中国政治体制改革的回顾和评价 中国的政治体制改革是以党的十一届三中全会为标志开始起步的。概括地说， 29年来的政治体制改革大致可以分为三个阶段。 1.第一阶段：党的十一届三中全会到1989年。1978年底召开党的十一届三中 全会为中国政治体制改革开辟了道路。1980年邓小平同志发出了改革党和国家领导 制度的号召。邓小平同志指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要 的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制 现象和形形色色的特权现象。根据邓小平同志的指示，中国的政治体制改革逐步展 开。首先是党中央不设主席，而设总书记和书记处，以部分解决权力过于集中的问 题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题，规定了任期制和现任制，领导干部 按照规定的年龄退休、离休，但是没有规定党中央领导干部的任期制和现任制。再 次是进行机构改革，以克服官僚主义。最后是部分地实行了党政职能分工，减少了 党政兼职，基本取消了对口设部：加强政府与人大的工作。还有就是基层群众性自 治组织的建立、基层的民主选举、干部的四化”建设以及加强法制建设等。中国的 政治体制改革在这些方面都取得了一定的成效和进展。 2.第二阶段：1989~1997年。1989年发生的政治风波打断了中国政治体制改 革的进程，全国实行政治整肃和经济调整。在此期间，虽然有邓小平同志的“南方谈 话”，但强调的主要是经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，没有涉及政治体 制改革。后来江泽民同志发表“讲政治”的谈话，主旨是为了讲纪律，要求服从中央， 树立中央权威，也不是讲政治体制改革。所以1989~1997年是中国政治体制改革比 较沉闷的阶段。 3.第三阶段：1997年至今。江泽民同志在党的十五大报告中指出：政治体制 改革要继续深入。报告并阐述了政治体制改革的具体内容，其中比较重要的有三项： (1)“依法治国”，加强法制建设：(2)健全民主制度，扩大基层民主选举：(3)发挥奥 论监督的作用，完善民主监督制度。2002年召开党的十六大，根据新的形势，对政 治体制改革作了进一步的阐述，提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中 比较重要的工作部署包括：改革与完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策 机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强 对权力的制约和监督等。在实践方面，这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超 过以往时期。 回顾中国的政治体制改革，可以作两点评价：
1 中国政治体制改革的回顾和评价。 中国的政治体制改革是以党的十一届三中全会为标志开始起步的。概括地说， 29年来的政治体制改革大致可以分为三个阶段。 1．第一阶段：党的十一届三中全会到1989年。1978年底召开党的十一届三中 全会为中国政治体制改革开辟了道路。1980年邓小平同志发出了改革党和国家领导 制度的号召。邓小平同志指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要 的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制 现象和形形色色的特权现象。根据邓小平同志的指示，中国的政治体制改革逐步展 开。首先是党中央不设主席，而设总书记和书记处，以部分解决权力过于集中的问 题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题，规定了任期制和现任制，领导干部 按照规定的年龄退休、离休，但是没有规定党中央领导干部的任期制和现任制。再 次是进行机构改革，以克服官僚主义。最后是部分地实行了党政职能分工，减少了 党政兼职，基本取消了对口设部；加强政府与人大的工作。还有就是基层群众性自 治组织的建立、基层的民主选举、干部的“四化”建设以及加强法制建设等。中国的 政治体制改革在这些方面都取得了一定的成效和进展。 2．第二阶段：1989～1997年。1989年发生的政治风波打断了中国政治体制改 革的进程，全国实行政治整肃和经济调整。在此期间，虽然有邓小平同志的“南方谈 话”，但强调的主要是经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，没有涉及政治体 制改革。后来江泽民同志发表“讲政治”的谈话，主旨是为了讲纪律，要求服从中央， 树立中央权威，也不是讲政治体制改革。所以1989～1997年是中国政治体制改革比 较沉闷的阶段。 3．第三阶段：1997年至今。江泽民同志在党的十五大报告中指出：政治体制 改革要继续深入。报告并阐述了政治体制改革的具体内容，其中比较重要的有三项： (1)“依法治国”，加强法制建设；(2)健全民主制度，扩大基层民主选举；(3)发挥舆 论监督的作用，完善民主监督制度。2002年召开党的十六大，根据新的形势，对政 治体制改革作了进一步的阐述，提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中 比较重要的工作部署包括：改革与完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策 机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强 对权力的制约和监督等。在实践方面，这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超 过以往时期。 回顾中国的政治体制改革，可以作两点评价：
1.29年来中国走了一条渐进式的改革道路，在政治体制方面有了很大进步。 渐进式政治改革的特点是：改革的指导思想是“摸着石头过河”：改革过程是一个通 过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程： 改革进程是一个先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的 不可逆的进程。推行渐进政治改革的考虑主要包括：其一，改革的发动者能够始终 保持对改革的领导权：其二，渐进改革的阻力较小，能减少改革的摩擦成本：其三， 渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度，成功的可能性更大。用学 术化的描述来评价这些年的改革，可以这样说：中国的政治体制已经从高度集权和 全面控制的集权主义和全能主义政治体制，走向后全能主义政治体制。目前，中国 正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治 转型期。 2.政治体制中存在的一些重大问题还没有解决，同经济社会的发展和广大干 部群众的期望相比，政治改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题， 如权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长制等依然严重存在。另外，还出现了一些 新的问题，如权力腐败问题，跑官要官、买官卖官问题。其基本特征仍然是：在权 力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为党委对政府机关的集权，中央对地方的 集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权：在权威结构中，法律权威、制度权 威的比重有所上升，但人格权威仍占主要地位：在组织结构中，层级和部门化仍是 主要表现：在中央与地方的关系结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍表现 了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征，与快速发展的经济社 会文化不相适应，面临着来自经济、社会和党内民主的多重压力与挑战。 胡锦涛同志多次强调，中国共产党要民主执政。他说，民主执政就是坚持为人 民执政、靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的 制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人 民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把最广大人民的根本利益作为 一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要 进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监 督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发 展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民 赋予的权力真正用来为人民谋利益。这是在中国共产党领导下我国进行政治体制改 革的宗旨和目标。 2
2 1．29年来中国走了一条渐进式的改革道路，在政治体制方面有了很大进步。 渐进式政治改革的特点是：改革的指导思想是“摸着石头过河”；改革过程是一个通 过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程； 改革进程是一个先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的 不可逆的进程。推行渐进政治改革的考虑主要包括：其一，改革的发动者能够始终 保持对改革的领导权；其二，渐进改革的阻力较小，能减少改革的摩擦成本；其三， 渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度，成功的可能性更大。用学 术化的描述来评价这些年的改革，可以这样说：中国的政治体制已经从高度集权和 全面控制的集权主义和全能主义政治体制，走向后全能主义政治体制。目前，中国 正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治 转型期。 2．政治体制中存在的一些重大问题还没有解决，同经济社会的发展和广大干 部群众的期望相比，政治改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题， 如权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长制等依然严重存在。另外，还出现了一些 新的问题，如权力腐败问题，跑官要官、买官卖官问题。其基本特征仍然是：在权 力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为党委对政府机关的集权，中央对地方的 集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权；在权威结构中，法律权威、制度权 威的比重有所上升，但人格权威仍占主要地位；在组织结构中，层级和部门化仍是 主要表现；在中央与地方的关系结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍表现 了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征，与快速发展的经济社 会文化不相适应，面临着来自经济、社会和党内民主的多重压力与挑战。 胡锦涛同志多次强调，中国共产党要民主执政。他说，民主执政就是坚持为人 民执政、靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的 制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人 民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把最广大人民的根本利益作为 一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要 进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监 督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发 展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民 赋予的权力真正用来为人民谋利益。这是在中国共产党领导下我国进行政治体制改 革的宗旨和目标
行政管理体制的改革： 自1978年后，中国进入了改革开放的新时期，展开了全面的改革。在24年的改 革进程中，中国的行政体制改革己经取得了显著的成效，初步形成了适应社会主义 市场经济发展需要的新的行政体制。这里就当代中国行政体制改革这一专题，作一 总体性的回顾与分析。 一、行政体制改革的目标 当代中国行政体制的改革要达到什么样的目标呢？这是改革者首先要考虑的问 题。设置科学的行政体制改革目标，始终贯彻在中国20多年的行政体制改革中，并 形成了完整的思路。 行政管理现代化，是指和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织 机构、人事管理及其行政工作运转的科学化、合理化、规范化。它具体表现为“八化”： 1.行政管理法制化。现代化国家是法制化国家，是依法行政的国家。“文化大 革命结束后，中国痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社 会里，政府与企业或与公民个人以及政府的各部门之间会出现一些问题，通过行政 法来打官司。做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 2.政府管理宏观化。现代化社会大生产和市场经济造成的生产，分工越来越细， 从事经济活动的企业成为市场主体，无须国家扮演“全能化”管理的角色，而应是“宏 观化”管理的角色，即政府放弃对微观的具体事务的管理，转向加强对宏观的决策指 挥的管理。 3.行政管理责任化。现代化管理要求严格的责任制，实现行政管理责任化。在 行政机关中从上到下建立完善的责任制。现代国家机关的行政责任制，就是对每个 机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。真正做到职事到人、责任到人、 权力到人。 4.行政管理民主化。现代国家结束了封建专制统治，普遍承认主权在民的原则， 实行民主政治。行政管理与民主政治紧密相连，行政管理民主化也在不断发展： 是行政管理工作的公开性，增加行政工作的透明度，接受社会各方面对行政机构的 直接监督：二是行政管理工作的参与制，主张向普通民众开放，逐步实现人民群众 的自治制度。 5.行政管理信息化。信息技术对行政管理产生的影响是巨大的，行政管理现代 化的途径就在于信息技术的普及化，即电子政务。中国行政管理信息技术化现己迅 速起步，并且有了长足的发展。 6行政决策科学化。包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的 3
3 行政管理体制的改革： 自1978年后，中国进入了改革开放的新时期，展开了全面的改革。在24年的改 革进程中，中国的行政体制改革已经取得了显著的成效，初步形成了适应社会主义 市场经济发展需要的新的行政体制。这里就当代中国行政体制改革这一专题，作一 总体性的回顾与分析。 一、行政体制改革的目标 当代中国行政体制的改革要达到什么样的目标呢？这是改革者首先要考虑的问 题。设置科学的行政体制改革目标，始终贯彻在中国20多年的行政体制改革中，并 形成了完整的思路。 行政管理现代化,是指和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织 机构、人事管理及其行政工作运转的科学化、合理化、规范化。它具体表现为“八化”： 1．行政管理法制化。现代化国家是法制化国家，是依法行政的国家。“文化大 革命”结束后，中国痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社 会里，政府与企业或与公民个人以及政府的各部门之间会出现一些问题，通过行政 法来打官司。做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 2．政府管理宏观化。现代化社会大生产和市场经济造成的生产, 分工越来越细， 从事经济活动的企业成为市场主体，无须国家扮演“全能化”管理的角色，而应是“宏 观化”管理的角色，即政府放弃对微观的具体事务的管理，转向加强对宏观的决策指 挥的管理。 3．行政管理责任化。现代化管理要求严格的责任制，实现行政管理责任化。在 行政机关中从上到下建立完善的责任制。现代国家机关的行政责任制，就是对每个 机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。真正做到职事到人、责任到人、 权力到人。 4．行政管理民主化。现代国家结束了封建专制统治，普遍承认主权在民的原则， 实行民主政治。行政管理与民主政治紧密相连，行政管理民主化也在不断发展：一 是行政管理工作的公开性，增加行政工作的透明度，接受社会各方面对行政机构的 直接监督；二是行政管理工作的参与制，主张向普通民众开放，逐步实现人民群众 的自治制度。 5．行政管理信息化。信息技术对行政管理产生的影响是巨大的，行政管理现代 化的途径就在于信息技术的普及化，即电子政务。中国行政管理信息技术化现已迅 速起步，并且有了长足的发展。 6．行政决策科学化。包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的
科学性。当代中国强调集体领导的原则，破除个人决策的做法，实行行政首长负责 制和重大问题集体决策。同时在党政关系中，确立了行政决策应以政府机关为中心 的思想。 7.行政机构精简化。精简行政机构是当代行政管理现代化的重要举措。精简机 构应包含以下几个方面的具体任务：第一，下放权力，分解职能。这是精简机构的 核心与关键。第二，在整体职能结构优化的基础上，调整或重新配置机构，包括合 并、撤消、新设等。这是精简机构的重点内容。第三，建立科学的行政工作程序， 加强行政组织立法，使行政机构运转制度化、机构编制法定化。第四，按照职能和 工作程序，进行职位分类，定编定员，培训人员。第五，妥善安排好编余的干部的 工作和出路。对减下来的干部，组织各种训练班进行训练。 8.行政管理高效化。现代化社会节奏加快、注重效率，因此也要求政府实现行 政管理高效化。攻府的管理要有更多的活力，更多的创新精神，进一步提升行政效 率。中国要采取有力的措施实现行政管理高效化。 二、行政体制改革的内涵 行政体制，是国家推行行政事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制与关 于政府的概念相一致，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制涉及 到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义政府的意义上说， 行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和 地方省（市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各 级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革，是 指以狭义政府为中心的行政系统改革。具体地说，当代中国行政体制改革涵盖了以 下6项改革： 1.行政机构改革与行政职能转换。行政机构是政府行使公共权力，管理社会公 共事务的关键场所。由于受到“苏联社会主义模式”的影响，中国行政体制的特点是， 政企不分，以政代企，高度集权，管理一切。这导致了行政机构不断扩张的趋势和 行政机构过于庞杂的结果，因此，这决定了当代中国行政机构改革的主要任务是“消 肿”的问题，即解决机构臃肿重叠、效能低下的问题。行政机构是行政职能和方式运 行的载体。改革行政机构必然涉及到转变行政职能和方式问题。所以，改革行政机 构，关键还要转变职能、合理配置职能。 2.人事干部制度改革。行政事务，归根到底要通过行政机构中的行政人员去贯 彻执行。为政之道，首推用人，要能够行之有效地选拔、培养和使用公务人员。原 有人事干部制度的弊端在于，干部职务终身制、缺乏科学的干部分类、缺乏公开公 4
4 科学性。当代中国强调集体领导的原则，破除个人决策的做法，实行行政首长负责 制和重大问题集体决策。同时在党政关系中，确立了行政决策应以政府机关为中心 的思想。 7．行政机构精简化。精简行政机构是当代行政管理现代化的重要举措。精简机 构应包含以下几个方面的具体任务：第一，下放权力，分解职能。这是精简机构的 核心与关键。第二，在整体职能结构优化的基础上，调整或重新配置机构，包括合 并、撤消、新设等。这是精简机构的重点内容。第三，建立科学的行政工作程序， 加强行政组织立法，使行政机构运转制度化、机构编制法定化。第四，按照职能和 工作程序，进行职位分类，定编定员，培训人员。第五，妥善安排好编余的干部的 工作和出路。对减下来的干部，组织各种训练班进行训练。 8．行政管理高效化。现代化社会节奏加快、注重效率，因此也要求政府实现行 政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的创新精神，进一步提升行政效 率。中国要采取有力的措施实现行政管理高效化。 二、行政体制改革的内涵 行政体制，是国家推行行政事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制与关 于政府的概念相一致，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制涉及 到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义政府的意义上说， 行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和 地方省（市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各 级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革，是 指以狭义政府为中心的行政系统改革。具体地说，当代中国行政体制改革涵盖了以 下 6 项改革： 1．行政机构改革与行政职能转换。行政机构是政府行使公共权力，管理社会公 共事务的关键场所。由于受到“苏联社会主义模式”的影响，中国行政体制的特点是， 政企不分，以政代企，高度集权，管理一切。这导致了行政机构不断扩张的趋势和 行政机构过于庞杂的结果。因此，这决定了当代中国行政机构改革的主要任务是 “消 肿”的问题，即解决机构臃肿重叠、效能低下的问题。行政机构是行政职能和方式运 行的载体。改革行政机构必然涉及到转变行政职能和方式问题。所以，改革行政机 构，关键还要转变职能、合理配置职能。 2．人事干部制度改革。行政事务，归根到底要通过行政机构中的行政人员去贯 彻执行。为政之道，首推用人，要能够行之有效地选拔、培养和使用公务人员。原 有人事干部制度的弊端在于，干部职务终身制、缺乏科学的干部分类、缺乏公开公
平竞争选拔的机制、缺乏考核、升降、奖惩、辞职、罢免、退休等管理制度。这就 要通过改革，形成一套科学、合理的人事干部制度： 3.中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系）改革。新 中国建立后，实行的是以中央集权为特征的中央与地方关系体制。在较长的历史时 期里，基本上适应了中国国情和经济发展的需要。但是，在社会经济政治日益发展、 现代化建设速度加快的情况下，必须进一步理顺中央和地方的关系，按照国家政体 的原则，进行中央和地方的适当分权，充分发挥中央和地方两个积极性。要合理划 分中央和地方的管理权限，加强中央的宏观调控能力，扩大地方的自主权。 4.行政决策体制改革。中国传统的决策体制的特点是，决策权力高度集中、个 人专断。为此，改革原有的行政决策体制，必须建立科学化、规范化的公共政策制 定体系，推进公共政策制定的民主化与参与化。 5.行政区划体制改革。经过新中国50年的发展，行政区划体制己形成某些显著 特点，如根据经济发展需要适时适地调整行政区划，不搞一刀切；重视不同区域、 不同民族的特点：明确划分行政区划的管理权限和审批权限等。但是，现有体制也 暴露出不少弊端，如某些行政区域6，行政监督体制改革。中国行政监督体制包括两 大部分，即外部行政监督体制和内部行政监督体制。外部行政监督体制包括政党、 国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众等。内部行政监督体制指国家行政 机关的自我监督机制。其不足之处在于，行政监督的法律规范体系总体上还不完备： 各监督主体之间的权限划分不尽合理。还要进一步改革。 三、行政体制改革的进展 (一)关于行政机构改革和职能转变 从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了四次，即1982年、1988年、1993 年、1998年，平均每5年进行一次。 1.1982年改革。在1982年行政机构改革时，中国的国务院行政机构由1978年的 86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。造成机构多、 官员多的直接原因是，“文化大革命”后许多老干部复出，职务得到恢复，需要安排。 如当时的第三机械工业部，安排正副部长18人。这次机构改革的内容是撤并机构、 裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化。这次机构改革，是新中国建国以来规 模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次机构改革不仅以精兵 简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的 新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撒并了 经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织
5 平竞争选拔的机制、缺乏考核、升降、奖惩、辞职、罢免、退休等管理制度。这就 要通过改革，形成一套科学、合理的人事干部制度。 3．中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系）改革。新 中国建立后，实行的是以中央集权为特征的中央与地方关系体制。在较长的历史时 期里，基本上适应了中国国情和经济发展的需要。但是，在社会经济政治日益发展、 现代化建设速度加快的情况下，必须进一步理顺中央和地方的关系，按照国家政体 的原则，进行中央和地方的适当分权，充分发挥中央和地方两个积极性。要合理划 分中央和地方的管理权限，加强中央的宏观调控能力，扩大地方的自主权。 4．行政决策体制改革。中国传统的决策体制的特点是，决策权力高度集中、个 人专断。为此，改革原有的行政决策体制，必须建立科学化、规范化的公共政策制 定体系，推进公共政策制定的民主化与参与化。 5．行政区划体制改革。经过新中国50年的发展，行政区划体制已形成某些显著 特点，如根据经济发展需要适时适地调整行政区划，不搞一刀切；重视不同区域、 不同民族的特点；明确划分行政区划的管理权限和审批权限等。但是，现有体制也 暴露出不少弊端，如某些行政区域6，行政监督体制改革。中国行政监督体制包括两 大部分，即外部行政监督体制和内部行政监督体制。外部行政监督体制包括政党、 国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众等。内部行政监督体制指国家行政 机关的自我监督机制。其不足之处在于，行政监督的法律规范体系总体上还不完备； 各监督主体之间的权限划分不尽合理。还要进一步改革。 三、行政体制改革的进展 （一）关于行政机构改革和职能转变 从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了四次，即1982年、1988年、1993 年、1998年，平均每5年进行一次。 1．1982年改革。在1982年行政机构改革时，中国的国务院行政机构由1978年的 86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。造成机构多、 官员多的直接原因是，“文化大革命”后许多老干部复出，职务得到恢复，需要安排。 如当时的第三机械工业部，安排正副部长18人。这次机构改革的内容是撤并机构、 裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化。这次机构改革，是新中国建国以来规 模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次机构改革不仅以精兵 简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的 新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了 经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织
2.1988年改革。1982年机构改革后，国务院工作机构又陆续增加，到1986年底， 国务院工作部门共设置72个，其中部、委机构45个，直属机构22个，办事机构4个和 1个国务院办公厅。为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要，1987 年12月30日，前总理李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。重 点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央 政府后地方政府，分步实施的方式进行。通过改革，国务院的机构由72个调整为65 个：除国务院办公厅外，部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为18个， 办事机构由4个调整为5个，与1982年的改革相比，这次机构改革第一次明确提出，“以 转变政府管理职能为关键。”但是，这次转变职能的任务没有完成。 3.1993年改革。1988年的机构改革，最终仍然成为旧体制的又一次“回归°。到90 年代初，国务院的工作部门膨胀至86个之多：地方政府平均数省级达到70多个，市 级达到65个，地区级达到50多个，县级达到45个。1991年末，全国各级政府工作人 员达到920万人，当年全国行政管理费开支达370多亿元，占国家财政支出的37%。沉 重的负担再次敲响警钟！1992年10月，中共十四大作出了“下决心进行行政管理体制 和机构改革”的决策，并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。改革后，国务 院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个。这次机构改革 有两大特点，第一，突出了在建立社会主义市场经济条件下，要把适应社会主义市 场经济体制作为机构改革的基本目标：第二，突出地把转变政府职能放在首位，以 转变政府职作为机构改革的指导思想。但是，这次机构改革也并不令人满意，没有 完全实现以上提出的目标和指导思想。 4.1998年改革，1998年机构改革是针对着上一次机构改革存在的问题而展开的。 这次机构改革，是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公 务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，建立适应社会主义市场经 济体制的有中国特色的行政管理体制。这次行政机构改革，由于是在建立社会主义 市场经济体制有了6年的时间后进行，因而具备了比1993年改革更好的社会环境和基 础。通过改革，国务院组成部门由40个减为29个；各部门内设司局级机构减少200 多个，机关人员由3.2万人减为1.6万人，减少一半。省级政府工作机构由平均55个 减少为40个，平均减少20%：人员平均精简47%，共减编7.4万。是历次机构改革精简 力度最大的一次。 (二)关于人事干部制度改革 新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表现为改革原有干部制度，建立公 务员制度。当代中国的公务员制度，是在对原有干部制度进行改革的基础上，逐渐 6
6 2．1988年改革。1982年机构改革后，国务院工作机构又陆续增加，到1986年底， 国务院工作部门共设置72个，其中部、委机构45个，直属机构22个，办事机构4个和 1个国务院办公厅。为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要，1987 年12月30日，前总理李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。重 点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央 政府后地方政府，分步实施的方式进行。通过改革，国务院的机构由72个调整为65 个：除国务院办公厅外，部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为18个， 办事机构由4个调整为5个。与1982年的改革相比，这次机构改革第一次明确提出，“以 转变政府管理职能为关键。”但是，这次转变职能的任务没有完成。 3．1993年改革。1988年的机构改革，最终仍然成为旧体制的又一次“回归”。到90 年代初，国务院的工作部门膨胀至86个之多；地方政府平均数省级达到70多个，市 级达到65个，地区级达到50多个，县级达到45个。1991年末，全国各级政府工作人 员达到920万人，当年全国行政管理费开支达370多亿元，占国家财政支出的37%。沉 重的负担再次敲响警钟！1992年10月，中共十四大作出了“下决心进行行政管理体制 和机构改革”的决策，并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。改革后，国务 院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个。这次机构改革 有两大特点，第一，突出了在建立社会主义市场经济条件下，要把适应社会主义市 场经济体制作为机构改革的基本目标；第二，突出地把转变政府职能放在首位，以 转变政府职作为机构改革的指导思想。但是，这次机构改革也并不令人满意，没有 完全实现以上提出的目标和指导思想。 4．1998年改革。1998年机构改革是针对着上一次机构改革存在的问题而展开的。 这次机构改革，是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公 务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，建立适应社会主义市场经 济体制的有中国特色的行政管理体制。这次行政机构改革，由于是在建立社会主义 市场经济体制有了6年的时间后进行，因而具备了比1993年改革更好的社会环境和基 础。通过改革，国务院组成部门由40个减为29个；各部门内设司局级机构减少200 多个，机关人员由3.2万人减为1.6万人，减少一半。省级政府工作机构由平均55个 减少为40个，平均减少20%；人员平均精简47%，共减编7.4万。是历次机构改革精简 力度最大的一次。 （二）关于人事干部制度改革 新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表现为改革原有干部制度，建立公 务员制度。当代中国的公务员制度，是在对原有干部制度进行改革的基础上，逐渐
演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段： 1.革故鼎新阶段(1978年12月一1987年9月)。1978年和1979年针对当时千部 队伍老化的状况，提出要让年轻干部接班，建立退休制度。必须把此项工作提到议 事日程上来。涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休， 退职等干部管理工作的方方面面的各项制度。 2.初创与试行阶段(1987年10月一1993年7月)。1987年10月，中国共产党召 开了全国第十三次代表大会。党的十三大报告明确指出，“干部制度改革的重点，是 建立国家公务员制度。”要制定《国家公务员法》，筹建国家行政学院。这一决定， 成为当代中国公务员制度创建的界碑。从1989年初起，开始公务员制度的试点工作， 经过三年多的试点工作，较好地取得了预期目标：全面进行了公务员制度的试验， 探索和总结了公务员管理各个环节的经验：通过试点，进一步检验和修改草拟中的 《国家公务员暂行条例》及其他各项配套法规。 3.确立与发展阶段(1993年8月一1997年8月)。在公务员制度的试点工作取得 可喜成绩的情况下，特别是在党的十四大关于“尽快推行国家公务员制度”的鞭策下， 1993年8月14日，国务院令第125号正式颁布了《国家公务员暂行条例》。《国家公 务员暂行条例》是经过数年起草、修改，并在实践检验的基础上形成的。它的产生， 标志着我国公务员制度的理论与实践进入一个新的阶段。 4.深化改革阶段(1997年9月至今)。1997年9月，中共十五大提出了“推进政 府机构改革”，“深化人事制度改革，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国 家行政管理干部队伍”的任务。1998年3月召开的九届全国人大以法律形式通过了政 府机构改革方案，国务院机关干部编制总数减少一半。这宣告了公务员制度进入深 化改革的阶段。新一轮的公务员制度改革，因其与按照社会主义市场经济的要求转 变政府职能、实行政企分开的机构改革相配套，将最终使公务员制度步上科学化、 完善化的轨道。 (三)关于中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系） 改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开 放之前，中央政府和地方政府关系的变化，大体构成放权一收权的怪圈。就政府类 型而言，中国一直实行高度集权的管理体制，下级服从上级，全国服从中央，权力 由下而上逐级集中，集中的程度由中央确定。改革开放以来，为了推进经济体制改 革，调整国家权力结构，克服中央高度集权的弊端，我国对中央和地方的关系进行 了一系列的调整。调整的总体思路是简政放权：中央向地方放权，政府向企事业组 织放权。但放权中也有收权。20多年来中央与地方关系体制的改革，大体经历了以
7 演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段： 1．革故鼎新阶段（1978年12月—1987年9月）。1978年和1979年针对当时干部 队伍老化的状况，提出要让年轻干部接班，建立退休制度。必须把此项工作提到议 事日程上来。涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休、 退职等干部管理工作的方方面面的各项制度。 2．初创与试行阶段（1987年10月—1993年7月）。1987年10月，中国共产党召 开了全国第十三次代表大会。党的十三大报告明确指出，“干部制度改革的重点，是 建立国家公务员制度。”要制定《国家公务员法》，筹建国家行政学院。这一决定， 成为当代中国公务员制度创建的界碑。从1989年初起，开始公务员制度的试点工作， 经过三年多的试点工作，较好地取得了预期目标：全面进行了公务员制度的试验， 探索和总结了公务员管理各个环节的经验；通过试点，进一步检验和修改草拟中的 《国家公务员暂行条例》及其他各项配套法规。 3．确立与发展阶段（1993年8月—1997年8月）。在公务员制度的试点工作取得 可喜成绩的情况下，特别是在党的十四大关于“尽快推行国家公务员制度”的鞭策下， 1993年8月14日，国务院令第125号正式颁布了《国家公务员暂行条例》。《国家公 务员暂行条例》是经过数年起草、修改，并在实践检验的基础上形成的。它的产生， 标志着我国公务员制度的理论与实践进入一个新的阶段。 4．深化改革阶段（1997年9月至今）。1997年9月，中共十五大提出了“推进政 府机构改革”，“深化人事制度改革，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国 家行政管理干部队伍”的任务。1998年3月召开的九届全国人大以法律形式通过了政 府机构改革方案，国务院机关干部编制总数减少一半。这宣告了公务员制度进入深 化改革的阶段。新一轮的公务员制度改革，因其与按照社会主义市场经济的要求转 变政府职能、实行政企分开的机构改革相配套，将最终使公务员制度步上科学化、 完善化的轨道。 （三）关于中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系） 改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开 放之前，中央政府和地方政府关系的变化，大体构成放权—收权的怪圈。就政府类 型而言，中国一直实行高度集权的管理体制，下级服从上级，全国服从中央，权力 由下而上逐级集中，集中的程度由中央确定。改革开放以来，为了推进经济体制改 革，调整国家权力结构，克服中央高度集权的弊端，我国对中央和地方的关系进行 了一系列的调整。调整的总体思路是简政放权：中央向地方放权，政府向企事业组 织放权。但放权中也有收权。20多年来中央与地方关系体制的改革，大体经历了以
下4个阶段： 1.从1978年到80年代中期，提出并实施权力下放的改革措施。在这一时期，国 家发布了一系列法规和文件，在实践中进行改革和探索。放权分三个层次：一是上 一级政府向下一级政府放权： 二是政府综合管理部门向企业主管部门放权：三是政 府企业主管部门向企业放权。 2.80年代中期到90年代初，进一步下放权力，同时克服权力过分分散。1987 年，中共十三大报告针对权力过分集中的弊端，提出了进行管理权限改革的原则：“凡 是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。在中央和地方的关系上，要在保 证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管， 中央的责任是提出大政方针和进行监督。在政府同企事业单位的关系上，要按照自 主经营，自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事 情由各单位自己管，政府的责任是按照规则政策为企业服务并进行监督。 按照上述法规、文件的规定，从中央到各级地方人民政府采取了许多实际措施， 主要内容是中央向地方放权，政府向企业放权。如国务院从1988年7月起，下放外资 企业审批权，省、直辖市、自治区、经济特区、计划单列市均可审批。同月，经贸 部决定在经营外贸企业审批权等9个方面下放权力，放宽政策。1988年8月，京、津、 冀地区改革外贸体制，70多家企业获自营出口权。辽宁省政府先后下放了23项权力： 沈阳市政府五口综合部门分口放权，出台了100多条搞活国有大中型企业的措施：天 津市先后制定了200多项转变职能下放权力的具体措施。 3.90年代前期至2000年，对下放权力进行反思、评估，深入探讨中央和地方事 权划分。面对80年代末放权过多，尤其是财权下放过多，出现“财政弱中央”的局面 有人认为国家不应再放权了，而且应该收权。在处理中央和地方关系问题上，肯定 了要继续放权，但要正确划分中央和地方的事权。普遍的观点认为，可将权力分为 中央专有、地方专有、中央和地方共有三种：(1)中央专有的权力主要是：外交、 国防、国家安全、货币发行（特别行政区除外）、海关、国家税收政策及国税征收、 宏观经济调控、重大基础设施建设等。以上权力必须由中央制定并负责执行。(2) 地方专有的权力主要是：民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、 举办地方事业、区域经济合作等。以上权力由地方行使，中央不应任意干涉。(3) 中央与地方共有的权力极为广泛，主要是：经济、教育、科学、文化、卫生、体育 事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政 监察、计划生育等。 4.2001年至现在，加大行政审批制度改革力度，大规模减少行政审批。随着加 8
8 下4个阶段： 1．从1978年到80年代中期，提出并实施权力下放的改革措施。在这一时期，国 家发布了一系列法规和文件，在实践中进行改革和探索。放权分三个层次：一是上 一级政府向下一级政府放权；二是政府综合管理部门向企业主管部门放权；三是政 府企业主管部门向企业放权。 2．80年代中期到90年代初，进一步下放权力，同时克服权力过分分散。1987 年，中共十三大报告针对权力过分集中的弊端，提出了进行管理权限改革的原则：“凡 是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。在中央和地方的关系上，要在保 证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管， 中央的责任是提出大政方针和进行监督。在政府同企事业单位的关系上，要按照自 主经营，自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事 情由各单位自己管，政府的责任是按照规则政策为企业服务并进行监督。” 按照上述法规、文件的规定，从中央到各级地方人民政府采取了许多实际措施， 主要内容是中央向地方放权，政府向企业放权。如国务院从1988年7月起，下放外资 企业审批权，省、直辖市、自治区、经济特区、计划单列市均可审批。同月，经贸 部决定在经营外贸企业审批权等9个方面下放权力，放宽政策。1988年8月，京、津、 冀地区改革外贸体制，70多家企业获自营出口权。辽宁省政府先后下放了23项权力； 沈阳市政府五口综合部门分口放权，出台了100多条搞活国有大中型企业的措施；天 津市先后制定了200多项转变职能下放权力的具体措施。 3．90年代前期至2000年，对下放权力进行反思、评估，深入探讨中央和地方事 权划分。面对80年代末放权过多，尤其是财权下放过多，出现“财政弱中央”的局面， 有人认为国家不应再放权了，而且应该收权。在处理中央和地方关系问题上，肯定 了要继续放权，但要正确划分中央和地方的事权。普遍的观点认为，可将权力分为 中央专有、地方专有、中央和地方共有三种：（1）中央专有的权力主要是：外交、 国防、国家安全、货币发行（特别行政区除外）、海关、国家税收政策及国税征收、 宏观经济调控、重大基础设施建设等。以上权力必须由中央制定并负责执行。（2） 地方专有的权力主要是：民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、 举办地方事业、区域经济合作等。以上权力由地方行使，中央不应任意干涉。（3） 中央与地方共有的权力极为广泛，主要是：经济、教育、科学、文化、卫生、体育 事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、 监察、计划生育等。 4．2001年至现在，加大行政审批制度改革力度，大规模减少行政审批。随着加
入世界贸易组织，2001年9月，国务院成立了由李岚清副总理任组长的国务院行政审 批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了负责日常工作的办公室。10月18日， 国务院批转的监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制 度改革工作的实施意见》。10月24日，国务院召开了电视电话会议，对在全国范围 内推行行政审批制度改革工作作了统一部署。截至目前，31个省、自治区、直辖市 都相继开展了行政审批制度改革，绝大多数省（区、市）对省一级政府部门审批项目 初步进行了清理和处理，一些地方已经着手进行第二轮和第三轮改革。大多数省、 自治区、直辖市对审批项目作了较大幅度的削减。有些地方还对地方性法规和政府 规章进行了清理。2002年，北京市转变政府职能，强化服务意识，进一步大力压减 行政审批事项。共取消审批事项183项。使投资项目审批实现进“一个门”（北京市固 定资产投资项目办理中心)，上“一个网”（北京市固定资产投资项目审批专网），用“ 张图（北京市电子地理信息地图），进一步改善了政府的形象。过去，北京市审批一 个固定资产投资项目要跑30多个部门，有80多个审批环节，要盖100多枚公章，审批 时间长达480天。改革后，审批环节只剩下30多个，一个投资项目审批手续在60至 180天内即可全部完成。国务院各部门行政审批制度改革工作也取得明显进展。截至 2002年1月底，65个有行政审批职能的部门和单位，全部报送了清理工作情况，审批 项目的清理基本完成。据初步统计，各部门共清理出审批项目4000多项。其中，经 济管理事务和社会管理事务各约占一半。要抓紧制定《行政许可法》，从而把行政 审批制度改革与法制建设结合起来。改革行政审批制度是建立社会主义市场经济体 制的必然要求：是进一步转变政府职能的重要突破口：是从源头上预防和解决腐败 问题的根本性措施。 (四)关于行政决策体制改革 1.1978年以来，实行民主集中制原则基础上的行政首长负责制。1982年《宪法》 规定，“国务院总理实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，“地 方各级人民政府实行省长、县长、区长、镇长负责制。”但是，这样的规定并不意味 着在管理的一切活动中，均由行政首长一人拍板。相反，在讨论重大问题时需要采 取合议制。《宪法》规定，“国务院各部长、各委员会主任.召集和主持部务会议 或者委员会会议、委务会议讨论决定本部门工作的重大问题。”这说明，中国行政决 策体制是，讨论、决定重大问题的合议制与执行重大决策的分工负责制的有机结合， 也即是民主集中制基础上的行政首长负责制。 2.1988年，中共十三大报告提出建立社会协商对话制度。提高领导机关活动的 开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。对全国性的、地方性的
9 入世界贸易组织，2001年9月，国务院成立了由李岚清副总理任组长的国务院行政审 批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了负责日常工作的办公室。10月18日， 国务院批转的监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制 度改革工作的实施意见》。10月24日，国务院召开了电视电话会议，对在全国范围 内推行行政审批制度改革工作作了统一部署。截至目前，31个省、自治区、直辖市 都相继开展了行政审批制度改革，绝大多数省(区、市)对省一级政府部门审批项目 初步进行了清理和处理，一些地方已经着手进行第二轮和第三轮改革。大多数省、 自治区、直辖市对审批项目作了较大幅度的削减。有些地方还对地方性法规和政府 规章进行了清理。2002年，北京市转变政府职能，强化服务意识，进一步大力压减 行政审批事项。共取消审批事项183项。使投资项目审批实现进“一个门”(北京市固 定资产投资项目办理中心)，上“一个网”(北京市固定资产投资项目审批专网)，用“一 张图”(北京市电子地理信息地图)，进一步改善了政府的形象。过去，北京市审批一 个固定资产投资项目要跑30多个部门，有80多个审批环节，要盖100多枚公章，审批 时间长达480天。改革后，审批环节只剩下3 0多个，一个投资项目审批手续在60至 180天内即可全部完成。国务院各部门行政审批制度改革工作也取得明显进展。截至 2002年1月底，65个有行政审批职能的部门和单位，全部报送了清理工作情况，审批 项目的清理基本完成。据初步统计，各部门共清理出审批项目4000多项。其中，经 济管理事务和社会管理事务各约占一半。要抓紧制定《行政许可法》，从而把行政 审批制度改革与法制建设结合起来。改革行政审批制度是建立社会主义市场经济体 制的必然要求；是进一步转变政府职能的重要突破口；是从源头上预防和解决腐败 问题的根本性措施。 （四）关于行政决策体制改革 1．1978年以来，实行民主集中制原则基础上的行政首长负责制。1982年《宪法》 规定，“国务院总理实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，“地 方各级人民政府实行省长、县长、区长、镇长负责制。”但是，这样的规定并不意味 着在管理的一切活动中，均由行政首长一人拍板。相反，在讨论重大问题时需要采 取合议制。《宪法》规定，“国务院各部长、各委员会主任.召集和主持部务会议 或者委员会会议、委务会议讨论决定本部门工作的重大问题。”这说明，中国行政决 策体制是，讨论、决定重大问题的合议制与执行重大决策的分工负责制的有机结合， 也即是民主集中制基础上的行政首长负责制。 2．1988年，中共十三大报告提出建立社会协商对话制度。提高领导机关活动的 开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。对全国性的、地方性的
基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次 上展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。 3.1992年，中共十四大报告明确指出，决策的科学化、民主化是实行民主集中 制的重要环节。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研 究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。 4.1997年，中共十五大报告进一步指出，要把改革和发展的重大决策同立法结 合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进 决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。要扩大基层民主，实行政务公开 和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部进行监督。 (五)关于行政区划体制改革 世界上无论哪个国家，出于治理的需要，都要把疆土划分为若干层次的行政区 域，并在所划分的区域内设置相应的、层级不同的行政机构。中国的行政区划实行 以四级为主，二级、三级并存的体制 实行四级体制的是：(1)省、自治区一一(2)市（省辖市、地级市）、地区行 政公署（省级派出机构）、自治州、盟一一(3)县、市（县级市）、旗、区（郊区）一 一(4)乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市（级）、县（级）、乡（级）五个 行政级别。 实行三级体制的是：(1)省、自治区一→(2)市（省辖市、地级市）一→(3) 区（省辖市和地级市的城区）；还有(1)直辖市（省级）一→(2)县、市（县级 市，不设城区)、区（郊区）一一(3)乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市（级）、 县（级）和中央（级）、省（级）、县（级）、乡（级）四个行政级别。 实行二级体制的是：(1)直辖市（省级）一一(2)区（直辖市的城区），构 成中央（级）、省（级）、县（级）三个行政级别。改革开放以来，在行政区划上 出现了如下重大的调整： 1.计划单列市。为发挥经济中心城市和沿海开放城市的经济辐射功能及带动作 用，建立中央与中心城市两级经济调控体系，自1983年起，中央对重庆、武汉、沈 阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等 14个城市实行计划单列。计划单列的主要内容一是经济与社会发展计划全面单列， 直接纳入全国计划综合平衡，统筹安排：二是享受省一级经济管理权限。此外，部 分单列市财政独立，中央及省将部分企业下放到单列市。 实行计划单列市，在行政区域上增强了计划单列市的辐射功能，经济上有更大 的自主权，自我发展的动力增加，经济、社会发展速度加快，进而带动了周边地区 10
10 基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次 上展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。 3．1992年，中共十四大报告明确指出，决策的科学化、民主化是实行民主集中 制的重要环节。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研 究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。 4．1997年，中共十五大报告进一步指出，要把改革和发展的重大决策同立法结 合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进 决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。要扩大基层民主，实行政务公开 和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部进行监督。 （五）关于行政区划体制改革 世界上无论哪个国家，出于治理的需要，都要把疆土划分为若干层次的行政区 域，并在所划分的区域内设置相应的、层级不同的行政机构。中国的行政区划实行 以四级为主，二级、三级并存的体制。 实行四级体制的是：（1）省、自治区―→（2）市(省辖市、地级市)、地区行 政公署（省级派出机构）、自治州、盟―→（3）县、市（县级市）、旗、区（郊区）― →（4）乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市（级）、县（级）、乡（级）五个 行政级别。 实行三级体制的是：（1）省、自治区―→（2）市(省辖市、地级市)―→（3） 区（省辖市和地级市的城区）；还有（1）直辖市（省级）―→（2）县、市（县级 市，不设城区）、区（郊区）―→（3）乡、镇，构成中央（级）、省（级）、市（级）、 县（级）和中央（级）、省（级）、县（级）、乡（级）四个行政级别。 实行二级体制的是：（1）直辖市（省级）―→（2）区（直辖市的城区），构 成中央（级）、省（级）、县（级）三个行政级别。改革开放以来，在行政区划上 出现了如下重大的调整： 1．计划单列市。为发挥经济中心城市和沿海开放城市的经济辐射功能及带动作 用，建立中央与中心城市两级经济调控体系，自1983年起，中央对重庆、武汉、沈 阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等 14个城市实行计划单列。计划单列的主要内容一是经济与社会发展计划全面单列， 直接纳入全国计划综合平衡，统筹安排；二是享受省一级经济管理权限。此外，部 分单列市财政独立，中央及省将部分企业下放到单列市。 实行计划单列市，在行政区域上增强了计划单列市的辐射功能，经济上有更大 的自主权，自我发展的动力增加，经济、社会发展速度加快，进而带动了周边地区