管理方法编写组,《管理方法》,中国国际广播出版社,2002年3月 目录 2管理的本质和内涵 管理的定义 2.1.1管理的定义 2.1.2管理的特性 2.2 管理的职能 22.1法约尔对管理职能的定义 2.22管理七职能论 23344 223公共管理的一般职能 224公共管理的特殊职能 2.3管理的目标和手段 管理的目标 232管理的基本手段 2管理的本质和内涵 21管理的定义 自从人类出现了集体的活动,就相应地出现了管理。管理是人类各种活动中最重要的活动组成要素 最初的时候,由于人类要面对大自然及自身的生存发展等等诸多的难题,一个人是不可能完全解决 的,于是人们就不自觉地组成了一个个群体来抵御这些威胁,来谋求个人无法获得或者实现的生存和发 展的机会、条件和目标。这个时候,管理能够协调组织中每个人,使每一个人都为了一个共同的目标而 相互合作,以便实现大家共同的目标,而且管理也成为成功的不可缺少的因素。 在今天的社会环境当中,人类已经掌握了强大的科学技术,人类在自然界、在社会文化等各个方面 的知识积累已经达到十分丰富的程度了,人类在谋求自己的生存和发展方面已经有了很大的潜力,甚至 可以“克隆”自身了,但是这种情况并不意味着人类可以脱离群体组织,管理可以变成个人管理自己时 间和事务的一件事。事实上,现在的社会更加需要管理技术,科学技术越是发达,管理的重要性就体现 得越明显。现代工业带来了分工,充分提高了生产效率,而且这种思维方式已经深入人心,在现代社会 的各个角落都得到了体现。筹划未来,协调社会成员的行为,挑战新的问题已经成为人类社会发展进步 的必然要求,而这些都离不开管理活动 那么我们需要明白的是,什么是管理? 2.11管理的定义 给管理下过定义的著名管理学家有很多,例如科学管理之父泰勒就给管理下过这样一个定义:管理 就是“确切地知道你要别人去干什么,并且让他使用最好的方法去完成”。在泰勒的眼里,管理就是指 挥他人去用最好的方法来完成工作,所以他在其著作当中就研究和讨论:第一,员工如何能寻找和掌握 最好的工作方法以提高效率?第二,管理者如何激励员工努力工作以获得最高的工作业绩 虽然管理的定义很多,但是在大多数有眼光的管理者看来,管理就是人们为了达到一定的组织目标 而进行的一系列有组织的活动。当然,管理并非是这么简单的事情。在有关管理方面的教科书和管理研 讨班上,一个经常被采用的定义是:管理就是通过他人来完成所要完成的事情。这个定义听起来非常的 简单,按照这个定义的内容,管理者不是自己去做事情而是让别人去做事情。假如管理就是完成任务的
1 管理方法编写组，《管理方法》，中国国际广播出版社，2002 年 3 月 目录 2 管理的本质和内涵...................................................................................................................... 1 2.1 管理的定义 .................................................................................................................. 1 2.1.1 管理的定义 ........................................................................................................... 1 2.1.2 管理的特性 ........................................................................................................... 2 2.2 管理的职能 .................................................................................................................. 3 2.2.1 法约尔对管理职能的定义 ...................................................................................... 3 2.2.2 管理七职能论........................................................................................................ 4 2.2.3 公共管理的一般职能 ............................................................................................. 4 2.2.4 公共管理的特殊职能 ............................................................................................. 5 2.3 管理的目标和手段........................................................................................................ 6 2.3.1 管理的目标 ........................................................................................................... 6 2.3.2 管理的基本手段 .................................................................................................... 7 2 管理的本质和内涵 2.1 管理的定义 自从人类出现了集体的活动，就相应地出现了管理。管理是人类各种活动中最重要的活动组成要素 之一。 最初的时候，由于人类要面对大自然及自身的生存发展等等诸多的难题，一个人是不可能完全解决 的，于是人们就不自觉地组成了一个个群体来抵御这些威胁，来谋求个人无法获得或者实现的生存和发 展的机会、条件和目标。这个时候，管理能够协调组织中每个人，使每一个人都为了一个共同的目标而 相互合作，以便实现大家共同的目标，而且管理也成为成功的不可缺少的因素。 在今天的社会环境当中，人类已经掌握了强大的科学技术，人类在自然界、在社会文化等各个方面 的知识积累已经达到十分丰富的程度了，人类在谋求自己的生存和发展方面已经有了很大的潜力，甚至 可以“克隆”自身了，但是这种情况并不意味着人类可以脱离群体组织，管理可以变成个人管理自己时 间和事务的一件事。事实上，现在的社会更加需要管理技术，科学技术越是发达，管理的重要性就体现 得越明显。现代工业带来了分工，充分提高了生产效率，而且这种思维方式已经深入人心，在现代社会 的各个角落都得到了体现。筹划未来，协调社会成员的行为，挑战新的问题已经成为人类社会发展进步 的必然要求，而这些都离不开管理活动。 那么我们需要明白的是，什么是管理？ 2.1.1 管理的定义 给管理下过定义的著名管理学家有很多，例如科学管理之父泰勒就给管理下过这样一个定义：管理 就是“确切地知道你要别人去干什么，并且让他使用最好的方法去完成”。在泰勒的眼里，管理就是指 挥他人去用最好的方法来完成工作，所以他在其著作当中就研究和讨论：第一，员工如何能寻找和掌握 最好的工作方法以提高效率？第二，管理者如何激励员工努力工作以获得最高的工作业绩。 虽然管理的定义很多，但是在大多数有眼光的管理者看来，管理就是人们为了达到一定的组织目标 而进行的一系列有组织的活动。当然，管理并非是这么简单的事情。在有关管理方面的教科书和管理研 讨班上，一个经常被采用的定义是：管理就是通过他人来完成所要完成的事情。这个定义听起来非常的 简单，按照这个定义的内容，管理者不是自己去做事情而是让别人去做事情。假如管理就是完成任务的
一种个人能力,那么我们就可以按照自己的兴趣和意愿来计划和完成任务,但是如果这个时候有别人牵 扯进来的话,并且我们要通过他们来完成任务,就存在一定的困难,各种问题就不断出现,个人特性的 涉及和卷入会导致矛盾的结果,接着就出现了人与人之间的问题。使管理者不得不去理解他们的行为, 为了通过他人来完成任务,管理者必须具备如何去激励他们的知识,另外,在制定和实施计划的时候 还不得不考虑他人的兴趣和条件,这就是难上加难。现在让我们来总结前人的研究成果,给管理下一个 综合的定义:管理是引导人力和物质资源进入动态的组织以达到这些组织的目标,也就是让组织的服务 对象满意,并且使服务的提供者即员工能同时获得一种高度的士气感和成就感。 首先,管理作为一种活动,一定是在一个特定组织、特定时间和空间环境下发生发展直到产生结果 的,单单从时间的角度来看,管理就是一个动态的过程。而且变化是生活中客观存在的,管理人员忽视 这一客观存在所要付出的代价是非常昂贵的。组织的运营是处在一个永远变化的环境当中的,经营失败 是由于忽略了存在于环境当中的这些变化,或者是对于环境中变化的适应过于缓慢。那些随时准备适应 环境的组织是一个动态组织,正如在定义中所阐述的那样,管理涉及将人力资源和物质资源引导进入 个动态组织中去 其次,管理这种活动是具有一定目标的,产出和目标是一个经营组织中不可分割的部分,如果一个 组织没有目标,不会有这个组织继续存在的必要或者说是这个组织没有存在的意义。一旦这个目标丧失 它们就失去了自身的特征和职能。作为一个管理者来说,你必须知道你要你的员工们去做什么事情,假 如你不知道你想让他们去做什么的话,那么就没有了目标,也就不可能有成功的管理。因而,使这些目 标得以实现是管理的目的 再次,衡量一个组织目标的绩效量度是其所服务对象的满意程度。社会公众或者是某部分顾客是组 织服务的对象,对于成功的管理需要注意的是顾客的满意程度。无论一个组织是处于一种高度竞争的环 境当中还是处于一种非高度竟争的环境当中,其所关心的焦点都应当是顾客的满意程度。 最后,我们在定义的最后部分对于员工的士气和成就感加以阐述,并且这种高度的士气和成就感是 通过向我们的顾客提供服务而产生的,组织正是通过这些员工来提供服务的,他们能否从工作中获得满 足对于组织能否向顾客提供满意的服务是至关重要的。 212管理的特性 管理是自从人类出现以来就存在的,它不同于社会文化、科学技术以及其他社会活动,管理具有其 自身的特性: (一)动态性 管理这类活动的动态性主要表现在这类活动需要在变动的环境以及变动的组织自身当中进行,需要 消除资源配置过程当中的种种不确定性。因此管理不是单单停留在书本上的东西,它要在实践当中进行 操作。书面上的东西最多只是管理实践的总结或者是理论上的推理,这是一种静态的东西,学习管理需 要学习书面上的知识,但是更加重要的是要学会如何在不同的环境当中实施不同的具体管理方法。哈佛 大学注重案例教学,表明哈佛大学的教授们都明白了管理的真谛。事实上,由于各个组织所处的客观环 境和具体的工作环境不同,并且每个组织都有自己具有特色的目标,从而导致了每个组织中资源配置的 不同,这种不同性就是动态性的一种派生,因此不存在一种标准的一定成功的管理模式 (二)科学性 管理的动态性并不意味着管理没有规律可循。管理活动尽管是动态的,千变万化的,但是还是可以 将其大致分为两种:一种是程序性的活动;另外一种就是非程序性的活动。所谓程序性的活动就是指有 章可循,只要按章运作就可以取得预想效果的管理活动:所谓的非程序性的活动就是指无章可循,需要 边运作边讨论的管理活动。这两类活动虽然不同,但是在实际上是相互转化的,我们实际工作当中很多 的程序性管理活动就是从以前的非程序性管理活动转化过来的,这种转化的过程是人们对这类活动和管 理对象规律性的科学总结,管理的科学性在这里得到了非常充分的体现。对新管理对象所采取的非程序 性活动只能依据过去的科学结论进行,否则对这些对象的管理就失去了依靠性,而这本身也体现出管理 的科学性 (三)艺术性 在前面,我们己经谈到了管理的动态性,由于管理的对象是处于不同的行业、不同的自然环境、不
2 一种个人能力，那么我们就可以按照自己的兴趣和意愿来计划和完成任务，但是如果这个时候有别人牵 扯进来的话，并且我们要通过他们来完成任务，就存在一定的困难，各种问题就不断出现，个人特性的 涉及和卷入会导致矛盾的结果，接着就出现了人与人之间的问题。使管理者不得不去理解他们的行为， 为了通过他人来完成任务，管理者必须具备如何去激励他们的知识，另外，在制定和实施计划的时候， 还不得不考虑他人的兴趣和条件，这就是难上加难。现在让我们来总结前人的研究成果，给管理下一个 综合的定义：管理是引导人力和物质资源进入动态的组织以达到这些组织的目标，也就是让组织的服务 对象满意，并且使服务的提供者即员工能同时获得一种高度的士气感和成就感。 首先，管理作为一种活动，一定是在一个特定组织、特定时间和空间环境下发生发展直到产生结果 的，单单从时间的角度来看，管理就是一个动态的过程。而且变化是生活中客观存在的，管理人员忽视 这一客观存在所要付出的代价是非常昂贵的。组织的运营是处在一个永远变化的环境当中的，经营失败 是由于忽略了存在于环境当中的这些变化，或者是对于环境中变化的适应过于缓慢。那些随时准备适应 环境的组织是一个动态组织，正如在定义中所阐述的那样，管理涉及将人力资源和物质资源引导进入一 个动态组织中去。 其次，管理这种活动是具有一定目标的，产出和目标是一个经营组织中不可分割的部分，如果一个 组织没有目标，不会有这个组织继续存在的必要或者说是这个组织没有存在的意义。一旦这个目标丧失， 它们就失去了自身的特征和职能。作为一个管理者来说，你必须知道你要你的员工们去做什么事情，假 如你不知道你想让他们去做什么的话，那么就没有了目标，也就不可能有成功的管理。因而，使这些目 标得以实现是管理的目的。 再次，衡量一个组织目标的绩效量度是其所服务对象的满意程度。社会公众或者是某部分顾客是组 织服务的对象，对于成功的管理需要注意的是顾客的满意程度。无论一个组织是处于一种高度竞争的环 境当中还是处于一种非高度竞争的环境当中，其所关心的焦点都应当是顾客的满意程度。 最后，我们在定义的最后部分对于员工的士气和成就感加以阐述，并且这种高度的士气和成就感是 通过向我们的顾客提供服务而产生的，组织正是通过这些员工来提供服务的，他们能否从工作中获得满 足对于组织能否向顾客提供满意的服务是至关重要的。 2.1.2 管理的特性 管理是自从人类出现以来就存在的，它不同于社会文化、科学技术以及其他社会活动，管理具有其 自身的特性： （一）动态性 管理这类活动的动态性主要表现在这类活动需要在变动的环境以及变动的组织自身当中进行，需要 消除资源配置过程当中的种种不确定性。因此管理不是单单停留在书本上的东西，它要在实践当中进行 操作。书面上的东西最多只是管理实践的总结或者是理论上的推理，这是一种静态的东西，学习管理需 要学习书面上的知识，但是更加重要的是要学会如何在不同的环境当中实施不同的具体管理方法。哈佛 大学注重案例教学，表明哈佛大学的教授们都明白了管理的真谛。事实上，由于各个组织所处的客观环 境和具体的工作环境不同，并且每个组织都有自己具有特色的目标，从而导致了每个组织中资源配置的 不同，这种不同性就是动态性的一种派生，因此不存在一种标准的一定成功的管理模式。 （二）科学性 管理的动态性并不意味着管理没有规律可循。管理活动尽管是动态的，千变万化的，但是还是可以 将其大致分为两种：一种是程序性的活动；另外一种就是非程序性的活动。所谓程序性的活动就是指有 章可循，只要按章运作就可以取得预想效果的管理活动；所谓的非程序性的活动就是指无章可循，需要 边运作边讨论的管理活动。这两类活动虽然不同，但是在实际上是相互转化的，我们实际工作当中很多 的程序性管理活动就是从以前的非程序性管理活动转化过来的，这种转化的过程是人们对这类活动和管 理对象规律性的科学总结，管理的科学性在这里得到了非常充分的体现。对新管理对象所采取的非程序 性活动只能依据过去的科学结论进行，否则对这些对象的管理就失去了依靠性，而这本身也体现出管理 的科学性。 （三）艺术性 在前面，我们已经谈到了管理的动态性，由于管理的对象是处于不同的行业、不同的自然环境、不
同的产出要求、不同的资源供给条件下,因此对于每一个具体的管理对象,没有一个惟一的完全可以有 章可循的模式,特别是对于那些非程序性的、完全陌生的管理对象,则更是如此了,这就造成了具体管 理活动的绩效和管理主体管理技巧发挥的程度大小相关性很大。事实上管理主体对于这种管理技巧的运 用和发挥,体现了管理主体设计和操作管理活动的艺术性。另外一个方面由于在达成资源有效配置的目 的与现行责任的过程当中可供选择的管理方式、管理手段非常之多,以至于在众多可供选择的管理方式 当中选择一个适合于自身组织的管理方式的机会也非常多,这样的一个选择就体现出管理主体进行管理 的一种艺术技能。 (四)创造性 与管理的艺术性特征相对应的另一个重要特征就是管理的创造性。管理既然是一种动态的活动,而 且对于每一个管理对象来说,并不存在一个惟一的完全有章可循的模式进行参照,那么为了达到我们已 经确定下来的组织目标和责任,就需要一定的创造性。管理活动就是这样一种创造性的活动,正是因为 它是创造性的活动,才会有成功和失败的存在,管理的创造性植根于管理的动态性之中,与管理的科学 性和艺术性息息相关,正是由于这种特性的存在才使得管理创新成为一种必需。 (五)经济性 资源配置是需要成本的,因此管理就自然而然地具有了经济的特性。管理的经济性首先反映在资源 配置的机会成本上,管理者如果选择了一种资源配置方式,那么他必然要放弃另外一种资源配置方式, 这就存在一个机会成本的问题。其次,管理的经济性反映在管理方式方法选择上的成本比较,因为在众 多有助于资源配置的方式方法当中,其所费成本不同,所以如何选择就有一个经济性的问题。再次,管 理在对资源进行有效配置的整个过程当中,有一个有效整和的问题,选择不同的资源供给和配比,就有 成本大小的问题,这就是经济性的另外一种表现 管理的上述五个特性是相互关联的,是管理特性的五个不同方面的表现和反映,其相互关系可以用 图2-1来表示 (动态性 科学性 艺术性 创造性 经济性 图2-1管理特性的关系 22管理的职能 管理职能一直是管理学界争论不休的一个问题,尤其是公共管理职能。有关管理职能的论述大概有 以下一些代表 221法约尔对管理职能的定义 管理,就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。 计划,就是探索未来,制定行动计划 组织,就是建立组织的物质和社会的双重结构 指挥,就是使其人员发挥作用;
3 同的产出要求、不同的资源供给条件下，因此对于每一个具体的管理对象，没有一个惟一的完全可以有 章可循的模式，特别是对于那些非程序性的、完全陌生的管理对象，则更是如此了，这就造成了具体管 理活动的绩效和管理主体管理技巧发挥的程度大小相关性很大。事实上管理主体对于这种管理技巧的运 用和发挥，体现了管理主体设计和操作管理活动的艺术性。另外一个方面由于在达成资源有效配置的目 的与现行责任的过程当中可供选择的管理方式、管理手段非常之多，以至于在众多可供选择的管理方式 当中选择一个适合于自身组织的管理方式的机会也非常多，这样的一个选择就体现出管理主体进行管理 的一种艺术技能。 （四）创造性 与管理的艺术性特征相对应的另一个重要特征就是管理的创造性。管理既然是一种动态的活动，而 且对于每一个管理对象来说，并不存在一个惟一的完全有章可循的模式进行参照，那么为了达到我们已 经确定下来的组织目标和责任，就需要一定的创造性。管理活动就是这样一种创造性的活动，正是因为 它是创造性的活动，才会有成功和失败的存在，管理的创造性植根于管理的动态性之中，与管理的科学 性和艺术性息息相关，正是由于这种特性的存在才使得管理创新成为一种必需。 （五）经济性 资源配置是需要成本的，因此管理就自然而然地具有了经济的特性。管理的经济性首先反映在资源 配置的机会成本上，管理者如果选择了一种资源配置方式，那么他必然要放弃另外一种资源配置方式， 这就存在一个机会成本的问题。其次，管理的经济性反映在管理方式方法选择上的成本比较，因为在众 多有助于资源配置的方式方法当中，其所费成本不同，所以如何选择就有一个经济性的问题。再次，管 理在对资源进行有效配置的整个过程当中，有一个有效整和的问题，选择不同的资源供给和配比，就有 成本大小的问题，这就是经济性的另外一种表现。 管理的上述五个特性是相互关联的，是管理特性的五个不同方面的表现和反映，其相互关系可以用 图 2－1 来表示。 2.2 管理的职能 管理职能一直是管理学界争论不休的一个问题，尤其是公共管理职能。有关管理职能的论述大概有 以下一些代表。 2.2.1 法约尔对管理职能的定义 “管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。 计划，就是探索未来，制定行动计划； 组织，就是建立组织的物质和社会的双重结构； 指挥，就是使其人员发挥作用；
协调,就是连接、联合、调合所有的活动及力量 控制,就是注意是否一切都按己制定的规章和下达的命令进行 根据法约尔的定义,管理职能是各种组织所共有的一般职能,它的五要素则进一步演变为五种一般 的管理职能。由于法约尔对管理的特殊解释和限定,在西方管理学史上,他一直被作为管理理论的主要 代表人物之 222管理七职能论 美国管理学家卢瑟·古利克在与英国管理学家林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政管 理科学论文集》中在法约尔思想的基础上提出了人们一般所说的管理七职能论。古利克和法约尔一样 把管理看作是普遍适用的,但他关于管理职能的描述不仅主要涉及高层管理者的工作,而且主要应用于 政府管理。古利克用七种管理职能的首字母构成的组合词“ POPSCRB”来表明“行政”和“管理”所 具有的抽象的内容,他对这七种职能的表述如下: “计划( Planning):为了实现企事业单位所设定的目标,制定出需要完成的事情的纲要及完成这 些事情的方法 组织( Organize):为了实现明确规定的目标建立起正式的权力机构。通过这种结构安排,规定 和协调各种逐级分工的工作 人事( Person):雇用和训练工作人员以及保持有利的工作条件等整个人事工作方面的职能。 指挥( Superintend):指示一系列连续性的工作,作出决策并以各种特殊的和一般的命令使之具 体化,发挥企事业单位领导者的作用。 协调( Correspond):使工作的各个部分相互联系起来的所有重要的职责。 报告( Reporting):使最高管理者应对之负责的那些人不断了解所正在进行的工作,也包括通过 记录、调査和检査使最高管理者及其下属不断了解有关情况。 预算( Budget):包括所有以财务计划、会计和控制形式出现的预算。” 古利克和法约尔一样,仍是从最一般的职能的角度来描述管理职能的,但是他一方面把法约尔的管 理的要素演变为多种职能,另一方面则提出了人事、报告、预算等较为具体的职能,特别是预算职能 古利克提出的管理七职能论,基本上包括了古典管理学派有关管理职能的一般论述,成为以后这类研究 的出发点 223公共管理的一般职能 公共管理具有与其他管理一样的基本职能,主要包含六个方面。 (一)计划 计划职能的要求是拟定公共管理的目标及实现目标的程序、步骤和方法,明确规定应履行的重要职 责及必须完成的任务。计划在公共管理职能中处于首要地位,直接关系到其他职能的作用和效果。即使 是一项简单的工作,有计划和无计划的效果也会有明显差别,公共管理的庞大规模和复杂性使计划职能 显得更为重要。计划职能一般包括下列几个方面: 1.确定目标 组织目标作为组织的八种构成要素之一,是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提。对于公共组 织来说,其法定目标、整体目标或总目标一般是由立法机关提出的,计划职能是将法定目标等具体化 所要确定的一般是操作目标或在一定期间内所要完成的具体目标。在有多种目标的情况下,还需要确定 优先考虑的目标次序。 2.制定工作程序和工作计划 确定实现某一目标的具体步骤、程序和方法,以保证行政工作的协调、稳定和系统性。 3.制定预算 预算是用数量表示的行动计划,表明在一定时期内实现某个目标所需要花费的资金等各种资源。计 划必须考虑人力、财力、物力方面的限制,预算的任务是准确计算这些限制和计划的可行性,带有一种 预测性质,可为检查和控制实际执行计划的结果提供依据
4 协调，就是连接、联合、调合所有的活动及力量； 控制，就是注意是否一切都按己制定的规章和下达的命令进行。” 根据法约尔的定义，管理职能是各种组织所共有的一般职能，它的五要素则进一步演变为五种一般 的管理职能。由于法约尔对管理的特殊解释和限定，在西方管理学史上，他一直被作为管理理论的主要 代表人物之一。 2.2.2 管理七职能论 美国管理学家卢瑟·古利克在与英国管理学家林德尔·厄威克于 1937 年共同编辑出版的《行政管 理科学论文集》中在法约尔思想的基础上提出了人们一般所说的管理七职能论。古利克和法约尔一样， 把管理看作是普遍适用的，但他关于管理职能的描述不仅主要涉及高层管理者的工作，而且主要应用于 政府管理。古利克用七种管理职能的首字母构成的组合词“POPSCRB”来表明“行政”和“管理”所 具有的抽象的内容，他对这七种职能的表述如下： “计划（Planning）：为了实现企事业单位所设定的目标，制定出需要完成的事情的纲要及完成这 些事情的方法。 组织（Organize）：为了实现明确规定的目标建立起正式的权力机构。通过这种结构安排，规定 和协调各种逐级分工的工作。 人事（Person）：雇用和训练工作人员以及保持有利的工作条件等整个人事工作方面的职能。 指挥（Superintend）：指示一系列连续性的工作，作出决策并以各种特殊的和一般的命令使之具 体化，发挥企事业单位领导者的作用。 协调（Correspond）：使工作的各个部分相互联系起来的所有重要的职责。 报告（Reporting）：使最高管理者应对之负责的那些人不断了解所正在进行的工作，也包括通过 记录、调查和检查使最高管理者及其下属不断了解有关情况。 预算（Budget）：包括所有以财务计划、会计和控制形式出现的预算。” 古利克和法约尔一样，仍是从最一般的职能的角度来描述管理职能的，但是他一方面把法约尔的管 理的要素演变为多种职能，另一方面则提出了人事、报告、预算等较为具体的职能，特别是预算职能。 古利克提出的管理七职能论，基本上包括了古典管理学派有关管理职能的一般论述，成为以后这类研究 的出发点。 2.2.3 公共管理的一般职能 公共管理具有与其他管理一样的基本职能，主要包含六个方面。 （一）计划 计划职能的要求是拟定公共管理的目标及实现目标的程序、步骤和方法，明确规定应履行的重要职 责及必须完成的任务。计划在公共管理职能中处于首要地位，直接关系到其他职能的作用和效果。即使 是一项简单的工作，有计划和无计划的效果也会有明显差别，公共管理的庞大规模和复杂性使计划职能 显得更为重要。计划职能一般包括下列几个方面： 1．确定目标 组织目标作为组织的八种构成要素之一，是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提。对于公共组 织来说，其法定目标、整体目标或总目标一般是由立法机关提出的，计划职能是将法定目标等具体化， 所要确定的一般是操作目标或在一定期间内所要完成的具体目标。在有多种目标的情况下，还需要确定 优先考虑的目标次序。 2．制定工作程序和工作计划 确定实现某一目标的具体步骤、程序和方法，以保证行政工作的协调、稳定和系统性。 3．制定预算 预算是用数量表示的行动计划，表明在一定时期内实现某个目标所需要花费的资金等各种资源。计 划必须考虑人力、财力、物力方面的限制，预算的任务是准确计算这些限制和计划的可行性，带有一种 预测性质，可为检查和控制实际执行计划的结果提供依据
(二)组织 组织职能的目的是通过合理设计组织结构和权责关系,妥善安排及分配组织系统内各种机构及各类 人员的工作。组织过程实际是一个目标分解和任务分派的过程,在纵向分工和横向分工的基础上在组织 系统内划分出许多有不同权力和职责的管理层次、机构和岗位,并经过这种形式将组织的总目标和总任 务层层分解为每个机构或成员必须完成的分目标和具体任务 (三)指挥 指挥职能是利用命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用, 认真履行职责。指挥的前提是制定指导性的方针政策、颁布法规和命令,建立健全各种规章制度 (四)协调 协调职能的作用是加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、联系和合作,保证组织工 作的整体性和完整性。协调的内容主要包括下列几个方面: ①协调的前提是组织中的各个机构、各项工作有适当的比例关系和适当的次序 ②在组织运行过程中不断地调整各种关系和各项工作之间的内在联系,减少内部矛盾和障 ③加强纵向、特别是横向的沟通,保持并促进各种机构和各类人员之间的自觉合作和密切配 ④其最终目的和最佳效果应是使整体大于部分之和 (五)控制 控制职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制,把工作效果同所要达到的目标进行比较并做出评 价,及时发现和纠正各种偏差,保证预定目标和预定计划的实现。控制包括宏观调控和微观调控两种类 型,其中尤以宏观调控对组织运行和整体目标的实现影响最大。控制要求有严格的时间性和阶段性,超 过了一定时间或一定阶段,再好的控制措施也起不到应有的作用。 (六)一般职能的综合运用 法约尔在其著作中,把管理看作是与其他五种职能并列的单一的职能,计划、组织、指挥、协调、 控制只是其所包括的五个要素。以古利克的管理七职能论为代表,现在人们一般把这五个要素演变为五 种职能,并进一步在此基础上增加了许多新的职能,这样做有利于具体分析每一种职能的内容和特点。 但是,这样做有可能在人们的认识上造成一种错觉,即割裂这些职能之间的内在联系,认为它们是彼此 分离的工作或过程。实际上,这五种职能往往是综合运用的。它们是一个不可分离的整体。我们为了进 行深入分析,可以在概念上将一个整体分解为许多部分分别进行抽象的、孤立的考察,但在我们的思维 返回到现实世界时,还应该将这些孤立的部分还原为整体。例如,指挥本身就包含着计划、组织、一协 调、控制的因素,控制反过来说也是一样,离开了其他四种因素也谈不上控制,其他职能同样如此。 224公共管理的特殊职能 公共管理是一种特殊的管理活动,它有自己特定的管理范围和活动领域,因此,公共管理相应具有 些特殊的职能,表现在管理活动的个性方面。公共管理的特殊职能不是固定不变的,对它们有多种多 样的分析和解释。 (一)特殊职能的界定和作用范围 如上所述,公共组织的具体活动和管辖权限是受法律和宪法约束的,由于各国的宪法、法律规定及 对公共组织的构成上存在很大差异,因此,不同国家、不同地区或不同类型的公共组织所具有的特殊职 能有所不同。其次,公共组织的特殊职能一般都是和它所管理的具体的公共事务相联系的,如管理公共 教育事务的职能叫教育职能,管理公共文化事务的职能叫文化职能等等,而在对什么是公共事务的理解 上,不同国家和地区存在着文化观念、社会习惯、传统认识等方面的差异,也使公共组织的特殊职能的 界定和作用范围难以有统一的划分方法和标准。最后,公共组织的特殊职能不是固定不变的,随着社会 条件的发展变化、人们关于公共事务的认识和要求等观念上的转变以及宪法和法律规定的调整,公共组 织的特殊职能始终处在一种发展变化、调整完善的过程中 (二)执行活动与特殊职能 公共组织的主要职责是管理社会公共事务,这是一种较为笼统的说法,严格地说来,公共组织主要
5 （二）组织 组织职能的目的是通过合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配组织系统内各种机构及各类 人员的工作。组织过程实际是一个目标分解和任务分派的过程，在纵向分工和横向分工的基础上在组织 系统内划分出许多有不同权力和职责的管理层次、机构和岗位，并经过这种形式将组织的总目标和总任 务层层分解为每个机构或成员必须完成的分目标和具体任务。 （三）指挥 指挥职能是利用命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用， 认真履行职责。指挥的前提是制定指导性的方针政策、颁布法规和命令，建立健全各种规章制度。 （四）协调 协调职能的作用是加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证组织工 作的整体性和完整性。协调的内容主要包括下列几个方面： ① 协调的前提是组织中的各个机构、各项工作有适当的比例关系和适当的次序； ② 在组织运行过程中不断地调整各种关系和各项工作之间的内在联系，减少内部矛盾和障 碍； ③ 加强纵向、特别是横向的沟通，保持并促进各种机构和各类人员之间的自觉合作和密切配 合； ④ 其最终目的和最佳效果应是使整体大于部分之和。 （五）控制 控制职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把工作效果同所要达到的目标进行比较并做出评 价，及时发现和纠正各种偏差，保证预定目标和预定计划的实现。控制包括宏观调控和微观调控两种类 型，其中尤以宏观调控对组织运行和整体目标的实现影响最大。控制要求有严格的时间性和阶段性，超 过了一定时间或一定阶段，再好的控制措施也起不到应有的作用。 （六）一般职能的综合运用 法约尔在其著作中，把管理看作是与其他五种职能并列的单一的职能，计划、组织、指挥、协调、 控制只是其所包括的五个要素。以古利克的管理七职能论为代表，现在人们一般把这五个要素演变为五 种职能，并进一步在此基础上增加了许多新的职能，这样做有利于具体分析每一种职能的内容和特点。 但是，这样做有可能在人们的认识上造成一种错觉，即割裂这些职能之间的内在联系，认为它们是彼此 分离的工作或过程。实际上，这五种职能往往是综合运用的。它们是一个不可分离的整体。我们为了进 行深入分析，可以在概念上将一个整体分解为许多部分分别进行抽象的、孤立的考察，但在我们的思维 返回到现实世界时，还应该将这些孤立的部分还原为整体。例如，指挥本身就包含着计划、组织、一协 调、控制的因素，控制反过来说也是一样，离开了其他四种因素也谈不上控制，其他职能同样如此。 2.2.4 公共管理的特殊职能 公共管理是一种特殊的管理活动，它有自己特定的管理范围和活动领域，因此，公共管理相应具有 一些特殊的职能，表现在管理活动的个性方面。公共管理的特殊职能不是固定不变的，对它们有多种多 样的分析和解释。 （一）特殊职能的界定和作用范围 如上所述，公共组织的具体活动和管辖权限是受法律和宪法约束的，由于各国的宪法、法律规定及 对公共组织的构成上存在很大差异，因此，不同国家、不同地区或不同类型的公共组织所具有的特殊职 能有所不同。其次，公共组织的特殊职能一般都是和它所管理的具体的公共事务相联系的，如管理公共 教育事务的职能叫教育职能，管理公共文化事务的职能叫文化职能等等，而在对什么是公共事务的理解 上，不同国家和地区存在着文化观念、社会习惯、传统认识等方面的差异，也使公共组织的特殊职能的 界定和作用范围难以有统一的划分方法和标准。最后，公共组织的特殊职能不是固定不变的，随着社会 条件的发展变化、人们关于公共事务的认识和要求等观念上的转变以及宪法和法律规定的调整，公共组 织的特殊职能始终处在一种发展变化、调整完善的过程中。 （二）执行活动与特殊职能 公共组织的主要职责是管理社会公共事务，这是一种较为笼统的说法，严格地说来，公共组织主要
是从执行的意义上管理社会公共事务的,公共管理的特殊职能实际上是一种特殊的执行活动 (三)公共事务和特殊职能 对公共管理特殊职能的认识和分类取决于对公共组织执行活动的认识和分类,而对执行活动的认识 和分类则取决于对社会公共事务的认识和分类。社会公共事务是指与社会利益和公众利益有关的各种事 情和活动,但是,对社会公共事务的认识和分类是一个很复杂的问题,很难有统一的或完全一致的认识。 (四)特殊职能的分类 尽管对社会公共事务的认识和分类很难有统一的和一致的认识,但是从各国公共组织的具体的执行 活动进行分析,基本上可将公共管理的特殊职能分为对外和对内两大类,并在此基础上再进行更深入的 分析 公共管理对外职能的总体要求是维护国家主权领土完整和统一,抵御、反对外来侵略和干涉,加强 各国友好关系和交流。这些要求一般是在宪法中明文规定的,并根据立法机关的授权由行政机关或公共 组织具体实施。公共管理的对外职能具体可分为下列两种:①防卫职能(国家安全和国防事务管理); ②外交职能(外交事务管理)。 公共行政的对内职能与对外职能有密切联系,对外职能涉及公共管理的外部环境和条件,而对内职 能则涉及公共管理的内部环境和条件,其共同目的都是保证国家的稳定、安全和发展。公共管理的对内 职能具体可分为下列五种:①军事职能(军事事务管理);②治安职能(监察和公安事务管理):③经济 职能(经济事务管理);④文教职能(文教事务管理);⑤保健职能(社会保障和社会福利事务管理)。 23管理的目标和手段 管理工作具体来说可以说是对组织的资源进行有效的整和以达成组织既定目标和责任的动态创造 性活动。那么管理作为这样一个活动的出发点和终极点是什么?如何才能对组织资源进行有效的整和 呢?具体应该从何处下手呢?种种向题都是和管理的自标和手段相关连的 231管理的目标 (一)管理目标的双重性 首先,作为一项具体管理活动或者是管理工作一定有一个想要达到的具体目标,例如招聘员工这个 管理工作就是要达到这样一个目标:就是要为组织招聘到优秀的某一方面的专业人才。显然管理活动或 者是管理工作的这个具体目标是非常重要的,不可缺少的,因为管理活动或者是管理工作如果没有一个 具体要达到的目标,那么这个管理活动或者是管理工作就没有存在的意义 虽然说管理活动或者是管理工作的具体目标给出了某一特定活动或者是工作的进行方向,但是这个 具体目标还是要处于组织的总体目标的控制之下,它是组织总体目标的产物。因为如果管理活动或者是 管理工作的具体目标能够很好地衔接并且得到很好的实现,但是最终脱离了组织的整体目标,那么所谓 最终要达到的组织资源配置的目标是不可能实现的,而且组织将最终消亡。这样,管理活动的目标就有 另外一层含义,就是说组织内的管理活动如果不是多余的、无效的,那么它的终极目标就是组织的总体 目标。 所以我们需要经过详细的计划,制定出组织的总体目标,并且将这个总体目标进行分解,形成不同 的、相互关联的、相互制约的分目标,然后再继续分解形成组织中各个不同的管理目标。计划的好坏将 直接影响到组织的生存和发展 (二)组织目标的双重性 任何一个组织的存在,都具有其特定的组织目标,否则组织将不会存在下去。组织的现行自标是其 存续目的性的一个阶段性表现,例如某个大学这样一个组织,其存续的目的性是为了给年轻人提供高等 教育的场所,为了给社会和国家培养合格的经济发展所需要的高级人才,同时获得优秀的科研成果。但 是这并不会妨碍这所大学在以后通过自身的努力而成为国际知名的大学。成为一个国际一流大学能够帮 助这所大学更好地培养高级人才和出更多更优秀的科研成果。 组织的目标一般具有双重性:功利性和非功利性。功利性是指组织目标的核心特性,一个组织如果 其目标为最大利润或者是满意利润,那么这个目标的核心特性就是组织运行的根本理由,可称之为功利 性的。又如髙等学校,其目标是培养优秀人才和出科研成果,这个目标从社会、学校角度来看是功利性
6 是从执行的意义上管理社会公共事务的，公共管理的特殊职能实际上是一种特殊的执行活动。 （三）公共事务和特殊职能 对公共管理特殊职能的认识和分类取决于对公共组织执行活动的认识和分类，而对执行活动的认识 和分类则取决于对社会公共事务的认识和分类。社会公共事务是指与社会利益和公众利益有关的各种事 情和活动，但是，对社会公共事务的认识和分类是一个很复杂的问题，很难有统一的或完全一致的认识。 （四）特殊职能的分类 尽管对社会公共事务的认识和分类很难有统一的和一致的认识，但是从各国公共组织的具体的执行 活动进行分析，基本上可将公共管理的特殊职能分为对外和对内两大类，并在此基础上再进行更深入的 分析。 公共管理对外职能的总体要求是维护国家主权领土完整和统一，抵御、反对外来侵略和干涉，加强 各国友好关系和交流。这些要求一般是在宪法中明文规定的，并根据立法机关的授权由行政机关或公共 组织具体实施。公共管理的对外职能具体可分为下列两种：①防卫职能（国家安全和国防事务管理）； ②外交职能（外交事务管理）。 公共行政的对内职能与对外职能有密切联系，对外职能涉及公共管理的外部环境和条件，而对内职 能则涉及公共管理的内部环境和条件，其共同目的都是保证国家的稳定、安全和发展。公共管理的对内 职能具体可分为下列五种：①军事职能（军事事务管理）；②治安职能（监察和公安事务管理）；③经济 职能（经济事务管理）；④文教职能（文教事务管理）；⑤保健职能（社会保障和社会福利事务管理）。 2.3 管理的目标和手段 管理工作具体来说可以说是对组织的资源进行有效的整和以达成组织既定目标和责任的动态创造 性活动。那么管理作为这样一个活动的出发点和终极点是什么？如何才能对组织资源进行有效的整和 呢？具体应该从何处下手呢？种种向题都是和管理的自标和手段相关连的。 2.3.1 管理的目标 （一）管理目标的双重性 首先，作为一项具体管理活动或者是管理工作一定有一个想要达到的具体目标，例如招聘员工这个 管理工作就是要达到这样一个目标：就是要为组织招聘到优秀的某一方面的专业人才。显然管理活动或 者是管理工作的这个具体目标是非常重要的，不可缺少的，因为管理活动或者是管理工作如果没有一个 具体要达到的目标，那么这个管理活动或者是管理工作就没有存在的意义。 虽然说管理活动或者是管理工作的具体目标给出了某一特定活动或者是工作的进行方向，但是这个 具体目标还是要处于组织的总体目标的控制之下，它是组织总体目标的产物。因为如果管理活动或者是 管理工作的具体目标能够很好地衔接并且得到很好的实现，但是最终脱离了组织的整体目标，那么所谓 最终要达到的组织资源配置的目标是不可能实现的，而且组织将最终消亡。这样，管理活动的目标就有 另外一层含义，就是说组织内的管理活动如果不是多余的、无效的，那么它的终极目标就是组织的总体 目标。 所以我们需要经过详细的计划，制定出组织的总体目标，并且将这个总体目标进行分解，形成不同 的、相互关联的、相互制约的分目标，然后再继续分解形成组织中各个不同的管理目标。计划的好坏将 直接影响到组织的生存和发展。 （二）组织目标的双重性 任何一个组织的存在，都具有其特定的组织目标，否则组织将不会存在下去。组织的现行自标是其 存续目的性的一个阶段性表现，例如某个大学这样一个组织，其存续的目的性是为了给年轻人提供高等 教育的场所，为了给社会和国家培养合格的经济发展所需要的高级人才，同时获得优秀的科研成果。但 是这并不会妨碍这所大学在以后通过自身的努力而成为国际知名的大学。成为一个国际一流大学能够帮 助这所大学更好地培养高级人才和出更多更优秀的科研成果。 组织的目标一般具有双重性：功利性和非功利性。功利性是指组织目标的核心特性，一个组织如果 其目标为最大利润或者是满意利润，那么这个目标的核心特性就是组织运行的根本理由，可称之为功利 性的。又如高等学校，其目标是培养优秀人才和出科研成果，这个目标从社会、学校角度来看是功利性
的。功利性并不是一个贬义词,而是表现这个目标对于国家、社会以及组织本身的根本价值。组织目标 的非功利性则是指目标实现过程中所获得的非原先设想的其他价值。 (三)管理目标和组织目标 组织的目标有功利性和非功利性的双重特征,管理目标作为组织目标体系分解以后的具体目标,同 时又是以组织目标作为管理目标的最终目标,因此,管理目标和组织目标有如图2-2所示的关系: 组织存续目标 组织现行目标 性质展开 分解 分解 管理目标]分[管理目标 功利性 管理目标 非功利性 图2-2管理目标和组织目标 232管理的基本手段 管理既然作为一个整和资源的活动,那么必然有实施这种活动的负责人,即管理主体,显然管理主 体是人,因为只有人才有可能去有目的地整和资源以达到组织的目标。同样,既然是一类活动,那么就 有活动作用的客体,这一客体根据定义应该是组织的资源。这样,作为管理的客体就不局限于组织内部 人员,还包括组织拥有的金融资本、物质资源、信息情报以及传递网络等等。管理主体对管理客体实施 管理以达到组织目标和责任,这就是管理过程,这个过程包含着巨大的不确定性。 (1)管理客体的不确定性。 (2)管理运行的时间空间的不确定性 (3)管理工具、手段的不确定性 (4)管理实施结果的不确定性。 管理过程中的诸多不确定性是阻碍利用有效的资源配置达到组织目标与责任的障碍。为此,作为管 理主体就必须在管理过程当中寻找一些特殊的手段或者是行为来降低这些不确定性,使得实际产生的结 果和预期的结果尽可能一致。计划、控制、决策就是进一类的行为活动 计划是指对于未来的行动或者是对未来资源供给和使用的筹划。计划指导着一个组织系统循序渐进 地去实现组织目标,而计划的目标是使得组织适应变化中的环境,并且使得组织占据更加有利的环境地 位,甚至是进入一个完全不同的环境。计划在组织中可以成为一种体系并有其内在的层次性,例如战略 计划是最高层次的、总的长远计划:职能计划和部门工作计划则是中层的操作性较强的计划;而下级的 工作计划则是为了近期目标的具体计划。从计划的定义、目标和功能来看,计划无非是一种降低组织在 资源配置过程当中不确定性的一种手段,事实上无论是战略计划,还是职能部门计划,对未来行为的 种筹划就是希望通过事先的安排有准备地迎接未来,或者是按照设定的目标循序渐进地工作,从而减少 未来不确定性对于组织的冲击,减少未来工作本身可能产生的不确定性 控制是指对于计划所确定的目标进行不断的跟踪,并且相应地进行修正,使得组织不断地朝着自己 的目标前进,取得自己所预料的结果和业绩。由于现实情况当中,行为是在各种不确定性因素下进行的, 所以每一种行为都有可能偏离预定的要求,从而可能使得组织目标难以得到实现,这个时候就需要进行 控制,防止这类事情的发生。因为通过控制这种行为,可以降低工作行为和结果与预定要求和目标的不 致
7 的。功利性并不是一个贬义词，而是表现这个目标对于国家、社会以及组织本身的根本价值。组织目标 的非功利性则是指目标实现过程中所获得的非原先设想的其他价值。 （三）管理目标和组织目标 组织的目标有功利性和非功利性的双重特征，管理目标作为组织目标体系分解以后的具体目标，同 时又是以组织目标作为管理目标的最终目标，因此，管理目标和组织目标有如图 2-2 所示的关系： 2.3.2 管理的基本手段 管理既然作为一个整和资源的活动，那么必然有实施这种活动的负责人，即管理主体，显然管理主 体是人，因为只有人才有可能去有目的地整和资源以达到组织的目标。同样，既然是一类活动，那么就 有活动作用的客体，这一客体根据定义应该是组织的资源。这样，作为管理的客体就不局限于组织内部 人员，还包括组织拥有的金融资本、物质资源、信息情报以及传递网络等等。管理主体对管理客体实施 管理以达到组织目标和责任，这就是管理过程，这个过程包含着巨大的不确定性。 （1）管理客体的不确定性。 （2）管理运行的时间空间的不确定性。 （3）管理工具、手段的不确定性。 （4）管理实施结果的不确定性。 管理过程中的诸多不确定性是阻碍利用有效的资源配置达到组织目标与责任的障碍。为此，作为管 理主体就必须在管理过程当中寻找一些特殊的手段或者是行为来降低这些不确定性，使得实际产生的结 果和预期的结果尽可能一致。计划、控制、决策就是进一类的行为活动。 计划是指对于未来的行动或者是对未来资源供给和使用的筹划。计划指导着一个组织系统循序渐进 地去实现组织目标，而计划的目标是使得组织适应变化中的环境，并且使得组织占据更加有利的环境地 位，甚至是进入一个完全不同的环境。计划在组织中可以成为一种体系并有其内在的层次性，例如战略 计划是最高层次的、总的长远计划；职能计划和部门工作计划则是中层的操作性较强的计划；而下级的 工作计划则是为了近期目标的具体计划。从计划的定义、目标和功能来看，计划无非是一种降低组织在 资源配置过程当中不确定性的一种手段，事实上无论是战略计划，还是职能部门计划，对未来行为的一 种筹划就是希望通过事先的安排有准备地迎接未来，或者是按照设定的目标循序渐进地工作，从而减少 未来不确定性对于组织的冲击，减少未来工作本身可能产生的不确定性。 控制是指对于计划所确定的目标进行不断的跟踪，并且相应地进行修正，使得组织不断地朝着自己 的目标前进，取得自己所预料的结果和业绩。由于现实情况当中，行为是在各种不确定性因素下进行的， 所以每一种行为都有可能偏离预定的要求，从而可能使得组织目标难以得到实现，这个时候就需要进行 控制，防止这类事情的发生。因为通过控制这种行为，可以降低工作行为和结果与预定要求和目标的不 一致