公文概说 公文的定义 公文,有称公务文书,是指党政机关、企事业单位等在 开展公务活动中,为实现一定的目标而形成的体式完备、内 容系统、程序规范的各种书面材料。 二、公文的历史 公文的使用由来已久,它是随着文字的产生、阶级的出 现、国家的建立而产生的。在我国,大约在公元前21世纪 到公元前11世纪时期,奴隶主已使用甲骨文、金文等记录 国家的重大活动,传达奴隶主的命令。 春秋战国时期的公文已经开始用印,有了虎符、玺等印 章,而且当时的文书已经开始由专门的史官掌管。六经之一 的《尚书》中,收入了唐、虞、夏、商、周各代的训、诰、 誓等文献,也就是我国早期的公文。 到了汉代,封建专制主义的中央集权不断加强,国家政 务日益频繁,在继承和发展秦代公文体制的基础上,汉代公 文有了更进一步的发展。常用的,仅以皇帝的名义发布的公 文就有制、诰、诏、敕、册、策、谕、令、檄等多种。有些 文种,比如俗称“圣旨”的皇帝专用的令文,一直沿用到清 朝末年。 唐宋时期是我国封建社会的鼎盛时期,经济的繁荣带来 了文化的空前繁荣,典章文物,粲然大备。公务文书品目繁
公文概说 一、 公文的定义 公文，有称公务文书，是指党政机关、企事业单位等在 开展公务活动中，为实现一定的目标而形成的体式完备、内 容系统、程序规范的各种书面材料。 二、 公文的历史 公文的使用由来已久，它是随着文字的产生、阶级的出 现、国家的建立而产生的。在我国，大约在公元前 21 世纪 到公元前 11 世纪时期，奴隶主已使用甲骨文、金文等记录 国家的重大活动，传达奴隶主的命令。 春秋战国时期的公文已经开始用印，有了虎符、玺等印 章，而且当时的文书已经开始由专门的史官掌管。六经之一 的《尚书》中，收入了唐、虞、夏、商、周各代的训、诰、 誓等文献，也就是我国早期的公文。 到了汉代，封建专制主义的中央集权不断加强，国家政 务日益频繁，在继承和发展秦代公文体制的基础上，汉代公 文有了更进一步的发展。常用的，仅以皇帝的名义发布的公 文就有制、诰、诏、敕、册、策、谕、令、檄等多种。有些 文种，比如俗称“圣旨”的皇帝专用的令文，一直沿用到清 朝末年。 唐宋时期是我国封建社会的鼎盛时期，经济的繁荣带来 了文化的空前繁荣，典章文物，粲然大备。公务文书品目繁
多,制作严格、精当。公文处理已发展到要求一文一事,而 且,对公文的用纸、折叠、眷写、帖黄、签押、判署、封装、 编号、收发、登记、催办等都已经有了严密的规定。 元、明、清三代,为适应中央集权政治的需要,公文也 有了很大改进。 辛亥革命爆发后,在1912年1月6日,中华民国南京 临时政府颁布了一个公文程式条例,规定了公文的名称和使 用范围,废除了历代封建王朝使用的一系列公务文书的名 称,但这个时期的公文写作仍然使用文言文。1934年国民党 政府颁布了新的公文程式,具体规定了公文的种类和用法, 在文体上开始使用半文半白的间杂体,在古文中夹用白话文 制作公文。 全国解放后,1951年中华人民共和国政务院颁布了《公 文处理暂行办法》,这个文件比以往更全面、更具体地对我 国公文处理的原则、公文种类、公文体式及撰写要求都作了 规定。 1987年2月18日、1993年11月21日,国务院办公厅 先后对《国家行政机关公文处理办法》进行了修改和补充。 2000年8月24日,国务院发布了最新的《国家行政机 关公文处理办法》,并从2001年1月1日起正式施行。新的 《办法》中规定了目前我国通用的国家行政机关公文共有13 种:命令、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示
多，制作严格、精当。公文处理已发展到要求一文一事，而 且，对公文的用纸、折叠、誊写、帖黄、签押、判署、封装、 编号、收发、登记、催办等都已经有了严密的规定。 元、明、清三代，为适应中央集权政治的需要，公文也 有了很大改进。 辛亥革命爆发后，在 1912 年 1 月 6 日，中华民国南京 临时政府颁布了一个公文程式条例，规定了公文的名称和使 用范围，废除了历代封建王朝使用的一系列公务文书的名 称，但这个时期的公文写作仍然使用文言文。1934 年国民党 政府颁布了新的公文程式，具体规定了公文的种类和用法， 在文体上开始使用半文半白的间杂体，在古文中夹用白话文 制作公文。 全国解放后，1951 年中华人民共和国政务院颁布了《公 文处理暂行办法》，这个文件比以往更全面、更具体地对我 国公文处理的原则、公文种类、公文体式及撰写要求都作了 规定。 1987 年 2 月 18 日、1993 年 11 月 21 日，国务院办公厅 先后对《国家行政机关公文处理办法》进行了修改和补充。 2000 年 8 月 24 日，国务院发布了最新的《国家行政机 关公文处理办法》，并从 2001 年 1 月 1 日起正式施行。新的 《办法》中规定了目前我国通用的国家行政机关公文共有 13 种：命令、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示
批复、意见、函、会议纪要。 、公文的分类 从公文的作者性质分,有党内公文、行政公文、社 会团体公文、各企事业公文等 2、从公文的不同来源分,有收文和发文两类。 3、从公文的行文方向分: 下行文:上级机关向下属机关发送的公文。如:命令、 决定、公告、通告、通知、通报、批复和意见(共8种) 上行文:下级机关向上级机关呈送的公文。如:报告、 请示(共2种) 平行文:平级机关或不相隶属的机关之间的来往文件。 如:函、议案(共2种) 4、从公文发送与处理的时间要求分: 特急件:指内容特别紧急,必须随到随时优先迅速传递 处理的文件。 急件:指内容紧急,必须打破工作常规优先迅速传递处 理的文件。 平件:指无特殊的时间要求,可按工作常规传递处理的 文件。 5、从公文内容的机密程度分 绝密公文:指含有最重要的国家秘密,泄露会使国家的 安全和利益遭受特别严重损害的公文
批复、意见、函、会议纪要。 三、 公文的分类 1、 从公文的作者性质分，有党内公文、行政公文、社 会团体公文、各企事业公文等 2、 从公文的不同来源分，有收文和发文两类。 3、 从公文的行文方向分： 下行文：上级机关向下属机关发送的公文。如：命令、 决定、公告、通告、通知、通报、批复和意见（共 8 种） 上行文：下级机关向上级机关呈送的公文。如：报告、 请示（共 2 种） 平行文：平级机关或不相隶属的机关之间的来往文件。 如：函、议案（共 2 种） 4、 从公文发送与处理的时间要求分： 特急件：指内容特别紧急，必须随到随时优先迅速传递 处理的文件。 急件：指内容紧急，必须打破工作常规优先迅速传递处 理的文件。 平件：指无特殊的时间要求，可按工作常规传递处理的 文件。 5、 从公文内容的机密程度分： 绝密公文：指含有最重要的国家秘密，泄露会使国家的 安全和利益遭受特别严重损害的公文
机密公文:指含有重要的国家秘密,泄露会使国家的安 全和利益遭受严重损害的公文 秘密公文:指含有一般的国家秘密,泄露会使国家的安 全和利益遭受损害的公文。 普通公文:指可以公开发布或在机关组织内部使用的公 文 6、从公文的性质作用分: (1)命令性公文:是国家和地方两到机关发布的有强制 性、领导性、指挥性规定使用的公文,主要用于发布法律、 法规,规定重大的行政措施,任免、奖惩有关的工作人员等。 公文内容明确,约束力强,下级机关受文后必须严格贯彻执 行。主要文种有命令和一些带有命令性质的通知等。 (2)指导性公文:是上级机关对下级机关进行工作指导 使用的公文,主要用于阐明工作原则、方法和措施,提出具 体的工作目标等。下级机关受文之后可以作为开展工作、安 排计划的依据。主要文种有意见、批复等;在不相隶属机关 之间,一些带有指示性的通知、函等 (3)决定性公文:是上级机关对重大事项、重要问题作 出决策或安排使用的公文,下级机关受文后必须严格遵守和 实行。主要文种有决定。 (4)知照性公文:是上级机关向下级机关或广大群众有 关人员告知某些事项传递某些信息或者应当遵守的事项使
机密公文：指含有重要的国家秘密，泄露会使国家的安 全和利益遭受严重损害的公文 秘密公文：指含有一般的国家秘密，泄露会使国家的安 全和利益遭受损害的公文。 普通公文：指可以公开发布或在机关组织内部使用的公 文。 6、 从公文的性质作用分： （１）命令性公文：是国家和地方两到机关发布的有强制 性、领导性、指挥性规定使用的公文，主要用于发布法律、 法规，规定重大的行政措施，任免、奖惩有关的工作人员等。 公文内容明确，约束力强，下级机关受文后必须严格贯彻执 行。主要文种有命令和一些带有命令性质的通知等。 （２）指导性公文：是上级机关对下级机关进行工作指导 使用的公文，主要用于阐明工作原则、方法和措施，提出具 体的工作目标等。下级机关受文之后可以作为开展工作、安 排计划的依据。主要文种有意见、批复等；在不相隶属机关 之间，一些带有指示性的通知、函等。 （３）决定性公文：是上级机关对重大事项、重要问题作 出决策或安排使用的公文，下级机关受文后必须严格遵守和 实行。主要文种有决定。 （４）知照性公文:是上级机关向下级机关或广大群众\有 关人员告知某些事项,传递某些信息或者应当遵守的事项使
用的公文主要文种有通知、通报和某些带有通知性质的函等; 有些文种还可以登报、广播和张贴如公告、通告等 (5)呈请性公文是下级机关汇报工作反映情况,提出意 见或建议答复询问请求指示或批准时使用的公文主要文种 有报告、请示,以及一些带有请求批准事项的函、议案等。 (6)商洽性公文。是平级机关或不相隶属机关之间相互 商洽工作,询问或答复问题使用的公文。主要文种有函。 (7)记录性公文。是机关内用于记录、归纳、传达会议 议定事项和主要精神使用的公文。主要文种有会议纪要 7、从阅知范围分: (1)机密公文:需要保守秘密,并且限定阅读范围的 公文。 (2)内部公文:虽非秘密公文,但只在内部阅读,仍 然需要注意保存的公文。在机关、团体、企事业单位内部使 用的公文,大部分属于内部公文。 (3)周知性公文:需要向国内外宜布或在一定范围内 公布应当普遍遵守事项的公文。主要以登报、广播和张贴等 形式发布,以便做到家喻户晓 四、公文的特点 1、权威性:公文是制作者根据法定职权制作和发布 的,代表了某一政党,或某一国家,或某一机关、单位、团 体的意志,在它所辖的范围内,具有法定的权威性和行政约
用的公文.主要文种有通知、通报和某些带有通知性质的函等; 有些文种还可以登报、广播和张贴,如公告、通告等. （５）呈请性公文.是下级机关汇报工作,反映情况,提出意 见或建议,答复询问,请求指示或批准时使用的公文,主要文种 有报告、请示，以及一些带有请求批准事项的函、议案等。 （６）商洽性公文。是平级机关或不相隶属机关之间相互 商洽工作，询问或答复问题使用的公文。主要文种有函。 （７）记录性公文。是机关内用于记录、归纳、传达会议 议定事项和主要精神使用的公文。主要文种有会议纪要。 ７、从阅知范围分： （１） 机密公文：需要保守秘密，并且限定阅读范围的 公文。 （２） 内部公文：虽非秘密公文，但只在内部阅读，仍 然需要注意保存的公文。在机关、团体、企事业单位内部使 用的公文，大部分属于内部公文。 （３） 周知性公文：需要向国内外宣布或在一定范围内 公布应当普遍遵守事项的公文。主要以登报、广播和张贴等 形式发布，以便做到家喻户晓。 四、 公文的特点 1、 权威性：公文是制作者根据法定职权制作和发布 的，代表了某一政党，或某一国家，或某一机关、单位、团 体的意志，在它所辖的范围内，具有法定的权威性和行政约
束力。 2、实用性:公文是为了解决现实生活中出现的问题和 矛盾而制作和发布的,或传达意图,颁布法规,或联系事项, 商洽事务,或交流情况,传播经验、推动工作。即使对某 历史现象作出结论,也是为了统一人们当前认识上的混乱而 作出的,公文始终是面对现实,为现实服务的。 3、规范性:公文有统一规定的种类、格式和行文规则 等,任何机关、单位或团体都不能标新立异,自搞一套。每 种公文,只适用于一定的范围,表达一定的内容,使用一定 的格式,不能任意混用。 4、时效性:各种公文都具有不同程度的时效性。有些 公文,当该项工作完成后,就失去了效用,转化为档案材料, 存档备查。有的公文时效教长或很长,如法律性公文《民法》 《刑法》、《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等。有的公文时效 则很短,如通告、通知、批复中的部分公文。 5、特定性:指公文有特定的作者和特定的读者。公文 的作者不能是个人,只能是单位或集体。某些以领导者个人 署名的公文,他代表的也是一个特定的集体。公文的阅读对 象是定向的,从起草公文开始,就已经明确了阅读者的身份 及范围。 五、公文的作用 1、领导和指导作用
束力。 2、 实用性：公文是为了解决现实生活中出现的问题和 矛盾而制作和发布的，或传达意图，颁布法规，或联系事项， 商洽事务，或交流情况，传播经验、推动工作。即使对某一 历史现象作出结论，也是为了统一人们当前认识上的混乱而 作出的，公文始终是面对现实，为现实服务的。 3、 规范性：公文有统一规定的种类、格式和行文规则 等，任何机关、单位或团体都不能标新立异，自搞一套。每 种公文，只适用于一定的范围，表达一定的内容，使用一定 的格式，不能任意混用。 4、 时效性：各种公文都具有不同程度的时效性。有些 公文，当该项工作完成后，就失去了效用，转化为档案材料， 存档备查。有的公文时效教长或很长，如法律性公文《民法》、 《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等。有的公文时效 则很短，如通告、通知、批复中的部分公文。 5、 特定性：指公文有特定的作者和特定的读者。公文 的作者不能是个人，只能是单位或集体。某些以领导者个人 署名的公文，他代表的也是一个特定的集体。公文的阅读对 象是定向的，从起草公文开始，就已经明确了阅读者的身份 及范围。 五、 公文的作用 1、 领导和指导作用
公文的内容反映机关或部门工作的意图,所以具有领导 和指导工作的作用。在传达贯彻党和国家的方针政策、发布 行政法规和规章方面,通过公文来进行上传下达。各级机关 可以认真领会上级机关的精神与意图并按照这一精神与意 图进行工作,开展活动。公文本身就体现了上级对下级的领 导和指导作用。 2、依据和凭证作用 公文反映了制发机关的意志、愿望和要求,收文机关要 贯彻落实这一意图,就必须以公文来作为依据,根据公文的 内容开展工作,处理问题。一方面,上级机关所发的公文对 下级机关来说,无疑都是工作依据。另一方面,下级机关所 发的公文,如请示、报告等,对上级机关来说,同样也具有 依据作用。上级机关就是要根据这些上行的公文来了解下 情,作为制定正确决策的参考依据,或作为针对性答复问题、 指导具体工作的凭证 3、联系和知照作用 党政各级机关,是国家机器的组成部分。一方面,各系 统机关有各自相应的权限范围,另一方面,国家机器的正常 运转,又需要各级系统之间有互相配合、互相促进的关系。 这种互相之间的联系形式,包括上下级之间的纵向联系,也 包括各同级机关之间的横向联系。这种联系的纽带之一,就 是公文。与联系作用紧密相关的是知照作用,即公文是为了
公文的内容反映机关或部门工作的意图，所以具有领导 和指导工作的作用。在传达贯彻党和国家的方针政策、发布 行政法规和规章方面，通过公文来进行上传下达。各级机关 可以认真领会上级机关的精神与意图并按照这一精神与意 图进行工作，开展活动。公文本身就体现了上级对下级的领 导和指导作用。 2、 依据和凭证作用 公文反映了制发机关的意志、愿望和要求，收文机关要 贯彻落实这一意图，就必须以公文来作为依据，根据公文的 内容开展工作，处理问题。一方面，上级机关所发的公文对 下级机关来说，无疑都是工作依据。另一方面，下级机关所 发的公文，如请示、报告等，对上级机关来说，同样也具有 依据作用。上级机关就是要根据这些上行的公文来了解下 情，作为制定正确决策的参考依据，或作为针对性答复问题、 指导具体工作的凭证。 3、 联系和知照作用 党政各级机关，是国家机器的组成部分。一方面，各系 统机关有各自相应的权限范围，另一方面，国家机器的正常 运转，又需要各级系统之间有互相配合、互相促进的关系。 这种互相之间的联系形式，包括上下级之间的纵向联系，也 包括各同级机关之间的横向联系。这种联系的纽带之一，就 是公文。与联系作用紧密相关的是知照作用，即公文是为了
把有关事项通知、关照对方,使之了解情况。例如,某些通 报、调查报告,不仅发给具体进行工作的机关单位,还发给 相关联的机关单位,以作为各机关单位今后工作的参照依 据。公文的这一作用,使机关之间得以保持联系、互通信息, 从而有秩序地开展工作。 4、宜传和教育作用 公文既是推动工作的工具,也是向广大干部群众进行宜 传教育,使他们提高认识、统一思想的武器。所以公文虽然 与报纸、图书上的宣传教育材料不同,但也具有一定的宜传 教育作用。特别是一些纲领性文件、重大政策性文件和党政 领导同志的批示、指示,其宜传教育作用十分明显。 5、规范和制约作用 公文作为管理国家行政事务的重要工具,其权威性和法 定性赋予了它以规范和制约社会行为和单位职工活动的作 用。公文中许多法规、政令、条例、告示、公告等,不仅规 范和制约着机关单位干部职工的行为活动,甚至直接规范和 制约着人们日常生活中的行为活动。如,北京市人民政府关 于禁止春节期间在市区燃放烟花爆竹的规定,一经发布,便 具有法律效果,任何人都不得违反。 六、公文的格式 公文都具有规范的格式,这是公文具有规范性、权威性 和行政约束力在形式上的表现。同时,也便于各级机关撰制
把有关事项通知、关照对方，使之了解情况。例如，某些通 报、调查报告，不仅发给具体进行工作的机关单位，还发给 相关联的机关单位，以作为各机关单位今后工作的参照依 据。公文的这一作用，使机关之间得以保持联系、互通信息， 从而有秩序地开展工作。 4、 宣传和教育作用 公文既是推动工作的工具，也是向广大干部群众进行宣 传教育，使他们提高认识、统一思想的武器。所以公文虽然 与报纸、图书上的宣传教育材料不同，但也具有一定的宣传 教育作用。特别是一些纲领性文件、重大政策性文件和党政 领导同志的批示、指示，其宣传教育作用十分明显。 5、 规范和制约作用 公文作为管理国家行政事务的重要工具，其权威性和法 定性赋予了它以规范和制约社会行为和单位职工活动的作 用。公文中许多法规、政令、条例、告示、公告等，不仅规 范和制约着机关单位干部职工的行为活动，甚至直接规范和 制约着人们日常生活中的行为活动。如，北京市人民政府关 于禁止春节期间在市区燃放烟花爆竹的规定，一经发布，便 具有法律效果，任何人都不得违反。 六、 公文的格式 公文都具有规范的格式，这是公文具有规范性、权威性 和行政约束力在形式上的表现。同时，也便于各级机关撰制
办理和存档备查。 《国家行政机关公文处理办法》规定:公文的各要素划 分为眉首、主体、版记三部分。置于公文首页红色反线以上 的各要素统称眉首;置于红色反线(不含)以下至主题词(不 含)之间的各要素统称主体;置于主题词以下的各要素统称 版记。 (一)眉首(文头) 眉首部分占首页的13到25。用红色反线与主体部分隔 开 文件名称。又叫文头。位于眉首中央。由发文机关 全称或规范化简称+文件构成。用醒目、整齐、庄重的大号 字体套红印刷。 联合行文时应使主办机关名称在前,“文件”二字置于 发文机关名称右侧,上下居中排布;如联合行文机关过多, 必须保证公文首页显示正文。少数民族自治地区可用其本民 族文字和汉字两种文字并列印刷。 2、发文字号:位于文件名称下空2行,横线中央上面, 用和正文相同的字体型号印刷。由发文机关代字+年号+顺序 号构成。如中发(2002)12号,是指2002年中共中央发出 的第12号文件。年号、顺序号用阿拉伯数字,年号应标全 称,用六角括号“〔〕”括入;顺序号不编虚位(即1不编为 001),不加“第”字
办理和存档备查。 《国家行政机关公文处理办法》规定：公文的各要素划 分为眉首、主体、版记三部分。置于公文首页红色反线以上 的各要素统称眉首；置于红色反线（不含）以下至主题词（不 含）之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称 版记。 （一）眉首（文头） 眉首部分占首页的 1/3 到 2/5。用红色反线与主体部分隔 开。 １、 文件名称。又叫文头。位于眉首中央。由发文机关 全称或规范化简称+文件构成。用醒目、整齐、庄重的大号 字体套红印刷。 联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于 发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多， 必须保证公文首页显示正文。少数民族自治地区可用其本民 族文字和汉字两种文字并列印刷。 2、 发文字号：位于文件名称下空 2 行，横线中央上面， 用和正文相同的字体型号印刷。由发文机关代字+年号+顺序 号构成。如中发〔2002〕12 号，是指 2002 年中共中央发出 的第 12 号文件。年号、顺序号用阿拉伯数字，年号应标全 称，用六角括号“〔〕”括入；顺序号不编虚位（即 1 不编为 001），不加“第”字
几个机关联合发文,一般只标主办机关发文字号,没有 文头的公文的文号,一般写在文件标题的右下方。 发文字号有两种形式,一是常规字号,按年度编号,常 见形式为“××〔××××〕×号”;二是流水号,即以一 届领导人任职或一届组织或政府的任期开始编号,下一任另 行编号。常见形式为“第×号”。 3、文件份号: 文件份号指将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序 编号。位于文头的左上角第1行。多用于秘密公文,便于统 计、收发和登记,以利回收、査询或销毁。一般的写法是: “编号:00015”或“No.00015”。 4、秘密等级和保密期限:凡属秘密文件,才需要在文 件上标注密级。根据文件秘密程度,分别用3号黑体字,在 文件右上角标明“绝密”、“机密”、“秘密”,两字之间空1 字;保密期限在秘密等级同一行,中间用“★”隔开。如, “秘密★六个月”、“机密★一年”等。 5、紧急程度:紧急文件分“急”、“特急”两种,用3 号黑体字,标识在文头右上角,秘密等级之下第2行。需要 紧急处理的文件,不仅在文件上标明紧急程度,而且在寄发 文件的信封上也需要标明,也有的在信封上标明“限×月 日前送达”。 6、签发人:上报的公文需标识签发人姓名,平行排列
几个机关联合发文，一般只标主办机关发文字号，没有 文头的公文的文号，一般写在文件标题的右下方。 发文字号有两种形式，一是常规字号，按年度编号，常 见形式为“××〔××××〕×号”；二是流水号，即以一 届领导人任职或一届组织或政府的任期开始编号，下一任另 行编号。常见形式为“第×号”。 ３、文件份号： 文件份号指将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序 编号。位于文头的左上角第１行。多用于秘密公文，便于统 计、收发和登记，以利回收、查询或销毁。一般的写法是： “编号：０００１５”或“No.00015”。 ４、秘密等级和保密期限：凡属秘密文件，才需要在文 件上标注密级。根据文件秘密程度，分别用３号黑体字，在 文件右上角标明“绝密”、“机密”、“秘密”，两字之间空１ 字；保密期限在秘密等级同一行，中间用“★”隔开。如， “秘密★六个月”、“机密★一年”等。 ５、紧急程度：紧急文件分“急”、“特急”两种，用３ 号黑体字，标识在文头右上角，秘密等级之下第２行。需要 紧急处理的文件，不仅在文件上标明紧急程度，而且在寄发 文件的信封上也需要标明，也有的在信封上标明“限×月× 日前送达”。 ６、签发人：上报的公文需标识签发人姓名，平行排列