第三章政治统治、政治管理和政治治理 第一节政治统治 一、政治统治的一般问题 色位的人福装治生中白在的视本提家，所液治统治是指在致省、经济、烹化上持 是晓吉高名实行方轮轻员大用应染限的 种阶级现象。 西方国家的政治学理论否定马克思主义关于政治统治是阶级专政的观点，但都认为，统治是运 用国家权力对他人的支配与控制。他们认为，统治就是国家权力掌握者对一般民众的控制与支配。 是体现官员与公民关系，而不是阶级关系。 方完粉超走分生生 君主是政治统治的主体（奴、封、现代专制国家如军事政权，一党专制。）君主掌握国家权 力对大众进行政治统治是存在于古代社会的普遍政治现象。现代社会君主政治是少数，或者是名义、 也还有君主制的变种仍存在于许多国家。为什么国家权力要由君主掌握，或者说由君主一人来掌握， 对这种政治现象进行辩护的理论有两种： 是父权论。这是以伦理 一个家庭需要一个家长 一个国家需要超级的大家长，国是家的延伸，君权是家长权力的放大。君民关系就如同父子关系 今天我们的干部仍有人讲：作为父母官如何。这两种理论出发点不同，宗教思想，教义或伦理思想 但结论是一致的，君主是政治统治的主体。 人民是政治统治的主体。资产阶级革命前后形式的理念、行为模式和制度安排。为什么是人 民统治 ~是社会契约论的观点：权力的本源是人民的，是人民的统治，自我统治。马克思主义 观点：生产 玫治统治就是 精英对大众的统治，精英理论为民主调大公的 (自治、统治之异)任何条件下，都不可能出现人们对自身的支配与控制，所以，人类历史就是精 英统治的历史。精英统治论作为完整的理论起源于20世纪20年代，早期代表人物是意大利政治理论 家加埃诺。莫撕卡，他被认为是精英主义理论的创始人。第二次世界大战以后，出现了现代精英论， 其代表人物是德国社会民主党理论家米歇尔斯。60一 一70年代精英主义进一步发展，其代表人 物有丹尼尔·贝尔和西马代表人物马尔库塞等。精英主义理论虽然各有自已的观点，但他们一致认 为，政治统治是精英，而不是民众。那些人是精英，观点各异。分两种类型： 一元精英论认为，一个国家都有这样一个小群体，即精英集团，他们比一般人更富有，受
1 第三章 政治统治、政治管理和政治治理 第一节 政治统治 一、政治统治的一般问题 政治统治是政治生活中存在的根本现象。所谓政治统治是指在政治、经济、文化上占居优势 地位的人们运用国家政权的力量，对其他人的支配与控制。（三个基本点：优势、政权、支配。） 马克思主义者将政治统治概括为一部分人对另一部分人的专政。而且认为，统治是一种阶级现象， 是统治阶级对被统治的专政。西方学者是从官员与民众角度来理解统治的。 西方国家的政治学理论否定马克思主义关于政治统治是阶级专政的观点，但都认为，统治是运 用国家权力对他人的支配与控制。他们认为，统治就是国家权力掌握者对一般民众的控制与支配。 是体现官员与公民关系，而不是阶级关系。 政治统治现象的出现与国家是同时产生的，因为政治统治是凭借国家权力实现的，没有国家 权力就无所谓统治。因此，政治统治与国家密不可分。 1、谁统治？ 君主是政治统治的主体（奴、封、现代专制国家如军事政权，一党专制。） 君主掌握国家权 力对大众进行政治统治是存在于古代社会的普遍政治现象。现代社会君主政治是少数，或者是名义、 也还有君主制的变种仍存在于许多国家。为什么国家权力要由君主掌握，或者说由君主一人来掌握， 对这种政治现象进行辩护的理论有两种： 一是神权论。在西方君权神授，君是神在人间的代表，真龙（二者差别在于，东方是神，西 方是人）天子，应该由神的代表君主来统治。 西方基督教的神权论。圣经上讲上帝创造世界，上帝 也创造了人。君主是上帝在人间的代表，统治人民天经地义。 二是父权论。这是以伦理解释政治现象而得出的结论。即家国一致。一个家庭需要一个家长， 一个国家需要超级的大家长，国是家的延伸，君权是家长权力的放大。君民关系就如同父子关系。 今天我们的干部仍有人讲：作为父母官如何。 这两种理论出发点不同，宗教思想，教义或伦理思想， 但结论是一致的，君主是政治统治的主体。 人民是政治统治的主体 。资产阶级革命前后形式的理念、行为模式和制度安排。为什么是人 民统治？ 一是社会契约论的观点：权力的本源是人民的，是人民的统治，自我统治。 马克思主义 观点：生产资料公有制，经济上当家作主的政治体现。 政治精英是政治统治的主体 。与精英相对应的概念是大众。精英理论认为，政治统治就是 精英对大众的统治。精英理论为，民主强调大众的统治，实际上大众自己对自己的统治是不可能的。 （自治、统治之异）任何条件下，都不可能出现人们对自身的支配与控制，所以，人类历史就是精 英统治的历史。精英统治论作为完整的理论起源于 20世纪20年代，早期代表人物是意大利政治理论 家加埃诺。莫斯卡，他被认为是精英主义理论的创始人。第二次世界大战以后，出现了现代精英论， 其代表人物是德国社会民主党理论家米歇尔斯。 60 —— 70 年代精英主义进一步发展，其代表人 物有丹尼尔·贝尔和西马代表人物马尔库塞等。 精英主义理论虽然各有自己的观点，但他们一致认 为，政治统治是精英，而不是民众。那些人是精英，观点各异。分两种类型： 一元精英论认为，一个国家都有这样一个小群体，即精英集团，他们比一般人更富有，受
这些人是国家权力的掌握者 八 取于会的上层人 主或公司总裁 当他们科 原来的公司总 的 世代 是因为他们 军队、文化上又处于优势。决定着利益的分配，谁得到什么，应该和如何得到什么？他们是统治者。 任何国家都是如此。人们的调查显示，多数政府官员是家庭殷实和受过良好教育的。只有股实的家 庭才能为他们接受教有和从政提供物质上的支持，他们不同常人的社会关系又为他们仕途发达辅平 了道路。（知识精英）不论任命和洗举制都是如此。（不为人认可①因为职业化②上下流动，不封 闭。) 多元精英论认为，精英不是一个集团，因为他们之间的利益有差异，甚至对立。另外，社会 生活有不同的领域，不同领域有自己的精英，这样就形成了不同的利益集团。如政治、军事、经济 化、社会等等。形成了多个 三角型以及相互之间的关系。是多元精英共同来统治社会 当然，多 时他 ]之间合作、斗争、协调等各种方式实现的。为何多元？还在于各领域的精 知识精英论，可归钠到 但观点新 可分别来说 。马克思主义认》 .hk 政治是经济上器 点是什 只精英的观点了 :上民 位的 级行正 现代 的经不是所有制因 而是知识和技术。因为在发展中国家，经济已是知识经济，因此，知识和 技术的掌据者已成为主宰经济和政治的力量」 治的统治者便品知识和技术的堂据者 :是出现 知与技术结益统治社△的结迎论。功治结治老口不是资本家而是知知书术的专家了。丹后 尔贝尔的观点和西方马章思主义代表人物马库塞的观点。他们认为，随若人类社会的发展，人类对 自然界的控制能力大大增强。科学技术既是控制自然的工具，又是控制人的手段。比如拿科技的结 品机器米说，人是机器的操纵者，又是机器的组成部分，而且成为机器操纵的对象，人必须按照机 器的动作程序调整自已的行为。于是出现了科学技术的异化现象，人为科技所控制，而它实际上体 现了人对人的统治。不仅如此，人们还依据科学技术的原则来改造社会政治度， 来实现政治和名 果是 性取代了价值理 手段成为目 过程中科兰 木有知 与技术成 具。如 的政治效能 政治与技术的 提 但结论源政治统 主义制度 2、如何统治 前述统治含义表明了三点：①政治统治与国家相关联，或者说只有在国家生活的领域。我们 前面讲到的象政党、社团内部不存在统治问题。②统治是权力支配与服从问题 关系。不论这种服 从是自觉的，还是被迫的。③统治的核心内容是运用国家权实现的，是以暴力为手段，或者以暴力 为后盾，具有特殊的强制性。有专门的强制性工具。 显力。是力右三纯举别，一是于组织性暴力，加街斗打塑。 一是半组织型暴力，加战争中作 战双方所使用的无序暴力：三是有组织的暴力，即国家政权机关使用的暴力。前两种在一般情况下 被看成是非法的，后一种一般认为是合法的。作为国家的暴力是有组织的，就是说，他有不同的暴 力机关，如车队、警察、监狱：它有行使暴力手段的程序 如法律：有专「门领导和控制暴力行使的 官吏：暴力机关是 的体系，有共同的方向和目标。 有组织的暴力是政治统治的物厅 基础 是政治统治得以存在的根本条件。如我们对人民解放军的定位 叫人民民主专政的 柱石，即 实际上任何由家政治 ,文明并不是废 具有更 使用棍棒 威 配力 是强制的 使人处于一种服从的状态。支配是必然的， 2
2 到更好的教育以及有更好的“关系”，属于社会的上层人物。这些人是国家权力的掌握者，当他们离 开国家机关以后，又成为大公司的股东、大商人、房地产主或公司总裁。而原来的公司总裁、大商 人、大股东等又转为国家权力的掌握者。他们退出历史舞台之后，他们的子女又子承父业，世代延 袭。这样，国家权力始终掌握在他们手中。说他们是精英，是因为他们占有高位、掌握财富、掌握 军队、文化上又处于优势。决定着利益的分配，谁得到什么，应该和如何得到什么？他们是统治者。 任何国家都是如此。人们的调查显示，多数政府官员是家庭殷实和受过良好教育的。只有殷实的家 庭才能为他们接受教育和从政提供物质上的支持，他们不同常人的社会关系又为他们仕途发达辅平 了道路。（知识精英）不论任命和选举制都是如此。（不为人认可①因为职业化②上下流动，不封 闭。） 多元精英论认为，精英不是一个集团，因为他们之间的利益有差异，甚至对立。另外，社会 生活有不同的领域，不同领域有自己的精英，这样就形成了不同的利益集团。如政治、军事、经济、 文化、社会等等。形成了多个三角型以及相互之间的关系。是多元精英共同来统治社会。当然，多 元精英在共同统治时他们之间合作、斗争、协调等各种方式实现的。为何多元？还在于各领域的精 英不一定发生角色的转换。 知识精英论，可归纳到一元精英中去，但观点新，可分别来说。马克思主义认为，政治是经济上强 大的力量的统治，或者说是经济上处于优势的阶级的统治。那么，这种强大的力量的支点是什么， 马克思认为是私有制。知识精英的观点不同，他们认为，由经济上居统治地位的阶级实行政治统治， 是工业社会或者是现代社会的特征，现在人类社会已进入了“后现代社会”，支持经济上强势的阶级 的已经不是所有制因素，而是知识和技术。因为在发展中国家，经济已是知识经济，因此，知识和 技术的掌握者已成为主宰经济和政治的力量，政治的统治者便是知识和技术的掌握者。二是出现了 知识与技术精英统治社会的精英理论。政治统治者已不是资本家，而是知识和技术的专家了。丹尼 尔贝尔的观点和西方马克思主义代表人物马库塞的观点。他们认为，随着人类社会的发展，人类对 自然界的控制能力大大增强。科学技术既是控制自然的工具，又是控制人的手段。比如拿科技的结 晶机器来说，人是机器的操纵者，又是机器的组成部分，而且成为机器操纵的对象，人必须按照机 器的动作程序调整自己的行为。于是出现了科学技术的异化现象，人为科技所控制，而它实际上体 现了人对人的统治。不仅如此，人们还依据科学技术的原则来改造社会政治制度，来实现政治和社 会制度的合理化，结果是工具理性取代了价值理性，手段成为目标。而在这一过程中科学技术的发 明、发现者是知识分子，他意味着知识分子成为社会的统治者。知识与技术成为统治的工具。如培 根所说，知识就是 POWER 权力。知识精英论的观点提示了当代社会统治阶级政治统治方式的转换问 题，以及科学技术的政治效能，政治与技术的关系等。但结论却引向对科学技术批判，而不是资本 主义制度。 2、如何统治？ 前述统治含义表明了三点：①政治统治与国家相关联，或者说只有在国家生活的领域。我们 前面讲到的象政党、社团内部不存在统治问题。②统治是权力支配与服从问题，关系。不论这种服 从是自觉的，还是被迫的。③统治的核心内容是运用国家权实现的，是以暴力为手段，或者以暴力 为后盾，具有特殊的强制性。有专门的强制性工具。 暴力。 暴力有三种类型：一是无组织性暴力，如街头打架；二是半组织型暴力，如战争中作 战双方所使用的无序暴力；三是有组织的暴力，即国家政权机关使用的暴力。前两种在一般情况下 被看成是非法的，后一种一般认为是合法的。作为国家的暴力是有组织的，就是说，他有不同的暴 力机关，如军队、警察、监狱；它有行使暴力手段的程序，如法律；有专门领导和控制暴力行使的 人——官吏；暴力机关是一个统一的体系，有共同的方向和目标。 有组织的暴力是政治统治的物质 基础，是政治统治得以存在的根本条件。如我们对人民解放军的定位，叫人民民主专政的柱石，即 是。实际上任何国家政治统治的维护都要以此为首先的条件。 现代社会走向文明，文明并不是废除 暴力，而是使它法治化，即依法行使；具有更多的人性化色彩，如废除死型，或死刑的行刑方式的 改变，枪决变为注射等。不伤及生命如高压水龙头，橡皮子弹、催泪瓦斯，软性武器，而不是直接 使用棍棒式如新加坡的鞭刑或严刑逼供，而是测谎仪之类等。 权威 。前面们讲权力是一种支配力，是强制的，使人处于一种服从的状态。支配是必然的
一般说米，依靠强 实他是以被 治者的 人在。有了权威才 成正的社 成本大大降低 服从，。被统治者的生存状态 服从有西种形 是自觉服从。 被泊围从是政治不稳定是形态] 白澄服从是政消 稳定状态。因此，服从和权威的存在相统 是被治者的一动，理太 怎样才能做到服从状态 的形成？①牛存状态的不断讲步，物质上的衣食住行得到一定程度的解决。但不是难一条件】 政治上的主体地位，自己决定自己的命运。③意识形态宜传，为被统治者认同。美国一位政治家讲 “任何政府，甚至最野蛮的政府都可宜传一套政治意识.合法性。 三个方面缺一不可。当姚不同的 时期可能重心不同。但根本还是第一条。 二、合法性理论介绍 合法性含义 政治学上所讲合法性与法学上的合法性不同，后者指是否合平法律。政治学上的合法性指的 是人民对政府普遍认可 状司 地认可也两 的是统治看的 心埋状 政府服从 面 从有两种形 被迫 人和 见从 结果 合法性 府 迫服从 遍的被 法性 2、合法性实现途径 ①政治统治的时间的长短与合法性成正比。时间越长 合法性钺高，反之，时间械短合法性 低。这就是说，要使政治统治具有合法性，就必须尽量使其时间延长， 一般说来，新政府刚刚建立， 其合法性往往不稳定，老百姓还沿有时间来确定是否尊重它，服从它，这一时期的反抗合名一些 ②政府在良好的政绩中获得合法性。政府的政绩是多方面的：经济发展程度、社会公平程度 安全（人身、经济就业） 政治上的宽容、公民权利实现程度、多样化保护程度等。 ·个没有良好 改绩的改府，难以确立和维护合法性，塑造合法性是政府工作的核心 ③选举府官员以获得合法性。 选举是合法性的初始形态或第一步， 然后才有其他。现代国 家的政治制度中都包括选举制度，即政府的 选举基础上，选举是同意（认可）的表现 没有选举就没有合法性。比如 些国家发展 出现政变 就有许多因家 就表明自己的 承认车政权 ,军致 任何基本选举的 有 能真实表达自己的 上台之后所实 音和认 弊、或者假选举、真独裁，这也无助于 不的 ④通过意识形态教化，使民众具有统治阶级的价值观而塑造合法性。意识形态不仅仅表现为 系统的思想和理论，同时它也体现为统治阶级改造社会的 套行动计划如誉纲，还包括政治价值 品，如国瓶、国徽、历中纪今澳、器俊，特定的政治位式、政治刻仪、加问兵式、国庆游行、政治 性质的会议、乃至会场的布置，甚至颜色等这些都是具有象征性意义的政治符号，它也属于意识形 态的组成部分。统治者就是要以这种章识形态化了的政治思想、理论、行动计别、政治价值符号向 人们灌输特定的思想，以在群众心理上造成政府合法性，合法性的状态。当然，塑造合法性还有许 多其它万法。如我们前面讲到的“君权神授”、神话、示教、血紧等等。 (历史文化如成者王候收者 贼)合法性以同意为基础，以合法性、规律性，现代社会还包括科学性为具体形态。这是政治统治 的根本问题之 政治学研究应拓展合法性的研究视域（方法论 西方政治学将合法性研究的对象局限在政府上，甚至以它作为唯一的研究对象。就是说政府 3
3 必要的。强制也是如此。但是，对任何国家来说，强制意味着是一种高压态势。一般说来，依靠强 制来实现政治统治是暂的，不能永久。必须实现权力到权威的转化。什么叫权威，权威是一种影响 力，他是以被统治者的自觉服从为特征的。自觉服从意味着权力转化为权威，被迫服从则是还没有 实现转化。 在政治领域，有权力才能有权威，但是有权力则不意味着必然有权威。有权无威者大有 人在。有了权威才能形成正常的社会秩序，社会运行，政治统治的成本大大降低。 服从。被统治者的生存状态。政治统治的存在与维护要靠被统治者的服从才能变成现实。 服从有两种形态，一是被迫服从，二是自觉服从。被迫服从是政治不稳定是形态，自觉服从是政治 稳定状态。因此，服从和权威的存在相统一。是被统治者的一种心理状态。 怎样才能做到服从状态 的形成？ ①生存状态的不断进步，物质上的衣食住行得到一定程度的解决。但不是唯一条件。 ② 政治上的主体地位，自己决定自己的命运。 ③意识形态宣传，为被统治者认同。美国一位政治家讲， “任何政府，甚至最野蛮的政府都可宣传一套政治意识.合法性。” 三个方面缺一不可。当然不同的 时期可能重心不同。但根本还是第一条。 二、合法性理论介绍 1 ．合法性含义 政治学上所讲合法性与法学上的合法性不同，后者指是否合乎法律。政治学上的合法性指的 是人民对政府普遍认可的状态。普遍认可也叫同意，实际上指的是被统治者的一种心理状态，即对 政府服从的状态。前面我们说服从有两种形态：被迫服从和自觉服从，被迫服从是外力强制的结果， 自觉服从是内心真实意愿的表达。不论是那种服从，只要有了普遍服从，政府就具有了合法性，只 是说，自觉服从者占多数，被迫服从者占少数，合法性程度就高；被迫服从者多而自觉服从者少， 合法性程度就低；如果产生了普遍的被迫服从，合法性危机就可能到来。 2、合法性实现途径 ①政治统治的时间的长短与合法性成正比。时间越长，合法性越高，反之，时间越短合法性越 低。这就是说，要使政治统治具有合法性，就必须尽量使其时间延长，一般说来，新政府刚刚建立， 其合法性往往不稳定，老百姓还没有时间来确定是否尊重它，服从它，这一时期的反抗会多一些。 ②政府在良好的政绩中获得合法性。政府的政绩是多方面的：经济发展程度、社会公平程度、 安全（人身、经济就业），政治上的宽容、公民权利实现程度、多样化保护程度等。一个没有良好 政绩的政府，难以确立和维护合法性，塑造合法性是政府工作的核心。 ③选举政府官员以获得合法性。选举是合法性的初始形态或第一步，然后才有其他。现代国 家的政治制度中都包括选举制度，即政府的产生建立在选举基础上，选举是同意（认可）的表现形 式。现代社会人们形成的普遍观念是没有选举就没有合法性。比如，当一些国家发展中出现政变， 军事政府取代民选政府，就有许多国家就表明自己的态度，不承认军政权，在这种压力之下，军政 府都要宣布某某年还政于民，把政府交给民选政府等等，以求得认可，并使自己获得合法性。当然， 这并不是说，任何基本选举的政府都有合法性。希特勒法西斯政权是选举产生的，它仍然不具有合 法性。这是因为，它上台之后所实行的政策，并没有得到民众的认可，而是以恐怖手段迫使人们不 能真实表达自己的思想，形成了虚假的同意和认可，合法性不具有真实性。还有一些国家的选举舞 弊、或者假选举、真独裁，这也无助于合法性的确立，合法性是虚幻的，不真实的。 ④通过意识形态教化，使民众具有统治阶级的价值观而塑造合法性。意识形态不仅仅表现为 系统的思想和理论，同时它也体现为统治阶级改造社会的一套行动计划如党纲，还包括政治价值符 号，如国旗、国徽、历史纪念碑、雕像，特定的政治仪式、政治礼仪、如阅兵式、国庆游行、政治 性质的会议、乃至会场的布置，甚至颜色等这些都是具有象征性意义的政治符号，它也属于意识形 态的组成部分。统治者就是要以这种意识形态化了的政治思想、理论、行动计划、政治价值符号向 人们灌输特定的思想，以在群众心理上造成政府合法性，合法性的状态。 当然，塑造合法性还有许 多其它方法。如我们前面讲到的“君权神授”、神话、宗教、血缘等等。（历史文化如成者王候败者 贼）合法性以同意为基础，以合法性、规律性，现代社会还包括科学性为具体形态。这是政治统治 的根本问题之一。 3 ．政治学研究应拓展合法性的研究视域（方法论） 西方政治学将合法性研究的对象局限在政府上，甚至以它作为唯一的研究对象。就是说政府
总体而 对稳定的 发展状态 如政治制度 完的只是政 合法性研究不可 争地以政府为对 政治兴分折且出是 种分析方法 国家的政治生活，如果将政府作为研究的唯一对象是不具有很强的解释力，因为社会主义国家政治 发展所面临的问题更为复杂，苏联东欧据变已说明了这一点。因此，政治合法性方法分析的对象应 是整个政治体系， 而不仅仅是政府。 (在2002年2期《政治学研究》文章认为政治体系) ①政治地理意义上的国家的合法性问题。（国度、国家）即人们对统 一国家是否认同的问题 在整个政治体系中，政治地理意义上的国家的合法性处在基础的位置上，没有了合法性，建立其上 的执政党合法性，政府合法性，政治制度的合法性等等就会统统消失。因此，合法性研究应把政治 地理意义上的国家列在其中 ②制度的合法性。 制度是行为规范，是特定社会秩序维护的基本准则。政府、执政党行使权 力都是按布 去合法住 不为民众认同 者民众 的，那2 的合法性也就不存在了。对制度的不服从，往往表现为对政治，对执政党的不 服从， 这里的权力 主要是指执政党 府（大玫府)及以附属 军B 性 司高 才具有合法性，相反 则 合法性 失去了合法性会要成 力主体的更迭， 在社会主义因家中，合法性的这三个层次都不可少。在资本主义国家也是这样，但相对而言， 其前两个层次几百年来尚无间颗。主要是第二点。而在社会主义国家，我们认为合法性的根本不在 政府，而在于执政党。 如苏东的名米法骨迪现象。说明了合法性“关结在尚” 三、政治统治的当代间题 依据政治权威建立的基础的差异，把政治统治分为不同的类型， 这种分类法的代表人物是德 国社会学家马克斯。韦伯(1864 1920)。西方学术界认为是与卡尔。马克思齐名的社会学 家。其观点影响很大。他将政治统治分为三个类型： 1、传统型权威 (非理性)传统型权威存在于古代社会及现代社会的部分国家 这种权威日 基原理 之所 威是基于血统。血缘被看成 天的 或者构建 治统治者 自己神话目 是民众 成者 王候败者哀 成为 也 。实力，如战争中取胜而获得了权威，枪杆子里面出政权。乱世出英雄，时代造英堆。造 成民众被迫服从的状态。“你凭什么统治人民”？“历来如此”，血缘、宗教、神话、习惯、实力等等。 非理性权威。 、魅力型。建立在对掌权每个人崇散、以至崇拜、人格力量基础上的权威。统治者的魅 力（德）产生了吸引力，老百姓的向心力，龙卷风效应加人格力量，完单、高尚伟大的人格，超 凡的品质，造成了大众对其自觉的服从状态。在历史发展的转折关头，统治者的大智大勇，拨乱反 正。正确的决策使历史发展出现了逆转，其他人与此相比却作不到这一点，造成了一种服从的状态 崇尚英雄的文化心态， 票尚英雄的文化心态是魅力型权威产生的群众基础。 人们期里领袖、数星 救世主来解自己的例悬之苦，自己对自己的不信任。崇尚英雄是 些国家的民族性格，自己不是习 雄，也不可能是英雄。这种心态的日积月累，甚至成为国民精神的一部分， 生了盲目的服从心 理， 由崇敏走 崇拜，理性走向非理性。魅力型权威被认为 治的基本 力型 说 来危胁 人生
4 的合法性是其研究的唯一对象。这一研究视角和研究特性与西方政治发展的实际是相一致的，因为 自资产阶级革命胜利政权建立以后，就总体而言，西方国家政治生活的其他方面都处在相对稳定的 发展状态，如政治制度，法律，政治生活中变化不定的只是政府的更迭，因此，合法性研究不可避 免地以政府为对象。 合法性概念是一种政治学分析工具，也是一种分析方法，将它运用于社会主义 国家的政治生活，如果将政府作为研究的唯一对象是不具有很强的解释力，因为社会主义国家政治 发展所面临的问题更为复杂，苏联东欧据变已说明了这一点。因此，政治合法性方法分析的对象应 是整个政治体系，而不仅仅是政府。（在 2002 年 2 期《政治学研究》文章认为政治体系） ①政治地理意义上的国家的合法性问题。（国度、国家）即人们对统一国家是否认同的问题。 在整个政治体系中，政治地理意义上的国家的合法性处在基础的位置上，没有了合法性，建立其上 的执政党合法性，政府合法性，政治制度的合法性等等就会统统消失。因此，合法性研究应把政治 地理意义上的国家列在其中。 ②制度的合法性。制度是行为规范，是特定社会秩序维护的基本准则。政府、执政党行使权 力都是按制度的规定进行的。如果制度失去合法性，不为民众认同，或者民众认为破坏行为规则是 应该的，那么，制度的合法性也就不存在了。对制度的不服从，往往表现为对政治，对执政党的不 服从，合法性危机就会产生。 ③权力主体合法性。这里的权力主体主要是指执政党、政府（大政府）及以附属物，军队、 警察和监狱和政治权威人物（其可转换为政府，执政党合法性）等。它们是权力的行使者，要造成 公民服从、同意、许可的状态，才具有合法性，相反，则会失去合法性。失去了合法性则会导致权 力主体的更迭。重构合法性。 在社会主义国家中，合法性的这三个层次都不可少。在资本主义国家也是这样，但相对而言， 其前两个层次几百年来尚无问题。主要是第三点。而在社会主义国家，我们认为合法性的根本不在 政府，而在于执政党。如苏东的多米诺骨牌现象，说明了合法性“关键在党”。 三、政治统治的当代问题 依据政治权威建立的基础的差异，把政治统治分为不同的类型，这种分类法的代表人物是德 国社会学家马克斯。韦伯（ 1864 —— 1920 ）。西方学术界认为是与卡尔。马克思齐名的社会学 家。其观点影响很大。他将政治统治分为三个类型： 1、传统型权威。（非理性）传统型权威存在于古代社会及现代社会的部分国家。这种权威的 基础是： 血缘，（老鼠打洞原理）后来的统治者之所以有权威是基于血统。血缘被看成是有无正统 性的唯一标准。 宗教，基于宗教教义而获得权威，如君权神授，真龙天子，奉天承运，以天的名义 来为人间统治者，或者构建合法性，如伊霍梅尼。 神话，依靠神化政治统治者，或者自己神话自己， 或者让别人神化自己。如伊朗革命前的国王巴列维：与神交往。 习惯，主要是民众的习惯，如成者 王候败者寇。谁成为王，谁就具有正统性，合法性，也获得了权威性。形成大众的机会主义心理， 投机心理。 实力，如战争中取胜而获得了权威，枪杆子里面出政权。乱世出英雄，时代造英雄。造 成民众被迫服从的状态。“你凭什么统治人民”？“历来如此”，血缘、宗教、神话、习惯、实力等等。 非理性权威。 2、 魅力型。建立在对掌权每个人崇敬、以至崇拜、人格力量基础上的权威。统治者的 魅 力（德）产生了吸引力，老百姓的向心力，龙卷风效应。如人格力量，完美、高尚伟大的人格，超 凡的品质，造成了大众对其自觉的服从状态。在历史发展的转折关头，统治者的大智大勇，拨乱反 正。正确的决策使历史发展出现了逆转，其他人与此相比却作不到这一点，造成了一种服从的状态。 崇尚英雄的文化心态，崇尚英雄的文化心态是魅力型权威产生的群众基础。人们期望领袖、救星、 救世主来解自己的例悬之苦，自己对自己的不信任。崇尚英雄是一些国家的民族性格，自己不是英 雄，也不可能是英雄。这种心态的日积月累，甚至成为国民精神的一部分，而产生了盲目的服从心 理，跟着感觉走。由崇敬走向崇拜，理性走向非理性。魅力型权威被认为是当代发展中国家政治统 治的基本类型。因此，在发展中国家出现了一种普遍现象，对个人合法性认同形成魅力型权威的统 治者政治生活发展中将自身的合法性转移给了政府，政党乃至制度和国家的合法性上，就是说，个 人的合法性成为整个政治合法性的基础。危险在于，个人生命的终结，或者因为其他变故而不能掌 握政权，就会给整个政治体系的合法性的存在带来危胁。人在政存，人亡政息。特别是给政党政府
家乱与治的根 于职叔的法理型权 致府的产生是 己选举的结果 是自己意志表 通过选举把权力挖 予了权威人物 的红治是征得了被统治 的同意· 服从 就是服从自 当士 ,服从也 在法律却 的节围内的服从 性 不县言日的围从 统治者不能将法外义务强 个里加 民众则有反抗的权利。法律具有最高性特征。 另从那也是一陆白册的太 所以自微，是因为放治权威来源于人民的同章。不是强加的 不是外来的。因此，在自觉服从的基 础上，政治发展是一种稳定的、持续的状态。当然，服从不是绝对的，对人们来说，也有对政治统 治的不满，但不满不会导致人们用非法的手段来改变他，而是依据法律的规定和程序定时进行政治 统治者的替代。法理型权威的建构被认为是现代国家的特征，是一种理想状况。这也成为绝大多数 国家的追求，并使社会全部向此方向发展。 当然，三种不同形态的政治权威不是完全割裂的，其中任何一种都不是纯粹的形式。类型只 是理论分析简约的方式。实际生活中更复杂。如法理型权威中也包含魅力型的一些特点，甚至有传 统生的一些因京。其他亦同 韦伯在分析时也指出了这一点，同时他也认为， 从传统型到魅力型用 到法理型是一个由低级向高级发展的过程，只是不同类型有不同的价值取向而己。或者以其中某 处为主体。 (可多考)权力配置差异分类法 第国改治学家乔治 尔的分行法 同时，他也品 代西方政治学中影响较大的一种分析模式。需要说明的是这种分类法有着强烈的政治色彩，即为资 本主义制度护，而否定社会主义制度。这里我们为大家作介绍的目的 要是说，在阅读西方 治学芸作时时其相美概今和分析丁且要有一个准确、科学的认识，提高我们分游品非的能力，不 然就会被人家牵若鼻子走。 民半利权裁， 他们认为这是西方国家政治权威的类型。这是一种公民选举国家机关，由 国家机关管理国家事务的权威。维系和支持这一权威的因素有九个逻辑关联的方面：人民支持，政 府是选举出来的，人民认可，支持：政党竞争，权威不是法定的，不是天然的，而是人民选举的结 果：权力交替，依法定期更选执政党，政党之间台上台下的监督，保证了权威的理性 依法行使 民众的代表，民众选 目的代农，氏默是帝。则 样，官员自 为民众服务 民众的利益能得到表达和维扩 题的基础原则， 保护多 义不 ”数权利 种法定形 式表达 选回应人民 法律的酒用 也是 有了新闻自由，统治者不能这样】 同时人民也能毫无惧怕地表达自己的意见， 建议和要求，自 下而上的监督国家机关，形成民主的权 西方学者将极权一字作为法西斯围家和社会主义国家的政治现象看待。是结 指，而不是泛指，这是我们应注意的关键问题。什么是极权？布莱克维尔政治学百科全书中讲，这 概念首选是墨索里尼提出来的，后被用来专指法西斯主义： 二战后成为描述共产主义的术语。意 思是说，执政党对社会政治、经济、文化、军事、外交乃指人民生活的方方面面讲行了全面、有效 的控制。比专制制度更为专制。因为历史上受交通、通讯的限制，那时的皇帝不可能做到这一点， 现代社会则可以做到这一点。所以，历史上叫专制，今天就是极权了。极权型或治权威的特点是什 么呢？ 是一党控制或一党专制。这一点不同于君主制。在极权条件下，其他政党被禁止，个人自 由和公民权利基本上被 和智足： 领袖个人和党被神化，被认为一贯正确。其正确性不是来源于 上帝，而是来源于领袖的圣”，是“圣人”，不是神。超人、天才。人民被领袖领导者去参加有严格 5
5 的合法性带来危胁。导致合法性危机和政治不稳定。因此，魅力型政治领袖的去留，是当代落后国 家乱与治的根本。一人兴邦，一人丧邦。 3、法理型权威。与魅力型权威相比较，他是非人格化的权威。权威来源于法律的授予，来源 于职权的规定。人们对权威的服从，不是基于对个人的服从，而是对自己意志的服从，因为权威人 物，政府的产生是自己选举的结果，是自己意志表达，并通过选举把权力授予了权威人物——统治 者。统治者的统治是征得了被统治者的同意。服从统治者，就是服从自己的意志。 同时，服从也是 在法律规定的范围内的服从，是理性的服从，而不是盲目的服从。统治者不能将法外义务强加给民 众，如果强加，民众则有反抗的权利。法律具有最高性特征。 另外，服从也是一种自觉的状态，之 所以自觉，是因为政治权威来源于人民的同意。不是强加的，不是外来的。因此，在自觉服从的基 础上，政治发展是一种稳定的、持续的状态。当然，服从不是绝对的，对人们来说，也有对政治统 治的不满，但不满不会导致人们用非法的手段来改变他，而是依据法律的规定和程序定时进行政治 统治者的替代。法理型权威的建构被认为是现代国家的特征，是一种理想状况。这也成为绝大多数 国家的追求，并使社会全部向此方向发展。 当然，三种不同形态的政治权威不是完全割裂的，其中任何一种都不是纯粹的形式。类型只 是理论分析简约的方式。实际生活中更复杂。如法理型权威中也包含魅力型的一些特点，甚至有传 统型的一些因素。其他亦同。 韦伯在分析时也指出了这一点，同时他也认为，从传统型到魅力型再 到法理型是一个由低级向高级发展的过程，只是不同类型有不同的价值取向而已。或者以其中某一 处为主体。 （可参考）权力配置差异分类法 。美国政治学家乔治。奥威尔的分类方法，同时，他也是当 代西方政治学中影响较大的一种分析模式。需要说明的是这种分类法有着强烈的政治色彩，即为资 本主义制度辩护，而否定社会主义制度。这里我们为大家作介绍的目的，主要是说，在阅读西方政 治学著作时，对其相关概念和分析工具要有一个准确、科学的认识，提高我们分辨是非的能力，不 然就会被人家牵着鼻子走。 ①民主型权威 。他们认为这是西方国家政治权威的类型。这是一种公民选举国家机关，由 国家机关管理国家事务的权威。维系和支持这一权威的因素有九个逻辑关联的方面：人民支持，政 府是选举出来的，人民认可，支持；政党竞争，权威不是法定的，不是天然的，而是人民选举的结 果；权力交替，依法定期更迭执政党，政党之间台上台下的监督，保证了权威的理性，依法行使； 民众的代表，民众选举自己的代表，民众是上帝。犹如市场中顾客是上帝一样，官员能为民众服务， 民众的利益能得到表达和维护；多数原则，决定问题的基础原则，保护多数，又不剥夺少数权利， 有益于公正、公平、正义；持异议和不服从的权利，持异议是客观的，民众以各种法定形式表达自 己的思想和见解、维护自己利益，国家不能进行非法压制，依和平方式可以解决；政治平等，人人 平等、选举如此，国家法律的适用上也是如此，如尼克松，如克林顿；积极回应人民意见，任何统 治者都能积极回应人民意见，不然，人民让你下台，所以统治者任何时候都必须关注人民需要什么， 以什么方法得到什么。新闻自由，没有新闻自由，统治者就会掩饰错误，腐败，安于人民的消极支 持。有了新闻自由，统治者不能这样，同时人民也能毫无惧怕地表达自己的意见，建议和要求，自 下而上的监督国家机关，形成民主的权威。 ②极权型权威 。西方学者将极权二字作为法西斯国家和社会主义国家的政治现象看待。是特 指，而不是泛指，这是我们应注意的关键问题。什么是极权？布莱克维尔政治学百科全书中讲，这 一概念首选是墨索里尼提出来的，后被用来专指法西斯主义，二战后成为描述共产主义的术语。意 思是说，执政党对社会政治、经济、文化、军事、外交乃指人民生活的方方面面进行了全面、有效 的控制。比专制制度更为专制。因为历史上受交通、通讯的限制，那时的皇帝不可能做到这一点， 现代社会则可以做到这一点。所以，历史上叫专制，今天就是极权了。极权型政治权威的特点是什 么呢？ 一是一党控制或一党专制。这一点不同于君主制。在极权条件下，其他政党被禁止，个人自 由和公民权利基本上被取消和否定；领袖个人和党被神化，被认为一贯正确。其正确性不是来源于 上帝，而是来源于领袖的“圣”，是“圣人”，不是神。超人、天才。人民被领袖领导者去参加有严格
礼仪限制的大型政治活动 动，目的是为7保持和领抽的 是单 纯的知识体系（对事实客观描绘）。当知识 。并以此夹节人 且右了 口形本的 “西方思相家认为，西方的音识形本是多元化的，极权主义件下的音识形 元的，同时，意识形态的功能被大大提升。国家发展目标是由意识形态规定的，人们行为由意识 形态规范，要塑造与意识形态相同的人。统治者以意识形态为工具，全面控制 是执政党对国家与社会生活的全面控制。君主制条件下虽然有“普天之下”，作为制度安排， 远远达不到这一点，君主不可能做到这一点。不可能全面，真正控制社会生活。现代工业和科技的 发展，特别是组织、通讯、交通、宣传手段的现代化，为执政党全面控制国家和社会生活提供了物 质基础和技术支持。 四是民主的外衣。有选举、议会、政府、但徒有虚名，是政党工具。民选只是对执政党候 选人的认可，形式，反对来执政党又声称代表了整个社会的利益 ③威权型权 类型指的是发展中国家政治权威和类型。比如车人政权、技术专家政权、 家庭政权 他们虎自己 策完全由当权者米制员 连形式 上的民主如公民投票 征求意见都没有 人没 便有这种能力巴 意 政治体系是 个封闭系 要介入只的 用暴力 :是权力行使的有限性 这是与极权主义相对比而言 所智力行的有性 国家生活进行控制，而不对社会生活进行控制，政治上的专制与经济市场化、社会生活自由化相结 合。 三是权力来源不受被统治者的认可。权力来源何处，各有不同。如血统、实力、魅力、 宗教等。 我给大家介绍西方政治学这个分类方法，只是为了同学在看书时能明辨是非，并不是说议 种分类方法具有科学性质。 第二节政治管理 一、政治管理的特点 管理东在于类生活的 人关系的 理。 刀社会组织 然科 益的管多种多样的 东上是对人使 计制、协、决、服望 计划、安排、部署、指挥等等。目的是为了在总体运动中保持各 要素的协调有序，实现特定的目标 管理不一定都与国家事务相联系，也不一定都是由国家进行的。从总体上米说，管理可分为 两大类，即私人事务和公共事务的管理，政治管理是对公共事务的管理。政治学就是从这视角来界 定公共事务和政治管理的。为了维护社会的公共利益，调协和解决社会矛盾与冲突，对公共事务的 管理与处理。改治管理与我们前面所讲政治统治有何关系呢？共同之处在于：他们都以利益为出发 点和归宿：以国家权力为核心而展开、进行的，是一种国家行为，即是公共权力作用的两种不同的 基本方式。 ,政治统治研究的核心是国家权力的产生 所有与授予问题，政治管理研究的核心是国 家权力操作层面的具体动作问题。政治统治权力所有的性质的不同，而产生了不同性质的社 会形态 的 议 力进行研究 的是拉 进行
6 礼仪限制的大型政治活动，目的是为了保持和领袖的一致，以便从心理上操纵民意。 二是意识形态宗教化。意识形态（价值）不是单纯的知识体系（对事实客观描绘）。当知识 体系一旦由客观描绘变成价值准则，并以此来规范人们行为时，就具有了意识形态的性质。各国都 有自己的意识形态。西方思想家认为，西方的意识形态是多元化的，极权主义条件下的意识形态是 一元的，同时，意识形态的功能被大大提升。国家发展目标是由意识形态规定的，人们行为由意识 形态规范，要塑造与意识形态相同的人。统治者以意识形态为工具，全面控制。 三是执政党对国家与社会生活的全面控制。君主制条件下虽然有“普天之下"，作为制度安排， 远远达不到这一点，君主不可能做到这一点。不可能全面，真正控制社会生活。现代工业和科技的 发展，特别是组织、通讯、交通、宣传手段的现代化，为执政党全面控制国家和社会生活提供了物 质基础和技术支持。” 四是民主的外衣。有选举、议会、政府、但徒有虚名，是政党工具。民选只是对执政党候 选人的认可，形式，反对来执政党又声称代表了整个社会的利益。 ③威权型权威.这一类型指的是发展中国家政治权威和类型。比如军人政权、技术专家政权、 家庭政权、部族政权等等。其特点是： 一是国家的一切决策完全由当权者来制定。连形式上的民主如公民投票、征求意见都没有， 他们把自己的意见强加给整个社会，而全然不顾社会的意愿。把一个国家当作家庭来管理，认为其 他人没有管理的资格和能力，即便有这种能力也不允许，政治体系是一个封闭系统，要介入只能使 用暴力，因为缺乏介入政治的路径。 二是权力行使的有限性。这是与极权主义相对比而言。所谓权力行使的有限性，是说他只对 国家生活进行控制，而不对社会生活进行控制，政治上的专制与经济市场化、社会生活自由化相结 合。 三是权力来源不受被统治者的认可。权力来源何处，各有不同。如血统、实力、魅力、 宗教等。 我给大家介绍西方政治学这个分类方法，只是为了同学在看书时能明辨是非，并不是说这 种分类方法具有科学性质。 第二节 政治管理 一、政治管理的特点 管理存在于人类生活的一切领域，它随着社会分工而出现，生产力的发展和社会生活的进步 促进了管理的进一步发展。管理的字面含义就是管辖、料理、处理。指（对象）的是一切社会组织 中对人和事务的管辖与料理。管理是人与人关系的范畴。虽然在多数情况下管理以物为对象，但物 的背后是人。比如对经济的管理，人的生产、分配、利益的管理，对教室的管理，实际上是对人使 用教室的管理，不以人为背景，就说不上管理。管理的方式是多种多样的、如强制、保卫、组织、 计划、调协、裁决、服务、监督、计划、安排、部署、指挥等等。目的是为了在总体运动中保持各 要素的协调有序，实现特定的目标。 管理不一定都与国家事务相联系，也不一定都是由国家进行的。从总体上来说，管理可分为 两大类，即私人事务和公共事务的管理，政治管理是对公共事务的管理。政治学就是从这视角来界 定公共事务和政治管理的。为了维护社会的公共利益，调协和解决社会矛盾与冲突，对公共事务的 管理与处理。 政治管理与我们前面所讲政治统治有何关系呢？共同之处在于：他们都以利益为出发 点和归宿；以国家权力为核心而展开、进行的，是一种国家行为，即是公共权力作用的两种不同的 基本方式。 1 ．政治统治研究的核心是国家权力的产生、所有与授予问题，政治管理研究的核心是国 家权力操作层面的具体动作问题。政治统治权力所有的性质的不同，而产生了不同性质的社会形态， 如奴、封、资、社；或者民主制、专制制度；权力授予的方式和对象的不同，而产生了总统制、议 会制，或人大制度；选举制与任命制、世袭制等等。这些都是政治统治要研究的内容，即从原则、 价值、基本规范的层面对权力进行研究。而政治管理更重要的是从技术、方法层面对权力进行研究， 即操作层面对权力进行研究。政治管理从属于政治统治，并为政治统治服务。就是说，政治统治是
和。 在现代社 民主政治意味着政治统治的主体是多数人 政治管理的主体是少数人 这里的动治结治 音拥有者 足有 他是权力的被 授予者，名数民众 际上，任何社会，管理者都是少数人 只是授权者不同而已 少数人，原因在于时间限制，成本过高，管理的知识和技能条件限制。虽然说任何社会的管理者都 是少数人，但其管理的性质是不同的。古代社会少数人管理者的权力来源上君主或血统， 当代补合 则来源于民众的同意。代议制就是人类在近代社会实现民主政治的一种理想形式，多数人把管理权 授予了少数人。当然，这并不是说当代社会人民不参与国家事务的管理，人民也参与，是参与者 但不是管理主体。而且这种参与是间断的，局部的，不同层次的，也是少数人的活动。后面我们要 讲参与问题，这里不多谈。只是说明一点，政治管理的主体是少数人。 ,政治统治是阶级行为，政治管理是国家机关的行为。按照马克思主义观点米看，政治 治在任何情况下都是阶级与阶级之间的关系，特别是统治阶级 与被统治价之间的天·政治管理 则是各个因家机关的积责和职权。要注意的是在西方因家和世界 大多数国 ,政治管理只能以国 国家机关是管理的主 政治团 家 力。因此，政治 管理的行为 治治内容涉及指用小干政治管理 般说来 政治统治所关注和解决的基本问 治国原则、方 战略、阶力量的对比、社会各阶级阶层的关系模式、合法性 安排等等。而政治管理所关注和涉及的问题则要宽泛一些，除了政治性事务（与政治统治重合之处 外)，还大量关注和解决非政治性公共事务，如国民福利，经济增长、环境保护、突发性事件的应 对、数有科技发展、社合铁序的维护、交通邮由、对外经留的往来与合作以及文化交流等等。同时 作为仲裁者、协调者、社会公正的维护者还要对民间纠纷、民间神突进行处理」 这是从一般意义上对政治统治和政治管理进行区分。也是在合并各种因素的条件下对二者特征的 种抽象。 在实际生活中，许多问趣，有些领域二者是难以区分的， 二者的交义、重合、因果关系 有着不可分的性质。作为理论研究米说，只能是在抽象的基础上来区分不同事物的本质，界定其界 限。若进行个案研究，则要具体问题具体分析。这是中国语境下的政治管理。 二、官僚制介绍 休现的 且早 司法机关是审判机 的国家机关 也不是具体的管理机 因此西方人更多地把政治管理等同于行政管理、如韦伯和威尔逊他们对政 治和行改别分的观点。说政治是决定，行政是管理，议会决策、政府管理。 △是改治为 行政 大是管理机关。 一是行政机关中的文官是且体的管理者而政务官则不是。政条官是政治官品，文官 是事务官员。所以在西方政治学中将政务类官员称之为政客（吃政治饭，职业）：将文官叫官僚 这是特指性概念。我们在阅读西方著作时要注意这一点，不能将二者混用，更不能张冠李戴。由于 西方政治学中的政治管理与我们的政治管理的含义有差距，所以我们介绍一下西方国家的一个制度： 官僚制，或科层制，通过对这个制度的了解来进一步深入对政治管理内容的理解。 官僚制或者科层制现代社会大型组织其有的一种制度：工厂、医院、学校、政党、军队国家机 关都是如此。官您制是一种被设计用来执行决策推动整个系统有效运转的组织体系。官僚制的基本 特征如下： 7
7 对政治发展方向进行服务。就是说政治统治是对政治发展方向进行规定，而政治管理则是实现政治 发展方向的方式和方法的总和。如果说政治统治是目标，那政治管理则是实现目标的方式方法的总 和。 2 ．在现代社会，民主政治意味着政治统治的主体是多数人，政治管理的主体是少数人。 这里的政治统治的主体是指国家权力的所有者，或者拥有者，即民众、民治、民有、民管，它以公 民个体的权利形式而存在。政治管理的主体是以国家管理人员的身份体现出来的，他们是权力的被 授予者，多数民众把管理国家事务的权力授予了少数管理者，因此，少数人是权力的直接行使者。 实 际上，任何社会，管理者都是少数人，只是授权者不同而已，为什么对社会的管理不是多数人而是 少数人，原因在于时间限制，成本过高，管理的知识和技能条件限制。虽然说任何社会的管理者都 是少数人，但其管理的性质是不同的。古代社会少数人管理者的权力来源上君主或血统，当代社会 则来源于民众的同意。代议制就是人类在近代社会实现民主政治的一种理想形式，多数人把管理权 授予了少数人。 当然，这并不是说当代社会人民不参与国家事务的管理，人民也参与，是参与者， 但不是管理主体。而且这种参与是间断的，局部的，不同层次的，也是少数人的活动。后面我们要 讲参与问题，这里不多谈。只是说明一点，政治管理的主体是少数人。 3 ．政治统治是阶级行为，政治管理是国家机关的行为。按照马克思主义观点来看，政治统 治在任何情况下都是阶级与阶级之间的关系，特别是统治阶级与被统治阶级之间的关系。政治管理 则是各个国家机关的职责和职权。要注意的是在西方国家和世界上大多数国家，政治管理只能以国 家机关的命义进行，而在我国要复杂一些。国家机关是管理的主体，但由于政党、社会政治团体在 政权体系中的特殊性，及其与国家机关的同构性，它们已成为准国家机关，或半国家机关，因此， 也在行使着部分政治管理的权力。因此，政治管理主体具有多元化的取向。非国家机关具有了政治 管理的行为。 4 ．政治统治内容涉及范围小于政治管理。一般说来，政治统治所关注和解决的基本问题是： 治国原则、方略、战略、阶级力量的对比、社会各阶级阶层的关系模式、合法性、基本的政治制度 安排等等。而政治管理所关注和涉及的问题则要宽泛一些，除了政治性事务（与政治统治重合之处 外），还大量关注和解决非政治性公共事务，如国民福利，经济增长、环境保护、突发性事件的应 对、教育科技发展、社会秩序的维护、交通邮电、对外经贸的往来与合作以及文化交流等等。同时， 作为仲裁者、协调者、社会公正的维护者还要对民间纠纷、民间冲突进行处理。 这是从一般意义上对政治统治和政治管理进行区分。也是在合并各种因素的条件下对二者特征的一 种抽象。在实际生活中，许多问题，有些领域二者都是难以区分的，二者的交叉、重合、因果关系 有着不可分的性质。作为理论研究来说，只能是在抽象的基础上来区分不同事物的本质，界定其界 限。若进行个案研究，则要具体问题具体分析。这是中国语境下的政治管理。 二、官僚制介绍 西方的政治管理有其特定含义，一是政治管理的机关是国家的行政机关，而不是立法和司法 机关。他们认为，立法机关是民意机关，体现的是人民的统治，是为国家的发展确定方向，制定规 则的，而不具有具体的管理职能。司法机关是审判机关，是维护社会公平、正义、自由的国家机关， 也不是具体的管理机关。因此西方人更多地把政治管理等同于行政管理、如韦伯和威尔逊他们对政 治和行政划分的观点。说政治是决定，行政是管理，议会决策、政府管理。议会是政治机关，行政 才是管理机关。 二是行政机关中的文官是具体的管理者而政务官则不是。政务官是政治官员，文官 是事务官员。所以在西方政治学中将政务类官员称之为政客（吃政治饭，职业）；将文官叫官僚。 这是特指性概念。我们在阅读西方著作时要注意这一点，不能将二者混用，更不能张冠李戴。 由于 西方政治学中的政治管理与我们的政治管理的含义有差距，所以我们介绍一下西方国家的一个制度： 官僚制，或科层制 。通过对这个制度的了解来进一步深入对政治管理内容的理解。 官僚制或者科层制现代社会大型组织其有的一种制度：工厂、医院、学校、政党、军队国家机 关都是如此。官僚制是一种被设计用来执行决策推动整个系统有效运转的组织体系。 官僚制的基本 特征如下：
,专业化 坝等)因此政 现代会是不会全球交往的 ,许多间题需要专家处理（如修建三峡大 在处理与现代技术相联系的大量知 和信息日 的 所果用的组织方式 问题的处理上也需要有 提人类所有 L确△理的 及专家们的各司其 职构成了高技术、高效率、准确无误和特续衔接的集团活动。专业化的发展】 庙园家行政机关由量 越充斥若更多的技术官修，学历主义盛行，技术专家们认为，政治决策不是依据意识形态和价值观 念而确定的，而是由复杂的专门的技术判断来完成的。资本主义和社会主义已经不是不同的价值 而是不同手段，是民众得到什么和如何得到的不同技术。官僚专业化，使他们在分工合作的基础上 利用自己的技术优势，保证了执行过程的合理性、准确性。 2、等级化。这是官僚制的最突出特征之 机构的设构是按严格的权力等组织起来的，每 个机构都处在更高级机构的支配之下，权限也是自上而下进行分配。各处其位，各司其职，以保证 行政机构作为一个整体所具有的一 致性与协调住 就草度和非人格化·要球目隙机网的 有人严格按照事先设置的规发 事，不能根据 环境的变化进行变 更不能1 1已的行 化也意味 着按制 守规矩 用事 下是按 权力 的行使 机 预测 特定的规则与程 序。 4、业务的处理与传递依靠文书。即使用口头形式在个人之间也能进行业务传递的情况下， 必须运用文书的方式，如通知、指示 请示书、报告书、传票等规范化的文书，而不能采用个人形 式处理。这种文牍主义要求，行政管理中事无巨细都要以文书为依据，始终保持准确，以使用大量 的复制、保存和传递，保证权力运行和行使的规范性。 5、官修机构成员的非洗举性和职业化。政务类官员是决箭者，由洗举产生，或者由民洗机构 批准产生。而官僚机构的人员则通过考试录用，并终身任职，除有重大过失或严重渎职才能解聘。 因此，他们是职业化的官僚。每个职位都有固定的薪金报酬， 并依据个人的资历、能力和成就进行 职位等级的晋升。 官僚制的特点主要有这几个方面。官僚制是大工业的产物， 是国家复杂、大量的行政事务处 点 式相比较 已具有纯样的 的优 有效的手段和方法达到既定的日柯 其具体表现是准确性 明确性 关 省效地 磨擦，人力和物力的节省，降低 官僚制及其 受到人1的 是墨守成规。 但死守成想在 下可能 ,缺乏对社 重大问的积极回 缺乏积极性和创造精神 管理过程成为文书的 锁主义 诿扯皮、争权夺利，造成了行政效率的低下 三是机构膨胀。韦伯认为，组织的出现是社会进步的 表现，同时“组织也是统治的团体”。随若社会牛活名元化」 多层次化和复杂化 分工越来越细 会活动空间的拓展，行政机关都在膨胀，集团规模越来越大，其成员的作用就越小 一著成反比 同时，巨大的官僚队伍，也成了民众的沉重负担。所谓国家巨人症。各国都在消肿。中国机构改革 要解决此问题。四是专业技术人员挑战民主。韦伯认为，组织的产生也意味着统治的产生，即一部 分人对另一部分人的管理。而社会生活的发展，只能是组织的规模越米越大，那就是被管理者越米 越多。美国政治学家米埃鲁斯认为，“伴随组织化的发展，水远是民主的菱缩和少数人统治的增大” 并认为这是“募头制铁律”。而这少数人，在管僚制中义以技术专家为载我体，他们在管理中从自已的 专业出发 从技术出发来处理问题，而对人的关怀越来越 即人义色越米越颜，时人 人的 尊严、人格、 人的自由与全面发展关注较少。于是出现了技术对价值的挑战，科学对人文的排斥。 专家治由之弊越来越突显， 天的和后 天的不足，但现代 会的人们仍然 度安排。 官像 不能废除它而确 一套 式的失灵， 8
8 1、专业化。现代社会是工业社会，全球交往的社会，许多问题需要专家处理（如修建三峡大 坝等）因此政府工作人员专业化不可避免。专业化是在处理与现代技术相联系的大量知识和信息时 的 所采用的组织方式。由于技术的发展，现在人们越来越不可能掌握人类所有知识和技艺。即使在 一个问题的处理上也需要有一批经过训练的专家共同完成。于是明确合理的分工及专家们的各司其 职构成了高技术、高效率、准确无误和持续衔接的集团活动。专业化的发展，使国家行政机关中越 越充斥着更多的技术官僚，学历主义盛行，技术专家们认为，政治决策不是依据意识形态和价值观 念而确定的，而是由复杂的专门的技术判断来完成的。资本主义和社会主义已经不是不同的价值， 而是不同手段，是民众得到什么和如何得到的不同技术。官僚专业化，使他们在分工合作的基础上 利用自己的技术优势，保证了执行过程的合理性、准确性。 2、等级化。这是官僚制的最突出特征之一，机构的设构是按严格的权力等组织起来的，每一 个机构都处在更高级机构的支配之下，权限也是自上而下进行分配。各处其位，各司其职，以保证 行政机构作为一个整体所具有的一致性与协调性。 3、规章制度和非人格化。要求官僚机构的所有人严格按照事先设置的规划，即法律和规章办 事，不能根据环境的变化进行变通，更不能依据特定的思想或意识形态取向来决定自己的行为，必 须严守价值中立的立场。所谓非人格化也意味着按制度办事，死守规矩，不感情用事，也不是按情 绪和偏见办事，对制度负责，禁止个人自由判断，在自我否定中，行使自己的职权，完成职责。行 使自己的职权。因此，权力的行使是机械的，理性的，可预测的，遵循和死守一套特定的规则与程 序。 4、业务的处理与传递依靠文书。即使用口头形式在个人之间也能进行业务传递的情况下，也 必须运用文书的方式，如通知、指示、请示书、报告书、传票等规范化的文书，而不能采用个人形 式处理。这种文牍主义要求，行政管理中事无巨细都要以文书为依据，始终保持准确，以使用大量 的复制、保存和传递，保证权力运行和行使的规范性。 5、官僚机构成员的非选举性和职业化。政务类官员是决策者，由选举产生，或者由民选机构 批准产生。而官僚机构的人员则通过考试录用，并终身任职，除有重大过失或严重渎职才能解聘。 因此，他们是职业化的官僚。每个职位都有固定的薪金报酬，并依据个人的资历、能力和成就进行 职位等级的晋升。 官僚制的特点主要有这几个方面。官僚制是大工业的产物，是国家复杂、大量的行政事务处 理的组织形式。它有什么优点？韦伯认为，与以往的组织形式相比较，它具有纯粹的技术上的优越 性，即运用技术上最有效的手段和方法达到既定的目标。其具体表现是准确性、迅捷性、明确性， 对文书的精通、连续性、严肃性，统一性、严格的服从关系，防止磨擦，人力和物力的节省，降低 了国家公共事务管理的运行成本。象一台机器那样灵活，有效地运转。 官僚制及其运行也受到人们的批评，批评主要集中在： 一是墨守成规。守规则是必要的， 但死守成规在一定情况下则可能产生负作用，把手段变成了目的，缺乏对社会重大问题的积极回应， 缺乏积极性和创造精神。 二是文牍主义。管理过程成为文书的旅行过程，繁锁主义、夸大事实、推 诿扯皮、争权夺利，造成了行政效率的低下。 三是机构膨胀。韦伯认为，组织的出现是社会进步的 表现，同时“组织也是统治的团体”。随着社会生活多元化，多层次化和复杂化，分工越来越细，社 会活动空间的拓展，行政机关都在膨胀，集团规模越来越大，其成员的作用就越小，二者成反比。 同时，巨大的官僚队伍，也成了民众的沉重负担。所谓国家巨人症。各国都在消肿。中国机构改革 要解决此问题。 四是专业技术人员挑战民主。韦伯认为，组织的产生也意味着统治的产生，即一部 分人对另一部分人的管理。而社会生活的发展，只能是组织的规模越来越大，那就是被管理者越来 越多。美国政治学家米埃鲁斯认为，“伴随组织化的发展，永远是民主的萎缩和少数人统治的增大”， 并认为这是“寡头制铁律”。而这少数人，在官僚制中又以技术专家为载体，他们在管理中从自己的 专业出发，从技术出发来处理问题，而对人的关怀越来越少，即人文色彩越来越淡，对人性、人的 尊严、人格、人的自由与全面发展关注较少。于是出现了技术对价值的挑战，科学对人文的排斥。 专家治国之弊越来越突显。 官僚制虽然有着先天的和后天的不足，但现代社会的人们仍然不能废除它而确立另外一套制 度安排。问题必须解决，解决的方式有多种选择，其中最为重要的方式之一是治理理论的提出。 治 理理论认为，政治管理理论与实践崇尚自上而下的权力运行模式，实际生活中出现的现象是这种模 式的失灵，失效。单一的管理主体不能有效地管理社会，应对复杂的多元社会，因此，管理应向治
一直由行政官僚负责的具 迪过 商的万 同管理 为公而 是治 可所 ,治理的内容是 是多元是 弊 代政屑 而是 本可能更 A 是通盘考忠 (可见 (公共行政)人大复印200 政治管理的类型与方 对管理类型的划分：传统政治管理和现代政治管理：有的管理学著作划分为经验管理与科学 管理：或者过程管理与结果管理等等。不同的标准，划分出来的管理类型不同。类型为什么要进行 划分，其日的就是要是研究各自不同的特点，把握政治管理的规律性。对管理类型，我们不做过多 分析，我们讲一下现代管理的特点，并在分析中与古代管理特点进行对比分析。 1)政治管理主体的多元化。现代社会，政治分化是一个基本特征。这种分化是指政治结 构的分化。①有不同性质的国家机关，也有不同层次的国家机关，他们各自行使自己的职权，而不 是由 家机天行使所有权力。2构分化也意味， 不同的改治共同体如家、致克、致治 体权力的分化，禁止出现权力的交叉与重合】 ③结构分化也意味着因家和社 会事务相分离 国家 力行使的空 任云有目已仪才 国家 的现象被认为是前 代国家的 个国家与杜会相分离的过程 如市场配置资源，社会对自我事务管理 结的分化表明了 力主体的多万 挥若自己的作用. 多元化基础上产生出来的理论。权力多元化、政治管理主体元化是现代管理的特点，但我们要明 确，国家权力仍是现代管理中的首要主休，忽视了这一点，就会得出不符合实际的结论 古代社分 不同，他的政治管理主体是 元的。这个 一元主体就是国家机关，因为当时尚未有任何全国性的政 治细织。而日，古代社合的国家机关的设置也比较简单 般都是全能型的行改机关管理 一切电名 既是立法者，又是司法机关。单一机关、单一主体。在古代西方国家与中国有所不同，教会曾经是 另外 一个与国家机关具有同构性的政治管理主体，并在中世纪较长时间之内或者与国家机关共同管 理公共事务，形成事实上的二元主体：或者凌驾于国家之上，使国家机关成为它的执行机关来管耳 政治事 元主体， 形成了对国家权力的约束。西方许多人认为，西万国家之所以教早走上民王 路， 与这种教会约束国家权力的历史传统有关， 古代中国社会，世俗化的程度很高，教权 始终处 在王权的支配之 设有达 所以 匹主体 行为的规范化 。所谓规 范化是指管理者 里是依据既定的规则 是法治化的表 是法治化日 果非人格 套制是说按规范办事走过了头 教圣 在我们中国还远 有达到按规范办事这 站人过九事 给钱乱办事等现象则严重存在着】 及其利弊关系时，不能简单地评价，而要从不同国家的国情出发，不然，得出的结论就可能是谎谬 古代国家政治管理也有它的规范性， 但和丽中 会相比，其任音性侧大得多。而日官品的级 域高，任音性械大。因为，官位城高，母法律的约吏域少，白帝地位品高，不母法律约市。这种 意性使行政管理的成本较高，社会后果不说，主要是公正、公平、正义性缺失。人们对政府信任度 低 3)政治管理过程的开放性。在管理活动过程中，信息的不对称，管理活动建立在对大量 信占有的基础上：政府有信息收集的渠道：有些事务涉及国家机密只让少数人知悉的特点等，使被 管理者处于劣势的位置，这是始终存在的一个问题。如何解决它，现代社会的解决方式就是开放性 公开、透明、公民知情权。任何管理的决定、规章要让被管理者知道，管理权力的行使过程不是 探作，而是透明的，处在会的监停之下。如找们的政务公开 行政机关的招标 价格听证会等等。开放性所要求的公开、透明、公民知情权，减少了政府管理成本，比如保守秘密 9
9 理模式发展。所谓治理就是由社会的多元主体共同对社会事务进行管理。一直由行政官僚负责的具 体公共事务这块自留地，要向组织和个人开放，通过合作协商的方式共同管理。它认为单一主体的 管理是统治，而多主体管理就是治理。所以，治理的内容是协商、是多元博弈中的互动。当非政府 组织成为公共事务的管理主体时，就可以较为有效地克服官僚制的弊端。当然这不是替代官僚制， 而是为了它的更好运行和改进。当然对治理理论人们也有不同看法，一是效率，二是成本可能更高。 难以两全其美。三是通盘考虑，或宏观把握的困难性。（可见〈公共行政〉人大复印 2003 。 4 ） 三、政治管理的类型与方式 1、类型与特点 对管理类型的划分：传统政治管理和现代政治管理；有的管理学著作划分为经验管理与科学 管理；或者过程管理与结果管理等等。不同的标准，划分出来的管理类型不同。类型为什么要进行 划分，其目的就是要是研究各自不同的特点，把握政治管理的规律性。对管理类型，我们不做过多 分析，我们讲一下现代管理的特点，并在分析中与古代管理特点进行对比分析。 1） 政治管理主体的多元化 。现代社会，政治分化是一个基本特征。这种分化是指政治结 构的分化。①有不同性质的国家机关，也有不同层次的国家机关，他们各自行使自己的职权，而不 是由一个国家机关行使所有权力。②结构分化也意味着，不同的政治共同体如国家、政党、政治团 体权力的分化，禁止出现权力的交叉与重合。③结构分化也意味着国家和社会事务相分离，国家有 自己权力行使的空间，社会有自己权利行使的空间，国家吞食社会的现象被认为是前现代国家的特 征。中国改革开放就是一个国家与社会相分离的过程，如市场配置资源，社会对自我事务管理、村 民自治等等。 政治结构的分化表明了权力主体的多元性，他们在政治管理中虽然有不同的地位，但却都发 挥着自己的作用，有一定的功能。权力多元化问题，前面我们讲到治理理论，它实际上是承认权力 多元化基础上产生出来的理论。 权力多元化、政治管理主体多元化是现代管理的特点，但我们要明 确，国家权力仍是现代管理中的首要主体，忽视了这一点，就会得出不符合实际的结论。 古代社会 不同，他的政治管理主体是一元的。这个一元主体就是国家机关，因为当时尚未有任何全国性的政 治组织。而且，古代社会的国家机关的设置也比较简单，一般都是全能型的行政机关管理一切事务， 既是立法者，又是司法机关。单一机关、单一主体。在古代西方国家与中国有所不同，教会曾经是 另外一个与国家机关具有同构性的政治管理主体，并在中世纪较长时间之内或者与国家机关共同管 理公共事务，形成事实上的二元主体；或者凌驾于国家之上，使国家机关成为它的执行机关来管理 政治事务。二元主体，形成了对国家权力的约束。西方许多人认为，西方国家之所以较早走上民主 道路，与这种教会约束国家权力的历史传统有关，古代中国社会，世俗化的程度很高，教权始终处 在王权的支配之下，没有达到并行或凌驾于王权之上的程度。所以，政治管理始终是一元主体。 2 ）管理主体行为的规范化。所谓规范化是指管理者的管理是依据既定的规则和程序进行的， 被纳入了法治化的轨道。这既是法治化的表现，也是法治化的结果。前面我们在介绍官僚制时已说 到，管理者和管理活动恪守规则，甚至是死守规则。 规范性的管理是非人格化的，不能自由判断、 自作主张，随自己的情绪和兴趣爱好办事，甚至不是以良心办事，而是依规则管理（刚性）。如果 说西方国家的人批评官僚制是说按规范办事走过了头，已是迂腐、教条，那么，在我们中国还远远 没有达到按规范办事这一步。熟人好办事，给钱乱办事等现象则严重存在着。所以，在分析规范化 及其利弊关系时，不能简单地评价，而要从不同国家的国情出发，不然，得出的结论就可能是谎谬 的。 古代国家政治管理也有它的规范性，但和现代社会相比，其任意性则大得多。而且官员的级别 越高，任意性越大。因为，官位越高，受法律的约束越少，皇帝地位最高，不受法律约束。这种任 意性使行政管理的成本较高，社会后果不说，主要是公正、公平、正义性缺失。人们对政府信任度 低。 3 ）政治管理过程的开放性 。在管理活动过程中，信息的不对称，管理活动建立在对大量 信占有的基础上；政府有信息收集的渠道；有些事务涉及国家机密只让少数人知悉的特点等，使被 管理者处于劣势的位置，这是始终存在的一个问题。如何解决它，现代社会的解决方式就是开放性： 公开、透明、公民知情权。 任何管理的决定、规章要让被管理者知道，管理权力的行使过程不是黑 箱操作，而是透明的，处在社会的监督之下。如我们的政务公开、法庭公开审判、行政机关的招标、 价格听证会等等。 开放性所要求的公开、透明、公民知情权，减少了政府管理成本，比如保守秘密
当代世界的 进程也使开放性产生了新 ,对管理的民主化有了促进 的类型， 公开和透明， 提高至 新的层 出如 国家主权的让 使主权与治权相分得 遵循基本规 则，因为事多受其监 寸本国特定领土的租借， 管理权受限 南沙 群岛争议的主张“搁置争议，共同发展”，表明了主权与治权的关系的新模式：中国的特别行政区制 度，也是政治管理模式的创新。至于对朝鲜核危机的处理中各国的主张，实现无核化，则表明政治 管理权力的国际化是各国的主张。古代统治者认为，民不能知道太多，知道多了，就不好管理了 顺民变成了刁民，“不可使知之”的愚民、弱民政策。这种余毒今天在政治生活中仍存在。特别是低 层生活中。比如向农民收费，收多少、什么项目、政策规定都是领导掌握。不让老百姓知道。 4)政治管理方法的科学化。古代政治管理是经验性的，现代则是科学化的。或者应该是科 学化的。比如，就决策米说，古代人讲的法先王，历来如此，是眉头一皱，计上心米。 现代认为决 策是一个 过程：信息收集、信息处理、决策方案制定、决策方案抉择、方案执行、信息反馈。经 型决策是向后看，以已往的经验为依据， 以已往的方 规则为绳 是 种足 析。有人说就 家我的 E分析 现代型决策是科学决策，或者 说是应该是科学决策、定量化、系统化、信息化是基本的科学方法。 政治管理的基本方式 持续发展的状 它要作出特定的 以实现政 色 理的 1)政治额 名统也是目管理活动但主安不是对被管理者的领导，而是对管理 主体的领导，或者说品对管理者的管理。在我国，领导主体品中国共产，也是唯 一的领导主体 当然，说领导主要是对管理者的管理，不是说党对被管理者不实施领导，而是说， 相对而言，对被 管理者的领导放在第二位。国外政党也对管理者讲行领导，但领导的且体方式方法不同，主要是 种内部领导，即作为国家官员的一部分的政务官的身份进行领导，而且是以决策者身份出现的，以 决策的形式米领导的。我们的领导是内外结合，全过程，全方位的领导。 政治领导是一种管理活动 但与一般的政治管理又有所不同 是领导的宏观性，方向性和大局性 是领导主体集中性， 政治领袖集团，是少数人进行的，管理者则是一个庞大的群体。三是政治领导多以决策、用人为职 能。职责， 是具体事务 政治决弟 决策是政治管理活动赖以进行的前提和基础 决策是 个过稻 不是 拍袋拍胸 含有 及 中的重大 选择 决定性质) 使其具有可执行性，可 论是正 共同的特点， 事务的决策 是权威性，这种权成性来自于的医衫 三是强制性，不执行就需承担相应的后果。 0)功治组知 政治组织概今在这里是一个动词 指的是政治主体的管理活动而不是一 名词。组织的过程是一个动员、宜传、协调、沟通的过程，也是一个控制过程，这 过得的核心是 ①动员。各个国家的政治管理过程都有动员的特点。不同之处只是在于 一些国家只以自主参与模式 为主，有的国家以动员参与模式为主。我国的政治管理活动、组织活动以动员模式为主，发动群众 宜传群众、教有群众，动员形式先党内后党外，先领导后群众。是管理活动的一种基木方式，即有 领导、有计划、有组织、有步骤地进行一切活动。这意味若人们自主参与的意识相对薄弱，也与我 因的领导和管理体刷有关，权力比较集中，社会权力相对较弱，地方权力较小。这种模式的好处和 于他的性 目的性，在发展中维特稳定，缺点在于缺乏积极性、 创新精神和管理活动的活力 不利于几个积极性的发挥。更严重的是决策 旦失误，问题及后果难以纠正。 动员模式的运行在 管传 即管理者通过对决司 优势意义上 义的反复宜传来启发人们觉悟，促使人们 的 万 也多样 10
10 的成本，降低了管理者与被管理者矛盾与磨擦的程度，对管理的民主化有了促进作用。 当代世界的 全球化进程也使开放性产生了新的类型，向世界开放，公开和透明，并提高到一个新的层次。比如 国家主权的让渡，对本国特定领土的租借，使主权与治权相分离；加入联合国和 WTO ，遵循基本规 则，因为事务受其监督、检查，货币印制、发行、管理权受限。邓小平对中国南海——西沙、南沙 群岛争议的主张“搁置争议，共同发展”，表明了主权与治权的关系的新模式；中国的特别行政区制 度，也是政治管理模式的创新。 至于对朝鲜核危机的处理中各国的主张，实现无核化，则表明政治 管理权力的国际化是各国的主张。古代统治者认为，民不能知道太多，知道多了，就不好管理了， 顺民变成了刁民，“不可使知之”的愚民、弱民政策。这种余毒今天在政治生活中仍存在。特别是低 层生活中。比如向农民收费，收多少、什么项目、政策规定都是领导掌握。不让老百姓知道。 4 ）政治管理方法的科学化 。古代政治管理是经验性的，现代则是科学化的。或者应该是科 学化的。比如，就决策来说，古代人讲的法先王，历来如此，是眉头一皱，计上心来。现代认为决 策是一个过程：信息收集、信息处理、决策方案制定、决策方案抉择、方案执行、信息反馈。 经验 型决策是向后看，以已往的经验为依据，以已往的方式、规则为准绳，是一种定性分析。有人说就 象我们的中药，一抓一大把，一喝一大碗。而没有严格的定量分析。 现代型决策是科学决策，或者 说是应该是科学决策、定量化、系统化、信息化是基本的科学方法。 2、政治管理的基本方式 政治管理作为一种活动，它要作出特定的行为，采取一方式，从而使社会处在有序、协调、 持续发展的状态，以实现政治统治的目标。那么政治管理的方式主要有那些？ 1 ）政治领导。 政治领导也是一种管理活动，但它主要不是对被管理者的领导，而是对管理 主体的领导，或者说是对管理者的管理。在我国，领导主体是中国共产党，也是唯一的领导主体。 当然，说领导主要是对管理者的管理，不是说党对被管理者不实施领导，而是说，相对而言，对被 管理者的领导放在第二位。国外政党也对管理者进行领导，但领导的具体方式方法不同，主要是一 种内部领导，即作为国家官员的一部分的政务官的身份进行领导，而且是以决策者身份出现的，以 决策的形式来领导的。我们的领导是内外结合，全过程，全方位的领导。 政治领导是一种管理活动， 但与一般的政治管理又有所不同。 一是领导的宏观性，方向性和大局性。 二是领导主体集中性， 政治领袖集团，是少数人进行的，管理者则是一个庞大的群体。 三是政治领导多以决策、用人为职 能。职责，而不是具体事务的处理者。 2 ）政治决策。 政治决策是政治管理活动赖以进行的前提和基础。决策是一个过程，不是 拍脑袋、拍胸脯、拍屁股。是政治管理主体对政治生活中的重大决策制定和选择行动方案的过程。 从内容上说，决策中包含有目标，以及实现目标的原则，战略和策略。 政治决策分为不同层次的决 策，高（决定性质）层、中层、基层。一般而言，中层决策与基层决策具有执行的性质，或者说是 对高层决策的细化，使其具有可执行性，可操作性。但是，不论是哪一个层次的决策，它们都有着 共同的特点，一是公共性，即公共事务的决策；二是权威性，这种权威性来自于管理主体的权威性。 三是强制性，不执行就需承担相应的后果。 3 ）政治组织 。政治组织概念在这里是一个动词，指的是政治主体的管理活动，而不是一个 名词。组织的过程是一个动员、宣传、协调、沟通的过程，也是一个控制过程，这一过程的核心是： ①动员。各个国家的政治管理过程都有动员的特点。不同之处只是在于一些国家是以自主参与模式 为主，有的国家以动员参与模式为主。我国的政治管理活动、组织活动以动员模式为主，发动群众、 宣传群众、教育群众，动员形式先党内后党外，先领导后群众。是管理活动的一种基本方式，即有 领导、有计划、有组织、有步骤地进行一切活动。这意味着人们自主参与的意识相对薄弱，也与我 国的领导和管理体制有关，权力比较集中，社会权力相对较弱，地方权力较小。这种模式的好处在 于他的计划性、目的性，在发展中维持稳定，缺点在于缺乏积极性、创新精神和管理活动的活力。 不利于几个积极性的发挥。更严重的是决策一旦失误，问题及后果难以纠正。 动员模式的运行在于 宣传，即管理者通过对决策的内容、目标方式方法、意义的反复宣传来启发人们觉悟，促使人们付 诸于行动。正是在这个意义上发展起来的我国的宣传系统比较发达、宣传渠道、方式方法也多样化。 这是中国的政治优势之一。 ②协调。就是对各种利益进行合理配置。社会利益主体多元化、利益分 化，使人们形成了不同的态度、价值观和利益取向，有些利益是重合的、交叉的，有些利益则是矛 盾的，甚至有利益的对立和对抗，以致在政治交往中产生了矛盾和冲突。利益的差异既要靠决策进