福建師範大学学报 哲学社会科学版 编辑委员会 编委会主任 赖海榕 编委会副主任 郑家建陈永森(常务)陈颖 委员(按姓氏笔画为序) 王晓德方宝川叶青叶松荣李小荣李建建李豫闽 余文森汪文顶张华荣连榕陈颖陈志勇陈永森 林大津林旭霞林国平林新年郑家建袁勇麟黄茂兴 葛桂录谢宗贵曾盛聪赖海榕潘玉腾 主编 陈永森 2020年第3期(总第222期) 双月刊 2020年5月28日出版
哲学社会科学版 编辑委员会 编委会主任 赖海榕 编委会副主任 郑家建 陈永森(常务) 陈 颖 委 员(按姓氏笔画为序) 王晓德 方宝川 叶 青 叶松荣 李小荣 李建建 李豫闽 余文森 汪文顶 张华荣 连 榕 陈 颖 陈志勇 陈永森 林大津 林旭霞 林国平 林新年 郑家建 袁勇麟 黄茂兴 葛桂录 谢宗贵 曾盛聪 赖海榕 潘玉腾 主 编 陈永森 ２０２０ 年第 ３ 期(总第 ２２２ 期) 双月刊 ２０２０ 年 ５ 月 ２８ 日出版
福建师范大学学报(哲学社会科学版) 目录 马克思主义理论与现实研究 健全充分发挥中央和地方两个积极性的财政体制 赖海榕,戴双兴(1) 集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制 傅慧芳,苏贵斌(9) 当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 刘祺(16) 生态文明研究 生态文明制度创新与美丽中国的福建实践 黄茂兴,叶琪(23) 山水林田湖草生命共同体建设的江西实践 华启和(31) 国家生态文明试验区建设的贵州靓点及其经验 基于石漠化治理的考察 郭红军,童晗(40) 海洋生态文明建设在海南的实践逻辑 杨英姿,李丹丹(49) 法学研究 常识:知识产权行政执法的理性基础 从营商环境法治化展开 李雨峰,邓思迪(60) 加密数字货币监管的美国经验与中国路径的审视 赵炳昊(71)
福建师范大学学报 (哲学社会科学版) 目 录 马克思主义理论与现实研究 健全充分发挥中央和地方两个积极性的财政体制 赖海榕ꎬ 戴双兴 ( １ ) 集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制 傅慧芳ꎬ 苏贵斌 ( ９ ) 当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 刘 祺 (１６) 生态文明研究 生态文明制度创新与美丽中国的福建实践 黄茂兴ꎬ 叶 琪 (２３) 山水林田湖草生命共同体建设的江西实践 华启和 (３１) 国家生态文明试验区建设的贵州靓点及其经验 ———基于石漠化治理的考察 郭红军ꎬ 童 晗 (４０) 海洋生态文明建设在海南的实践逻辑 杨英姿ꎬ 李丹丹 (４９) 法学研究 常识: 知识产权行政执法的理性基础 ———从营商环境法治化展开 李雨峰ꎬ 邓思迪 (６０) 加密数字货币监管的美国经验与中国路径的审视 赵炳昊 (７１)
2020年第3期(总第222期) 新媒体研究 从议题互动到“场景融合”:网络直播的舆论功能与生态重构 麦尚文,杨朝露(83) 跨文化视域下网络直播的文化转译与调试 郑越,何源(93) 网络社会学研究 网络社会治理中的“国家中心关系型”政府角色定位研究 张军(100) 网络化时代社会权力结构的变迁与重构 运动心理学研究 精英运动员心理健康问题审视 大学生锻炼意向与行为关系 执行功能的解释作用 杨剑,刘赵磊,季泰(131) 文化研究 去圣化、去经化、去派化:中国优秀传统文化创新与转化的理念前提 刘学斌(142) 《祖堂集》与石头宗的正统性建构 文化自觉与文明陷阱:剖析现代日本知识分子的思想构造 肖珊珊,吴光辉(159) 期刊基本参数:CN35-1016C*1956*b*A4*172*h*P*￥10.00*2000*18*2020-05 执行编辑:林春香 封面设计:王玮 中国高校系列专业期刊SpecidlizedSeriesofUniversityJournalsinChina网址:www.siju.cnki.net
２０２０ 年第 ３ 期 (总第 ２２２ 期) 新媒体研究 从议题互动到 “场景融合”: 网络直播的舆论功能与生态重构 麦尚文ꎬ 杨朝露 (８３) 跨文化视域下网络直播的文化转译与调试 郑 越ꎬ 何 源 (９３) 网络社会学研究 网络社会治理中的 “国家中心关系型” 政府角色定位研究 张 军 (１００) 网络化时代社会权力结构的变迁与重构 翟 岩 (１１１) 运动心理学研究 精英运动员心理健康问题审视 石 岩ꎬ 马 虹 (１１７) 大学生锻炼意向与行为关系 ———执行功能的解释作用 杨 剑ꎬ 刘赵磊ꎬ 季 泰 (１３１) 文化研究 去圣化、 去经化、 去派化: 中国优秀传统文化创新与转化的理念前提 刘学斌 (１４２) «祖堂集» 与石头宗的正统性建构 王 洁 (１５１) 文化自觉与文明陷阱: 剖析现代日本知识分子的思想构造 肖珊珊ꎬ 吴光辉 (１５９) 期刊基本参数: ＣＮ３５－１０１６/ Ｃ ∗ １９５６ ∗ ｂ ∗ Ａ４ ∗ １７２∗ ｚｈ ∗ Ｐ ∗ ￥ １０. ００ ∗ ２０００ ∗１８∗ ２０２０－０５ 执行编辑: 林春香 封面设计: 王 玮 中国高校系列专业期刊 Ｓｐｅｃｉｄｌｉｚｅｄ Ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｊｏｕｒｎａｌｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ 网址: ＷＷＷ ｓｊｕ ｃｎｋｉ ｎｅｔ
JOURNAL OF FUJIAN NORMAL UNIVERSITY Philosophy and Social Sciences Edition, No. 3 Major Contents The Internal Principle of Systematic Advantages to Transform Resources Mobilized for Major Events into Govemance Efficiency in Public Crisis and Its Realization Mechanism ………… FU Hui-fang, SU Gui-bin(9) Obstruction Factors and Overall Coordination Strategies of Digital Government Construction in ………… LIU Qi(16) Ecological Civilization System Innovation and the Beautiful Chinas Fujian Practice …… HUANG Mao-xing,YEQi(23) Jiangxi Practice on the Construction of Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Farmland Lakes and grasses … HUA Qi-he(31) The Highlights and Experience in Guizhou on the Construction of the National Ecological Civilization Pilot Zone: on the Basis of the Investigation on Rocky Desertification Control GUO Hong-jun, TONG Han (40) Practical logic of Marine ecological Civilization Construction in Hainan YANG Ying-zi, LI Dan-dan (49) Common Sense: The Rational Basis of Administrative Law Enforcement of Intellectual Property Starting with the Legalization of the Business environment LI Yu-feng, DENG Si-di(60) U. S. Experience on Cryptocurrency Regulation and an Examination and Reflection of Chinas Approach ZHAO Bing-hao(71) From Topic Interaction to "Scene Fusion": Public Opinion Function and Ecological Reconstruction of MAI Shang-wen, YANG Zhao-lu (83) Cultural Conversion and Adjustment of Live Webcast from a Cross-cultural Perspective ZHENG Yue, HE Yuan (93) Change and Reconstruction of Social Power Structure in the Network Era ZHAI Yan (111) A Survey on Mental Health Problems in Elite Athletes SHI Yan, MA Hong(117) The Relation between College Students'Exercise Intention and Behavior: Explanatory Role of Executive Function YANG Jian, LIU Zhaolei, JI Tai(131) nnovation and Transformation of Chinese traditional excellent culture LIU Xue-bin (142) Zutangji and Legitimacy Construction of Shitou Sect WANG Jie(151) Cultural Self-consciousness and Civilization Trap An Analysis on the Ideological Structure of Japanese Intellectuals in Modern Times XIAO Shan-shan, WU Guang-hui ( 159)
ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＦＵＪＩＡＮ ＮＯＲＭＡＬ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎꎬ Ｎｏ ３ Ｍａｊｏｒ Ｃｏｎｔｅｎｔｓ Ｔｈｅ Ｉｎｔｅｒｎａｌ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｏｆ Ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ Ａｄｖａｎｔａｇｅｓ ｔｏ Ｔｒａｎｓｆｏｒｍ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｍｏｂｉｌｉｚｅｄ ｆｏｒ Ｍａｊｏｒ Ｅｖｅｎｔｓ ｉｎｔｏ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｃｒｉｓｉｓ ａｎｄ Ｉｔｓ Ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ＦＵ Ｈｕｉ￣ｆａｎｇꎬ ＳＵ Ｇｕｉ￣ｂｉｎ ( ９ ) Ｏｂｓｔｒｕｃｔｉｏｎ Ｆａｃｔｏｒｓ ａｎｄ Ｏｖｅｒａｌｌ Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ｏｆ Ｄｉｇｉｔａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ Ｃｈｉｎａ ＬＩＵ Ｑｉ (１６) Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｂｅａｕｔｉｆｕｌ Ｃｈｉｎａｓ Ｆｕｊｉａｎ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ＨＵＡＮＧ Ｍａｏ￣ｘｉｎｇꎬ ＹＥ Ｑｉ (２３) Ｊｉａｎｇｘｉ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｎ ｔｈｅ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｆｅ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｏｆ Ｍｏｕｎｔａｉｎｓꎬ Ｒｉｖｅｒｓꎬ Ｆｏｒｅｓｔｓꎬ Ｆａｒｍｌａｎｄꎬ Ｌａｋｅｓ ａｎｄ Ｇｒａｓｓｅｓ ＨＵＡ Ｑｉ￣ｈｅ (３１) Ｔｈｅ Ｈｉｇｈｌｉｇｈｔｓ ａｎｄ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ Ｇｕｉｚｈｏｕ ｏｎ ｔｈｅ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ Ｐｉｌｏｔ Ｚｏｎｅ: ｏｎ ｔｈｅ Ｂａｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ｏｎ Ｒｏｃｋｙ Ｄｅｓｅｒｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ Ｃｏｎｔｒｏｌ ＧＵＯ Ｈｏｎｇ￣ｊｕｎꎬ ＴＯＮＧ Ｈａｎ (４０) Ｐｒａｃｔｉｃａｌ Ｌｏｇｉｃ ｏｆ Ｍａｒｉｎｅ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｈａｉｎａｎ ＹＡＮＧ Ｙｉｎｇ￣ｚｉꎬ ＬＩ Ｄａｎ￣ｄａｎ (４９) Ｃｏｍｍｏｎ Ｓｅｎｓｅ: Ｔｈｅ Ｒａｔｉｏｎａｌ Ｂａｓｉｓ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌａｗ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｉｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ: Ｓｔａｒｔｉｎｇ ｗｉｔｈ ｔｈｅ Ｌｅｇａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ＬＩ Ｙｕ￣ｆｅｎｇꎬ ＤＥＮＧ Ｓｉ￣ｄｉ (６０) Ｕ Ｓ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｎ Ｃｒｙｐｔｏｃｕｒｒｅｎｃｙ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ａｎ Ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎａｓ Ａｐｐｒｏａｃｈ ＺＨＡＯ Ｂｉｎｇ￣ｈａｏ (７１) Ｆｒｏｍ Ｔｏｐｉｃ Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ ｔｏ “Ｓｃｅｎｅ Ｆｕｓｉｏｎ”: Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ Ｆｕｎｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｖｅ Ｓｔｒｅａｍｉｎｇ ＭＡＩ Ｓｈａｎｇ￣ｗｅｎꎬ ＹＡＮＧ Ｚｈａｏ￣ｌｕ (８３) Ｃｕｌｔｕｒａｌ Ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ ａｎｄ Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｌｉｖｅ Ｗｅｂｃａｓｔ ｆｒｏｍ ａ Ｃｒｏｓｓ￣ｃｕｌｔｕｒａｌ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ＺＨＥＮＧ Ｙｕｅꎬ ＨＥ Ｙｕａｎ (９３) Ｃｈａｎｇｅ ａｎｄ Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｐｏｗｅｒ Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｉｎ ｔｈｅ Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｅｒａ ＺＨＡＩ Ｙａｎ (１１１) Ａ Ｓｕｒｖｅｙ ｏｎ Ｍｅｎｔａｌ Ｈｅａｌｔｈ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ Ｅｌｉｔｅ Ａｔｈｌｅｔｅｓ ＳＨＩ Ｙａｎꎬ ＭＡ Ｈｏｎｇ (１１７) Ｔｈｅ Ｒｅｌａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｓｔｕｄｅｎｔｓ Ｅｘｅｒｃｉｓｅ Ｉｎｔｅｎｔｉｏｎ ａｎｄ Ｂｅｈａｖｉｏｒ: Ｅｘｐｌａｎａｔｏｒｙ Ｒｏｌｅ ｏｆ Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ Ｆｕｎｃｔｉｏｎ ＹＡＮＧ Ｊｉａｎ ꎬ ＬＩＵ Ｚｈａｏｌｅｉ ꎬ ＪＩ Ｔａｉ (１３１) Ｄｅ￣ｓａｎｃｔｉｆｉｃａｔｉｏｎꎬ Ｄｅ￣ｄｏｃｔｒｉｎａｉｒｉｓｍ ａｎｄ Ｄｅ￣ｐａｒｉｔｉｚａｔｉｏｎ: Ｔｈｅ Ｃｏｎｃｅｐｔｕａｌ Ｐｒｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ Ｅｘｃｅｌｌｅｎｔ Ｃｕｌｔｕｒｅ ＬＩＵ Ｘｕｅ￣ｂｉｎ (１４２) Ｚｕｔａｎｇｊｉ ａｎｄ Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｈｉｔｏｕ Ｓｅｃｔ ＷＡＮＧ Ｊｉｅ (１５１) Ｃｕｌｔｕｒａｌ Ｓｅｌｆ￣ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ ａｎｄ Ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ Ｔｒａｐ: Ａｎ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｄｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ Ｊａｐａｎｅｓｅ Ｉｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌｓ ｉｎ Ｍｏｄｅｒｎ Ｔｉｍｅｓ ＸＩＡＯ Ｓｈａｎ￣ｓｈａｎꎬ ＷＵ Ｇｕａｎｇ￣ｈｕｉ (１５９)
2020年第3期 福建师范大学学报(哲学社会科学版) No.3,2020 (总第222期) Journal of Fujian Normal University( Philosophy and Social Sciences Edition) General, No 222 DOI:10.12046/j.issn.1000-5285.2020.03.001 马克思主义理论与现实研究 健全充分发挥中央和地方 两个积极性的财政体制 赖海榕!,戴双兴2 (1.福建师范大学马克思主义学院,福建福州350117; 2.福建师范大学经济学院,福建福州350117) 摘要:理顺中央和地方财政关系对于充分发挥中央、地方两个积极性,提升国家治理能力具有重要 意义。首先回顾了1978年改革开放以来中央和地方财政关系演进的三个阶段,深入剖析了当前我国中央和 地方财政关系的主要症结。针对当前中央和地方财政关系的主要症结,以十九届四中全会精神为指导,借 鉴其他国家处理中央和地方财政关系的经验教训,从维护中央权威和集中领导,保证中央财政的主导地位: 合理划分中央和地方财权事权和支出責任;为地方政府、市场主体提供制度性激励;减少并规范中央地方 共事权,规范财政转移支付制;逐步实现中央和地方财政美系法制化等方面充分发挥中央和地方两个积极 关键词:中央财政;地方财政;两个积极性;财政体制 中图分类号:F812.2 文献标识码:A 文章编号:1000-5285(2020)03-0001-08 理顺中央和地方财政关系对于充分发挥中央和地方两个积极性、提升国家治理能力具有重要意 义。新中国成立后不久到改革开放前夕,我国实行的是向中央高度集中的财政管理体制。这种财政管 理体制的显著特征之一就是地方政府没有独立预算权,收支标准均由中央政府统一规定。在这一财政 体制下,地方政府并非是一个相对独立的利益主体,难以调动地方政府发展经济的积极性。1978年 改革开放以来,伴随着经济体制由计划经济逐步过渡到市场经济,我国经历了一个打破计划束缚、给 予地方政府部分税收权力支出责任的财政分权过程。这不但改变了中央与地方之间的财政关系,也对 中国经济发展方式产生了重要影响。 改革开放以来中央和地方财政关系的历史演进与发展现状 改革开放以来我国中央地方财政关系经历了地方财政包干制、分税制以及以现代国家治理为主要 特征的中央地方财政体制三个阶段。伴随着社会主义市场经济体制的不断完善,中央与地方财政关系 收稿日期:2020-04-18 基金项目:2020年度马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社会科学基金特别委托项目“中国特色 社会主义行政体制研究”(2020MYB034) 者简介:赖海榕,男,福建师范大学教授,博士生导师。主要研究方向:马克思主义理论。 戴双兴,男,福建师范大学教授,博士。主要研究方向:马克思主义政治经济学
２０２０ 年第 ３ 期 福建师范大学学报 (哲学社会科学版) Ｎｏ ３ꎬ ２０２０ (总第 ２２２ 期) Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｆｕｊｉａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ (Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ) Ｇｅｎｅｒａｌꎬ Ｎｏ ２２２ ＤＯＩ: １０ １２０４６ / ｊ ｉｓｓｎ １０００￣５２８５ ２０２０ ０３ ００１ 马克思主义理论与现实研究 健全充分发挥中央和地方 两个积极性的财政体制 赖海榕１ ꎬ 戴双兴２ (１ 福建师范大学马克思主义学院ꎬ 福建 福州 ３５０１１７ꎻ ２ 福建师范大学经济学院ꎬ 福建 福州 ３５０１１７) 摘 要: 理顺中央和地方财政关系对于充分发挥中央、 地方两个积极性ꎬ 提升国家治理能力具有重要 意义ꎮ 首先回顾了 １９７８ 年改革开放以来中央和地方财政关系演进的三个阶段ꎬ 深入剖析了当前我国中央和 地方财政关系的主要症结ꎮ 针对当前中央和地方财政关系的主要症结ꎬ 以十九届四中全会精神为指导ꎬ 借 鉴其他国家处理中央和地方财政关系的经验教训ꎬ 从维护中央权威和集中领导ꎬ 保证中央财政的主导地位ꎻ 合理划分中央和地方财权事权和支出责任ꎻ 为地方政府、 市场主体提供制度性激励ꎻ 减少并规范中央地方 共事权ꎬ 规范财政转移支付制ꎻ 逐步实现中央和地方财政关系法制化等方面充分发挥中央和地方两个积极 性ꎮ 关键词: 中央财政ꎻ 地方财政ꎻ 两个积极性ꎻ 财政体制 中图分类号: Ｆ８１２ ２ 文献标识码: Ａ 文章编号: １０００￣５２８５(２０２０)０３－０００１－０８ 收稿日期: ２０２０￣０４￣１８ 基金项目: ２０２０ 年度马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、 国家社会科学基金特别委托项目 “中国特色 社会主义行政体制研究” (２０２０ＭＹＢ０３４)ꎮ 作者简介: 赖海榕ꎬ 男ꎬ 福建师范大学教授ꎬ 博士生导师ꎮ 主要研究方向: 马克思主义理论ꎮ 戴双兴ꎬ 男ꎬ 福建师范大学教授ꎬ 博士ꎮ 主要研究方向: 马克思主义政治经济学ꎮ 理顺中央和地方财政关系对于充分发挥中央和地方两个积极性、 提升国家治理能力具有重要意 义ꎮ 新中国成立后不久到改革开放前夕ꎬ 我国实行的是向中央高度集中的财政管理体制ꎮ 这种财政管 理体制的显著特征之一就是地方政府没有独立预算权ꎬ 收支标准均由中央政府统一规定ꎮ 在这一财政 体制下ꎬ 地方政府并非是一个相对独立的利益主体ꎬ 难以调动地方政府发展经济的积极性ꎮ １９７８ 年 改革开放以来ꎬ 伴随着经济体制由计划经济逐步过渡到市场经济ꎬ 我国经历了一个打破计划束缚、 给 予地方政府部分税收权力支出责任的财政分权过程ꎮ 这不但改变了中央与地方之间的财政关系ꎬ 也对 中国经济发展方式产生了重要影响ꎮ 一、 改革开放以来中央和地方财政关系的历史演进与发展现状 改革开放以来我国中央地方财政关系经历了地方财政包干制、 分税制以及以现代国家治理为主要 特征的中央地方财政体制三个阶段ꎮ 伴随着社会主义市场经济体制的不断完善ꎬ 中央与地方财政关系
2 福建师范大学学报(哲学社会科学版) 年 制度框架日益明确,中央与地方权责日益清晰,但仍有诸多需要不断完善的地方。 (一)地方财政包干制与中央地方财政关系 978年党的十一届三中全会以后,伴随着计划经济体制引入市场机制改革,我国财政领域“放 权让利”改革也同步推进。“统收统支”财政管理体制下财力过度集中于中央使我国经济发展失去活 力,为调动地方政府发展经济的积极性,改革围绕“放权让利”展开,加快推进“统收统支”财政 管理体制向“分灶吃饭”财政包干制转变。此阶段地方财政包干制经历了三次改革调整:第一阶段 是1980-1984年实行“划分收支、分级包干”财政管理体制,这一阶段的财政管理体制明确划分中 央与地方财政收支范围,以1979年为基数调整地方包干基数。第二阶段是1985-1988年期间推行 划分税种、核定收支、分级包干”财政体制,这一阶段的财政管理体制要求中央和地方财政的收入 根据税种分成三类,即中央财政收入、地方财政收入及二者共享收人。第三阶段是1989-1993年实 行包干财政管理体制,针对不同地区分别实行“总额分成”“收入递增包干”“总额分成和增长分成 “定额上解”“定额补助”等不同形式的包干办法。 实行地方财政包干制后,地方政府获得了前所未有的收支权限,调动了地方政府的积极性,助推 了地方经济的发展。此时很多省份、尤其是东部省份的财政收入增长迅猛。以江苏省为例,1979年 江苏省财政收入为59.28亿元,1993年财政收入增加到221.3亿元,增长了2倍多。① 虽然地方财政包干制激发了地方经济发展活力,但也出现了一定程度的“放权过大”问题,表 现为国家财政过度分散,中央政府财政汲取能力呈下降趋势。由于中央财力大幅减弱,其宏观调控和 地区均衡能力被严重削弱。此外,地方政府在经济发展中重复建设严重,扭曲了地方资源配置,助长 了地方保护主义;地方政府过度追求经济增长速度,一定程度上使生态环境遭到破坏。 (二)分税制与中央地方财政关系 分灶吃饭”财政包干制下中央财政收入占全部财政收入比重下降明显,中央宏观调控能力不断 削弱。因此,改革地方财政包干制,“逐步提高中央财政收入的比重,适当增加中央财力”2,成为财 政管理体制改革的首要目标。1993年年底,中央发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,明 确提出将地方财政包干制改为分税制。分税制改革主要内容包括:按税种重新划分中央与地方的收 人,明确区分为地方税、中央税及地方与中央共享税,分别设立国税局和地税局,国税局征收中央税 和共享税,地税局征收地方税,中央对地方进行转移支付和税收返还。在此之后,虽然中央出台了调 整所得税中央地方分享比例、证券交易印花税中央地方分享比例、出口退税中央地方分担比例等政策 来完善分税制,但分税制财政体制总体框架并没有改变。 分税制财政管理体制改革规范了中央与地方财政关系,主要体现在:一是建立了较为稳定的中央 和地方财力格局,中央和地方政府对于财政收入的分割方式相对稳定。二是明显提高了中央财政收入 占全部财政收入的比重。993年中央财政收入占全部财政收入的比重为22%,分税制改革后1994年 这一比重提高到55.7%,之后这一比重小幅回落,但2018年仍然达到46.6%。③三是随着中央财政 收人占全部财政收入比重的提高,中央财政对地方财政的转移支付规模不断扩大,地区间财力差距逐 步缩小 虽然分税制改革带来的最大变化主要体现在调整中央和地方的财政收入分配比例上,但几乎没有 具体涉及中央与地方财政支出责任的调整。在分税制下,地方政府在财政收入相对下降的背景下,面 ①王丹莉武力:《改荜开放以来中央与地方财政关系的演进与透视》,《中共党史研究》2018年第12期,第5-15页 ②《关于实行分税制财政管理体制的决定》,《中华人民共和国国务院公报》,1993年第30期,第8-12页 ③数据来源于国家统计局官方网站hp:∥data. stats.go.cm/ easyquery.hm?cm=C01,2020年4月20日
福建师范大学学报 (哲学社会科学版) ２０２０ 年 制度框架日益明确ꎬ 中央与地方权责日益清晰ꎬ 但仍有诸多需要不断完善的地方ꎮ (一) 地方财政包干制与中央地方财政关系 １９７８ 年党的十一届三中全会以后ꎬ 伴随着计划经济体制引入市场机制改革ꎬ 我国财政领域 “放 权让利” 改革也同步推进ꎮ “统收统支” 财政管理体制下财力过度集中于中央使我国经济发展失去活 力ꎬ 为调动地方政府发展经济的积极性ꎬ 改革围绕 “放权让利” 展开ꎬ 加快推进 “统收统支” 财政 管理体制向 “分灶吃饭” 财政包干制转变ꎮ 此阶段地方财政包干制经历了三次改革调整: 第一阶段 是 １９８０－１９８４ 年实行 “划分收支、 分级包干” 财政管理体制ꎬ 这一阶段的财政管理体制明确划分中 央与地方财政收支范围ꎬ 以 １９７９ 年为基数调整地方包干基数ꎮ 第二阶段是 １９８５－１９８８ 年期间推行 “划分税种、 核定收支、 分级包干” 财政体制ꎬ 这一阶段的财政管理体制要求中央和地方财政的收入 根据税种分成三类ꎬ 即中央财政收入、 地方财政收入及二者共享收入ꎮ 第三阶段是 １９８９－１９９３ 年实 行包干财政管理体制ꎬ 针对不同地区分别实行 “总额分成” “收入递增包干” “总额分成和增长分成” “定额上解” “定额补助” 等不同形式的包干办法ꎮ 实行地方财政包干制后ꎬ 地方政府获得了前所未有的收支权限ꎬ 调动了地方政府的积极性ꎬ 助推 了地方经济的发展ꎮ 此时很多省份、 尤其是东部省份的财政收入增长迅猛ꎮ 以江苏省为例ꎬ １９７９ 年 江苏省财政收入为 ５９ ２８ 亿元ꎬ １９９３ 年财政收入增加到 ２２１ ３ 亿元ꎬ 增长了 ２ 倍多ꎮ① 虽然地方财政包干制激发了地方经济发展活力ꎬ 但也出现了一定程度的 “放权过大” 问题ꎬ 表 现为国家财政过度分散ꎬ 中央政府财政汲取能力呈下降趋势ꎮ 由于中央财力大幅减弱ꎬ 其宏观调控和 地区均衡能力被严重削弱ꎮ 此外ꎬ 地方政府在经济发展中重复建设严重ꎬ 扭曲了地方资源配置ꎬ 助长 了地方保护主义ꎻ 地方政府过度追求经济增长速度ꎬ 一定程度上使生态环境遭到破坏ꎮ (二) 分税制与中央地方财政关系 “分灶吃饭” 财政包干制下中央财政收入占全部财政收入比重下降明显ꎬ 中央宏观调控能力不断 削弱ꎮ 因此ꎬ 改革地方财政包干制ꎬ “逐步提高中央财政收入的比重ꎬ 适当增加中央财力”②ꎬ 成为财 政管理体制改革的首要目标ꎮ １９９３ 年年底ꎬ 中央发布了 «关于实行分税制财政管理体制的决定»ꎬ 明 确提出将地方财政包干制改为分税制ꎮ 分税制改革主要内容包括: 按税种重新划分中央与地方的收 入ꎬ 明确区分为地方税、 中央税及地方与中央共享税ꎬ 分别设立国税局和地税局ꎬ 国税局征收中央税 和共享税ꎬ 地税局征收地方税ꎬ 中央对地方进行转移支付和税收返还ꎮ 在此之后ꎬ 虽然中央出台了调 整所得税中央地方分享比例、 证券交易印花税中央地方分享比例、 出口退税中央地方分担比例等政策 来完善分税制ꎬ 但分税制财政体制总体框架并没有改变ꎮ 分税制财政管理体制改革规范了中央与地方财政关系ꎬ 主要体现在: 一是建立了较为稳定的中央 和地方财力格局ꎬ 中央和地方政府对于财政收入的分割方式相对稳定ꎮ 二是明显提高了中央财政收入 占全部财政收入的比重ꎮ １９９３ 年中央财政收入占全部财政收入的比重为 ２２％ꎬ 分税制改革后 １９９４ 年 这一比重提高到 ５５ ７％ꎬ 之后这一比重小幅回落ꎬ 但 ２０１８ 年仍然达到 ４６ ６％ꎮ③ 三是随着中央财政 收入占全部财政收入比重的提高ꎬ 中央财政对地方财政的转移支付规模不断扩大ꎬ 地区间财力差距逐 步缩小ꎮ 虽然分税制改革带来的最大变化主要体现在调整中央和地方的财政收入分配比例上ꎬ 但几乎没有 具体涉及中央与地方财政支出责任的调整ꎮ 在分税制下ꎬ 地方政府在财政收入相对下降的背景下ꎬ 面 ２ ① ② ③ 王丹莉 武力: «改革开放以来中央与地方财政关系的演进与透视»ꎬ «中共党史研究» ２０１８ 年第 １２ 期ꎬ 第 ５－１５ 页ꎮ «关于实行分税制财政管理体制的决定»ꎬ «中华人民共和国国务院公报»ꎬ １９９３ 年第 ３０ 期ꎬ 第 ８－１２ 页ꎮ 数据来源于国家统计局官方网站 ｈｔｔｐ: ∥ｄａｔａ ｓｔａｔｓ ｇｏｖ ｃｎ / ｅａｓｙｑｕｅｒｙ ｈｔｍ? ｃｎ ＝Ｃ０１ꎬ ２０２０ 年 ４ 月 ２０ 日ꎮ
期赖海榕,戴双兴:健全充分发挥中夹和地方两个积极性的财政体制 临的财政支出却日益增加。统计数据显示,地方财政支出占全部财政支出的比重由1994年的69.7% 提高至2018年的85.20%;中央财政支出占全部财政支出比重由1994年的30.3%下降至2018年的 14.80%。政府间财力和事权不匹配导致的地方政府土地财政和债务风险等问题引起了社会的广泛关注。 (三)现代国家治理模式与中央地方财政关系 党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从国家发展全局出发,对财政管理体制作出了进 步改革部署。2013年党的十八届三中全会提出,“发挥中央和地方两个积极性”,“适度加强中央事 权和支出责任”,“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”①这一系列举措为构建新型 中央与地方财政关系指明了方向。 2016年中央印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,提出 2016年5月起在全国范围内全面推开营改增试点。该方案提岀适当提高地方按税收缴纳地分享增值 税的比例,增值税将作为中央和地方的共享收入,中央和地方五五分成。 2017年习近平总书记在十九大报告提出:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调 区域均衡的中央和地方财政关系。”②“权责清晰”强调中央和各级地方的事权、财政支出权力和责任 清楚明晰;“财力协调”强调让各级地方政府事权和攴岀责仼应有相应财力保障;“区域平衡”强调, 长期以来我国东中西部地区、城乡之间经济发展不平衡,统筹区域协调发展,逐步实现共同富裕,是 社会主义的本质和奋斗目标,要加大财政转移支付力度,加快实现区域平衡发展。 2018年1月,国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方 案》,提岀“科学界定中央与地方权责,确定基本公共服务领域共同财政事权范围”,“规范中央与地 方支出责任分担方式”。③此后,中央相继发布了医疗卫生、科技、教育、交通运输等不同领域的中 央与地方财政事权和支出责任划分改革方案,同时积极推进其他分领域事权和支出责任划分改革④ 同年6月,国务院新一轮行政机构改革中,国税和地税分步实现了合并和统一挂牌,意味着以分税制 为基础的财税体制进入以“统一税制,公平税负”为基础的财税体制。国税地税合并提高了中央和 地方协同治税能力,初步理顺了统一税制和分级财政的关系。 2019年10月,《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确提出, 巩固增值税‘五五分享’等收入划分改革成果”。⑤这一政策为进一步理顺中央与地方分配关系、 更好落实减税降费政策提供了制度保障。 当前我国中央和地方财政关系的主要症结 当前,我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同发展不平衡不充分之间的矛盾, 解决当前社会主要矛盾对发挥中央和地方两个积极性、推进国家治理体系和治理能力现代化提出更高要 求。然而,中央和地方财政关系尚未完全理顺,科学把握“事”与“财”、“权”与“责”尚不到位。 1.分税制后地方财政困难引发诸多经济社会问题 分税制改革重新界定了中央与地方之间的财权事权范围,中央将主要税种划归中央,将部分事权 ①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》,2013年11月16日第1版。 ②习近平:《决胜全面建成小嚎社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,《人民日报》,2017年10月28日第1版。 ③《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,2018年02月08日,htp:∥ww.go.em/ zhengce content./2018-0/08/ content5264904.hm,2020年4月10日 ④本刊编辑部:《健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的重大改革》,《中国财政》,2019年第23期,第9-14页 ⑤《实施更大规模减税降賣后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,2019年10月0日,htp:∥w.go.cm/ zhengce/eom ent/2019-10/09/ content5437544.htm,2020年4月12日
第 ３ 期 赖海榕ꎬ 戴双兴: 健全充分发挥中央和地方两个积极性的财政体制 临的财政支出却日益增加ꎮ 统计数据显示ꎬ 地方财政支出占全部财政支出的比重由 １９９４ 年的 ６９ ７％ 提高至 ２０１８ 年的 ８５ ２０％ ꎻ 中央财政支出占全部财政支出比重由 １９９４ 年的 ３０ ３％下降至 ２０１８ 年的 １４ ８０％ꎮ 政府间财力和事权不匹配导致的地方政府土地财政和债务风险等问题引起了社会的广泛关注ꎮ (三) 现代国家治理模式与中央地方财政关系 党的十八大以来ꎬ 以习近平同志为核心的党中央从国家发展全局出发ꎬ 对财政管理体制作出了进 一步改革部署ꎮ ２０１３ 年党的十八届三中全会提出ꎬ “发挥中央和地方两个积极性”ꎬ “适度加强中央事 权和支出责任”ꎬ “中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任ꎮ”① 这一系列举措为构建新型 中央与地方财政关系指明了方向ꎮ ２０１６ 年中央印发了 «全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案»ꎬ 提出 ２０１６ 年 ５ 月起在全国范围内全面推开营改增试点ꎮ 该方案提出适当提高地方按税收缴纳地分享增值 税的比例ꎬ 增值税将作为中央和地方的共享收入ꎬ 中央和地方五五分成ꎮ ２０１７ 年习近平总书记在十九大报告提出: “加快建立现代财政制度ꎬ 建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的中央和地方财政关系ꎮ”② “权责清晰” 强调中央和各级地方的事权、 财政支出权力和责任 清楚明晰ꎻ “财力协调” 强调让各级地方政府事权和支出责任应有相应财力保障ꎻ “区域平衡” 强调ꎬ 长期以来我国东中西部地区、 城乡之间经济发展不平衡ꎬ 统筹区域协调发展ꎬ 逐步实现共同富裕ꎬ 是 社会主义的本质和奋斗目标ꎬ 要加大财政转移支付力度ꎬ 加快实现区域平衡发展ꎮ ２０１８ 年 １ 月ꎬ 国务院发布 «基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方 案»ꎬ 提出 “科学界定中央与地方权责ꎬ 确定基本公共服务领域共同财政事权范围”ꎬ “规范中央与地 方支出责任分担方式”ꎮ③ 此后ꎬ 中央相继发布了医疗卫生、 科技、 教育、 交通运输等不同领域的中 央与地方财政事权和支出责任划分改革方案ꎬ 同时积极推进其他分领域事权和支出责任划分改革ꎮ④ 同年 ６ 月ꎬ 国务院新一轮行政机构改革中ꎬ 国税和地税分步实现了合并和统一挂牌ꎬ 意味着以分税制 为基础的财税体制进入以 “统一税制ꎬ 公平税负” 为基础的财税体制ꎮ 国税地税合并提高了中央和 地方协同治税能力ꎬ 初步理顺了统一税制和分级财政的关系ꎮ ２０１９ 年 １０ 月ꎬ «实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案» 明确提出ꎬ “巩固增值税 ‘五五分享’ 等收入划分改革成果”ꎮ⑤ 这一政策为进一步理顺中央与地方分配关系、 更好落实减税降费政策提供了制度保障ꎮ 二、 当前我国中央和地方财政关系的主要症结 当前ꎬ 我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同发展不平衡不充分之间的矛盾ꎬ 解决当前社会主要矛盾对发挥中央和地方两个积极性、 推进国家治理体系和治理能力现代化提出更高要 求ꎮ 然而ꎬ 中央和地方财政关系尚未完全理顺ꎬ 科学把握 “事” 与 “财”、 “权” 与 “责” 尚不到位ꎮ １ 分税制后地方财政困难引发诸多经济社会问题 分税制改革重新界定了中央与地方之间的财权事权范围ꎬ 中央将主要税种划归中央ꎬ 将部分事权 ３ ① ② ③ ④ ⑤ «中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定»ꎬ «人民日报»ꎬ ２０１３ 年 １１ 月 １６ 日第 １ 版ꎮ 习近平: «决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利»ꎬ «人民日报»ꎬ ２０１７ 年 １０ 月 ２８ 日第 １ 版ꎮ «基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案»ꎬ ２０１８ 年 ０２ 月 ０８ 日ꎬ ｈｔｔｐ: ∥ｗｗｗ ｇｏｖ ｃｎ / ｚｈｅｎｇｃｅ / ｃｏｎｔｅｎｔ / ２０１８－０２ / ０８ / ｃｏｎｔｅｎｔ＿ ５２６４９０４ ｈｔｍꎬ ２０２０ 年 ４ 月 １０ 日ꎮ 本刊编辑部: «健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的重大改革»ꎬ «中国财政»ꎬ ２０１９ 年第 ２３ 期ꎬ 第 ９－１４ 页ꎮ «实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案»ꎬ ２０１９ 年 １０ 月 ０９ 日ꎬ ｈｔｔｐ: ∥ｗｗｗ ｇｏｖ ｃｎ / ｚｈｅｎｇｃｅ / ｃｏｎ￣ ｔｅｎｔ / ２０１９－１０ / ０９ / ｃｏｎｔｅｎｔ＿ ５４３７５４４ ｈｔｍꎬ ２０２０ 年 ４ 月 １２ 日ꎮ
福建师范大学学报(哲学社会科学版) 年 下放给了地方。“财权上收,事权下放”造成了地方巨大的财政缺口,地方政府背上了沉重的财政负 担。在地方税收权力缺失的大背景下,中央默许地方政府“创造性”地寻找后门融资方法,以保证 城镇化过程中基础设施和公共服务提供。地方政府以土地资源为依托,从中找到了弥补地方财力不足 的土地财政模式。虽然地方政府土地财政行为暂时缓解了地方财政困境,但引发了一系列社会经济问 题:一是造成土地资源的浪费。为获得更多用地指标,地方政府不断修改城镇规划,占用大量土地 造成土地资源浪费。二是侵害农民土地权益。在现行土地财政模式下,由于对被征地农民的补偿标准 偏低和保障不到位,农民的生存和发展需要得不到满足。随着农民土地权益意识的日益增强,土地征 用成为引发社会矛盾的焦点。三是推高房地产价格。土地财政模式下地方政府垄断土地一级市场供 应,造成地价居高不下。地价高涨必然推高房价,严重抑制了社会有效需求的增长。四是引发地方政 府债务风险。分税制改革后地方财政陷入困境,地方政府以土地作为抵押物举债融资,土地收益是偿 还地方政府融资平台债务的主体,如果土地出让收入大幅度下滑,土地财政将成为引爆地方债务风险 的导火索。 2.设置过多的中央地方共同事权 20世纪90年代初至今,中央和地方政府之间的支出划分在政策层面并没有明显变化。分税制改 革维持了改革前的支出划分,特别需要指出的是省级以下地方政府支出划分仍然由省级政府酌情处 置。虽然《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确提出将事权和支出 责任做出划分,但目前中央和地方各级政府之间的共同事权仍非常普遍。共同事权是与独立事权相对 应的,二者区别在于提供公共产品和服务的主体差别,共同事权由不同级政府共同负有承担义务,而 独立事权则仅有一级政府单独承担。财政部原部长楼继伟指出,当前我国财政支出的症结在于,中央 地方共同事权种类繁多、数量巨大,支出责任在不同级政府中界定不清,出现相互推诿的情况。①大 量共同事权由中央政府下发文件,地方各级政府层层转发,出台相关文件贯彻落实,通过文件来落实 文件,形成了执行上的形式主义,导致中央地方共同事权提供的公共服务数量不足、质量较低。 3.中央对地方财政转移支付制度不规范 据统计,2018年我国中央与地方的财政收入比为46.6:53.4,而财政支出之比却是148 85.2,中央集中了46.6%的财力对应其14.8%左右的本级支出,地方财力不足部分由中央以转移支 付方式让渡。②我国目前存在大量的转移支付项目,从数量和范围上来看,涉及种类多、项目杂、范 围广,尤其专项转移支付,数量极其庞杂。分税制以来,虽然中央对地方转移支付制度不断完善,但 随着我国经济社会快速发展也暴露出其与国家治理体系和治理能力现代化要求存在较大差距:首先, 一般性转移支付比重过低。财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。其中,一般 性转移支付对于提高地方财力效果最明显。但是,近年来一般性转移支付占比过低。其次,专项转移 支付项目过多过杂,“碎片化”现象严重,分配审核不严格、资金被套取骗取、资金闲置沉淀等问題 严重。再次,对财政转移支付资金使用绩效缺乏有效评价,增加了地方政府人为因素的干扰,容易为 地方政府寻租留下空间。转移支付体系涉及地方政府既得利益,容易受到地方政府议价能力的影响, 造成“跑部钱进”的问题。 4.中央与地方财政关系缺乏法治保障 法律是提升政府治理能力的重要保障,是处理中央与地方财政关系的重要手段。同国际上其他市 场经济国家相比,我国分税制财政体制尚未形成一套系统完整的法制体系。十八大以来,虽然中央与 ①楼继伟:《坚持现代财政制度主线完善中央地方财政关系》,《财政研究》2020年第2期,第3-8页。 ②数据来源于国家统计局官方网站hp:∥data. stats.go.cm/ easyquery.hm?cm=C01,2020年4月20日
福建师范大学学报 (哲学社会科学版) ２０２０ 年 下放给了地方ꎮ “财权上收ꎬ 事权下放” 造成了地方巨大的财政缺口ꎬ 地方政府背上了沉重的财政负 担ꎮ 在地方税收权力缺失的大背景下ꎬ 中央默许地方政府 “创造性” 地寻找后门融资方法ꎬ 以保证 城镇化过程中基础设施和公共服务提供ꎮ 地方政府以土地资源为依托ꎬ 从中找到了弥补地方财力不足 的土地财政模式ꎮ 虽然地方政府土地财政行为暂时缓解了地方财政困境ꎬ 但引发了一系列社会经济问 题: 一是造成土地资源的浪费ꎮ 为获得更多用地指标ꎬ 地方政府不断修改城镇规划ꎬ 占用大量土地ꎬ 造成土地资源浪费ꎮ 二是侵害农民土地权益ꎮ 在现行土地财政模式下ꎬ 由于对被征地农民的补偿标准 偏低和保障不到位ꎬ 农民的生存和发展需要得不到满足ꎮ 随着农民土地权益意识的日益增强ꎬ 土地征 用成为引发社会矛盾的焦点ꎮ 三是推高房地产价格ꎮ 土地财政模式下地方政府垄断土地一级市场供 应ꎬ 造成地价居高不下ꎮ 地价高涨必然推高房价ꎬ 严重抑制了社会有效需求的增长ꎮ 四是引发地方政 府债务风险ꎮ 分税制改革后地方财政陷入困境ꎬ 地方政府以土地作为抵押物举债融资ꎬ 土地收益是偿 还地方政府融资平台债务的主体ꎬ 如果土地出让收入大幅度下滑ꎬ 土地财政将成为引爆地方债务风险 的导火索ꎮ ２ 设置过多的中央地方共同事权 ２０ 世纪 ９０ 年代初至今ꎬ 中央和地方政府之间的支出划分在政策层面并没有明显变化ꎮ 分税制改 革维持了改革前的支出划分ꎬ 特别需要指出的是省级以下地方政府支出划分仍然由省级政府酌情处 置ꎮ 虽然 «关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见» 明确提出将事权和支出 责任做出划分ꎬ 但目前中央和地方各级政府之间的共同事权仍非常普遍ꎮ 共同事权是与独立事权相对 应的ꎬ 二者区别在于提供公共产品和服务的主体差别ꎬ 共同事权由不同级政府共同负有承担义务ꎬ 而 独立事权则仅有一级政府单独承担ꎮ 财政部原部长楼继伟指出ꎬ 当前我国财政支出的症结在于ꎬ 中央 地方共同事权种类繁多、 数量巨大ꎬ 支出责任在不同级政府中界定不清ꎬ 出现相互推诿的情况ꎮ① 大 量共同事权由中央政府下发文件ꎬ 地方各级政府层层转发ꎬ 出台相关文件贯彻落实ꎬ 通过文件来落实 文件ꎬ 形成了执行上的形式主义ꎬ 导致中央地方共同事权提供的公共服务数量不足、 质量较低ꎮ ３ 中央对地方财政转移支付制度不规范 据统计ꎬ ２０１８ 年我国中央与地方的财政收入比为 ４６ ６ ∶ ５３ ４ꎬ 而财政支出之比却是 １４ ８ ∶ ８５ ２ꎬ 中央集中了 ４６ ６％的财力对应其 １４ ８％左右的本级支出ꎬ 地方财力不足部分由中央以转移支 付方式让渡ꎮ② 我国目前存在大量的转移支付项目ꎬ 从数量和范围上来看ꎬ 涉及种类多、 项目杂、 范 围广ꎬ 尤其专项转移支付ꎬ 数量极其庞杂ꎮ 分税制以来ꎬ 虽然中央对地方转移支付制度不断完善ꎬ 但 随着我国经济社会快速发展也暴露出其与国家治理体系和治理能力现代化要求存在较大差距: 首先ꎬ 一般性转移支付比重过低ꎮ 财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式ꎮ 其中ꎬ 一般 性转移支付对于提高地方财力效果最明显ꎮ 但是ꎬ 近年来一般性转移支付占比过低ꎮ 其次ꎬ 专项转移 支付项目过多过杂ꎬ “碎片化” 现象严重ꎬ 分配审核不严格、 资金被套取骗取、 资金闲置沉淀等问题 严重ꎮ 再次ꎬ 对财政转移支付资金使用绩效缺乏有效评价ꎬ 增加了地方政府人为因素的干扰ꎬ 容易为 地方政府寻租留下空间ꎮ 转移支付体系涉及地方政府既得利益ꎬ 容易受到地方政府议价能力的影响ꎬ 造成 “跑部钱进” 的问题ꎮ ４ 中央与地方财政关系缺乏法治保障 法律是提升政府治理能力的重要保障ꎬ 是处理中央与地方财政关系的重要手段ꎮ 同国际上其他市 场经济国家相比ꎬ 我国分税制财政体制尚未形成一套系统完整的法制体系ꎮ 十八大以来ꎬ 虽然中央与 ４ ① ② 楼继伟: «坚持现代财政制度主线 完善中央地方财政关系»ꎬ «财政研究» ２０２０ 年第 ２ 期ꎬ 第 ３－８ 页ꎮ 数据来源于国家统计局官方网站 ｈｔｔｐ: ∥ｄａｔａ ｓｔａｔｓ ｇｏｖ ｃｎ / ｅａｓｙｑｕｅｒｙ ｈｔｍ? ｃｎ ＝Ｃ０１ꎬ ２０２０ 年 ４ 月 ２０ 日ꎮ
期赖海榕,戴双兴:健全充分发挥中夹和地方两个积极性的财政体制 地方财政关系法治化程度不断提高,但由于法律的滞后性,导致实践上的标准差异较大,诸多问题无 法得到有效解决。由于缺乏法律规范,中央地方政府间税收权限划分带有很大不规范性和不稳定性 不利于中央与地方财政关系良性互动。这种不规范、不系统的政策文件,一方面影响了中央政府权 威,导致地方对中央政策缺乏稳定的预期;另一方面使得地方政府在税收方面无法可依,无法形成 套稳定的税收方案,影响了地方经济发展。 三、中央和地方财政关系的国际经验借鉴 中央与地方的财政分权是一个国家进行经济政治建设无法回避的重要问题,理顺中央与地方关系 是一个国家实现有效治理的重点,而中央地方的财政分权更是政治上与经济上分权的关键所在。在这 方面,俄罗斯和英国这两个国家既有成功的经验,也有失败的教训。 1.俄罗斯中央地方财政关系的经验与教训 俄罗斯一直存在不同程度的中央和地方关系问题。1999年俄罗斯在亚洲金融危机中遭受重创, 地方分离倾向高涨,对中央权威提出严峻挑战,严重阻碍了俄罗斯经济社会发展。2000年普京就任 俄罗斯联邦总统,他大刀阔斧地开展改革,加强中央集权,保证联邦中央财政的主导地位,着力理顺 中央与地方财政关系。 普京上任初期,在中央政府权威旁落、地方势力乘机做大的情况下,其面临的首要任务是恢复中 央政府的权威,加强中央集权,“着手建设有行为能力和财政保障的地方政权”①。普京强调,俄罗斯 要保证中央财政均居于主导地位,其他各级地方财政都要受中央财政的调控,他主要通过两条途径来 实现:一是俄罗斯联邦中央掌握全国90%的税收,拥有绝对的财政资金控制权;二是中央政府掌控 税收立法权,包括征收税种、征收税率、征税条件及资金分配,都由中央政府统一制定,地方政府要 严格按中央政府的税收政策法令执行,无权制定相关条例。由于俄罗斯国土辽阔,区域均衡发展非常 重要,如果地区经济发展失衡,区域间居民生活水平差距过大,可能滋生分裂情绪。在保障国家统 前提下,俄罗斯中央政府依据国内外宏观经济形势、地方经济发展的不均衡程度,通过转移支付形式 将40%以上的税收返还地方,履行国家对公民承担的宪法义务,保障了各地居民维持统一和合理的 生活水平。20世纪90年代,俄罗斯设立联邦主体财政支持基金,作为财政援助资金的主要渠道。普 京上台后,对财政援助基金进行改革,其中最典型的是2001年创立的补贴基金和社会支出共同拨款 基金,用于向俄罗斯联邦主体提供公共服务领域的专项财政援助津贴。 虽然普京在加强中央集权、保证联邦中央财政主导地位等方面的措施取得显著成效,但俄罗斯各 个联邦主体和联邦中央财政之间出现了很大矛盾。俄罗斯联邦由自治共和国、州、边疆区、自治区 自治州、联邦直辖市等主体组成。自治共和国被认为在贸易和外交政策方面拥有最大自治权,在财政 政策方面,掌握着辖区内的各种资源,他们希望获得更大的自治权,特别是财政收入的控制权;而不 以民族为划分依据的行政单位也希望获得更大的自治权。但普京改革后,俄罗斯在财税上实行中央高 度集中,地方政府不能参与财税标准的制定,只能按照中央财税政策执行。地方政府仅对相当少量税 种的税基具有控制权,包括地区税和地方税的税率也是在联邦中央掌控范围内。俄罗斯地方收入大部 分来自于政府间税收分享,征税权力很小。俄罗斯联邦以下政府只有15%的收入自主权,而分享税 收和补助金占比超过80%。②在中央高度财政集权背景下,地方自治权逐渐萎缩,地方长官无责无 ①[俄]普京:《2003年致联邦会议的国情咨文(2003年5月16日)》,《普京文集(2002-2008)》,张树华译,北京:中国社 科学出版社,第20页。 ②李淑霞、孙显松:《俄罗斯地方政府财政制度研究》,《学习与探索》2007年第4期,第168-171页
第 ３ 期 赖海榕ꎬ 戴双兴: 健全充分发挥中央和地方两个积极性的财政体制 地方财政关系法治化程度不断提高ꎬ 但由于法律的滞后性ꎬ 导致实践上的标准差异较大ꎬ 诸多问题无 法得到有效解决ꎮ 由于缺乏法律规范ꎬ 中央地方政府间税收权限划分带有很大不规范性和不稳定性ꎬ 不利于中央与地方财政关系良性互动ꎮ 这种不规范、 不系统的政策文件ꎬ 一方面影响了中央政府权 威ꎬ 导致地方对中央政策缺乏稳定的预期ꎻ 另一方面使得地方政府在税收方面无法可依ꎬ 无法形成一 套稳定的税收方案ꎬ 影响了地方经济发展ꎮ 三、 中央和地方财政关系的国际经验借鉴 中央与地方的财政分权是一个国家进行经济政治建设无法回避的重要问题ꎬ 理顺中央与地方关系 是一个国家实现有效治理的重点ꎬ 而中央地方的财政分权更是政治上与经济上分权的关键所在ꎮ 在这 方面ꎬ 俄罗斯和英国这两个国家既有成功的经验ꎬ 也有失败的教训ꎮ １ 俄罗斯中央地方财政关系的经验与教训 俄罗斯一直存在不同程度的中央和地方关系问题ꎮ １９９９ 年俄罗斯在亚洲金融危机中遭受重创ꎬ 地方分离倾向高涨ꎬ 对中央权威提出严峻挑战ꎬ 严重阻碍了俄罗斯经济社会发展ꎮ ２０００ 年普京就任 俄罗斯联邦总统ꎬ 他大刀阔斧地开展改革ꎬ 加强中央集权ꎬ 保证联邦中央财政的主导地位ꎬ 着力理顺 中央与地方财政关系ꎮ 普京上任初期ꎬ 在中央政府权威旁落、 地方势力乘机做大的情况下ꎬ 其面临的首要任务是恢复中 央政府的权威ꎬ 加强中央集权ꎬ “着手建设有行为能力和财政保障的地方政权”①ꎮ 普京强调ꎬ 俄罗斯 要保证中央财政均居于主导地位ꎬ 其他各级地方财政都要受中央财政的调控ꎬ 他主要通过两条途径来 实现: 一是俄罗斯联邦中央掌握全国 ９０％的税收ꎬ 拥有绝对的财政资金控制权ꎻ 二是中央政府掌控 税收立法权ꎬ 包括征收税种、 征收税率、 征税条件及资金分配ꎬ 都由中央政府统一制定ꎬ 地方政府要 严格按中央政府的税收政策法令执行ꎬ 无权制定相关条例ꎮ 由于俄罗斯国土辽阔ꎬ 区域均衡发展非常 重要ꎬ 如果地区经济发展失衡ꎬ 区域间居民生活水平差距过大ꎬ 可能滋生分裂情绪ꎮ 在保障国家统一 前提下ꎬ 俄罗斯中央政府依据国内外宏观经济形势、 地方经济发展的不均衡程度ꎬ 通过转移支付形式 将 ４０％以上的税收返还地方ꎬ 履行国家对公民承担的宪法义务ꎬ 保障了各地居民维持统一和合理的 生活水平ꎮ ２０ 世纪 ９０ 年代ꎬ 俄罗斯设立联邦主体财政支持基金ꎬ 作为财政援助资金的主要渠道ꎮ 普 京上台后ꎬ 对财政援助基金进行改革ꎬ 其中最典型的是 ２００１ 年创立的补贴基金和社会支出共同拨款 基金ꎬ 用于向俄罗斯联邦主体提供公共服务领域的专项财政援助津贴ꎮ 虽然普京在加强中央集权、 保证联邦中央财政主导地位等方面的措施取得显著成效ꎬ 但俄罗斯各 个联邦主体和联邦中央财政之间出现了很大矛盾ꎮ 俄罗斯联邦由自治共和国、 州、 边疆区、 自治区、 自治州、 联邦直辖市等主体组成ꎮ 自治共和国被认为在贸易和外交政策方面拥有最大自治权ꎬ 在财政 政策方面ꎬ 掌握着辖区内的各种资源ꎬ 他们希望获得更大的自治权ꎬ 特别是财政收入的控制权ꎻ 而不 以民族为划分依据的行政单位也希望获得更大的自治权ꎮ 但普京改革后ꎬ 俄罗斯在财税上实行中央高 度集中ꎬ 地方政府不能参与财税标准的制定ꎬ 只能按照中央财税政策执行ꎮ 地方政府仅对相当少量税 种的税基具有控制权ꎬ 包括地区税和地方税的税率也是在联邦中央掌控范围内ꎮ 俄罗斯地方收入大部 分来自于政府间税收分享ꎬ 征税权力很小ꎮ 俄罗斯联邦以下政府只有 １５％的收入自主权ꎬ 而分享税 收和补助金占比超过 ８０％ꎮ② 在中央高度财政集权背景下ꎬ 地方自治权逐渐萎缩ꎬ 地方长官无责无 ５ ① ② [俄]普京: «２００３ 年致联邦会议的国情咨文 (２００３ 年 ５ 月 １６ 日) »ꎬ «普京文集 (２００２－２００８) »ꎬ 张树华译ꎬ 北京: 中国社 会科学出版社ꎬ 第 ２０ 页ꎮ 李淑霞、 孙显松: «俄罗斯地方政府财政制度研究»ꎬ «学习与探索» ２００７ 年第 ４ 期ꎬ 第 １６８－１７１ 页ꎮ
6 福建师范大学学报(哲学社会科学版) 年 权,形同虚设,地方政府领导人既不承担责任,也不发挥主动性。 综合来看,普京加大中央集权,保证联邦中央财政主导地位,一方面显著改变了叶利钦时期中央 一味向地方让步的模式,“从法律和事实上恢复了国家的统一,巩固了国家的权力,使联邦政府与各 地区的关系更加密切”①;另一方面地方财政自主权的缺乏,影响了资源配置效率提高和国家经济发 展。这一状况在2014-2016年表现得尤为明显,这期间俄罗斯卢布大幅贬值,居民实际生活水平下 降,经济出现明显下滑情况。②虽然俄罗斯国土广袤,但2018年俄罗斯GDP仅为10.6万亿元,同期 我国广东省GDP为9.73万亿元,俄罗斯GDP总量与我国广东一个省的经济总量相差无几。 2.英国中央地方财政关系的经验与教训 长期以来,英国是一个单一制国家,但因为历史的原因,存在中央和地方权力划分不清等问题 世纪90年代末,英国工党政府以“第三条道路”为理念指导,在地方政府治理上试图建立一种新 型的“合作伙伴”关系,希望通过制度化的“合作治理”方式解决保守党执政期间的社会经济问题。 1997年布莱尔执政后不久,在苏格兰、威尔士等地区推出了一系列的权力下放改革 布莱尔政府权力下放的制度设计主要通过两条途径来实现:一是建立地方立法机构,二是下放包 括地方财政权在内的地方治理权。在建立地方立法机构方面,1997年英国在苏格兰和威尔士进行分 权公投,两项公投均获得通过。伴随着《1998年苏格兰法》和《1998年威尔士法》等法案的相继生 效,1999年苏格兰和威尔士两地都建立分权议会,并进行议会选举。在下放地方治理权能方面,规 定宪法、国防、外交、货币、税收等属于中央政府的权力由英国中央政府负责,地方的驻军、警察、 应急管理及全民医疗经费也由中央政府承担,中央政府通过财政部单一账户制度对预算资金进行管 理。教育培训、社区服务、医疗卫生、低保房、环境保护、农业农村、旅游发展等治理领域的财政权 力划归地区政府管辖,地区政府享有行政管理权和立法权。在苏格兰、威尔士和北爱尔兰权力下放地 区中,苏格兰一直是权力下放、特别是财政权力下放最为充分的地区。 以1999年苏格兰和威尔士议会选举为标志,英国政府权力下放政策的实施已经超过20年,成为 英国中央与地方关系的根本性特征。综合来看,一方面,在以权力下放为主线的中央地方财政关系改 革过程中,地方政府获得了相比之前大很多的收支权限,充分调动了苏格兰、威尔士等自治权下方地 区发展经济的积极性,民政社会福利不断改善;另一方面,英国权力下放进程也因脱欧导致的“国 家危机”而岀现新的变化,权力下放政策实施后,部分地区独立倾向高涨。2014年苏格兰举行独立 公投,虽然结果是民众选择留在英国,但此次公投并未平息苏格兰分离主义的挑战。近年来,随着英 国脱欧期限逼近,苏格兰独立倾向日趋强化。 3.俄罗斯和英国中央地方财政关系改革的启示 国际经验表明,处理好中央和地方财政关系是大国治理的核心因素。虽然俄罗斯加大中央集权, 保证联邦中央财政主导地位,防止了国家分裂,但地方财政自主权的缺乏,影响了资源配置效率和地 方经济发展;虽然英国权力下放改革调动了地方积极性,但又使国家面临分裂危险。处理好中央地方 财政关系,既要能维护中央政府权威,又要能充分调动地方政府积极性。 四、健全财政体制机制,充分发挥中央和地方两个积极性 体制机制是指一个系统中各元素之间相互作用的过程及其功能。财政是现代国家治理的根基,科 ①〔俄]普京:《2003年致联邦会议的国情咨文(2003年5月16日)》,《普京文集(2002-2008)》,张树华译,北京:中国 会科学出版社,第20页。 ②郭连成、海峰:《普京时代的俄罗斯经济发晨遒路及未来展望》,《国外社会科学》2018年第2期,第105-115页
福建师范大学学报 (哲学社会科学版) ２０２０ 年 权ꎬ 形同虚设ꎬ 地方政府领导人既不承担责任ꎬ 也不发挥主动性ꎮ 综合来看ꎬ 普京加大中央集权ꎬ 保证联邦中央财政主导地位ꎬ 一方面显著改变了叶利钦时期中央 一味向地方让步的模式ꎬ “从法律和事实上恢复了国家的统一ꎬ 巩固了国家的权力ꎬ 使联邦政府与各 地区的关系更加密切”①ꎻ 另一方面地方财政自主权的缺乏ꎬ 影响了资源配置效率提高和国家经济发 展ꎮ 这一状况在 ２０１４－２０１６ 年表现得尤为明显ꎬ 这期间俄罗斯卢布大幅贬值ꎬ 居民实际生活水平下 降ꎬ 经济出现明显下滑情况ꎮ② 虽然俄罗斯国土广袤ꎬ 但 ２０１８ 年俄罗斯 ＧＤＰ 仅为 １０ ６ 万亿元ꎬ 同期 我国广东省 ＧＤＰ 为 ９ ７３ 万亿元ꎬ 俄罗斯 ＧＤＰ 总量与我国广东一个省的经济总量相差无几ꎮ ２ 英国中央地方财政关系的经验与教训 长期以来ꎬ 英国是一个单一制国家ꎬ 但因为历史的原因ꎬ 存在中央和地方权力划分不清等问题ꎮ ２０ 世纪 ９０ 年代末ꎬ 英国工党政府以 “第三条道路” 为理念指导ꎬ 在地方政府治理上试图建立一种新 型的 “合作伙伴” 关系ꎬ 希望通过制度化的 “合作治理” 方式解决保守党执政期间的社会经济问题ꎮ １９９７ 年布莱尔执政后不久ꎬ 在苏格兰、 威尔士等地区推出了一系列的权力下放改革ꎮ 布莱尔政府权力下放的制度设计主要通过两条途径来实现: 一是建立地方立法机构ꎬ 二是下放包 括地方财政权在内的地方治理权ꎮ 在建立地方立法机构方面ꎬ １９９７ 年英国在苏格兰和威尔士进行分 权公投ꎬ 两项公投均获得通过ꎮ 伴随着 «１９９８ 年苏格兰法» 和 «１９９８ 年威尔士法» 等法案的相继生 效ꎬ １９９９ 年苏格兰和威尔士两地都建立分权议会ꎬ 并进行议会选举ꎮ 在下放地方治理权能方面ꎬ 规 定宪法、 国防、 外交、 货币、 税收等属于中央政府的权力由英国中央政府负责ꎬ 地方的驻军、 警察、 应急管理及全民医疗经费也由中央政府承担ꎬ 中央政府通过财政部单一账户制度对预算资金进行管 理ꎮ 教育培训、 社区服务、 医疗卫生、 低保房、 环境保护、 农业农村、 旅游发展等治理领域的财政权 力划归地区政府管辖ꎬ 地区政府享有行政管理权和立法权ꎮ 在苏格兰、 威尔士和北爱尔兰权力下放地 区中ꎬ 苏格兰一直是权力下放、 特别是财政权力下放最为充分的地区ꎮ 以 １９９９ 年苏格兰和威尔士议会选举为标志ꎬ 英国政府权力下放政策的实施已经超过 ２０ 年ꎬ 成为 英国中央与地方关系的根本性特征ꎮ 综合来看ꎬ 一方面ꎬ 在以权力下放为主线的中央地方财政关系改 革过程中ꎬ 地方政府获得了相比之前大很多的收支权限ꎬ 充分调动了苏格兰、 威尔士等自治权下方地 区发展经济的积极性ꎬ 民政社会福利不断改善ꎻ 另一方面ꎬ 英国权力下放进程也因脱欧导致的 “国 家危机” 而出现新的变化ꎬ 权力下放政策实施后ꎬ 部分地区独立倾向高涨ꎮ ２０１４ 年苏格兰举行独立 公投ꎬ 虽然结果是民众选择留在英国ꎬ 但此次公投并未平息苏格兰分离主义的挑战ꎮ 近年来ꎬ 随着英 国脱欧期限逼近ꎬ 苏格兰独立倾向日趋强化ꎮ ３ 俄罗斯和英国中央地方财政关系改革的启示 国际经验表明ꎬ 处理好中央和地方财政关系是大国治理的核心因素ꎮ 虽然俄罗斯加大中央集权ꎬ 保证联邦中央财政主导地位ꎬ 防止了国家分裂ꎬ 但地方财政自主权的缺乏ꎬ 影响了资源配置效率和地 方经济发展ꎻ 虽然英国权力下放改革调动了地方积极性ꎬ 但又使国家面临分裂危险ꎮ 处理好中央地方 财政关系ꎬ 既要能维护中央政府权威ꎬ 又要能充分调动地方政府积极性ꎮ 四、 健全财政体制机制ꎬ 充分发挥中央和地方两个积极性 体制机制是指一个系统中各元素之间相互作用的过程及其功能ꎮ 财政是现代国家治理的根基ꎬ 科 ６ ① ② [俄]普京: «２００３ 年致联邦会议的国情咨文 (２００３ 年 ５ 月 １６ 日) »ꎬ «普京文集 (２００２－２００８) »ꎬ 张树华译ꎬ 北京: 中国 社会科学出版社ꎬ 第 ２０ 页ꎮ 郭连成、 海峰: «普京时代的俄罗斯经济发展道路及未来展望»ꎬ «国外社会科学» ２０１８ 年第 ２ 期ꎬ 第 １０５－１１５ 页ꎮ