第8章区域经济政策 在市场经济条件下，对区域经济发展与运行进行调控，是政府的主要职能之 一。中央和地方政府为实现经济发展战略、规划与计划所确定的目标，必须制定 切实可行的区域经济政策。政策研究是区域经济学的重要内容之一。区域经济政 策是一个由政策内容、政策目标、政策手段和政策效应评价四个相互关联和制约 的子系统构成的系统，同时也是由区域部门经济子政策和区域空间经济子政策等 构成的系统。其制定必须以区情为前提，以区域经济发展战略、规划与计划为依 第一节概述 一、区域经济政策的渊源 区域经济政策，其实质是关于政府在区域分布方面对经济决策和发展过程施 加影响的学说。这一概念与区域发展问题研究几乎同时产生于20世纪20年代。 1936年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》的出版，一个最重要的影响是从 微观经济分析转到宏观经济分析，从而实现了经济学说史上的变革，即“凯恩斯 革命”。凯恩斯将研究视角放在政府对经济活动的介入上，政府有责任促进充分 就业。使“政府干预经济运行”从理论到实践都有了阐释，也为区域经济政策的 发展和完善提供了理论基础。 到60年代，区域经济政策成为地方政府和理论学界关注的核心问题之 其实践背景是英国、德国等部分国家的地区经济发展不平衡出现并加剧。一些原 先发达地区主导产业衰退，引起大片区域的经济衰退，工人失业率大幅度上升， 劳动力市场区域供需严重失衡，造成区域经济状态紊乱和其他的社会政治冲突 区域经济政策，其实质是对完全市场调节的传统西方古典经济自由竞争发展 理论的一种否定。古典的经济自由主义理论认为：市场本身有最佳的自我调控能 力，可以通过“完全竞争”使经济的区域布局、经济结构和空间结构最终达到最 优。然而，市场机制的效率效应使经济发展的现实呈现出难以健康、稳定、平衡 增长。 1957年，诺贝尔经济学奖1974年获得者瑞典人冈达·缪尔达尔在其代表著 作《经济理论和不发达地区》中提出：在“循环和累积因果关系”的作用下，经 济增长过程将出现“回波效应”而促使不平等趋势扩大，明确指出“市场的作用 倾向于扩大而不是缩小地区间的差别”，因此“政府的干预是必要的”。 艾伯特·赫希曼于1958年在其著名的《经济发展战略》中提出：在市场经 济体制下，经济发展过程中，往往在一个或几个区域实力中心优先得到发展，增 长点的出现必然意味着：增长在区域中的不平等是增长本身不可避免的前提条 件。增长点或核心区的增长动力主要源于核心内出现的集聚利益和动态增长的环
第 8 章 区域经济政策 在市场经济条件下，对区域经济发展与运行进行调控，是政府的主要职能之 一。中央和地方政府为实现经济发展战略、规划与计划所确定的目标，必须制定 切实可行的区域经济政策。政策研究是区域经济学的重要内容之一。区域经济政 策是一个由政策内容、政策目标、政策手段和政策效应评价四个相互关联和制约 的子系统构成的系统，同时也是由区域部门经济子政策和区域空间经济子政策等 构成的系统。其制定必须以区情为前提，以区域经济发展战略、规划与计划为依 据。 第一节 概述 一、区域经济政策的渊源 区域经济政策，其实质是关于政府在区域分布方面对经济决策和发展过程施 加影响的学说。这一概念与区域发展问题研究几乎同时产生于 20 世纪 20 年代。 1936 年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》的出版，一个最重要的影响是从 微观经济分析转到宏观经济分析，从而实现了经济学说史上的变革，即“凯恩斯 革命”。凯恩斯将研究视角放在政府对经济活动的介入上，政府有责任促进充分 就业。使“政府干预经济运行”从理论到实践都有了阐释，也为区域经济政策的 发展和完善提供了理论基础。 到 60 年代，区域经济政策成为地方政府和理论学界关注的核心问题之一。 其实践背景是英国、德国等部分国家的地区经济发展不平衡出现并加剧。一些原 先发达地区主导产业衰退，引起大片区域的经济衰退，工人失业率大幅度上升， 劳动力市场区域供需严重失衡，造成区域经济状态紊乱和其他的社会政治冲突。 区域经济政策，其实质是对完全市场调节的传统西方古典经济自由竞争发展 理论的一种否定。古典的经济自由主义理论认为：市场本身有最佳的自我调控能 力，可以通过“完全竞争”使经济的区域布局、经济结构和空间结构最终达到最 优。然而，市场机制的效率效应使经济发展的现实呈现出难以健康、稳定、平衡 增长。 1957 年，诺贝尔经济学奖 1974 年获得者瑞典人冈达·缪尔达尔在其代表著 作《经济理论和不发达地区》中提出：在“循环和累积因果关系”的作用下，经 济增长过程将出现“回波效应”而促使不平等趋势扩大，明确指出“市场的作用 倾向于扩大而不是缩小地区间的差别”，因此“政府的干预是必要的”。 艾伯特·赫希曼于 1958 年在其著名的《经济发展战略》中提出：在市场经 济体制下，经济发展过程中，往往在一个或几个区域实力中心优先得到发展，增 长点的出现必然意味着：增长在区域中的不平等是增长本身不可避免的前提条 件。增长点或核心区的增长动力主要源于核心内出现的集聚利益和动态增长的环
境。经济发展并不取决于资本的形成，而取决于使用资源并最大限度地发挥其效 率的能力。经济发展是一连串不均衡的连锁过程，在任何一个时期内，国民经济 各产业部门之间存在相互联系、相互作用和相互依存的关系，各部门的发展总是 不均衡的，经济发展是一个部门伴随另一个部门一系列不平衡发展所造成的最终 结果。并创立了“核心与边缘区理论”、“产业关联效应理论”。艾萨德于1960 年出版《区域分析方法》，正是以上述观点为基础来系统阐述区域发展的理论与 方法的。 区域经济政策可以看作是为实现某些特定目标而设计的一系列政策手段的 综合。在西方国家，区域经济政策的目标和目标体系中，它包括促进区域经济快 速增长、稳定增长和平衡增长三种类型。1940年，英国经济学家巴洛所提出的 一份报告是第一批较为清楚地阐明区域政策目标的文献之一。巴洛认为，制定区 域政策是为了解决三个方面的问题： 一是减少某些受到严重压抑地区的长期持续的失业问题： 二是为了实现工业地理分布上的平衡和减少伦敦地区工业过度集中： 三是为了国防和其他战略目的而疏散工业布局。 1977年的英国“区域开发规划”指出：区域政策的基本目标是要使受援地 区劳动力供需平衡保持在就业安全线附近，并为这些地区创造新的就业机会，以 及减少地区间就业机会的不平等。1981年，英国贸工部的一份咨询文件指出： 区域政策的初始目标是使那些地区达到一定的收入水平和就业水平并获得自我 发展能力。 在我国，地区间多层次、不平衡的经济和社会发展格局，要求“因家区域政 策”推动地区经济合理布局和协调发展。60年开始，我国陆陆续续实施了一系 列旨在促进地区经济发展的计划和政策，如60年代后期的“三线建设”，80年 代以来的“特区政策”、“开放政策”、“沿海经济发展战略”、“扶贫政策”、“高新 技术经济开发区政策”、“保税区政策”、“上海浦东新区政策”，90年代后期的“国 家加大对中西部地区支持力度的政策”、“西部大开发”等“国家区域政策” 目前，我国政府部门和学术界关于区域政策的研究是十分活跃的，内容相当 广泛，可以归纳为两个方面： 一是立足于区域差异，旨在促使资源在空间的优化配置、控制区域间发展水 平和经济结构差距、协调区际之间关系、促进生产力布局逐渐平衡化的区域政策： 二是立足于资源禀赋，旨在发挥地区优势，调整产业结构，以及促进资源合 理开发利用和环境保护的地区政策。前者我们称之为“国家区域经济政策”，后 者我们称之为“区域经济政策
境。经济发展并不取决于资本的形成，而取决于使用资源并最大限度地发挥其效 率的能力。经济发展是一连串不均衡的连锁过程，在任何一个时期内，国民经济 各产业部门之间存在相互联系、相互作用和相互依存的关系，各部门的发展总是 不均衡的，经济发展是一个部门伴随另一个部门一系列不平衡发展所造成的最终 结果。并创立了“核心与边缘区理论”、“产业关联效应理论”。艾萨德于 1960 年出版《区域分析方法》，正是以上述观点为基础来系统阐述区域发展的理论与 方法的。 区域经济政策可以看作是为实现某些特定目标而设计的一系列政策手段的 综合。在西方国家，区域经济政策的目标和目标体系中，它包括促进区域经济快 速增长、稳定增长和平衡增长三种类型。1940 年，英国经济学家巴洛所提出的 一份报告是第一批较为清楚地阐明区域政策目标的文献之一。巴洛认为，制定区 域政策是为了解决三个方面的问题： 一是减少某些受到严重压抑地区的长期持续的失业问题； 二是为了实现工业地理分布上的平衡和减少伦敦地区工业过度集中； 三是为了国防和其他战略目的而疏散工业布局。 1977 年的英国“区域开发规划”指出：区域政策的基本目标是要使受援地 区劳动力供需平衡保持在就业安全线附近，并为这些地区创造新的就业机会，以 及减少地区间就业机会的不平等。1981 年，英国贸工部的一份咨询文件指出： 区域政策的初始目标是使那些地区达到一定的收入水平和就业水平并获得自我 发展能力。 在我国，地区间多层次、不平衡的经济和社会发展格局，要求“国家区域政 策”推动地区经济合理布局和协调发展。60 年开始，我国陆陆续续实施了一系 列旨在促进地区经济发展的计划和政策，如 60 年代后期的“三线建设”，80 年 代以来的“特区政策”、“开放政策”、“沿海经济发展战略”、“扶贫政策”、“高新 技术经济开发区政策”、“保税区政策”、“上海浦东新区政策”，90 年代后期的“国 家加大对中西部地区支持力度的政策”、“西部大开发”等“国家区域政策”。 目前，我国政府部门和学术界关于区域政策的研究是十分活跃的，内容相当 广泛，可以归纳为两个方面： 一是立足于区域差异，旨在促使资源在空间的优化配置、控制区域间发展水 平和经济结构差距、协调区际之间关系、促进生产力布局逐渐平衡化的区域政策； 二是立足于资源禀赋，旨在发挥地区优势，调整产业结构，以及促进资源合 理开发利用和环境保护的地区政策。前者我们称之为“国家区域经济政策”，后 者我们称之为“区域经济政策
二、因家区域经济政策 (一)基本内涵 从区域经济政策渊源可以看到，一般认为的区域政策，实质是以控制区域差 距、协调区际之间关系、促进生产力布局逐渐平衡化的国家区域经济政策。 (二)主要目标 作为国家区域经济政策，其主要目标包括区域发展援助、区域均衡发展、区 域优先发展和促进地方经济发展。 ①区域发展援助是指对在经济发展方面存在严重障碍的一部分地区，如我国 的东北三省老工业基地区、西部边疆民族地区进行制度化的发展援助。 ②区域均衡发展的核心内容是限制较为发达的地区的经济发展和加快大部 分尚未开发的地区的经济发展，以期实现国家范围的区域经济均衡。 ③区域优先发展，是指为了国家整体经济发展水平的快速提高，增强国家实 力，对某些经济较为发达的区域实施特殊政策，推动其“优先发展”。如1980 年以来，我国先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区，大连、 秦皇岛、天津、上海等十四个沿海开放城市，以及沿海经济开放区，从而形成 个从南到北，联线成片、逐步推进的对外开放格局。沿海地区的对外开放和优先 发展，不仅大大加快了沿海地区经济社会的发展，而且通过示范效应、扩散效应 和技术经济合作等多种途径，在一定程度上促进了内地经济的繁荣。 ④促进地方经济发展，是实施国家区域经济政策的普遍功能。 大体上讲，从建因到现在，我国的因家区域经济政策经过三个阶段。 第一阶段，从建国后到1980年，属于均衡发展的区域政策阶段，基本建成 了以重化工业为主的产业体系，加速了内地的经济发展，缩小了长期以来存在的 地区间的差距，其侧重于公平，而以效率的牺牲为代价。 第二阶段，19801994年，属于以效益为中心的区域发展政策，国家在投资 向东部沿海地区倾斜的同时，还给予东部地区各种优惠政策，其中包括减免税收， 扩大地方投资自主权，开发和建立金融市场等，加速了沿海地区的发展，从整体 上提高了我国的综合经济实力，也造成东西部地区经济差距的迅速拉大。 第三阶段，1994-2000年，属于区域协调发展战略的构建阶段。《90年代国 家产业政策纲要》明确指出：“在继续发挥经济较发达地区优势并促进其发展的 同时，积极扶持欠发达地区的发展，逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差 距”。为此，国家采取了一系列重要措施。 三、区域经济政策 (一)基本涵义
二、国家区域经济政策 （一）基本内涵 从区域经济政策渊源可以看到，一般认为的区域政策，实质是以控制区域差 距、协调区际之间关系、促进生产力布局逐渐平衡化的国家区域经济政策。 （二）主要目标 作为国家区域经济政策，其主要目标包括区域发展援助、区域均衡发展、区 域优先发展和促进地方经济发展。 ①区域发展援助是指对在经济发展方面存在严重障碍的一部分地区，如我国 的东北三省老工业基地区、西部边疆民族地区进行制度化的发展援助。 ②区域均衡发展的核心内容是限制较为发达的地区的经济发展和加快大部 分尚未开发的地区的经济发展，以期实现国家范围的区域经济均衡。 ③区域优先发展，是指为了国家整体经济发展水平的快速提高，增强国家实 力，对某些经济较为发达的区域实施特殊政策，推动其“优先发展”。如 1980 年以来，我国先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区，大连、 秦皇岛、天津、上海等十四个沿海开放城市，以及沿海经济开放区，从而形成一 个从南到北，联线成片、逐步推进的对外开放格局。沿海地区的对外开放和优先 发展，不仅大大加快了沿海地区经济社会的发展，而且通过示范效应、扩散效应 和技术经济合作等多种途径，在一定程度上促进了内地经济的繁荣。 ④促进地方经济发展，是实施国家区域经济政策的普遍功能。 大体上讲，从建国到现在，我国的国家区域经济政策经过三个阶段。 第一阶段，从建国后到 1980 年，属于均衡发展的区域政策阶段，基本建成 了以重化工业为主的产业体系，加速了内地的经济发展，缩小了长期以来存在的 地区间的差距，其侧重于公平，而以效率的牺牲为代价。 第二阶段，1980-1994 年，属于以效益为中心的区域发展政策，国家在投资 向东部沿海地区倾斜的同时，还给予东部地区各种优惠政策，其中包括减免税收， 扩大地方投资自主权，开发和建立金融市场等，加速了沿海地区的发展，从整体 上提高了我国的综合经济实力，也造成东西部地区经济差距的迅速拉大。 第三阶段，1994-2000 年，属于区域协调发展战略的构建阶段。《90 年代国 家产业政策纲要》明确指出：“在继续发挥经济较发达地区优势并促进其发展的 同时，积极扶持欠发达地区的发展，逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差 距”。为此，国家采取了一系列重要措施。 三、区域经济政策 （一）基本涵义
区域经济政策包括国家区域经济政策和区域经济发展政策两个层面。前者立 足于区域差异，旨在控制差距，协调区际关系，实现生产力布局均衡。 而后者立足于资源禀赋，旨在发挥地区优势，调整产业结构以及促进资源合 理开发利用和环境保护，这是我们在本章研究的核心内容。为了行文的方便，我 们把区域经济发展政策，也称区域经济政策、地区发展政策等。 区域经济政策是指政府为实现区域经济发展目标，优化资源的空间配置，调 整区域经济结构和区域经济布局，更好地参与区际经济的分工与合作，实现区域 经济健康、持续、稳定增长而制定的由政策目标、政策手段和政策效应评价等 套政策体系。它是实现区域资源和生产要素的合理配置，解决区域经济运行过程 中可能或者已经出现的问题的有效措施。 区域经济政策与因家宏观经济政策联系十分紧密，但它属于特定的、不同于 一般的国家宏观经济政策的范畴，也不同于协调区际关系、解决区际问题的国家 风域经济政策。其主要体现在具有一定的经济管理权限的地方政府对其所法的行 政区全部或部分地区经济发展的支持和干预措施。 (二)基本功能 区域经济政策从产生起，其目的就在于弥补市场缺陷，促使区域经济社会发 展。美国著名区域经济学家胡佛认为：“区域经济政策的目标，是通过增进个人 福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此，一个区域的经济政策，显然应 该有助于提高人均实际收入、实现充分就业、扩大个人职业和生活方式的选择范 围、保障收入和避免造成收入悬殊。”由此，我们可以这样认识区域经济政策的 基本功能： 1、弥补市场缺陷 市场缺陷主要有市场功能缺陷和市场机制失灵。市场功能缺陷是市场本身发 展到一定程度后必然出现的问题，主要表现在： (①市场存在着反应滞后和不确定性的缺路，市场信号总是出现在供求关系发 生之后，而且可能失真。市场价格信号反应滞后常常给企业的长期经济行为带来 困难，从而引发区域经济结构失衡乃至经济关系混乱，市场信号不全或失真会增 大企业对风险的估计。在企业对某一项目风哈估计过高时，尽管该顶目具有相当 大的潜在利益日对社会有利，企业也不会迅速作出投资决策。 ②市场缺乏反映区域长期动态发展的能力，其调节具有短期性。区域产业发 展存在一定的周期性，处在创新期的产业一般生产成本较高，生产率较低，若不 采取特殊政策对其加以保护而任由市场自由调节，就有可能抑制其发展，从而限 制区域技术的创新和成长，使区域产业结构不能适时调整，区域经济失去长期持 续发展的后劲。 ③区域生产的分工、集中和联合有可能形成垄断。完全的市场调节不仅不能
区域经济政策包括国家区域经济政策和区域经济发展政策两个层面。前者立 足于区域差异，旨在控制差距，协调区际关系，实现生产力布局均衡。 而后者立足于资源禀赋，旨在发挥地区优势，调整产业结构以及促进资源合 理开发利用和环境保护，这是我们在本章研究的核心内容。为了行文的方便，我 们把区域经济发展政策，也称区域经济政策、地区发展政策等。 区域经济政策是指政府为实现区域经济发展目标，优化资源的空间配置，调 整区域经济结构和区域经济布局，更好地参与区际经济的分工与合作，实现区域 经济健康、持续、稳定增长而制定的由政策目标、政策手段和政策效应评价等一 套政策体系。它是实现区域资源和生产要素的合理配置，解决区域经济运行过程 中可能或者已经出现的问题的有效措施。 区域经济政策与国家宏观经济政策联系十分紧密，但它属于特定的、不同于 一般的国家宏观经济政策的范畴，也不同于协调区际关系、解决区际问题的国家 区域经济政策。其主要体现在具有一定的经济管理权限的地方政府对其所辖的行 政区全部或部分地区经济发展的支持和干预措施。 （二）基本功能 区域经济政策从产生起，其目的就在于弥补市场缺陷，促使区域经济社会发 展。美国著名区域经济学家胡佛认为：“区域经济政策的目标，是通过增进个人 福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此，一个区域的经济政策，显然应 该有助于提高人均实际收入、实现充分就业、扩大个人职业和生活方式的选择范 围、保障收入和避免造成收入悬殊。”由此，我们可以这样认识区域经济政策的 基本功能： 1、弥补市场缺陷 市场缺陷主要有市场功能缺陷和市场机制失灵。市场功能缺陷是市场本身发 展到一定程度后必然出现的问题，主要表现在： ①市场存在着反应滞后和不确定性的缺陷，市场信号总是出现在供求关系发 生之后，而且可能失真。市场价格信号反应滞后常常给企业的长期经济行为带来 困难，从而引发区域经济结构失衡乃至经济关系混乱，市场信号不全或失真会增 大企业对风险的估计。在企业对某一项目风险估计过高时，尽管该项目具有相当 大的潜在利益且对社会有利，企业也不会迅速作出投资决策。 ②市场缺乏反映区域长期动态发展的能力，其调节具有短期性。区域产业发 展存在一定的周期性，处在创新期的产业一般生产成本较高，生产率较低，若不 采取特殊政策对其加以保护而任由市场自由调节，就有可能抑制其发展，从而限 制区域技术的创新和成长，使区域产业结构不能适时调整，区域经济失去长期持 续发展的后劲。 ③区域生产的分工、集中和联合有可能形成垄断。完全的市场调节不仅不能
自动消除垄断，反而会使垄断盛行，因为通过市场垄断可获得高额利润。但区域 垄断会损害消费者利益，或使企业失去技术革新和发展生产的积极性。绝对的垄 断还有可能使垡断者产生欺行霸市的行为，扰乱市场秩序。 ④市场本身难以避免黑市的流行以及诸如权钱交易、偷税漏税、走私、地方 和中央政府讨价还价等“寻租”行为的产生。市场活动的根本目的是获利，因此 在规则和制度不健全的情况下，市场机制本身不但不能限制反而会助长不合理的 获利行为。 2、优化区域资源配置 优化区域资源配置，要充分发挥区域经济优势，推动本区域产业结构的合理 化、高度化及本区域产业组织的合理化，利用和加强地区间经济技术交流与合作， 促进区域经济的健康发展。 ①运用市场、计划和法律法规手段，引导资源投向效益最大的领域，发展本 区域的优势产业。区域发展过程中，由于自然、区位、资源条件约束，经济、技 术、管理要求不同，社会、文化、历史基础各异，区域经济发展必须立足于资 源禀赋，发展自己具有比较优势的经济部门，取得比较利益，进而推动区域整 体经济发展的速度，谋求较好的经济效益。 ②推动区域产业结构合匣化和高度化。区域经济的整体发展，不仅取决于优 势产业和主导产业的发展，也取决于其他一般产业的发展及产业之间结构的合理 性。也就是说，只有产业结构合理，才能提高区域经济效益，真正地使地区优势 产业得以发展、区域优势得以充分发挥，为产业结构的高度化提供前提条件。以 产业结构合理化为前提的产业结构的高度化，才能使区域经济发生质的变化，得 以飞跃 ③推动区域产业组织的发展。产业组织是商品生产者群体组合的形式。与生 产力相适应的各种产业组织，对于形成合理的产业结构有积极的作用。如果没有 区域经济政策的诱导，产业组织的合理化要经历较为漫长的时间，同时受到个人 利益和局部利益的影响而出现不规则的波动。区域经济政策的有效干预，将加快 合理的产业组织的形成，并推动区域经济的健康运行。 3、培植区域经济主体 区域经济的发展一定要形成自己的经济主体，这是体现区域经济综合实力的 核心。一个区域的经济竞争力主要取决于其比较优势，也就是自已的独特优势」 通过区域经济政策的不断推动，使比较优势进一步发展成为区域经济主体和支 柱，而区域经济的主体一旦形成，就具有较强的联动作用，通过前向效应、后向 效应和侧向效应，发挥推动产业和增长极核的增长效应，带动区域经济的整体发
自动消除垄断，反而会使垄断盛行，因为通过市场垄断可获得高额利润。但区域 垄断会损害消费者利益，或使企业失去技术革新和发展生产的积极性。绝对的垄 断还有可能使垄断者产生欺行霸市的行为，扰乱市场秩序。 ④市场本身难以避免黑市的流行以及诸如权钱交易、偷税漏税、走私、地方 和中央政府讨价还价等“寻租”行为的产生。市场活动的根本目的是获利，因此， 在规则和制度不健全的情况下，市场机制本身不但不能限制反而会助长不合理的 获利行为。 2、优化区域资源配置 优化区域资源配置，要充分发挥区域经济优势，推动本区域产业结构的合理 化、高度化及本区域产业组织的合理化，利用和加强地区间经济技术交流与合作， 促进区域经济的健康发展。 ①运用市场、计划和法律法规手段，引导资源投向效益最大的领域，发展本 区域的优势产业。区域发展过程中，由于自然、区位、资源条件约束，经济、技 术、管理要求不同，社会、文化、历史基础各异，区域经 济发展必须立足于资 源禀 赋，发展自己具有比较优势的经济部门，取得比较利益，进而推动区域整 体经济发展的速度，谋求较好的经济效益。 ②推动区域产业结构合理化和高度化。区域经济的整体发展，不仅取决于优 势产业和主导产业的发展，也取决于其他一般产业的发展及产业之间结构的合理 性。也就是说，只有产业结构合理，才能提高区域经济效益，真正地使地区优势 产业得以发展、区域优势得以充分发挥，为产业结构的高度化提供前提条件。以 产业结构合理化为前提的产业结构的高度化，才能使区域经济发生质的变化，得 以飞跃。 ③推动区域产业组织的发展。产业组织是商品生产者群体组合的形式。与生 产力相适应的各种产业组织，对于形成合理的产业结构有积极的作用。如果没有 区域经济政策的诱导，产业组织的合理化要经历较为漫长的时间，同时受到个人 利益和局部利益的影响而出现不规则的波动。区域经济政策的有效干预，将加快 合理的产业组织的形成，并推动区域经济的健康运行。 3、培植区域经济主体 区域经济的发展一定要形成自己的经济主体，这是体现区域经济综合实力的 核心。一个区域的经济竞争力主要取决于其比较优势，也就是自己的独特优势。 通过区域经济政策的不断推动，使比较优势进一步发展成为区域经济主体和支 柱，而区域经济的主体一旦形成，就具有较强的联动作用，通过前向效应、后向 效应和侧向效应，发挥推动产业和增长极核的增长效应，带动区域经济的整体发
展。 4、规范区域经济调控和管理行为 中央政府通过职能的分解和调控的分工，赋予地方政府相应的经济责任、经 济权利和经济利益，使地方政府的经济职能保持与中央政府的一致，同时又让其 拥有行使职能的独立性。地方政府在区域经济调控和管理过程中，通过区域经济 政策来施加影响。然而，由于地方政府常常受地方利益的驱使，作出较为随意和 利益偏差的行为。区域经济政策由于其规范性和法制化，能对地方政府的经济调 控和管理行为进行规范。 第二节区域经济政策的目标 区域经济政策和区域经济管理是政府调控区域经济运行的两个主要手段。区 域经济政策直接针对市场机制缺陷而设计，其目的就是为了推动区域经济的健 康、持续、稳定地发展。1981年，英国贸工部的一份咨询文件指出：区域政策 的初始目标是使地区达到一定的收入水平和就业水平并获得自我发展能力。这表 明了区域经济政策目标的三个方面： 一是区域基本实现自我发展： 二是区域人民收入水平达到一定高度： 三是区域就业水平达到一定高度。 国情不同，西方国家把就业水平作为一个重要指标来考察。我国的区域经济 政策的目标应该是综合性的，因家区域政策在于协调区际关系、解决区域差异问 题，区域经济政策的目标在于规范区域经济调控与管理行为、确定合理的地区分 工格局、合理选择不同时期的经济建设重心地区、解决包括落后地区在内的特殊 地区的发展问题。因此可以这样说，区域经济政策目标具有不同的层次和等级水 平。 一、区域经济政策目标类型 对区域经济政策目标的认识，可以从多个方面，在不同的时期或者不同的情 况下，提出的目标是有一定的差异的。 (一·)单项目标和多项目标 从目标的数量上分，可以分为单项目标和多项目标。单项目标的局限性是非 常明显的，但有的单项目标的综合性较强，又可以转化成为多项目标。 如在区域经济发展中提出的“用5年时间，使区域国民生产总值翻一番”， 就是一个单项目标。而提出“用3年时间，使区域经济达到小康水平”，则又把 定性的单项目标转化为具体的多项目标，因为“小康”目标是需要许多具体属性 指标来测度的。多项目标是指用多个经济指标米反映区域经济未来要达到的水 平。各级政府部门的国民经济计划都采用多项目标
展。 4、规范区域经济调控和管理行为 中央政府通过职能的分解和调控的分工，赋予地方政府相应的经济责任、经 济权利和经济利益，使地方政府的经济职能保持与中央政府的一致，同时又让其 拥有行使职能的独立性。地方政府在区域经济调控和管理过程中，通过区域经济 政策来施加影响。然而，由于地方政府常常受地方利益的驱使，作出较为随意和 利益偏差的行为。区域经济政策由于其规范性和法制化，能对地方政府的经济调 控和管理行为进行规范。 第二节 区域经济政策的目标 区域经济政策和区域经济管理是政府调控区域经济运行的两个主要手段。区 域经济政策直接针对市场机制缺陷而设计，其目的就是为了推动区域经济的健 康、持续、稳定地发展。1981 年，英国贸工部的一份咨询文件指出：区域政策 的初始目标是使地区达到一定的收入水平和就业水平并获得自我发展能力。这表 明了区域经济政策目标的三个方面： 一是区域基本实现自我发展； 二是区域人民收入水平达到一定高度； 三是区域就业水平达到一定高度。 国情不同，西方国家把就业水平作为一个重要指标来考察。我国的区域经济 政策的目标应该是综合性的，国家区域政策在于协调区际关系、解决区域差异问 题，区域经济政策的目标在于规范区域经济调控与管理行为、确定合理的地区分 工格局、合理选择不同时期的经济建设重心地区、解决包括落后地区在内的特殊 地区的发展问题。因此可以这样说，区域经济政策目标具有不同的层次和等级水 平。 一、区域经济政策目标类型 对区域经济政策目标的认识，可以从多个方面，在不同的时期或者不同的情 况下，提出的目标是有一定的差异的。 （一）单项目标和多项目标 从目标的数量上分，可以分为单项目标和多项目标。单项目标的局限性是非 常明显的，但有的单项目标的综合性较强，又可以转化成为多项目标。 如在区域经济发展中提出的“用 5 年时间，使区域国民生产总值翻一番”， 就是一个单项目标。而提出“用 3 年时间，使区域经济达到小康水平”，则又把 定性的单项目标转化为具体的多项目标，因为“小康”目标是需要许多具体属性 指标来测度的。多项目标是指用多个经济指标来反映区域经济未来要达到的水 平。各级政府部门的国民经济计划都采用多项目标
(二)绝对数量目标和相对数量目标 从目标的数量特征上分，可以分为绝对数量目标和相对数量目标。绝对数量 目标反映区域经济总量水平，如总人口、国民生产总值、粮食总产量等。相对数 量目标反映区域经济的人均水平或者单位国土面积上的经济量，如农民人均纯收 入、每平方公里经济强度等。 (三)定性目标和定量目标 从目标的性质上分，可以分为定性目标和定量目标。定性目标一般是指诸如 “小康”、“富裕”、“发达”、“欠发达”、“现代化”等内涵丰篇，可以转化成定量 的目标类型。例如，我们在研究石河子市经济发展思路时，提出了“石河子实现 现代化”的问题。“石河子现代化”是定性的，但是“石河子现代化”的指标体 系则是定量的。 (四)价值量目标和实物量目标 从目标的形态上分，可以分为价值量目标和实物量目标。价值量目标是指用 货币指标描述的目标，如以人民币或美元计量的人均产值、人均收入等。实物量 目标则是诸如人均粮食拥有量、钢铁产量、农村每百人拥有农机数量等。 (五)主要目标和从属目标 从目标在区域经济政策目标体系中的地位分，可以分为主要目标和从属目 标。主要目标旨在解决区域经济在特定时期内的主要问题和发展重点。从属目标 是配合主要目标而设计的。 (六)总目标和子目标 从区域经济发展的基本内容和政策效应上分，可以把区域经济政策目标分为 总目标和子目标。 区域经济政策的总目标包括四个方面： 一是发挥区域优势，提高经济效益。要充分发挥区域的优势资源和条件，实 现区域经济的快速增长，提高整个区域的经济水平，增强区域的经济实力。 二是优化资源配置，实现可持续发展。要通过对区域内资源进行有效的空间 配置，实现区域社会格局合理、社会生活稳定和待续协调、区域内个体发展的相 对独立、区域内地区发展的基本均衡和区域环境状况良好及稳定。 三是创造就业岗位，实现充分就业。政府必须把维持充分就业放到一个重要 的位置上，作为区域经济政策目标中不可或缺的一个环节。通过区域经济政策 促使劳动力市场的正常发育，使劳动力在区域内各部门之间合理流动，提高就业 率。 四是调控产业结构，实现合理化、高级化。政府通过制定区域产业政策，利 用经济手段引导产业结构的合理转换，扶持支柱产业，调整夕阳产业，谋求产业
（二）绝对数量目标和相对数量目标 从目标的数量特征上分，可以分为绝对数量目标和相对数量目标。绝对数量 目标反映区域经济总量水平，如总人口、国民生产总值、粮食总产量等。相对数 量目标反映区域经济的人均水平或者单位国土面积上的经济量，如农民人均纯收 入、每平方公里经济强度等。 （三）定性目标和定量目标 从目标的性质上分，可以分为定性目标和定量目标。定性目标一般是指诸如 “小康”、“富裕”、“发达”、“欠发达”、“现代化”等内涵丰富，可以转化成定量 的目标类型。例如，我们在研究石河子市经济发展思路时，提出了“石河子实现 现代化”的问题。“石河子现代化”是定性的，但是“石河子现代化”的指标体 系则是定量的。 （四）价值量目标和实物量目标 从目标的形态上分，可以分为价值量目标和实物量目标。价值量目标是指用 货币指标描述的目标，如以人民币或美元计量的人均产值、人均收入等。实物量 目标则是诸如人均粮食拥有量、钢铁产量、农村每百人拥有农机数量等。 （五）主要目标和从属目标 从目标在区域经济政策目标体系中的地位分，可以分为主要目标和从属目 标。主要目标旨在解决区域经济在特定时期内的主要问题和发展重点。从属目标 是配合主要目标而设计的。 （六）总目标和子目标 从区域经济发展的基本内容和政策效应上分，可以把区域经济政策目标分为 总目标和子目标。 区域经济政策的总目标包括四个方面： 一是发挥区域优势，提高经济效益。要充分发挥区域的优势资源和条件，实 现区域经济的快速增长，提高整个区域的经济水平，增强区域的经济实力。 二是优化资源配置，实现可持续发展。要通过对区域内资源进行有效的空间 配置，实现区域社会格局合理、社会生活稳定和待续协调、区域内个体发展的相 对独立、区域内地区发展的基本均衡和区域环境状况良好及稳定。 三是创造就业岗位，实现充分就业。政府必须把维持充分就业放到一个重要 的位置上，作为区域经济政策目标中不可或缺的一个环节。通过区域经济政策， 促使劳动力市场的正常发育，使劳动力在区域内各部门之间合理流动，提高就业 率。 四是调控产业结构，实现合理化、高级化。政府通过制定区域产业政策，利 用经济手段引导产业结构的合理转换，扶持支柱产业，调整夕阳产业，谋求产业
部门和企业的合理布局及资源的最佳配置。 区域政策子目标可以分为以下几类：经济目标、社会目标、生态目标和政治 目标等。 第三节区域经济政策的内容和手段 一、区域经济政策的内容 从内容看，区域经济政策包括区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策 区域产业政策、区域组织政策和区域调控政策等。 (一)区域财政改策 区域财政政策包括区域财政和区域税收政策。财政是因家凭借政治、经济特 权参与生产、分配、流通等过程的有关行为和事务。税收是指凭借国家政治权力， 向经济组织、单位和个人强制性地、无偿地、固定地取得一部分国民收入的一种 分配关系。确定税率和管理税收是财政工具的典型形式，政府从事资源配置和国 民收入再分配，并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡是现代财政的重 要内容。 (二)区域金融政策 区域金融政策包括区域货币政策和区域资本政策。金融是现代经济中一切与 投资、货币资金运用、货币借贷有关的事务。金融是现代经济运行的“心血管” 在现代市场经济中，几乎一切生产活动和商品交换都伴随着货币的运动和交易 不同经济区域的市场化、货币化程度有可能不同，这在客观上导致了区域性金融 特征和经济特征，使相对独立的区域金融调节成为必要和必然。 (三)区域投资政策 就区域经济而言，投资来源主要可分为四大类：区域内部积累资金、国家投 资资金、其他区域投资资金和国际资金。不同来源的资金，投资的经济目标是有 差异的，因而投资方向（或领域）也会有所不同。但是就被投资的区域而言，在 一定时期内其投资结构应该与区域经济发展方向和总战略相一致。这就决定了在 大多数区域中，都有一个优化投资结构，并使投资方向与投资来源相协调的问题。 在大多数场合，投资主体总希望自己能获得最大利益。在发展中的国家和地区， 各类市场的发展水平还相当低，因而市场对投资方向进行调节的效率及范围就受 到更大的限制。这使得国家对投资方向与结构的调节成为区域经济发展的重要环 节。 (四)区域产业政策 区域产业政策是指政府根据区域经济发展的要求制定的调节或控制区域产 业结构和产业地域配置的一系列方式和手段的总和。现代产业政策大致可分为三
部门和企业的合理布局及资源的最佳配置。 区域政策子目标可以分为以下几类：经济目标、社会目标、生态目标和政治 目标等。 第三节 区域经济政策的内容和手段 一、区域经济政策的内容 从内容看，区域经济政策包括区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策、 区域产业政策、区域组织政策和区域调控政策等。 （一）区域财政政策 区域财政政策包括区域财政和区域税收政策。财政是国家凭借政治、经济特 权参与生产、分配、流通等过程的有关行为和事务。税收是指凭借国家政治权力， 向经济组织、单位和个人强制性地、无偿地、固定地取得一部分国民收入的一种 分配关系。确定税率和管理税收是财政工具的典型形式，政府从事资源配置和国 民收入再分配，并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡是现代财政的重 要内容。 （二）区域金融政策 区域金融政策包括区域货币政策和区域资本政策。金融是现代经济中一切与 投资、货币资金运用、货币借贷有关的事 务。金融是现代经济运行的“心血管”。 在现代市场经济中，几乎一切生产活动和商品交换都伴随着货币的运动和交易。 不同经济区域的市场化、货币化程度有可能不同，这在客观上导致了区域性金融 特征和经济特征，使相对独立的区域金融调节成为必要和必然。 （三）区域投资政策 就区域经济而言，投资来源主要可分为四大类：区域内部积累资金、国家投 资资金、其他区域投资资金和国际资金。不同来源的资金，投资的经济目标是有 差异的，因而投资方向（或领域）也会有所不同。但是就被投资的区域而言，在 一定时期内其投资结构应该与区域经济发展方向和总战略相一致。这就决定了在 大多数区域中，都有一个优化投资结构，并使投资方向与投资来源相协调的问题。 在大多数场合，投资主体总希望自己能获得最大利益。在发展中的国家和地区， 各类市场的发展水平还相当低，因而市场对投资方向进行调节的效率及范围就受 到更大的限制。这使得国家对投资方向与结构的调节成为区域经济发展的重要环 节。 （四）区域产业政策 区域产业政策是指政府根据区域经济发展的要求制定的调节或控制区域产 业结构和产业地域配置的一系列方式和手段的总和。现代产业政策大致可分为三
种类型：调整型产业政策、先导型产业政策和赶超型产业政策。但其基本目标都 是在提高区域经济效益，进而在提高国民经济整体效益的基础上，促进区域产业 结构的合理化。由于区域产业结构合理化程度通常可以采用产业的整体性和系统 性、充分发挥地区优势、产业结构的先进性和开放性等三个标准来衡量，制定区 域产业政策的实质也就是希望通过政府的干预使区域产业结构达到这三个标准 (五)区域组织改策 区域组织政策是指区域内国民经济活动的地域组织政策，是区域经济协调发 展的重要保证。其基本目标是建立和规范区域经济秩序、保证区域产业政策和技 术政策的实施，促进区域经济有效、快速地增长。区域组织政策主要包括区域市 场的组织和地区间资源要素流动的组织和协调。 (六)区域调控政策 区域调控政策是指政府对区域经济运行进行间接调节和对参与区域经济活 动的各经济利益主体的行为进行规范化管理。它包括调控和管理两个环节。区域 调控与管理政策的核心内容是规范区域经济调控主体与市场活动主体的行为，使 区域经济运行有章可循，使各级地方政府、企业和个人公平地参与区域经济活动， 地区经济合作得到加强，区域经济冲突得到有效抑制
种类型：调整型产业政策、先导型产业政策和赶超型产业政策。但其基本目标都 是在提高区域经济效益，进而在提高国民经济整体效益的基础上，促进区域产业 结构的合理化。由于区域产业结构合理化程度通常可以采用产业的整体性和系统 性、充分发挥地区优势、产业结构的先进性和开放性等三个标准来衡量，制定区 域产业政策的实质也就是希望通过政府的干预使区域产业结构达到这三个标准。 （五）区域组织政策 区域组织政策是指区域内国民经济活动的地域组织政策，是区域经济协调发 展的重要保证。其基本目标是建立和规范区域经济秩序、保证区域产业政策和技 术政策的实施，促进区域经济有效、快速地增长。区域组织政策主要包括区域市 场的组织和地区间资源要素流动的组织和协调。 （六）区域调控政策 区域调控政策是指政府对区域经济运行进行间接调节和对参与区域经济活 动的各经济利益主体的行为进行规范化管理。它包括调控和管理两个环节。区域 调控与管理政策的核心内容是规范区域经济调控主体与市场活动主体的行为，使 区域经济运行有章可循，使各级地方政府、企业和个人公平地参与区域经济活动， 地区经济合作得到加强，区域经济冲突得到有效抑制