天津开放大学：《环境法学》课程教学资源（讲义）知识拓展1.doc_大学文库

知识拓展1 下面这一案例是公路改建的行为如何使用法律的典型建设工程改建项目的案例。涉及的是有关建设项目的环境影响评价制度，并且涉及法律责任的界定问题。请同学们学习后，提出自己的意见。「案例]万吨石科填入红枫湖 [案情]红枫湖是国家级风景名胜区，也是贵阳市修建的日供水1万吨的西郊水厂的水源地。由干红枫湖下游百花湖沿岸企业密布、网箱养殖日渐增多，从20世纪90年代开始，两湖己经出现了较为严重的富营养化的现象。贵州省人大从1996年起就明确规定，在两湖水资源环境保护范围内，新建建设项目必须严格执行环境影响报告书制度，禁止围湖造田、围湖养殖、倾倒煤灰、缩小两朝库容的行为。在各级政府和环保邵门的严格管理和监督下，两湖保护工作稍有成效时，投资35000万的32！国道清镇路段改造工程上马了，并且为了对绕湖公路“裁弯取直”，竞然将约万吨石科填入湖区。清镇市环保局多次对这项违反国家、地方环境保护法规的项目展开调查，严令施工单位立即停止填湖行为并且补办手续.但是该单位却以如下理由加以拒绝：填湖地段为红枫湖蓄水淹没前的32！国道老路线，是先有路后有湖的：在工程动工前施工单位曾经咨询过红枫湖风景区管理处某位领导的意见，该领导以工程侵占库容量不大为由同意填湖方案：改建公路是贵州省重点工程，工期很紧不能停工。此事件引起贵州省人大、政府领导的重视。 [思考题] 公路改建的行为如何适用法律？ [法律分析] 1、法律的时间效力此案是一典型的建设工程改建项目的案例，涉及的是有关建设项目的环境影响评价制度。环境影响评价是我国环境法的一项基本制度。在一定的区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对环境带来的影响进行调查预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学的依据。我国的对环境影响评价制度的规定经历了一个建立和发展的过程。1979年颁布的《环境保护法（试行）》对这项制度作了原则性的规定。1989年颁布的《环境保护法》第13条规定，建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管机关部门预审并依照规定的程序报送环境保护行政主管部门批准。 1981年，国家计划委员会、国家经委和国务院环境保护领导小组联合发布的《基本建设项目环境保护管理办法》，对该项制度作了具体的规定。1989年，国家环境保护局发布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》，对申请评价证书的条件和程序，评价证书管理和考核以及罚则作了具体的规定。1996年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》将我国环境影响评价从微观环境影响评价向中观、宏观评价发展。评价范围也从环境污染扩大到环境破坏。1998年《建设项目环境保护办法》修改后，由国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价的范围、内容、管理程序和法律责任等作了相应的修改、补充和更明确的规定，从而在我国确立了比较完整的环境影响评价制度。此外《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水土保持法》和《野生动物保护法》等单行法中，对环境影响评价制度作了规定。2002年10月28日，《中华人民共和国环境影响评价法》颁布，这是我国环境影响评价的法律规定的一个新的里程碑，该法不仅专章规定了建设项目的环境影响评价制度，还对区域开发项目和规划的环境影响评价作出规定

知识拓展 1 下面这一案例是公路改建的行为如何使用法律的典型建设工程改建项目的案例。涉及的是有关建设项目的环境影响评价制度，并且涉及法律责任的界定问题。请同学们学习后，提出自己的意见。 [案例] 万吨石科填入红枫湖 [案情] 红枫湖是国家级风景名胜区，也是贵阳市修建的日供水 1 万吨的西郊水厂的水源地。由干红枫湖下游百花湖沿岸企业密布、网箱养殖日渐增多，从 20 世纪 90 年代开始，两湖已经出现了较为严重的富营养化的现象。贵州省人大从 1996 年起就明确规定，在两湖水资源环境保护范围内，新建建设项目必须严格执行环境影响报告书制度，禁止围湖造田、围湖养殖、倾倒煤灰、缩小两朝库容的行为。在各级政府和环保邵门的严格管理和监督下，两湖保护工作稍有成效时，投资 35000 万的 32l 国道清镇路段改造工程上马了，并且为了对绕湖公路“裁弯取直”，竟然将约万吨石科填入湖区。清镇市环保局多次对这项违反国家、地方环境保护法规的项目展开调查，严令施工单位立即停止填湖行为并且补办手续．但是该单位却以如下理由加以拒绝；填湖地段为红枫湖蓄水淹没前的 32l 国道老路线，是先有路后有湖的；在工程动工前施工单位曾经咨询过红枫湖风景区管理处某位领导的意见，该领导以工程侵占库容量不大为由同意填湖方案；改建公路是贵州省重点工程，工期很紧不能停工。此事件引起贵州省人大、政府领导的重视。 [思考题] 公路改建的行为如何适用法律？ [法律分析] 1、法律的时间效力此案是一典型的建设工程改建项目的案例，涉及的是有关建设项目的环境影响评价制度。环境影响评价是我国环境法的一项基本制度。在一定的区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对环境带来的影响进行调查预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学的依据。我国的对环境影响评价制度的规定经历了一个建立和发展的过程。1979 年颁布的《环境保护法（试行）》对这项制度作了原则性的规定。1989 年颁布的《环境保护法》第 13 条规定，建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管机关部门预审并依照规定的程序报送环境保护行政主管部门批准。 1981 年，国家计划委员会、国家经委和国务院环境保护领导小组联合发布的《基本建设项目环境保护管理办法》，对该项制度作了具体的规定。1989 年，国家环境保护局发布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》，对申请评价证书的条件和程序，评价证书管理和考核以及罚则作了具体的规定。1996 年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》将我国环境影响评价从微观环境影响评价向中观、宏观评价发展。评价范围也从环境污染扩大到环境破坏。1998 年《建设项目环境保护办法》修改后，由国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价的范围、内容、管理程序和法律责任等作了相应的修改、补充和更明确的规定，从而在我国确立了比较完整的环境影响评价制度。此外《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水土保持法》和《野生动物保护法》等单行法中，对环境影响评价制度作了规定。2002 年 10 月 28 日，《中华人民共和国环境影响评价法》颁布，这是我国环境影响评价的法律规定的一个新的里程碑，该法不仅专章规定了建设项目的环境影响评价制度，还对区域开发项目和规划的环境影响评价作出规定

从上述环境影响评价制度的法律规定的发展过程可以看出，对于建设项目的环境影响评价，不同的时期，对类似的法律问题，法律规定是有差别的，适用法律尤其应当注意环境违法事件的时间、空间等各个要素，考虑当时的立法实际情况。本案发生在1999年1月26日，应当适用1998年由国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》。依照该条例第25条规定，建设项目环境影响报告书、报告表或者环境影响登记表未经原审批机关重新审核同意，擅自开工建设的，由负责审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期恢复原状，可以处以10万元以下的罚款。依照1999年5月18日，国家环境保护总局《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉有关问题的复函》之规定，“未经批准”包括两种情况：一是建设单位已经报送，但是环境保护部门尚未作出是否同意的审批的决定：二是环保部门已经作出不同意的审批决定，属于上述两种情况之一的，就可以依据《建设项目环境保护管理条例》第24条的规定给予相应的行政处罚。对建设单位未向环保部门报送环境影响报告书、报告表或者环境影响登记表，擅自开工建设的，环保部门可以依照《建没项目环境保护管理条例》第24条之规定给予相应的处罚。 2、特别法优于一般法、例外规定优于一般规定本案发生之时，除《建设项目环境保护管理条例》外，尚有《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水土保持法》和《野生动物保护法》等单行法中，对环境影响评价制度作了规定。但是，基于《建设项目环境保护管理条例》是专门规定建设环境影响评价的法规，故优先干一般法适用于该案例。 3、在环境法律案例中，尤其应当注意案件的具体情况和当时的法律规定，一方面，这是和我国环境法律溯及力的从旧兼从轻的原则一致的：另一方面，是与我国环境法的守法的快速发展直接联系的。我国环境法自20世纪80年代以来进入了快速发展的轨道，尤其是 1992年联合国环境与发展大会以后，我国环境法的制定更是迅速发展，包括很多单行法都经过再次甚至两次以上的修改，如1982年颁布的《海洋环境保护法》于1999年12月25 日由九届全国人大常委会第13次会议修订：1987年颁布的《大气污染防治法》分别于1995 年8月29日和2000年4月29日进行厂修订以及1985年颁布、2003年修订的《草原法》。 2000年后，我国几乎每年都有至少一部环境保护方面的单行法出台，如2001年的《防沙治沙法》，2002年的《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》，2003年的《放射性污染防治法》等。环境法律的迅速发展决定了环境法案例中适用法律的复杂性。环境法律责任的各个部分不论是在实体法还是程序法当中都有相对于其他法律部门的案例不同的适用要件。环境民事责任、环境行政责任、环境刑事责任互相之间又有明显的不同。具体内容见分述。作为环境法律体系的重要组成部分，环境法律责任是环境法运行的保障机制。由于环境法律责任及其执行涉及环境法主体的人体健康和经济发展，具有直接的司法意义，因此，深入研究其属性、特征和归属等问题具有深刻的理论意义和现实性。目前，对于法律责任的界定法学界主要采取了三种方案：(1)把法律责任界定为法律的否定性评价：(2)把法律责任界定为法律上的不利后果：(3)把法律责任界定为特殊意义上的义务，即第二性义务。相应地，环境法律责任也基本上可以通过上述的三种方式来界定。学界当前对于环境法律责任问题论述的方式大体也有三种：其一，依据环境基本法的规定作一个简单的定义，如“环境法律责任是指造成或可能造成环境污染和破坏的当事人依法所应承担的法律后果”。其二，回避对环境法律责任作出明确的定义，仅从责任设定的意义，责任的特点以及具体的责任方式角度加以阐释，如“环境法律责任制度是一种综合法律责任制度。除环境法本身对法律责任作出规定外，还涉及其他相关部门法，如民法、刑法、行政法

从上述环境影响评价制度的法律规定的发展过程可以看出，对于建设项目的环境影响评价，不同的时期，对类似的法律问题，法律规定是有差别的，适用法律尤其应当注意环境违法事件的时间、空间等各个要素，考虑当时的立法实际情况。本案发生在 1999 年 1 月 26 日，应当适用 1998 年由国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》。依照该条例第 25 条规定，建设项目环境影响报告书、报告表或者环境影响登记表未经原审批机关重新审核同意，擅自开工建设的，由负责审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期恢复原状，可以处以 10 万元以下的罚款。依照 1999 年 5 月 18 日，国家环境保护总局《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉有关问题的复函》之规定，“未经批准”包括两种情况：一是建设单位已经报送，但是环境保护部门尚未作出是否同意的审批的决定；二是环保部门已经作出不同意的审批决定，属于上述两种情况之一的，就可以依据《建设项目环境保护管理条例》第 24 条的规定给予相应的行政处罚。对建设单位未向环保部门报送环境影响报告书、报告表或者环境影响登记表，擅自开工建设的，环保部门可以依照《建没项目环境保护管理条例》第 24 条之规定给予相应的处罚。 2、特别法优于一般法、例外规定优于一般规定本案发生之时，除《建设项目环境保护管理条例》外，尚有《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水土保持法》和《野生动物保护法》等单行法中，对环境影响评价制度作了规定。但是，基于《建设项目环境保护管理条例》是专门规定建设环境影响评价的法规，故优先干一般法适用于该案例。 3、在环境法律案例中，尤其应当注意案件的具体情况和当时的法律规定，一方面，这是和我国环境法律溯及力的从旧兼从轻的原则一致的；另一方面，是与我国环境法的守法的快速发展直接联系的。我国环境法自 20 世纪 80 年代以来进入了快速发展的轨道，尤其是 1992 年联合国环境与发展大会以后，我国环境法的制定更是迅速发展，包括很多单行法都经过再次甚至两次以上的修改，如 1982 年颁布的《海洋环境保护法》于 1999 年 12 月 25 日由九届全国人大常委会第 13 次会议修订；1987 年颁布的《大气污染防治法》分别于 1995 年 8 月 29 日和 2000 年 4 月 29 日进行厂修订以及 1985 年颁布、2003 年修订的《草原法》。 2000 年后，我国几乎每年都有至少一部环境保护方面的单行法出台，如 2001 年的《防沙治沙法》，2002 年的《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》，2003 年的《放射性污染防治法》等。环境法律的迅速发展决定了环境法案例中适用法律的复杂性。环境法律责任的各个部分不论是在实体法还是程序法当中都有相对于其他法律部门的案例不同的适用要件。环境民事责任、环境行政责任、环境刑事责任互相之间又有明显的不同。具体内容见分述。作为环境法律体系的重要组成部分，环境法律责任是环境法运行的保障机制。由于环境法律责任及其执行涉及环境法主体的人体健康和经济发展，具有直接的司法意义，因此，深入研究其属性、特征和归属等问题具有深刻的理论意义和现实性。目前，对于法律责任的界定法学界主要采取了三种方案：（1）把法律责任界定为法律的否定性评价；（2）把法律责任界定为法律上的不利后果；（3）把法律责任界定为特殊意义上的义务，即第二性义务。相应地，环境法律责任也基本上可以通过上述的三种方式来界定。学界当前对于环境法律责任问题论述的方式大体也有三种：其一，依据环境基本法的规定作一个简单的定义，如“环境法律责任是指造成或可能造成环境污染和破坏的当事人依法所应承担的法律后果”。其二，回避对环境法律责任作出明确的定义，仅从责任设定的意义，责任的特点以及具体的责任方式角度加以阐释，如“环境法律责任制度是一种综合法律责任制度。除环境法本身对法律责任作出规定外，还涉及其他相关部门法，如民法、刑法、行政法

等等。因此，国家整个法律责任制度适用的原则、条件、形式、程序，一般地说，也适用于环境法。但环境法又有许多区别于一般法律责任制度的特殊规定。这些特殊规范，既体现在环境法中，也体现于其他部门法中。”其三，完全回避对环境法律责任下定义，只分别讨论环境行政责任，环境民事责任和环境刑事责任这三种责任方式。上述三种方式均有其合理性，又都无法对环境法律责任的本质属性作出清晰的阐释。理解环境法律责任概念的如下两层含义最为重要：第一，环境法律责任表现为一种贵任关系。传统法理学认为，法律责任仅指因违反法律所带来的法律后果，即具体的法律责任方式。如行政法中的罚款、刑法中的刑罚、民法中的赔偿等法律责任方式。近年来我国法理学对法律责任的认识比以前有所发展，认为法律责任包含两层语义，即法律责任关系和法律责任方式。法律责任首先表示一种因违反法律上的义务而形成的责任关系，即主体A对主体B的责任关系：从社会学上看，责任反映个人同其他人和社会的联系。环境法律责任关系就是以环境要素为内容的环境法律主体间关系，是环境法律关系主体。因违反环境法的规定，或违反环境行政和民事合同的而形成的法律上的道义关系或功利关系。需要住此说明的是，目前，有关环境权主体，特别是自然体能否成为法律主体的问题尚在热烈的讨论中，但是，环境法律责任的主体问题则是明确的，是指违反了法律、法规规定的事由而承担法律责任的自然人、法人或其他社会组织，而不能是其他没有意志的事物。环境法律责任关系表现在两方面，首先，它表现为一种道义关系，即损害环境的主体基于违法行为而要承担的另一主体对其作出的道义上责难：其次，环境法律责任关系也表现为一种功利关系，主要表现为受到法律否定性评价的环境法主体要承担财产上或人身上的具有强制性的不利法律后果。第二，环境法律责任表现为一种责任形式。具体而言，环境法律责任表现为环境民事责任、环境刑事责任和环境行政责任三种形式。这三种责任形式和法律责任的实现方式密切相关。通常认为，法律责任的实现，即承担或追究法律责任的具体形式包括惩罚、强制和补偿。民事法律责任实现的目的在于补偿，行政法律责任实现的目的在于强制，而刑事法律责任实现的目的则是惩罚，所以，学理上往往不自觉地将三种法律责任形式等同于法律责任的实现方式，从而形成存在着三种环境法律责任的印象。实际上，在任何一个部门法体系内，法律责任的实现都会表现为惩罚、强制和补偿，只是环境法律规范的分散性使得它给人的这印象尤为强烈。环境法律规范的分散性是由环境问题的复杂性决定的。环境法无法从任何一个传统法律部门派生或演绎出来，它只能是一种综合性的法律规范。环境法的产生是各个传统部门法为应对解决环境问题而积极作出回应，把“环境”概念引入本部门，将“环境”作为本部门法的新客体而加以规范，从而确立了新的法律规则。因此，广义上的环境法乃是所有这些新规范的重新整合而形成的全新的法作部门。所以，这样一个综合性的法律部门必然无法用传统的部门法理论统辖，不能简单地认为环境法就是民法或行政法等，它是包含着多部门法性质规范的独立综合法律部门，其法律责任的表现形式也给人以分散和综合的印象。需要说明的是，我国法学界目前存在一种倾向，即认为有没有自己独特的法律责任形式是确定独立法律部门的重要标志，这在环境法学界和经济法学界都是热烈探讨的问题。还有学者从现有的环境法律中各种法律责任规范的比重人手，认为环境行政责任在环境法律规范中占最大的比重，从而提出环境法律法是行政法。本书认为，法律责任存在的日的是为了使正常的法律权利义务安排得以实现，它并没有自己独立的目的。法律责任的最基本的功能在于通过对违法行为设立否定性负担而确保被侵害的权利的回复和正常秩序的维持。也就是说，法律责任本身并不具备确定其所属法律性质的作用，因而，不能认为环境法就是行政法。而且，在西方国家，运用综合法律手段解决环境问题已渐成趋势，比如，欧盟经济社会委员会在1995年的立法规划中特别提出要将确立环境民事责任框架作为讨论解决环境法律问题

等等。因此，国家整个法律责任制度适用的原则、条件、形式、程序，一般地说，也适用于环境法。但环境法又有许多区别于一般法律责任制度的特殊规定。这些特殊规范，既体现在环境法中，也体现于其他部门法中。”其三，完全回避对环境法律责任下定义，只分别讨论环境行政责任，环境民事责任和环境刑事责任这三种责任方式。上述三种方式均有其合理性，又都无法对环境法律责任的本质属性作出清晰的阐释。理解环境法律责任概念的如下两层含义最为重要：第一，环境法律责任表现为一种责任关系。传统法理学认为，法律责任仅指因违反法律所带来的法律后果，即具体的法律责任方式。如行政法中的罚款、刑法中的刑罚、民法中的赔偿等法律责任方式。近年来我国法理学对法律责任的认识比以前有所发展，认为法律责任包含两层语义，即法律责任关系和法律责任方式。法律责任首先表示一种因违反法律上的义务而形成的责任关系，即主体 A 对主体 B 的责任关系；从社会学上看，责任反映个人同其他人和社会的联系。环境法律责任关系就是以环境要素为内容的环境法律主体间关系，是环境法律关系主体。因违反环境法的规定，或违反环境行政和民事合同的而形成的法律上的道义关系或功利关系。需要住此说明的是，目前，有关环境权主体，特别是自然体能否成为法律主体的问题尚在热烈的讨论中，但是，环境法律责任的主体问题则是明确的，是指违反了法律、法规规定的事由而承担法律责任的自然人、法人或其他社会组织，而不能是其他没有意志的事物。环境法律责任关系表现在两方面，首先，它表现为一种道义关系，即损害环境的主体基于违法行为而要承担的另一主体对其作出的道义上责难；其次，环境法律责任关系也表现为一种功利关系，主要表现为受到法律否定性评价的环境法主体要承担财产上或人身上的具有强制性的不利法律后果。第二，环境法律责任表现为一种责任形式。具体而言，环境法律责任表现为环境民事责任、环境刑事责任和环境行政责任三种形式。这三种责任形式和法律责任的实现方式密切相关。通常认为，法律责任的实现，即承担或追究法律责任的具体形式包括惩罚、强制和补偿。民事法律责任实现的目的在于补偿，行政法律责任实现的目的在于强制，而刑事法律责任实现的目的则是惩罚，所以，学理上往往不自觉地将三种法律责任形式等同于法律责任的实现方式，从而形成存在着三种环境法律责任的印象。实际上，在任何一个部门法体系内，法律责任的实现都会表现为惩罚、强制和补偿，只是环境法律规范的分散性使得它给人的这一印象尤为强烈。环境法律规范的分散性是由环境问题的复杂性决定的。环境法无法从任何一个传统法律部门派生或演绎出来，它只能是一种综合性的法律规范。环境法的产生是各个传统部门法为应对解决环境问题而积极作出回应，把“环境”概念引入本部门，将“环境”作为本部门法的新客体而加以规范，从而确立了新的法律规则。因此，广义上的环境法乃是所有这些新规范的重新整合而形成的全新的法作部门。所以，这样一个综合性的法律部门必然无法用传统的部门法理论统辖，不能简单地认为环境法就是民法或行政法等，它是包含着多部门法性质规范的独立综合法律部门，其法律责任的表现形式也给人以分散和综合的印象。需要说明的是，我国法学界目前存在一种倾向，即认为有没有自己独特的法律责任形式是确定独立法律部门的重要标志，这在环境法学界和经济法学界都是热烈探讨的问题。还有学者从现有的环境法律中各种法律责任规范的比重人手，认为环境行政责任在环境法律规范中占最大的比重，从而提出环境法律法是行政法。本书认为，法律责任存在的日的是为了使正常的法律权利义务安排得以实现，它并没有自己独立的目的。法律责任的最基本的功能在于通过对违法行为设立否定性负担而确保被侵害的权利的回复和正常秩序的维持。也就是说，法律责任本身并不具备确定其所属法律性质的作用，因而，不能认为环境法就是行政法。而且，在西方国家，运用综合法律手段解决环境问题已渐成趋势，比如，欧盟经济社会委员会在 1995 年的立法规划中特别提出要将确立环境民事责任框架作为讨论解决环境法律问题