为蓝本的，所以不论是“台湾地 位未定论”，还是“两个中国”等等，在美台条约签定后立刻成为美国处理对台 关系的主要指针，包括在国际上推行“两个中国”、“一中一台”，也就是顺理成 章的了。 在 1958 年发生的第二次台湾海峡危机中，美国如法炮制，一面派遣大批海 空军力量在台海地区集结，一面要求蒋介石放弃金门马祖，并公开承诺不以武力 改变台海两岸关系的“现状（即当时的分裂状态）”。13只是由于台湾当局的坚决 反对，以及中国大陆及时调整有关政策，才使美国迫使台湾当局从金门、马祖撤 军的计划破产。经过 1954——1955 年和 1958 年两次危机，台湾海峡的僵持局面 基本固定下来。在这个过程中，美国达到了使台湾保留正在蒋介石政权手中的目 的，但是它使台湾永远从中国分裂出去的进程合法化的企图，包括搞“两个中国”、 “一中一台”、“台湾独立”等等，却未能实现，其根本原因就是海峡两岸的中国 人都反对美国企图推行的分裂中国的政策。 （2）中美建交前后的美国对台湾政策。 1972 年美国总统尼克松访华是美国转向奉行“一个中国”政策转折点。从 中美缓和开始之日起，中国政府便一再申明：台湾是中国领土，因此必须商定从 台湾和台湾海峡撤走一切美国武装力量，才能改善中美关系，并推动其他问题的 解决。141971 年 7 月 9 日至 11 日，美国总统国家事务助理基辛格秘密访问北京。 在双方的会谈中，中国总理周恩来再次强调，中美关系改善的前提是“一个中国” 的原则，即台湾是中国的一个省，台湾问题是中国的内政，外国不得干预，美国 必须从台湾撤军，并废除美台《共同防御条约》。基辛格代表美国政府所表示的 立场中包括：美国承认台湾是中国的一部分，不支持“两个中国”、“一中一台”， 不支持台湾独立，美国将随着中美关系改善减少驻台军队，并最终解决《共同防 御条约》的问题。15正是由于基辛格表达的上述立场表明美国政府在台湾问题上 是在向“一个中国”的方向移动，双方才能就尼克松访华达成协议。 1972 年 2 月尼克松访华，中美两国领导人着重讨论了台湾问题。尼克松一 11 FRUS, 1952-1954, Vol. 14, part 1, p. 929. 12 " Policy Toward Communist China and Formosa", October 11 1954, Dulles Paper, Box 2, Eisenhower Library. 13 参阅林正义：《1958 年台海危机期间美国对华政策》，第 135——137 页，台湾商务印书馆。 14 韩念龙主编：《当代中国外交》，第 220——221 页，中国社科出版社 1988 年版。宫力：《跨越鸿沟》， 第 50 页，河南人民出版社 1992 年版。 15 《当代中国外交》，第 221——222 页；《新中国外交风云》，第 2 辑第 40 页，世界知识出版社 1991 年版
方面重申了基辛格在太挖问题上的承诺,同时表示美国还不能承认中华人民共和 国是中国的唯一合法政府,并将中国保证用和平方式解决台湾问题作为美国从台 湾撤军的先决条件。美国方面的立场反映到2月28日中美发表的的《联合公报》 中,即美国政府在公报中表达的:“美国认识到,在台湾海峡两边的所有中国人 都认为只有一个中国,台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议 它重申它对由中国人民自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景,它确认 从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间,它将随着这个 地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。”16尼克松政府 就是一这种迫不得已和摸棱两可的方式,第一次公开表示接受一个中国的原则。 上海公报是美国在接受一个中国的原则上迈出的第一步。此后尼克松政府为 缓和中美关系作出了努力,但由于台湾问题不能得到根本解决,中美关系正常化 始终步履维艰。1974年8月尼克松辞职后,福特政府在台湾问题上明显后退。 直到卡特政府上台,中美关系正常化的进程才重新开始 研究界多数认为,有三个原因促使卡特政府决心推动中美关系正常化的进 程。它们包括:(1)苏联在美苏第二阶段限制战略武器谈判中采取强硬立场,美 国无法通过谈判来阻止苏联取得战略武器方面的优势:(2)苏联在非洲、西亚和 东南亚采取咄咄逼人的攻势,美国仍然处于越战后的衰落期,靠自己及其传统盟 国的力量,无法有效地组织苏联的扩张势头;(3)自尼克松访华以后,中国在国 际社会中的地位迅速改变,已经有11个国家与中国建交,美国无法孤立于承认 中国的潮流之外,特别是这个潮流的迅速发展,多少与美国对华政策的方向有关。 卡特政府正是基于对美国战略利益的考虑,下决心加快与中国关系正常化的 步伐,并因此决定根本改变以往的对台湾政策。卡特政府为了表示其与中国建交 的诚意,自行终止与台湾当局的高层来往。经过半年的谈判,双方终于达成协议, 其主要内容就是美国承认并接受一个中国的原则,这表现为美国同意与台湾断 交、废约、并从台湾和台湾海峡撤岀一切美国军事力量和设施。正是在此基础上, 中美实现了关系正常化。1978年12月16日,中美发表建交公报,其中明载美 国“承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府”,“美国承认中国的立场,即只 有一个中国,台湾是中国的一部分”。17中美关系正常化以后,美国根据协议 立即断绝与台湾的外交关系,并在一年内实现了撤军和废约的承诺。 但是,美国接受一个中国原则并在此基础上实现与中国关系正常化,并不等 同于美国已经彻底抛弃它以往干涉台湾问题的立场,其突出的标志是1979年4 月10日卡特签署《与台湾关系法》。从美国国内政治的运作看,这项法案是是美 国国会企图制约卡特政府的产物。不过它也在一定程度上反映了美国行政当局企 图在新的基础上维持和调整美台关系的意愿。从《与台湾关系法》的内容以及后 来美台关系演变的情况看,卡特政府就是企图在该法案的基础上,继续保持和发 展与台湾的“实质性关系”。18 所谓美台“实质性关系”,概括地说第一是以关心“台湾的前途将通过和平 方式解决”为理由,继续为台湾提供某种程度的安全保障,当时的主要方式是继 续向台湾出售武器。第二是建立起与台湾的特殊的关系,即在“非官方”的框架 16中美在上海签定的《联合公报》,第422页,《当代中国外交》,第422页。 17《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》,《当代中国外交》,第429页 8近年来中国学术界对《与台湾关系法》分析最详细的是苏格著《美国对华政策与台湾问题》,见该书第
方面重申了基辛格在太挖问题上的承诺，同时表示美国还不能承认中华人民共和 国是中国的唯一合法政府，并将中国保证用和平方式解决台湾问题作为美国从台 湾撤军的先决条件。美国方面的立场反映到 2 月 28 日中美发表的的《联合公报》 中，即美国政府在公报中表达的：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人 都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。 它重申它对由中国人民自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认 从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个 地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。”16尼克松政府 就是一这种迫不得已和摸棱两可的方式，第一次公开表示接受一个中国的原则。 上海公报是美国在接受一个中国的原则上迈出的第一步。此后尼克松政府为 缓和中美关系作出了努力，但由于台湾问题不能得到根本解决，中美关系正常化 始终步履维艰。1974 年 8 月尼克松辞职后，福特政府在台湾问题上明显后退。 直到卡特政府上台，中美关系正常化的进程才重新开始。 研究界多数认为，有三个原因促使卡特政府决心推动中美关系正常化的进 程。它们包括：（1）苏联在美苏第二阶段限制战略武器谈判中采取强硬立场，美 国无法通过谈判来阻止苏联取得战略武器方面的优势；（2）苏联在非洲、西亚和 东南亚采取咄咄逼人的攻势，美国仍然处于越战后的衰落期，靠自己及其传统盟 国的力量，无法有效地组织苏联的扩张势头；（3）自尼克松访华以后，中国在国 际社会中的地位迅速改变，已经有 111 个国家与中国建交，美国无法孤立于承认 中国的潮流之外，特别是这个潮流的迅速发展，多少与美国对华政策的方向有关。 卡特政府正是基于对美国战略利益的考虑，下决心加快与中国关系正常化的 步伐，并因此决定根本改变以往的对台湾政策。卡特政府为了表示其与中国建交 的诚意，自行终止与台湾当局的高层来往。经过半年的谈判，双方终于达成协议， 其主要内容就是美国承认并接受一个中国的原则，这表现为美国同意与台湾断 交、废约、并从台湾和台湾海峡撤出一切美国军事力量和设施。正是在此基础上， 中美实现了关系正常化。1978 年 12 月 16 日，中美发表建交公报，其中明载美 国“承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府”，“美国承认中国的立场，即只 有一个中国，台湾是中国的一部分”。17中美关系正常化以后，美国根据协议， 立即断绝与台湾的外交关系，并在一年内实现了撤军和废约的承诺。 但是，美国接受一个中国原则并在此基础上实现与中国关系正常化，并不等 同于美国已经彻底抛弃它以往干涉台湾问题的立场，其突出的标志是 1979 年 4 月 10 日卡特签署《与台湾关系法》。从美国国内政治的运作看，这项法案是是美 国国会企图制约卡特政府的产物。不过它也在一定程度上反映了美国行政当局企 图在新的基础上维持和调整美台关系的意愿。从《与台湾关系法》的内容以及后 来美台关系演变的情况看，卡特政府就是企图在该法案的基础上，继续保持和发 展与台湾的“实质性关系”。18 所谓美台“实质性关系”，概括地说第一是以关心“台湾的前途将通过和平 方式解决”为理由，继续为台湾提供某种程度的安全保障，当时的主要方式是继 续向台湾出售武器。第二是建立起与台湾的特殊的关系，即在“非官方”的框架 16 中美在上海签定的《联合公报》，第 422 页，《当代中国外交》，第 422 页。 17 《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》，《当代中国外交》，第 429 页。 18 近年来中国学术界对《与台湾关系法》分析最详细的是苏格著《美国对华政策与台湾问题》，见该书第 474——482 页
内,保持双方的各种(被成为“半官方”或“准官方”)联系。显然,《与台湾关 系法》的用意在于否定中美建交公报的某些内容,其实质是为美国继续介入台湾 问题、干涉中国内政提供法律上的保障。总之,中美建交使美国与台湾的关系发 生了两个重要的变化。第一是美国承认一个中国的原则,它与台湾的关系不得不 作根本性的改变。第二是美国仍企图保持介入解决台湾问题的手段 中美关系正常化以后,美国与台湾的关系发生大的改变。在军事关系方面, 当时美国对台军售已经成为主要纽带。中美建交后的卡特任期内,美国政府并没 有大规模想台湾出售武器,所以建交时遗留的“售武”问题并不突出。191981年 里根执政后,公开宣称要想台湾出售高性能的武器装备,结果给中美关系带来 场危机 1982年8月17日中美两国经过艰难的谈判,发表了《中华人民共和国和美 利坚合众国联合公报》。美国政府在公报中承诺它向台湾出售的武器,在性能和 数量上将不超过中美建交后几年供应的水平,并准备逐步减少对台湾的武器销 售,经过一段时间导致这一问题的最后解决。21每当美国政府决定增加对台湾销 售武器时,都强调公报中美国所表达的它对和平解决台湾问题的关切,但却不谈 或少谈它在公报中的明确承诺,即“无意侵犯中国的主权和领土完整,无意干涉 中国内政,也无意执行两个中国’或‘一中一台’的政策”。22不过从公报签 定直到80年代末,美国在对台军售问题上比较谨慎,没有大规模和高性能的对 台武器销售。 在美台政治关系方面,1979年初,美国与台湾互设了处理双方非官方事务 的机构。1980年10月美台签订了《北美事务协调委员会及美国在台协会特权及 豁免权协定》。卡特政府在协定中对美台的非官方性质做了严格的规定,并且不 允许美政府高层官员在办公室会见台湾驻美机构的代表 与这一时期美台军事、政治关系衰落形成对照的是,美台经济关系继续发展。 据统计到1987年,美国在台湾的投资达到16.83亿美元,是建交前27年投资总 额的187倍。美国在台投资总额也居外国在台投资的首位。另外双方贸易总额 也成倍增长,台湾因此成为美国在世界上的第五大贸易伙伴。美台经济关系逐步 取代了政治和安全关系,成为美台关系的主要基础。 (二)冷战后美国对台湾政策。 中美建交至今,美台关系的发展变化呈现出一条下滑然后又上升的曲线,其 变化的关节点是冷战的结束,确切地说1991年海湾战争以美国取得胜利而结束 和前苏联解体。这一时期国际形势发生了巨大的变化,其突出的特点是苏联作为 美国的重要对手不复存在,而美国通过海湾战争的胜利,确立了自己在后冷战时 期唯一超级大国的地位。这个变化迅速影响到美国对外政策方方面面。受其影响, 从1991年起,乔治·布什政府开始调整对台湾政策、提升美国与台湾的关系。 i9 Implementation of the Taiwan Relations Act: Hearings Before the Subcommittee on Asian and Pacific Affairs of the Committee of Foreign Affairs, House of Representative, 96 th Congress, 2an. Session, 1980, pp 28 20梅孜编:《美台关系重要资料选编》,第217页,时事出版社,1997年版。 21《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》,1982年8月7日,《当代中国外交》,第430-—431 22《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》,第430——431页
内，保持双方的各种（被成为“半官方”或“准官方”）联系。显然，《与台湾关 系法》的用意在于否定中美建交公报的某些内容，其实质是为美国继续介入台湾 问题、干涉中国内政提供法律上的保障。总之，中美建交使美国与台湾的关系发 生了两个重要的变化。第一是美国承认一个中国的原则，它与台湾的关系不得不 作根本性的改变。第二是美国仍企图保持介入解决台湾问题的手段。 中美关系正常化以后，美国与台湾的关系发生大的改变。在军事关系方面， 当时美国对台军售已经成为主要纽带。中美建交后的卡特任期内，美国政府并没 有大规模想台湾出售武器，所以建交时遗留的“售武”问题并不突出。191981 年 里根执政后，公开宣称要想台湾出售高性能的武器装备，结果给中美关系带来一 场危机。20 1982 年 8 月 17 日中美两国经过艰难的谈判，发表了《中华人民共和国和美 利坚合众国联合公报》。美国政府在公报中承诺它向台湾出售的武器，在性能和 数量上将不超过中美建交后几年供应的水平，并准备逐步减少对台湾的武器销 售，经过一段时间导致这一问题的最后解决。21每当美国政府决定增加对台湾销 售武器时，都强调公报中美国所表达的它对和平解决台湾问题的关切，但却不谈 或少谈它在公报中的明确承诺，即“无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉 中国内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”。22不过从公报签 定直到 80 年代末，美国在对台军售问题上比较谨慎，没有大规模和高性能的对 台武器销售。 在美台政治关系方面，1979 年初，美国与台湾互设了处理双方非官方事务 的机构。1980 年 10 月美台签订了《北美事务协调委员会及美国在台协会特权及 豁免权协定》。卡特政府在协定中对美台的非官方性质做了严格的规定，并且不 允许美政府高层官员在办公室会见台湾驻美机构的代表。 与这一时期美台军事、政治关系衰落形成对照的是，美台经济关系继续发展。 据统计到 1987 年，美国在台湾的投资达到 16.83 亿美元，是建交前 27 年投资总 额的 1.87 倍。美国在台投资总额也居外国在台投资的首位。另外双方贸易总额 也成倍增长，台湾因此成为美国在世界上的第五大贸易伙伴。美台经济关系逐步 取代了政治和安全关系，成为美台关系的主要基础。 （二）冷战后美国对台湾政策。 中美建交至今，美台关系的发展变化呈现出一条下滑然后又上升的曲线，其 变化的关节点是冷战的结束，确切地说 1991 年海湾战争以美国取得胜利而结束 和前苏联解体。这一时期国际形势发生了巨大的变化，其突出的特点是苏联作为 美国的重要对手不复存在，而美国通过海湾战争的胜利，确立了自己在后冷战时 期唯一超级大国的地位。这个变化迅速影响到美国对外政策方方面面。受其影响， 从 1991 年起，乔治·布什政府开始调整对台湾政策、提升美国与台湾的关系。 19 Implementation of the Taiwan Relations Act: Hearings Before the Subcommittee on Asian and Pacific Affairs of the Committee of Foreign Affairs, House of Representative, 96th Congress, 2an. Session, 1980, pp. 28-29. 20 梅孜编：《美台关系重要资料选编》，第 217 页，时事出版社，1997 年版。 21 《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》，1982 年 8 月 7 日，《当代中国外交》，第 430——431 页。 22 《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》，第 430——431 页
(1)布什执政后期美国对台政策的变化 1991年6月和7月,美国众议院和参议院先后通过“关于台湾前途的政策” 的第285号修正案,使该案成为1992年度美国援外法案的一部分。23这是1979 年《与台湾关系法》后美国出台的第一个关于台湾问题的正式文件。9月间,布 什在给国会的年度国家安全战略报告中,5年以来第一次专门谈到台湾。(注释) 这表明美国已经在提高台湾在美国外交战略中的地位。 美国行政当局与国会的此类行动一方面反映了上述冷战后变化了的国际背 景,另一方面与美国对华政策的特殊变化有关。差不多从1991年开始,美国政 府开始公开将中国定义为“威胁”,如布什总统在当年11月12日在纽约“亚洲 协会( Asia Society)”发表演说时,将中国列为“亚洲不稳定根源”之一。24国 务卿贝克在当年底发表的文章中,表达了同样的认识。25基于这种看法,美国开 始加强对中国的防范,美国媒体也开始在国内和亚太地区散布“中国威胁论”, 并很快达到甚嚣尘上的地步。美国由此而开始逐步重视台湾的战略价值、调整在 台湾问题上的政策,是可以想象到的。当然,如果不是苏联解体,美国感到对中 国无所求了,也不会以后来那种被称为是“轰轰烈烈”的方式向中国挑战 布什政府对台政策变化导致的后果是美台政治与军事关系明显开始回升。在 政治方面,美台间政府与非政府的高层人员互访明显增加。1992年11月,美国 部长级贸易代表率团访问台湾并会见了李登辉,从而突破了中美建交后13年来 美国部长级以上官员不得访问台湾的限制。在军事方面,美国售台武器大幅度增 加,比较大宗的武器出售包括:1990年10月批准出售24架AH-1型攻击直升飞 机;1992年出售10架S-70C反潜直升飞机:1992年批准出售207枚SM-I标准 导弹和150架F-16战斗机。 台湾经济的发展也是推动美国调整与台湾关系的重要原因,特别是对于当时 面临经济持续严重衰退的布什政府,希望通过加强美台关系,从台湾的经济发展 中获得更大的好处。因此美国积极支持台湾加入亚太经合组织、关贸总协定等国 际经济组织,以此表示美国承认和赞赏台湾在世界经济中日益重要的地位 确切地说,布什政府后期对台政策的发展趋势是加强与提升同台湾的政治 军事、经济等关系,但尚未形成明确的政策。例如布什政府提出了放宽美台高层 官方交往限制的设想,实际上并没有、或者说是没有来得及作出明确规定。 (2)克林顿执政时期的政策调整。 1993年克林顿内入主白宫后,美国对台政策出现大幅度摆动,大致地说经 历了三个阶段。 第一个阶段是克林顿第一任期。克林顿执政初期中美关系迅速严重恶化,其 原因不赘述。26这里要指出的是,在中美关系持续严重恶化的背景下,克林顿政 府决定将布什政府后期处理美台关系方面采取的某些措施正式确定为美国的政 策 首先是突出抬高《与台湾关系法》的地位。1993年7月,美国参院外交委 员会通过了一项对《与台湾关系法》的“修正案”,内容是取消对美售台武器的 23法案内容见 Congressional Record,July19,1989,p.S8159-8160 24"Bush Names Asian Instability Spot", The China Post, November 14, 1991, p1 25 James A. Baker, "American in Asia: Emerging Architecture for A Pacific Community",Foreign Affairs VoL 70, No5, Winter 1991/92), pp 9-11 and 15-17 26参阅牛军:“论克林顿政府第一任期对华政策的演变及其特点”,《美国研究》1998年第1期
(1)布什执政后期美国对台政策的变化。 1991 年 6 月和 7 月，美国众议院和参议院先后通过“关于台湾前途的政策” 的第 285 号修正案，使该案成为 1992 年度美国援外法案的一部分。23这是 1979 年《与台湾关系法》后美国出台的第一个关于台湾问题的正式文件。9 月间，布 什在给国会的年度国家安全战略报告中，5 年以来第一次专门谈到台湾。（注释） 这表明美国已经在提高台湾在美国外交战略中的地位。 美国行政当局与国会的此类行动一方面反映了上述冷战后变化了的国际背 景，另一方面与美国对华政策的特殊变化有关。差不多从 1991 年开始，美国政 府开始公开将中国定义为“威胁”，如布什总统在当年 11 月 12 日在纽约“亚洲 协会（Asia Society）”发表演说时，将中国列为“亚洲不稳定根源”之一。24国 务卿贝克在当年底发表的文章中，表达了同样的认识。25基于这种看法，美国开 始加强对中国的防范，美国媒体也开始在国内和亚太地区散布“中国威胁论”， 并很快达到甚嚣尘上的地步。美国由此而开始逐步重视台湾的战略价值、调整在 台湾问题上的政策，是可以想象到的。当然，如果不是苏联解体，美国感到对中 国无所求了，也不会以后来那种被称为是“轰轰烈烈”的方式向中国挑战。 布什政府对台政策变化导致的后果是美台政治与军事关系明显开始回升。在 政治方面，美台间政府与非政府的高层人员互访明显增加。1992 年 11 月，美国 部长级贸易代表率团访问台湾并会见了李登辉，从而突破了中美建交后 13 年来 美国部长级以上官员不得访问台湾的限制。在军事方面，美国售台武器大幅度增 加，比较大宗的武器出售包括：1990 年 10 月批准出售 24 架 AH-1 型攻击直升飞 机；1992 年出售 10 架 S-70C 反潜直升飞机；1992 年批准出售 207 枚 SM-1 标准 导弹和 150 架 F-16 战斗机。 台湾经济的发展也是推动美国调整与台湾关系的重要原因，特别是对于当时 面临经济持续严重衰退的布什政府，希望通过加强美台关系，从台湾的经济发展 中获得更大的好处。因此美国积极支持台湾加入亚太经合组织、关贸总协定等国 际经济组织，以此表示美国承认和赞赏台湾在世界经济中日益重要的地位。 确切地说，布什政府后期对台政策的发展趋势是加强与提升同台湾的政治、 军事、经济等关系，但尚未形成明确的政策。例如布什政府提出了放宽美台高层 官方交往限制的设想，实际上并没有、或者说是没有来得及作出明确规定。 (2)克林顿执政时期的政策调整。 1993 年克林顿内入主白宫后，美国对台政策出现大幅度摆动，大致地说经 历了三个阶段。 第一个阶段是克林顿第一任期。克林顿执政初期中美关系迅速严重恶化，其 原因不赘述。26这里要指出的是，在中美关系持续严重恶化的背景下，克林顿政 府决定将布什政府后期处理美台关系方面采取的某些措施正式确定为美国的政 策。 首先是突出抬高《与台湾关系法》的地位。1993 年 7 月，美国参院外交委 员会通过了一项对《与台湾关系法》的“修正案”，内容是取消对美售台武器的 23 法案内容见 Congressional Record, July 19, 1989, pp. S 8159-8160. 24 "Bush Names Asian Instability Spot", The China Post, November 14, 1991, p. 1. 25 James A. Baker, "American in Asia: Emerging Architecture for A Pacific Community", Foreign Affairs, Vol. 70, No.5, ( Winter 1991/92), pp. 9-11 and 15-17. 26 参阅牛军：“论克林顿政府第一任期对华政策的演变及其特点”，《美国研究》1998 年第 1 期
限制。在994年初国会开始审议国务院授权法修正案时,国务卿克里斯托弗反对 国会通过该项修正案,但他同时声称:《八一七公报》并不损害美国对保持台湾 安全的承诺,“包括本政府的每一届政府,皆确认《与台湾关系法》在法律上优 先于1982年公报,前者是美国的法律,后者为政策声明”。27不论这种美国国内 政治中的所谓“府会”之争多么复杂奥妙,其结果并没有改变美国政策调整的实 质和方向,区别只是调整的策划能够度和缓急有所不同。 其次是正式调整对台政策。1994年9月7日,克林顿政府正式公布“调整 对台政策的解释”( Adjustments to U.S. Policy toward Taiwan Explained)。这是近 十年来美国政府第一次调整对台政策,其中包含的内容反映了自布什政府后期开 始,美国政策调整的实质和方向,即通过加强美台政治关系,提升美台关系的交 往级别,支持台湾加入某些国际组织等等,使美国介入台湾问题的手段和目标公 开化。28与行政当局密切配合,美国会参、众两院相继通过了支持台湾加入联合 国的提案。 考虑到克林顿政府初期的对华政策以及擅长呼风唤雨的美国媒体闻乐起舞 大肆鼓吹“中国威胁论”等等,可以大致肯定,美国调整对台政策显然是防范、 打击中国的企图的一个部分,而且事实证明是最危险的一部分。没有这次政策调 整,台湾领导人如李登辉被允许访问美国是不可能成行的,甚至李登辉都可能不 会提出申请。可以肯定地说,美国的政策调整是酿成1996年台湾海峡危机的主 要原因,至少也是主要原因之一。其结果一方面是破坏了中美关系,同时也严重 地破坏了台海地区的稳定。特别严重的是,美国的政策调整对持续发展和密切起 来的两岸关系造成了破坏性的影响,至今尽围绕台海展开的三边关系仍然没有从 恶性循环中摆脱出来,其危险程度是前所未有的 第二阶段从克林顿第二任期开始。1999年春季以来,美国对台政策出现了 新的调整,其突出特点是从所谓“有条件的不介入”转变为“有限度的介入”,目 的是通过推动两岸双方的对话来达成某种协议,在维持现状的基础上维持台湾海 峡的和平局面。 这种变化出现的首要背景是,1996年夏以来,美国对华政策出现重大调整。 经过1997年秋和1998夏中美首脑互访,确定了两国“致力于建设性战略合作伙 伴关系”的合作框架。29一如既往,中美关系的改善和加强导致使美国在台湾问 题上态度趋于谨慎。1998年克林顿总统访华期间公开宣示了“三不”立场,即 不支持台独、不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持台湾进入只有主权国 家才能进入的国际组织。30这表明克林顿政府当时不希望台湾问题干扰中美合 作,因此宁愿对美台关系加以限制 另外两个直接的原因也是不容忽视的。其一是1995年夏季李登辉访美所引 发的中美关系倒退和1996年3月的台海危机,使美朝野对台湾问题的敏感性和 严重性,有了比较深入的认识,对中国维护国家统一和反台独的决心有了进一步 的了解。 其二是1997年11月台湾民进党在县市级选举中获胜,美国政府感到代表“台 27美新署华盛顿1994年2月2日电 28政策内容见“ Adjustments to U.S. Policy toward Taiwan Explained," Background Briefing, Department of States, September7,194,转引自《美国对华政策与台湾问题》,第729—730页。 29《江泽民主席在白宫国宴上的讲话》,1997年10月29 30新华社上海1998年6月30日电
限制。在 994 年初国会开始审议国务院授权法修正案时，国务卿克里斯托弗反对 国会通过该项修正案，但他同时声称：《八一七公报》并不损害美国对保持台湾 安全的承诺，“包括本政府的每一届政府，皆确认《与台湾关系法》在法律上优 先于 1982 年公报，前者是美国的法律，后者为政策声明”。27不论这种美国国内 政治中的所谓“府会”之争多么复杂奥妙，其结果并没有改变美国政策调整的实 质和方向，区别只是调整的策划能够度和缓急有所不同。 其次是正式调整对台政策。1994 年 9 月 7 日，克林顿政府正式公布“调整 对台政策的解释”（Adjustments to U.S. Policy toward Taiwan Explained）。这是近 十年来美国政府第一次调整对台政策，其中包含的内容反映了自布什政府后期开 始，美国政策调整的实质和方向，即通过加强美台政治关系，提升美台关系的交 往级别，支持台湾加入某些国际组织等等，使美国介入台湾问题的手段和目标公 开化。28与行政当局密切配合，美国会参、众两院相继通过了支持台湾加入联合 国的提案。 考虑到克林顿政府初期的对华政策以及擅长呼风唤雨的美国媒体闻乐起舞， 大肆鼓吹“中国威胁论”等等，可以大致肯定，美国调整对台政策显然是防范、 打击中国的企图的一个部分，而且事实证明是最危险的一部分。没有这次政策调 整，台湾领导人如李登辉被允许访问美国是不可能成行的，甚至李登辉都可能不 会提出申请。可以肯定地说，美国的政策调整是酿成 1996 年台湾海峡危机的主 要原因，至少也是主要原因之一。其结果一方面是破坏了中美关系，同时也严重 地破坏了台海地区的稳定。特别严重的是，美国的政策调整对持续发展和密切起 来的两岸关系造成了破坏性的影响，至今尽围绕台海展开的三边关系仍然没有从 恶性循环中摆脱出来，其危险程度是前所未有的。 第二阶段从克林顿第二任期开始。1999 年春季以来，美国对台政策出现了 新的调整，其突出特点是从所谓“有条件的不介入”转变为“有限度的介入”， 目 的是通过推动两岸双方的对话来达成某种协议，在维持现状的基础上维持台湾海 峡的和平局面。 这种变化出现的首要背景是，1996 年夏以来，美国对华政策出现重大调整。 经过 1997 年秋和 1998 夏中美首脑互访，确定了两国“致力于建设性战略合作伙 伴关系”的合作框架。29一如既往，中美关系的改善和加强导致使美国在台湾问 题上态度趋于谨慎。1998 年克林顿总统访华期间公开宣示了“三不”立场，即 不支持台独、不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持台湾进入只有主权国 家才能进入的国际组织。30这表明克林顿政府当时不希望台湾问题干扰中美合 作，因此宁愿对美台关系加以限制。 另外两个直接的原因也是不容忽视的。其一是 1995 年夏季李登辉访美所引 发的中美关系倒退和 1996 年 3 月的台海危机，使美朝野对台湾问题的敏感性和 严重性，有了比较深入的认识，对中国维护国家统一和反台独的决心有了进一步 的了解。 其二是 1997 年 11 月台湾民进党在县市级选举中获胜，美国政府感到代表“台 27 美新署华盛顿 1994 年 2 月 2 日电。 28 政策内容见“Adjustments to U.S. Policy toward Taiwan Explained," Background Briefing, Department of States, September 7,1994, 转引自《美国对华政策与台湾问题》，第 729——730 页。 29 《江泽民主席在白宫国宴上的讲话》，1997 年 10 月 29 日。 30 新华社上海 1998 年 6 月 30 日电
独”势力的民进党己经迈出了取得执政地位的重要步骤,它将对台湾岛内形势和 两岸关系产生严重影响,甚至会在2000年的“总统”选举期间引爆新的危机。 在上述背景下,美决策层产生了一种紧迫感,认为美仅仅靠推行以往的“战 略模糊”政策,消极应对台海可能岀现的危险局势,未必能防止两岸发生军事冲 突,中国大陆与台湾各自内部政治形势的发展,很可能导致双方均不顾美国的意 愿,自行其事;或者因为“误判”美国的意图,单方面作出决定,最终将美国拖 下水。美国决策层认为,避免台海军事冲突和美被动卷入的根本出路,是两岸达 成可以持续一段时间的和平解决办法。在经过一段时间的酝酿以后,克林顿政府 提出了所谓处理台湾问题的“三个支柱”,即:“一个中国”、“和平解决”和“敦 促两岸对话(或谈判)”。其特点是明确将“敦促两岸对话”与“一个中国”和“和 平解决”并列,作为美政策中的一项原则。3199年初克林顿政府利用纪念《与 台湾关系法》出台20周年的时机,提出了以达成“过渡协议( interim agreements) 为主要特征的促谈方针。 1999年2月间,美在台协会主席卜睿哲发表了美对两岸关系的五点方针, 其要点是强调美坚持和平解决台湾问题,以及“建设性且有意义的两岸对话”是 解决两岸分歧的“最好方法”。323月24日,美负责东亚及太平洋事务的助理国 务卿陆士达( Stanley O.Roth)发表讲话称:“与过去二十一年一样,坚持和平化 解中国与台湾间分歧将继续是美国未来政策的组成部分”,他声称两岸对话中的 创见会帮助“就任何困难话题达成过渡协议”。3同时美助理国务卿帮办谢淑丽 ( Susan shirk)在国会作证时,除了没有直接使用“过渡协议”这个词外,基本重 复了陆士达的发言内容。34 他们的讲话概括了美国政府的新方针,即努力创造一种环境,促使两岸通 过对话和谈判,建立一个能够在较长时期里维持台海局势稳定的框架,使现状得 以继续维持下去。美政府官员虽然一再声称,美不直接介入两岸对话,但美实际 上提出了对话的方向和内容,即两岸对话应能保证台湾海峡的和平,所谓“有价 值、有意义的”协议,本质上就是“政治性的”协议。 美国政策的变化是经过一段时间酝酿的,而且在美国政府内部和政策研究 圈内是有分歧的。从己经表现出来的情况看,大致有三种意见:其一是“战略明 确,战术模糊”,实际上是向所谓“战略清楚”发展,只是不那么急剧而已。35 其二是“促谈”,搞两岸的“中程协议”,或“过渡性”的协议,以便能较长期地 维持现状。36其三是“继续模棱两可”,不在两岸之间进行调解或表明偏向站在 任何一方,“应当以和平作为其中心目标”,。37 31 Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S. 693 The Taiwan Security Enhancement Act by Stanley O. Roth, August 13, 1999, Foreign Policy Backgrounder, United States, Information Service Embassy of the United States of America. 32中央社台北1999年2月4日电。 33Stanley O. Roth, "Taiwan Relations Act at Twenty -and Beyond", March 24, 1999, Foreign Policy backgrounder United States Information Service Embassy of the United States of America. 34 Susan L. Shirk. "The Taiwan Relations Act at Twenty", April 14, 1999, 3此一观点的代表人物是 Joseph Nye,见新华社香港1998年1月11日电 36此一主张的代表任务是 Keen Leaberthal,见1998年2月10日纽约《世界日报》。 3这种看法在美国内是最有市场的,全面反映其观点的是 Nancy Turk在生存杂志上发表的《中国-台湾:
独”势力的民进党已经迈出了取得执政地位的重要步骤，它将对台湾岛内形势和 两岸关系产生严重影响，甚至会在 2000 年的“总统”选举期间引爆新的危机。 在上述背景下，美决策层产生了一种紧迫感，认为美仅仅靠推行以往的“战 略模糊”政策，消极应对台海可能出现的危险局势，未必能防止两岸发生军事冲 突，中国大陆与台湾各自内部政治形势的发展，很可能导致双方均不顾美国的意 愿，自行其事；或者因为“误判”美国的意图，单方面作出决定，最终将美国拖 下水。美国决策层认为，避免台海军事冲突和美被动卷入的根本出路，是两岸达 成可以持续一段时间的和平解决办法。在经过一段时间的酝酿以后，克林顿政府 提出了所谓处理台湾问题的“三个支柱”，即：“一个中国”、“和平解决”和“敦 促两岸对话（或谈判）”。其特点是明确将“敦促两岸对话”与“一个中国”和“和 平解决”并列，作为美政策中的一项原则。311999 年初克林顿政府利用纪念《与 台湾关系法》出台 20 周年的时机，提出了以达成“过渡协议（interim agreements）” 为主要特征的促谈方针。 1999 年 2 月间，美在台协会主席卜睿哲发表了美对两岸关系的五点方针， 其要点是强调美坚持和平解决台湾问题，以及“建设性且有意义的两岸对话”是 解决两岸分歧的“最好方法”。 323 月 24 日，美负责东亚及太平洋事务的助理国 务卿陆士达（Stanley O. Roth）发表讲话称：“与过去二十一年一样，坚持和平化 解中国与台湾间分歧将继续是美国未来政策的组成部分”，他声称两岸对话中的 创见会帮助“就任何困难话题达成过渡协议”。33同时美助理国务卿帮办谢淑丽 (Susan Shirk)在国会作证时，除了没有直接使用“过渡协议”这个词外，基本重 复了陆士达的发言内容。34 他们的讲话概括了美国政府的新方针，即努力创造一种环境，促使两岸通 过对话和谈判，建立一个能够在较长时期里维持台海局势稳定的框架，使现状得 以继续维持下去。美政府官员虽然一再声称，美不直接介入两岸对话，但美实际 上提出了对话的方向和内容，即两岸对话应能保证台湾海峡的和平，所谓“有价 值、有意义的”协议，本质上就是“政治性的”协议。 美国政策的变化是经过一段时间酝酿的，而且在美国政府内部和政策研究 圈内是有分歧的。从已经表现出来的情况看，大致有三种意见：其一是“战略明 确，战术模糊”，实际上是向所谓“战略清楚”发展，只是不那么急剧而已。 35 其二是“促谈”，搞两岸的“中程协议”，或“过渡性”的协议，以便能较长期地 维持现状。36其三是“继续模棱两可”，不在两岸之间进行调解或表明偏向站在 任何一方，“应当以和平作为其中心目标”，。37 31 Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S. 693 The Taiwan Security Enhancement Act by Stanley O. Roth, August 13, 1999, Foreign Policy Backgrounder, United States, Information Service Embassy of the United States of America. 32 中央社台北 1999 年 2 月 4 日电。 33Stanley O. Roth, "Taiwan Relations Act at Twenty -and Beyond", March 24, 1999, Foreign Policy Backgrounder, United States Information Service Embassy of the United States of America. 34 Susan L. Shirk , "The Taiwan Relations Act at Twenty", April 14, 1999, http://pdq2.usia.gov/scripts/cqcgi.exe. 35 此一观点的代表人物是 Joseph Nye, 见新华社香港 1998 年 1 月 11 日电， 36 此一主张的代表任务是 Keen Leaberthal， 见 1998 年 2 月 10 日纽约《世界日报》。 37 这种看法在美国内是最有市场的，全面反映其观点的是 Nancy Turk 在生存杂志上发表的《中国--台湾：
美国各方的不同意见反应美国政策调整的两个特点。首先是美内部在处理 两岸关系问题上已经形成了基本的共识,即:(1)美国政策的重点应放在维持台 湾海峡的和平与稳定上;(2)维持台海和平的最佳办法是敦促两岸自己达成有效 的协议。正是因为存在这种共识,克林顿政府对李登辉(1999年7月9日)抛 出“两国论”表示强烈不满,不仅克林顿政府指定李登辉是“麻烦制造者”,美 一些媒体、思想库也对台湾当局表示反感,美国会中也一度出现了对李的批评 38卜睿哲( Richard bush)7月末和后来两次访台,一方面是向李登辉说明美立场, 同时每次都会见连战、宋楚瑜和陈水扁等有希望当选总统的人物,目的是使这些 可能成为台湾新领导人的政治人物不要误解美国政策,谨慎处理两岸关系。39 需要指出的是,美国在“促谈”的同时,也加强了预防中国大陆使用武力的 措施。1999年2月,美国防部根据美国会1999财年拨款法案的要求,向国会提 交了《台湾海峡安全形势》的报告。该报告声称,“台海力量的动态平衡”无大 变化,但预测到2005年中国将掌握导弹攻击优势和保持空军的优势。40该报告 出台后,克林顿美国不断通过外交渠道向中国大陆施加压力,企图影响中国的国 防政策,阻止中国发展必要的军事力量,特别是阻止中国发展针对台湾的打击力 量。同时美国加强了有针对性地对台销售反导武器和空中攻击武器,包括用于反 导作战的路基预警系统,AIM-120空一空导弹,等等。在克林顿执政的最后一年, 美国军方开始全面调查台湾的防务和武器装备,为新一轮的大规模武器销售提供 所谓的依据。 美国国会中的反华势力本来就对克林顿总统在中国宣布“三不”强烈不满, 因此特别注意利用所谓台湾的“安全”大作文章。克林顿访华后不久,美国会相 继通过了一些表示支持台湾的议案,力图限制和干预行政当局处理台湾问题的决 策权。199年3月24日,美参院外交委员会于提出了《加强台湾安全法案》(The Taiwan Security Enhancement Act)。2000年2月,美国众院通过了这个法案。该 法案的目的就是要强化美台军事关系,内容包括增加美在台协会台北办事处负责 军事技术的人员、增加高级军官的交流、共同讨论台海安全形势和战术规划、协 助台湾军队的训练和演习、设置军事联络专线、加强对台军售等。美众院的行动 已经产生了恶劣影响,助长了国会内的反华声势,并向行政当局施加压力,进 步加强对台军售 法案出台后,遭到美行政当局的反对。他们认为,《与台湾关系法》为美台 关系提供了完美的框架,如进一步加强与台湾的军事关系,将严重恶化中美关系, 并实际加强台湾的不安全。42美国会提出《加强台湾安全法案》的目的包括与美 行政当局争夺控制或影响美对台政策的决定权。它虽然没有获得通过,其影响之 强烈已经足以促使或支持美国行政当局在售台武器上突破以往的限制。总之从当 美国的争论与选择》,论点内国际战略研究所杂志《生存》,1998年冬季号,引自《参考资料》,1998年 12月23日 38新华社华盛顿199年7月23日电关于美国参议院举行两岸关系听证会的情况 中央社华盛顿1999年7月23日电,另见 Richard C.Bush," Taiwan and the future of us- Taiwan Relations", ber25,1999,http://ait.orgtw/bush925.ht 40该报告内容可见《参考资料》,1999年3月10日 Taiwan Security Enhancement Act(HR 1838) Testimony before The Senate Foreign Relations Committee OnS. 693 The Taiwan Security Enhancement Act
美国各方的不同意见反应美国政策调整的两个特点。首先是美内部在处理 两岸关系问题上已经形成了基本的共识，即：（1）美国政策的重点应放在维持台 湾海峡的和平与稳定上；（2）维持台海和平的最佳办法是敦促两岸自己达成有效 的协议。正是因为存在这种共识，克林顿政府对李登辉（1999 年 7 月 9 日）抛 出“两国论”表示强烈不满，不仅克林顿政府指定李登辉是“麻烦制造者”，美 一些媒体、思想库也对台湾当局表示反感，美国会中也一度出现了对李的批评。 38卜睿哲（Richard Bush）7 月末和后来两次访台，一方面是向李登辉说明美立场， 同时每次都会见连战、宋楚瑜和陈水扁等有希望当选总统的人物，目的是使这些 可能成为台湾新领导人的政治人物不要误解美国政策，谨慎处理两岸关系。39 需要指出的是，美国在“促谈”的同时，也加强了预防中国大陆使用武力的 措施。1999 年 2 月，美国防部根据美国会 1999 财年拨款法案的要求，向国会提 交了《台湾海峡安全形势》的报告。该报告声称，“台海力量的动态平衡”无大 变化，但预测到 2005 年中国将掌握导弹攻击优势和保持空军的优势。40该报告 出台后，克林顿美国不断通过外交渠道向中国大陆施加压力，企图影响中国的国 防政策，阻止中国发展必要的军事力量，特别是阻止中国发展针对台湾的打击力 量。同时美国加强了有针对性地对台销售反导武器和空中攻击武器，包括用于反 导作战的路基预警系统，AIM-120 空—空导弹，等等。在克林顿执政的最后一年， 美国军方开始全面调查台湾的防务和武器装备，为新一轮的大规模武器销售提供 所谓的依据。 美国国会中的反华势力本来就对克林顿总统在中国宣布“三不”强烈不满， 因此特别注意利用所谓台湾的“安全”大作文章。克林顿访华后不久，美国会相 继通过了一些表示支持台湾的议案，力图限制和干预行政当局处理台湾问题的决 策权。1999 年 3 月 24 日，美参院外交委员会于提出了《加强台湾安全法案》（The Taiwan Security Enhancement Act）。2000 年 2 月，美国众院通过了这个法案。该 法案的目的就是要强化美台军事关系，内容包括增加美在台协会台北办事处负责 军事技术的人员、增加高级军官的交流、共同讨论台海安全形势和战术规划、协 助台湾军队的训练和演习、设置军事联络专线、加强对台军售等。美众院的行动 已经产生了恶劣影响，助长了国会内的反华声势，并向行政当局施加压力，进一 步加强对台军售。41 法案出台后，遭到美行政当局的反对。他们认为，《与台湾关系法》为美台 关系提供了完美的框架，如进一步加强与台湾的军事关系，将严重恶化中美关系， 并实际加强台湾的不安全。42美国会提出《加强台湾安全法案》的目的包括与美 行政当局争夺控制或影响美对台政策的决定权。它虽然没有获得通过，其影响之 强烈已经足以促使或支持美国行政当局在售台武器上突破以往的限制。总之从当 美国的争论与选择》，论点内国际战略研究所杂志《生存》，1998 年冬季号，引自《参考资料》，1998 年 12 月 23 日 38 新华社华盛顿 1999 年 7 月 23 日电关于美国参议院举行两岸关系听证会的情况。 39 中央社华盛顿 1999 年 7月23 日电，另见 Richard C. Bush, "Taiwan and the Future of US--Taiwan Relations", September 25, 1999, http://ait.org.tw/bush925.htm. 40 该报告内容可见《参考资料》，1999 年 3 月 10 日。 41 Taiwan Security Enhancement Act (H.R.1838). 42 Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S. 693 The Taiwan Security Enhancement Act by Stanley O. Roth, August 13, 1999
时国会的气氛看,美国各方面在阻止中国大陆使用武力方面,立场已经在趋向强 硬,甚至出现了即使是台湾当局挑起事端,也要阻止中国大陆使用武力的论调。 第三阶段是陈水扁上台后。2000年3月18日民进党候选人陈水扁当选为台 湾新领导人后,克林顿政府的对台政策出现了明显的波动,其特点是进一步加大 了防止台海军事冲突的力度 第一阶段从3月18日陈水扁当选到5月20日陈水扁发表就职演说。这一阶 段美国政策的重点是防止陈水扁当局铤而走险,宣布台独,从而引发台海战争 自1999年7月以后一个时期,克林顿政府一直担心,台湾政局因选举出现动荡, 有可能引发两岸军事冲突。陈水扁当选加剧了克林顿政府的危机感,它因此强化 了两手策略。 首先是向陈水扁施加影响。在台湾选举期间及选举结果揭晓后,美国利用各 种场合和方式,一再声称,美国评价台湾新领导人的标准是“维护台湾海峡的和 平与安定 “3·18”以后,美国不断派人前往台湾,一方面了解陈水扁在两岸关系上 的的立场和政策,同时也向陈施加压力和影响,促使他谨言慎行,以免变成又 个“麻烦制造者”。陈水扁从当选到5月20日就职演说期间有关两岸关系的言行 显然同美国的影响有密切的关系。陈水扁由于新执政时面临内外困难,急需美国 的支持,故对美国作出配合姿态。陈水扁显然部分地达到了目的,美国方面已经 认为,他是可以配合美国政策的人物。 另一方面,美国加大了向中国大陆施压的力度。在2000年2月大陆发表一 个中国“白皮书”以后,美国即加大了施压的力度。陈水扁当选前后,美国甚至 公开发出武力威胁,以阻止大陆采取军事行动。与此同时,美国政府陆续派高级 官员访华,以便掌握情况,并施加影响 陈水扁“5·20”演说后,美国各方面均认为,由于陈水扁在两岸关系问题 持续低姿态,而且他在岛内面临重重困难,不可能向挑战大陆,因此中国大陆加 强对台军事部署已经成为“破坏”台湾海峡和平与稳定的主要因素。克林顿政府 在“5·20”以后越来越强调加强对台湾防务的援助,美军方开始重新评估台湾 防务需要,夏季克林顿政府再次宣布新的对台军售。这当然不仅仅是出于竞选的 需要,其中针对中国军事部署的含义相当清楚。克林顿政府这一时期或许有意延 续“促谈”的方针,进一步缓和台湾海峡的紧张局势。它不断试图说服两岸展开 对话和谈判,初步打算是推动两岸从具体的事务性商谈(如“三通”)开始。问 题是美国大选临近,克林顿政府已成“跛鸭”,其政策失去了动力和可信性,它 试图打开两岸僵局的行动本来就是有气无力的,当然不会有什么效果,最终只能 是将一个外驰内张、混沌不清的台海局势传给小布什政府。 (3)布什政府对台政策的变化。 布什入主白宫以后,美国对台政策的变化是有目共睹的,其突出的特点是企 图将所谓的“战略模糊”明确地改变为“战略清晰”4由于克林顿政府在行将 结束时,已经认为中国大陆的军事准备是破坏台海稳定的主要因素,并开始加强 43本人于2000年6月15日在华盛顿与 Douglas H Paal, president in Asia Pacific Policy Center,的谈话,后 者称,美国方面认为台湾现在不会是危机的根源,中国大陆对台湾的对话要求不应持消极的态度。而且 布什如果当选总统,将会改变“战略模糊”为“战略清楚”,意思是美国将告诉中国,如果中国使用武力 进攻台湾,美国将无条件地使用军事力量介入,保卫台湾。同时也告诉台湾,必须承担责任,不能宣布独 立,不能刺激大陆
时国会的气氛看，美国各方面在阻止中国大陆使用武力方面，立场已经在趋向强 硬，甚至出现了即使是台湾当局挑起事端，也要阻止中国大陆使用武力的论调。 第三阶段是陈水扁上台后。2000 年 3 月 18 日民进党候选人陈水扁当选为台 湾新领导人后，克林顿政府的对台政策出现了明显的波动，其特点是进一步加大 了防止台海军事冲突的力度。 第一阶段从 3 月 18 日陈水扁当选到 5 月 20 日陈水扁发表就职演说。这一阶 段美国政策的重点是防止陈水扁当局铤而走险，宣布台独，从而引发台海战争。 自 1999 年 7 月以后一个时期，克林顿政府一直担心，台湾政局因选举出现动荡， 有可能引发两岸军事冲突。陈水扁当选加剧了克林顿政府的危机感，它因此强化 了两手策略。 首先是向陈水扁施加影响。在台湾选举期间及选举结果揭晓后，美国利用各 种场合和方式，一再声称，美国评价台湾新领导人的标准是“维护台湾海峡的和 平与安定”。 “3·18”以后，美国不断派人前往台湾，一方面了解陈水扁在两岸关系上 的的立场和政策，同时也向陈施加压力和影响，促使他谨言慎行，以免变成又一 个“麻烦制造者”。陈水扁从当选到 5 月 20 日就职演说期间有关两岸关系的言行， 显然同美国的影响有密切的关系。陈水扁由于新执政时面临内外困难，急需美国 的支持，故对美国作出配合姿态。陈水扁显然部分地达到了目的，美国方面已经 认为，他是可以配合美国政策的人物。 另一方面，美国加大了向中国大陆施压的力度。在 2000 年 2 月大陆发表一 个中国“白皮书”以后，美国即加大了施压的力度。陈水扁当选前后，美国甚至 公开发出武力威胁，以阻止大陆采取军事行动。与此同时，美国政府陆续派高级 官员访华，以便掌握情况，并施加影响。 陈水扁“5·20”演说后，美国各方面均认为，由于陈水扁在两岸关系问题 持续低姿态，而且他在岛内面临重重困难，不可能向挑战大陆，因此中国大陆加 强对台军事部署已经成为“破坏”台湾海峡和平与稳定的主要因素。克林顿政府 在“5·20”以后越来越强调加强对台湾防务的援助，美军方开始重新评估台湾 防务需要，夏季克林顿政府再次宣布新的对台军售。这当然不仅仅是出于竞选的 需要，其中针对中国军事部署的含义相当清楚。克林顿政府这一时期或许有意延 续“促谈”的方针，进一步缓和台湾海峡的紧张局势。它不断试图说服两岸展开 对话和谈判，初步打算是推动两岸从具体的事务性商谈（如“三通”）开始。问 题是美国大选临近，克林顿政府已成“跛鸭”，其政策失去了动力和可信性，它 试图打开两岸僵局的行动本来就是有气无力的，当然不会有什么效果，最终只能 是将一个外驰内张、混沌不清的台海局势传给小布什政府。 （3）布什政府对台政策的变化。 布什入主白宫以后，美国对台政策的变化是有目共睹的，其突出的特点是企 图将所谓的“战略模糊”明确地改变为“战略清晰”。43由于克林顿政府在行将 结束时，已经认为中国大陆的军事准备是破坏台海稳定的主要因素，并开始加强 43 本人于 2000 年 6 月 15 日在华盛顿与 Douglas H.Paal, president in Asia Pacific Policy Center, 的谈话，后 者称，美国方面认为台湾现在不会是危机的根源，中国大陆对台湾的对话要求不应持消极的态度。而且 布什如果当选总统，将会改变“战略模糊”为“战略清楚”，意思是美国将告诉中国，如果中国使用武力 进攻台湾，美国将无条件地使用军事力量介入，保卫台湾。同时也告诉台湾，必须承担责任，不能宣布独 立，不能刺激大陆