第五章国家间的合作 国际社会与国际合作 长期以来,国际关系学界有一个普遍的看法:国际关系最鲜明的特点是其无政府状态,它造 成了国际政治与国内政治过程的本质区别。显而易见,国际关系中始终不曾存在至高无上的 世界政府。所以称国际政治处于无政府状态很容易被接受,不过也就很容易导致一些似是而 非的推论。因为在人们心目中,无政府状态一般意味着混乱、无序,所谓无法无天。于是经 常可以听到一些谈论,认为国际事务说到底是遵循丛林规则,弱肉强食,强权即公理,国家 落后就要挨打等等。它们所描述的是一幅国家各自为战、不断冲突的场景。 但是这幅场景与17世纪以来出现的现代国际体系并不完全吻合。一方面,各个主权国 家的竞争日益激烈,冲突与战争的后果空前残酷;:而另一方面,国与国之间的联系日益密切 跨越国家边界的合作与协调一直在迅速发展。这首先表现为国际组织数量的增加。在1909 年,全世界共有37个政府组织(IG0)和176个非政府组织(NG0);到了1951年,政府组 织增加到123个,非政府组织增加到832个;到2001年,政府间和非政府组织的数量爆炸性 地增加到7,080和48,202个。其次,国际会议的数量也在迅速增加。1838-1860年间, 每年召开的国际会议不过2-3次;进入20世纪后,平均每年召开约200次国际会议;到了70 年代,每年召开的会议已经超过3000次;2001年国际会议的次数达到了9259次。2。与此 同时,国际条约的数量也呈现惊人的增长。据统计,1946-1955年,有6351个双边条约生 效:1956-1965年,新出现的双边条约为10,456个;1966-1975年,新增条约达到14,0 个。这些变化,尤其是第二次世界大战之后的经验表明,国际体系越是趋向成熟,它距离传 统观念中的无政府状态就越远。国际体系中虽然不存在世界政府,但并不缺乏规范国际关系 的法律、制度、规则。主权国家并非置身于原始丛林,而是被正式或非正式的国际合作网络 包围。因此,更准确的说法是,现代的主权国家组成了一个无政府社会,也就是通常所说的 国际社会 国际社会拥有若干鲜明的特征,使它脱离了原始的无政府状态。第一,国际社会成员有 资格限制。只有认同最基本的行为规则,并且为原有的成员国接受,才能够成为国际社会的 一员。主权国家仍然掌握着决定政策的权力,但在国际社会中其选择受到一定的限制。第二, 国际社会成员享有初步的安全保障。比之古代各种形式的国家,现代主权国家被征服或武力 吞并的可能性大大降低。自18世纪以来,新生的主权国家超过100个,国际社会原有成员 国自愿合并或分裂的情况间或有之,但纯粹因外来干涉而消失的国家屈指可数。‘第三,国 E Union of International Associations ed, Yearbook of Germany: K. G. Saur, 2002. p yearbook of International Organizations (2002-2003), p 118 3赫德利·布尔首先提出了无政府社会的概念。参见 Hedley Bull, The Anarchical Society: a study of order in world politics, (New York: Columbia University Press, 1977.) KJ.霍尔斯蒂,《没有政府的治理:19世纪欧洲国际政治中的多头政治》,詹姆斯·罗西瑙主编,《没有
第五章 国家间的合作 国际社会与国际合作 长期以来，国际关系学界有一个普遍的看法：国际关系最鲜明的特点是其无政府状态，它造 成了国际政治与国内政治过程的本质区别。显而易见，国际关系中始终不曾存在至高无上的 世界政府。所以称国际政治处于无政府状态很容易被接受，不过也就很容易导致一些似是而 非的推论。因为在人们心目中，无政府状态一般意味着混乱、无序，所谓无法无天。于是经 常可以听到一些谈论，认为国际事务说到底是遵循丛林规则，弱肉强食，强权即公理，国家 落后就要挨打等等。它们所描述的是一幅国家各自为战、不断冲突的场景。 但是这幅场景与 17 世纪以来出现的现代国际体系并不完全吻合。一方面，各个主权国 家的竞争日益激烈，冲突与战争的后果空前残酷;而另一方面，国与国之间的联系日益密切， 跨越国家边界的合作与协调一直在迅速发展。这首先表现为国际组织数量的增加。在 1909 年，全世界共有 37 个政府组织（IGO）和 176 个非政府组织（NGO）;到了 1951 年，政府组 织增加到 123 个，非政府组织增加到 832 个;到 2001 年，政府间和非政府组织的数量爆炸性 地增加到 7，080 和 48，202 个。1 其次，国际会议的数量也在迅速增加。1838—1860 年间， 每年召开的国际会议不过 2-3 次;进入 20 世纪后，平均每年召开约 200 次国际会议;到了 70 年代，每年召开的会议已经超过 3000 次;2001 年国际会议的次数达到了 9259 次。2 。与此 同时，国际条约的数量也呈现惊人的增长。据统计，1946—1955 年，有 6351 个双边条约生 效;1956—1965 年，新出现的双边条约为 10,456 个;1966—1975 年，新增条约达到 14,061 个。这些变化，尤其是第二次世界大战之后的经验表明，国际体系越是趋向成熟，它距离传 统观念中的无政府状态就越远。国际体系中虽然不存在世界政府，但并不缺乏规范国际关系 的法律、制度、规则。主权国家并非置身于原始丛林，而是被正式或非正式的国际合作网络 包围。因此，更准确的说法是，现代的主权国家组成了一个无政府社会，也就是通常所说的 国际社会。3 国际社会拥有若干鲜明的特征，使它脱离了原始的无政府状态。第一，国际社会成员有 资格限制。只有认同最基本的行为规则，并且为原有的成员国接受，才能够成为国际社会的 一员。主权国家仍然掌握着决定政策的权力，但在国际社会中其选择受到一定的限制。第二， 国际社会成员享有初步的安全保障。比之古代各种形式的国家，现代主权国家被征服或武力 吞并的可能性大大降低。自 18 世纪以来，新生的主权国家超过 100 个，国际社会原有成员 国自愿合并或分裂的情况间或有之，但纯粹因外来干涉而消失的国家屈指可数。4 第三，国 1 据 Union of International Associations ed., Yearbook of International Organizations (2002-2003), ed.39, Vol. 5., Munchen, Germany: K. G. Saur, 2002. p.3。 2 Yearbook of International Organizations (2002-2003), p.118。 3 赫德利·布尔首先提出了无政府社会的概念。参见 Hedley Bull, The Anarchical Society: a study of order in world politics, (New York: Columbia University Press, 1977.) 4 K. J. 霍尔斯蒂，《没有政府的治理：19 世纪欧洲国际政治中的多头政治》，詹姆斯·罗西瑙主编，《没有
际社会中间有一些行之有效的互助安排。成员国可以借助它们维护自己的利益,而不是仅仅 依靠自身的实力解决争端。显而易见,弱小国家从中获益匪浅。总之,国际社会存在基本的 秩序和稳定性。它们当然不是出于世界政府的安排,而是各国合作的产物 决定成败的关键因素 我们来讨论一下是哪些因素影响了国际合作的结局。 1、收益与付出的平衡。国际合作安排都是要追求共同利益,这些利益是单个国家无法 创造的。即便是以失败告终的经互会,也为成员国提供了实在的收益,如更大的市场、更稳 定的原材料供应等等。而另一方面,参与合作的国家必须付出代价才能够享受这些利益。至 少在承诺合作之后,国家政府的政策自主性会受到限制。所以参与合作的国家都会衡量本国 的付出与回报,来决定是否支持制度安排。1953年的民主德国、1956年的波兰和匈牙利 1968年的捷克正是认为自己失大于得,而希望脱离经互会的。 在绝对收益的考虑之外,国家也会考虑相对收益。如果其他国家在合作中的收益远远 超过本国,国家可能不会接受合作安排。从这个意义上讲,双边合作成功的可能性要低于多 边合作。以欧洲煤钢联营为例,如果莫内建议的仅仅是法德联营,他的计划十有八九会失败。 因为两国的得失直接联系在一起,反对者的态度将十分坚决。法国的煤炭公司就认为自己的 生产条件比西德同行差,钢铁业也抱怨税收比西德高,让它们在一体化市场上与德方面对面 地竞争会遭到极力抵制,法国舆论也会支持它们。而由6国组成的共同体中,获利和受损的 关系模糊,各国对于相对获益问题远不会那么敏感。煤钢联营计划得以顺利实施。经互会的 失败从反面证明了这一点。它虽有多边合作的面貌,但实际的合作计划都是通过双边协议安 排的,而且主要是苏联与各个东欧国家的协议。结果各国怨声载道,都以为自己得不偿失 一体化迟迟不能获得进展 2、权力结构。什么样的国际组织更容易获得成功,是成员国实力不对称,少数国家占 据优势好呢;还是成员国实力平均,地位平等好呢?对这个问题的答案要分为两部分:在制 度创建阶段,不对称的权力结构更有利;在制度维护阶段,对称的权力结构更有效率 3、透明度与惩罚机制。合作议题的透明度对合作成败至关重要。经济领域的课题透明 度较高,各国可以确切掌握合作伙伴的作为,了解收益和损失情况,国家政府能够在比较充 分的信息基础上达成共识,所以经贸问题的合作成果广泛。相比之下,安全领域的课题透明 度低。各国不能确知对方的意图和实力,又难以检査协议的实施情况,一旦被对手欺骗可能 将面临生死存亡的选择,所以在谈判中态度谨慎,形成合作的机会自然减少。如西欧国家尽 管经济一体化已经达到相当高的水平,但安全防务合作关系仍十分松散 合作机制要取得成功还必须及时发现和惩罚违规行为,透明度在其中同样起到重要作 用。任何一个制度如果完全依靠强制和严惩来推行,都不能长时间维持。国际社会中的制度 更是如此。在国家之间采取实质性制裁措施成本高昂,政治上也过于敏感,容易产生副作用。 象苏联那样几次出兵控制不服从的东欧国家,显示的不是合作组织的力量,而是其基础的动 摇。更通行的惩罚是贬低违规者的国际信誉。因为国际社会的成员国家数量有限,这个看似 软弱的制裁措施是能够见效的。有意违反承诺的国家参与其他合作的成本也会上升,乃至失 去合作机会。一个领域透明度越高,行为体的责任与权利越明确,惩罚的威慑力就越强,合 作的质量也相应提高。 政府的治理:世界政治中的秩序与变革》,第33页
际社会中间有一些行之有效的互助安排。成员国可以借助它们维护自己的利益，而不是仅仅 依靠自身的实力解决争端。显而易见，弱小国家从中获益匪浅。总之，国际社会存在基本的 秩序和稳定性。它们当然不是出于世界政府的安排，而是各国合作的产物。 决定成败的关键因素 我们来讨论一下是哪些因素影响了国际合作的结局。 1、收益与付出的平衡。国际合作安排都是要追求共同利益，这些利益是单个国家无法 创造的。即便是以失败告终的经互会，也为成员国提供了实在的收益，如更大的市场、更稳 定的原材料供应等等。而另一方面，参与合作的国家必须付出代价才能够享受这些利益。至 少在承诺合作之后，国家政府的政策自主性会受到限制。所以参与合作的国家都会衡量本国 的付出与回报，来决定是否支持制度安排。1953 年的民主德国、1956 年的波兰和匈牙利、 1968 年的捷克正是认为自己失大于得，而希望脱离经互会的。 在绝对收益的考虑之外，国家也会考虑相对收益。如果其他国家在合作中的收益远远 超过本国，国家可能不会接受合作安排。从这个意义上讲，双边合作成功的可能性要低于多 边合作。以欧洲煤钢联营为例，如果莫内建议的仅仅是法德联营，他的计划十有八九会失败。 因为两国的得失直接联系在一起，反对者的态度将十分坚决。法国的煤炭公司就认为自己的 生产条件比西德同行差，钢铁业也抱怨税收比西德高，让它们在一体化市场上与德方面对面 地竞争会遭到极力抵制，法国舆论也会支持它们。而由 6 国组成的共同体中，获利和受损的 关系模糊，各国对于相对获益问题远不会那么敏感。煤钢联营计划得以顺利实施。经互会的 失败从反面证明了这一点。它虽有多边合作的面貌，但实际的合作计划都是通过双边协议安 排的，而且主要是苏联与各个东欧国家的协议。结果各国怨声载道，都以为自己得不偿失， 一体化迟迟不能获得进展。 2、权力结构。什么样的国际组织更容易获得成功，是成员国实力不对称，少数国家占 据优势好呢;还是成员国实力平均，地位平等好呢？对这个问题的答案要分为两部分：在制 度创建阶段，不对称的权力结构更有利;在制度维护阶段，对称的权力结构更有效率。 3、透明度与惩罚机制。合作议题的透明度对合作成败至关重要。经济领域的课题透明 度较高，各国可以确切掌握合作伙伴的作为，了解收益和损失情况，国家政府能够在比较充 分的信息基础上达成共识，所以经贸问题的合作成果广泛。相比之下，安全领域的课题透明 度低。各国不能确知对方的意图和实力，又难以检查协议的实施情况，一旦被对手欺骗可能 将面临生死存亡的选择，所以在谈判中态度谨慎，形成合作的机会自然减少。如西欧国家尽 管经济一体化已经达到相当高的水平，但安全防务合作关系仍十分松散。 合作机制要取得成功还必须及时发现和惩罚违规行为，透明度在其中同样起到重要作 用。任何一个制度如果完全依靠强制和严惩来推行，都不能长时间维持。国际社会中的制度 更是如此。在国家之间采取实质性制裁措施成本高昂，政治上也过于敏感，容易产生副作用。 象苏联那样几次出兵控制不服从的东欧国家，显示的不是合作组织的力量，而是其基础的动 摇。更通行的惩罚是贬低违规者的国际信誉。因为国际社会的成员国家数量有限，这个看似 软弱的制裁措施是能够见效的。有意违反承诺的国家参与其他合作的成本也会上升，乃至失 去合作机会。一个领域透明度越高，行为体的责任与权利越明确，惩罚的威慑力就越强，合 作的质量也相应提高。 政府的治理：世界政治中的秩序与变革》，第 33 页
4、调适能力。因为缺乏眀确的合法性来源,调整国际合作制度比调整国内制度要困难 得多。相当一部分技术性机制是由传统惯例构成的,很难说它是否合理,不过改变起来困难 重重,而任何规则都胜于无规则,所以大家都照做。但是对众多的国际组织而言,如果不能 随形势的发展调整规则和程序,就无法完成设定的目标,只有逐渐沦为清谈馆。成功的国际 组织必须能够自我改造,以保持行动能力。如西欧国家的合作始于煤钢联营,但到了60年 代由于石油普遍使用改变了世界能源消费结构,煤钢联营的经营管理遇到极大困难。基于同 样原因,1957年设立的原子能联营也一直不能正常运转。尽管西德和法国分别在这两个机 构中享有权益,共同体委员会的意见还是占了上风,煤钢联营和原子能联营被并入欧共体, 以实现统一的能源政策。 5、观念基础。在合作过程中,有时关键并不在于是否存在共同利益或利益冲突,而是 在于合作者如何认识和理解它们。因此说观念是制度的基础是并不夸张的。西欧合作能够成 功起步即得益于欧洲统一观念的普及。如果将莫内和舒曼的设计比喻成种子,它之所以迅速 成长为参天树木,是因为它被播撒在肥沃的土壤之上,因为欧洲观念的日益成熟给予它有力 的支持。同理,马斯特里赫特条约遭到置疑,一个重要原因是它的官僚气息和精英色彩与 20世纪90年代初的流行思潮格格不入。苏联和东欧局势的变化被欧洲人视为民主自由的胜 利,信息技术的突破也扩大了民众的沟通渠道,增强了他们监督政府的信心。在国际制度中 体现大众民主的呼声已经出现,而马斯特里赫特条约的制定过程完全与此不符,因而遭到抨 国际制度的观念基础往往是民间交流的产物,知识界在其中扮演主要角色。政府官员 因地位所限,经常不能畅所欲言。而且他们在合作中注重的是实际利害得失,很容易见木不 见林。民间人士地位超脱,可以大胆创意、深入讨论。他们形成的共识可以为政府间合作开 辟道路。1948年成立的欧洲运动就在西欧国家的合作中起到了这样的作用。 6、外部性问题。外部性是经济学者提出的概念,指的是一种生产活动对他人产生了原 非本意的影响。它可能是正的,比如某人为美化自己的庭院种植花草,路过的行人都可以 欣赏。它也可能是负的,比如某人为乘凉在庭院里种树,却遮挡了他的邻居的光线 国际合作活动也会产生外部性问题。比如西欧6国组织煤钢联营,就会对当时欧洲最 大的煤钢生产国——英国产生影响。英国的态度也就成了左右煤钢联营走势的因素之一。因 为法德一直表示欢迎英国参与,英国政府并不怀疑煤钢联营有针对自己的意图。英国当时仍 坚持英联邦优先、美英特殊关系优先的三环政策,对超国家机构也抱有疑问,所以对西欧联 合选择置身事外,但表示乐观其成。另一个受影响的大国——美国——一认为煤钢联营建立可 以产生正的外部性,即法德合作可以加强西欧的力量,在东西方对峙中分担美国的责任,因 而表示积极支持。美英的态度保证了煤钢联营的顺利发展。 而此后欧共体国家建设关税同盟、执行共同农业政策的时候,英美感受的负面影响更加 强烈,它们对欧共体的态度也随之变化。英国组织了7国自由贸易联盟与共同体竞争。美国 的肯尼迪政府提出“宏伟计划”,发起关贸总协定新的谈判回合,要求欧共体国家在消除内 部贸易障碍的时候不要竖立对外的关税壁垒。戴高乐力主与英美针锋相对,其他5个欧共体 国家则有不同意见。60年代欧共体一体化步伐日趋缓慢,与其处理外部性问题不力有直接 关联。 缪勒前引书,第33页
4、调适能力。因为缺乏明确的合法性来源，调整国际合作制度比调整国内制度要困难 得多。相当一部分技术性机制是由传统惯例构成的，很难说它是否合理，不过改变起来困难 重重，而任何规则都胜于无规则，所以大家都照做。但是对众多的国际组织而言，如果不能 随形势的发展调整规则和程序，就无法完成设定的目标，只有逐渐沦为清谈馆。成功的国际 组织必须能够自我改造，以保持行动能力。如西欧国家的合作始于煤钢联营，但到了 60 年 代由于石油普遍使用改变了世界能源消费结构，煤钢联营的经营管理遇到极大困难。基于同 样原因，1957 年设立的原子能联营也一直不能正常运转。尽管西德和法国分别在这两个机 构中享有权益，共同体委员会的意见还是占了上风，煤钢联营和原子能联营被并入欧共体， 以实现统一的能源政策。 5、观念基础。在合作过程中，有时关键并不在于是否存在共同利益或利益冲突，而是 在于合作者如何认识和理解它们。因此说观念是制度的基础是并不夸张的。西欧合作能够成 功起步即得益于欧洲统一观念的普及。如果将莫内和舒曼的设计比喻成种子，它之所以迅速 成长为参天树木，是因为它被播撒在肥沃的土壤之上，因为欧洲观念的日益成熟给予它有力 的支持。同理，马斯特里赫特条约遭到置疑，一个重要原因是它的官僚气息和精英色彩与 20 世纪 90 年代初的流行思潮格格不入。苏联和东欧局势的变化被欧洲人视为民主自由的胜 利，信息技术的突破也扩大了民众的沟通渠道，增强了他们监督政府的信心。在国际制度中 体现大众民主的呼声已经出现，而马斯特里赫特条约的制定过程完全与此不符，因而遭到抨 击。 国际制度的观念基础往往是民间交流的产物，知识界在其中扮演主要角色。政府官员 因地位所限，经常不能畅所欲言。而且他们在合作中注重的是实际利害得失，很容易见木不 见林。民间人士地位超脱，可以大胆创意、深入讨论。他们形成的共识可以为政府间合作开 辟道路。1948 年成立的欧洲运动就在西欧国家的合作中起到了这样的作用。 6、外部性问题。外部性是经济学者提出的概念，指的是一种生产活动对他人产生了原 非本意的影响。5 它可能是正的，比如某人为美化自己的庭院种植花草，路过的行人都可以 欣赏。它也可能是负的，比如某人为乘凉在庭院里种树，却遮挡了他的邻居的光线。 国际合作活动也会产生外部性问题。比如西欧 6 国组织煤钢联营，就会对当时欧洲最 大的煤钢生产国——英国产生影响。英国的态度也就成了左右煤钢联营走势的因素之一。因 为法德一直表示欢迎英国参与，英国政府并不怀疑煤钢联营有针对自己的意图。英国当时仍 坚持英联邦优先、美英特殊关系优先的三环政策，对超国家机构也抱有疑问，所以对西欧联 合选择置身事外，但表示乐观其成。另一个受影响的大国——美国——认为煤钢联营建立可 以产生正的外部性，即法德合作可以加强西欧的力量，在东西方对峙中分担美国的责任，因 而表示积极支持。美英的态度保证了煤钢联营的顺利发展。 而此后欧共体国家建设关税同盟、执行共同农业政策的时候，英美感受的负面影响更加 强烈，它们对欧共体的态度也随之变化。英国组织了 7 国自由贸易联盟与共同体竞争。美国 的肯尼迪政府提出“宏伟计划”，发起关贸总协定新的谈判回合，要求欧共体国家在消除内 部贸易障碍的时候不要竖立对外的关税壁垒。戴高乐力主与英美针锋相对，其他 5 个欧共体 国家则有不同意见。60 年代欧共体一体化步伐日趋缓慢，与其处理外部性问题不力有直接 关联。 5 缪勒前引书，第 33 页
