管理方法编写组,《管理方法》,中国国际广播出版社,2002年3月 目录 3管理环境 3.1 环境的类型 3.2环境因素 3.2.1公共管理内部环境 3.22公共管理外部环境 通过范式转换来适应环境的变化 3.4 管理与环境 3管理环境 环境对于组织来说,其重要性不亚于组织结构对于组织生存发展的影响,而且在管理理论和实践当 中,人们常常是忽略了环境的作用,这往往都是因为传统的管理理论和管理实践都将组织作为一个封闭 的系统来对待,但是任何一个组织是存在于社会当中的,任何社会上的组织和个人都有可能会影响到组 织的发展。 31环境的类型 我们知道,组织是在一个特定的社会环境当中发挥其作用的,并且环境和组织之间是一种相互影响 相互作用的关系。那么接下来我们就要考虑一个问题了,就是每个组织所处的环境都是相同的吗?这个 问题十分有意义,颇具有启发性,很显然,不同的组织所处的环境不可能一样,但是我们还应该注意, 虽然每个组织所处的环境不一样,但是在具体的某特定地区、时间,环境还是具有相似性的,下面我们 对于环境进行了如下的分类 (1)平静、随机型。这种环境的特点在于环境比较简单,而且没有什么大的变化,环境因素对于 组织来说,影响力不大。通常在这种环境当中存在着一些非常小型的单个组织 (2)平静、串型。这种环境的特点和上面那种环境比较类似,都是变化不是很快,而且可以对于 因果关系进行概率估算。通常在这种环境当中的组织都是形成等级层次,并且是高度的集权化控制。 (3〕混乱、活跃型。在这种环境当中存在着许多相似的组织,要在这种环境当中生存就必须具有 非常强烈的竞争意识。 (4)动荡型。这种环境是非常混乱的,而且不断地发生变化,环境的变化对于组织内部的管理会 产生非常大的影响。这种环境当中,组织必须高度地依赖于自己的研究和开发工作,这样才可以不断地 适应环境的变化,适应竞争的挑战。 32环境因素 由于我们讲的管理主要指公共管理,在谈到管理的环境因素时,由于组织的差别,其管理环境的构 成因素差别甚大,所以我们这里所谈的主要是公共管理的环境因素。公共管理的环境包括许多内容,大 致可分为两个方面,一是内部环境,又称工作环境:二是外部环境,包括生态环境、文化环境和政治 经济环境等 内部环境和外部环境对公共管理的作用有一定区别:内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本 身,而外部环境则主要制约公共管理的运行方向,它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促 进或阻碍公共机构的运转,并提供管理的场所、氛围和外部规范。当然,内部环境与外部环境之间又是 相互制约和相互影响的
1 管理方法编写组，《管理方法》，中国国际广播出版社，2002 年 3 月 目录 3 管理环境.................................................................................................................................... 1 3.1 环境的类型 .................................................................................................................. 1 3.2 环境因素...................................................................................................................... 1 3.2.1 公共管理内部环境................................................................................................. 2 3.2.2 公共管理外部环境................................................................................................. 2 3.3 通过范式转换来适应环境的变化................................................................................... 5 3.4 管理与环境 .................................................................................................................. 5 3 管理环境 环境对于组织来说，其重要性不亚于组织结构对于组织生存发展的影响，而且在管理理论和实践当 中，人们常常是忽略了环境的作用，这往往都是因为传统的管理理论和管理实践都将组织作为一个封闭 的系统来对待，但是任何一个组织是存在于社会当中的，任何社会上的组织和个人都有可能会影响到组 织的发展。 3.1 环境的类型 我们知道，组织是在一个特定的社会环境当中发挥其作用的，并且环境和组织之间是一种相互影响、 相互作用的关系。那么接下来我们就要考虑一个问题了，就是每个组织所处的环境都是相同的吗？这个 问题十分有意义，颇具有启发性，很显然，不同的组织所处的环境不可能一样，但是我们还应该注意， 虽然每个组织所处的环境不一样，但是在具体的某特定地区、时间，环境还是具有相似性的，下面我们 对于环境进行了如下的分类： （1）平静、随机型。这种环境的特点在于环境比较简单，而且没有什么大的变化，环境因素对于 组织来说，影响力不大。通常在这种环境当中存在着一些非常小型的单个组织。 （2）平静、串型。这种环境的特点和上面那种环境比较类似，都是变化不是很快，而且可以对于 因果关系进行概率估算。通常在这种环境当中的组织都是形成等级层次，并且是高度的集权化控制。 （3）混乱、活跃型。在这种环境当中存在着许多相似的组织，要在这种环境当中生存就必须具有 非常强烈的竞争意识。 （4）动荡型。这种环境是非常混乱的，而且不断地发生变化，环境的变化对于组织内部的管理会 产生非常大的影响。这种环境当中，组织必须高度地依赖于自己的研究和开发工作，这样才可以不断地 适应环境的变化，适应竞争的挑战。 3.2 环境因素 由于我们讲的管理主要指公共管理，在谈到管理的环境因素时，由于组织的差别，其管理环境的构 成因素差别甚大，所以我们这里所谈的主要是公共管理的环境因素。公共管理的环境包括许多内容，大 致可分为两个方面，一是内部环境，又称工作环境；二是外部环境，包括生态环境、文化环境和政治、 经济环境等。 内部环境和外部环境对公共管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本 身，而外部环境则主要制约公共管理的运行方向，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促 进或阻碍公共机构的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范。当然，内部环境与外部环境之间又是 相互制约和相互影响的
无论是各种内部环境因素之间,还是外部环境因素之间,又构成相互作用的链条关系,所以,对每 方面的环境都要看成是一个多因素的综合体 32.1公共管理内部环境 不少从事公共管理硏究的学者在论述公共管理环境时,往往只涉及到公共管理的外部环境,也就是 总体环境。对公共管理外部环境系统只作一般的、总体的、宏观的规定的做法是求于一种假设,即所有 的公共管理所面对的环境是一样的,或一切公共管理都具有相同的环境。戴维·C·佩里和劳伦斯··凯 勒在理査德·D·宾厄姆等人编著的《美国地方政府的管理实践中的公共行政》中谈到公共机构的环境 时,曾批评了一种思想,即“所有的组织都有相同的环境”,他们把这种思想称之为“神话假定”。从抽 象的组织理论上看,这个神话是符合实际的,即每个公共机构都是一个特定的政治制度的组成部分。但 实际上,每个公共组织都有自己特定的“工作环境”。其实每一项具体的公共管理,其所处的环境实际 是十分具体的,不同的公共管理所面临的环境千差万别。弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森霍 韦克在他们合著的《组织与管理》一书中,曾提出了具体组织环境的分类观点。从广义上说,环境就是 组织界限以外的一切事物。但是,从以下两个方面来思考环境可能会有用处:一般环境,它影响某一特 定社会中的一切公共管理;具体工作环境,它更直接地影响着个别具体的公共管理。 因此,要科学而全面地认识公共管理的环境因素,就不能局限于对公共管理外部环境系统的研究 任何公共管理所面临的环境,实际上是分成两个层次的。一个层次是外部环境系统,另一个则是内部环 境系统,又可称为工作环境。对于同一时期的多个具体的公共管理来说,它们可能具有大致相同的外部 环境。只有对于不同时期的公共管理来说,其面对的外部环境才是有差别的。但在同一时期不同领域 不同内容的公共管理,它所面对的系统内部的工作环境则是不同的,每一项公共管理都有各自特殊的工 作环境因素 从理论上讲,公共管理的具体工作环境只是外部环境的组成部分。但是任何国家的经济、政治、文 化环境在空间与时间上的分布不可能是均匀的,也不可能随时、随地都可以进行支配。一个国家或一个 地区经济可能相当发达,但是却有可能在一定时间内没有足够的资金、人力和物力去建造一座大桥。因 此,在公共管理行为中,必须细心、谨慎地考虑具体的工作环境条件是否能支撑该项公共管理行为。 公共管理的外部环境与具体工作环境并没有绝对的界限。在同一时间内,对于某一管理行为A来说, 环境B是社会环境,环境C是工作环境:但对于另一项具体管理行为D来说,情况可能正好相反,环 境B反而成为工作环境,而环境C则成为社会环境。这种情况也可能发生在不同时间段的相同内容的 管理行为身上。原来对于管理行为A来说,环境B是其社会环境,而到了另一个阶段上,环境B则成 为管理行为A的工作环境 3.2.2公共管理外部环境 )生态环境 生态环境是指公共管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等, 社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。 相对而言,自然环境是比较稳定的,而社会人文环境在不断地变化发展。因此,社会人文环境更加具有 实际意义,更加直接地影响着公共管理的性质和方向。生态环境中对公共管理的影响较大的因素有以下 几个方面。 .人口 许多新的公共需求的出现、公共问题的产生都和人口的变化有关,人口环境对公共管理具有长期性 和整体性的影响。 ①人口数量的增长带来种种问题。 ②随着现代科技经济的发展,世界上人口平均寿命延长,死亡率下降,人口年龄结构发生重大变 化,公共管理要适应这种变化。 ③在现代社会,人口分布中最显著的特征就是城市化进程加快,造成了大量的人口迁移和人口流 动。人口流动的基本方向是农村流向城市、不发达地区流向发达地区。人口流动成为重要的公 共管理问题
2 无论是各种内部环境因素之间，还是外部环境因素之间，又构成相互作用的链条关系，所以，对每 一方面的环境都要看成是一个多因素的综合体。 3.2.1 公共管理内部环境 不少从事公共管理研究的学者在论述公共管理环境时，往往只涉及到公共管理的外部环境，也就是 总体环境。对公共管理外部环境系统只作一般的、总体的、宏观的规定的做法是求于一种假设，即所有 的公共管理所面对的环境是一样的，或一切公共管理都具有相同的环境。戴维·C·佩里和劳伦斯·F·凯 勒在理查德·D·宾厄姆等人编著的《美国地方政府的管理实践中的公共行政》中谈到公共机构的环境 时，曾批评了一种思想，即“所有的组织都有相同的环境”，他们把这种思想称之为“神话假定”。从抽 象的组织理论上看，这个神话是符合实际的，即每个公共机构都是一个特定的政治制度的组成部分。但 实际上，每个公共组织都有自己特定的“工作环境”。其实每一项具体的公共管理，其所处的环境实际 是十分具体的，不同的公共管理所面临的环境千差万别。弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森霍 韦克在他们合著的《组织与管理》一书中，曾提出了具体组织环境的分类观点。从广义上说，环境就是 组织界限以外的一切事物。但是，从以下两个方面来思考环境可能会有用处：一般环境，它影响某一特 定社会中的一切公共管理；具体工作环境，它更直接地影响着个别具体的公共管理。 因此，要科学而全面地认识公共管理的环境因素，就不能局限于对公共管理外部环境系统的研究。 任何公共管理所面临的环境，实际上是分成两个层次的。一个层次是外部环境系统，另一个则是内部环 境系统，又可称为工作环境。对于同一时期的多个具体的公共管理来说，它们可能具有大致相同的外部 环境。只有对于不同时期的公共管理来说，其面对的外部环境才是有差别的。但在同一时期不同领域、 不同内容的公共管理，它所面对的系统内部的工作环境则是不同的，每一项公共管理都有各自特殊的工 作环境因素。 从理论上讲，公共管理的具体工作环境只是外部环境的组成部分。但是任何国家的经济、政治、文 化环境在空间与时间上的分布不可能是均匀的，也不可能随时、随地都可以进行支配。一个国家或一个 地区经济可能相当发达，但是却有可能在一定时间内没有足够的资金、人力和物力去建造一座大桥。因 此，在公共管理行为中，必须细心、谨慎地考虑具体的工作环境条件是否能支撑该项公共管理行为。 公共管理的外部环境与具体工作环境并没有绝对的界限。在同一时间内，对于某一管理行为 A 来说， 环境 B 是社会环境，环境 C 是工作环境；但对于另一项具体管理行为 D 来说，情况可能正好相反，环 境 B 反而成为工作环境，而环境 C 则成为社会环境。这种情况也可能发生在不同时间段的相同内容的 管理行为身上。原来对于管理行为 A 来说，环境 B 是其社会环境，而到了另一个阶段上，环境 B 则成 为管理行为 A 的工作环境。 3.2.2 公共管理外部环境 （一）生态环境 生态环境是指公共管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等， 社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。 相对而言，自然环境是比较稳定的，而社会人文环境在不断地变化发展。因此，社会人文环境更加具有 实际意义，更加直接地影响着公共管理的性质和方向。生态环境中对公共管理的影响较大的因素有以下 几个方面。 1．人口 许多新的公共需求的出现、公共问题的产生都和人口的变化有关，人口环境对公共管理具有长期性 和整体性的影响。 ① 人口数量的增长带来种种问题。 ② 随着现代科技经济的发展，世界上人口平均寿命延长，死亡率下降，人口年龄结构发生重大变 化，公共管理要适应这种变化。 ③ 在现代社会，人口分布中最显著的特征就是城市化进程加快，造成了大量的人口迁移和人口流 动。人口流动的基本方向是农村流向城市、不发达地区流向发达地区。人口流动成为重要的公 共管理问题
④家庭的变化会给社会造成一定的影响,使得许多家庭内部的问题成为社会的问题,也即公共事 务管理的内容,需要由公共管理机构来协调管理。 2.地理位置 地理位置的不同给公共管理机构提出了各不相同的公共问题。比如,一个地区河流众多,就会提出 解决过河的问题,无论用何种方式,都需要公共管理机构去建造、协调和管理。地理位置的因素不仅要 求公共管理机构作出相应的反应,而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以 特别考虑 3.日常生活的技术化 随着现代科学技术的发展,技术因素不断渗透进人们的日常生活,使人们的日常生活走向前所未有 的技术化阶段。类似汽车、电视机、计算机等已经成为人们日常生活不可缺少的组成部分。公共管理必 然面临着如何管理这些日常技术手段的问题。技术因素渗入日常生活中既有利又有弊,公共管理机构必 须针对其利弊在管理上作出反应,制定相应的管理规则和方法,在充分享受技术发展给人们带来的恩惠 的同时,尽可能避免其消极的影响。 4.社会整体进步的程度 公共管理的目标是提高人们的生活质量,协调社会整体进步。因此,社会的综合协调发展程度,人 们生活质量的状况以及人们的价值观念往往直接影响着公共管理的种种行为特征。也就是说,公共管理 的内容和方法,以及公共管理作用的发挥程度受到社会整体发展程度的制约。从历史发展的趋势看,随 着社会整体不断进步,公共管理的内容不断扩展,公共管理的方法不断完善,公共管理的作用发挥程度 不断提高。 (二)文化环境 文化环境也是公共管理的主要制约因素。文化是自然地、长期地积淀下来的,它处于相对稳定的存 在状态。文化环境主要由一定社会的信念、习惯、风俗、群体心理等综合形成。 文化环境是一个大的概念。当它作为公共管理的外部环境的时候,我们不是指公共管理人员自身的 文化背景及其价值观念,而是指整个社会的群体心理和价值观,亦即影响公共管理运行、影响公共管理 机构和人员行为特征的各种社会文化心理因素。它大致可分为以下三个方面: 1.社会整体文化 任何民族和国家都有自己独特的民族整体文化。公共管理必须在民族文化的氛围中进行。这样,整 个社会文化的变迁与发展必然影响公共管理的运行。社会文化是一个大系统,其中包含着许多小系统。 在这种情况下,除了要考虑整个文化系统的共性之外,还要在公共管理中考虑各种亚文化系统的独特性。 2.公共管理文化 在长期的公共管理活动中,人们积累了丰富的公共管理文化。公共管理文化主要包括两大内容 是公共管理的价值观;二是公共管理的实践经验。所谓公共管理的价值观,就是公共管理的长期历史发 展过程中所形成的管理传统(如公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等), 它是相对稳定的,不断被后人或他人所继承的观念和体制。另一方面,公共管理活动的经验本身也是一 笔重要的文化遗产。实践和认识是不可分的。在公共管理的长期实践中,人们会总结出许多管理经验, 对有关公共问题如何处理,如何开展公共活动等等,形成感性的或理性的认识。实际上,公共管理理论 都是总结公共管理实践经验的产物,并反过来指导新的公共管理实践活动。离开了必要的公共管理经验, 任何公共管理活动都无从进行 3.公众的政治文化 非公共管理主体的公共管理文化作为公众的政治文化的一部分而构成公共管理的重要环境因素。政
3 ④ 家庭的变化会给社会造成一定的影响，使得许多家庭内部的问题成为社会的问题，也即公共事 务管理的内容，需要由公共管理机构来协调管理。 2．地理位置 地理位置的不同给公共管理机构提出了各不相同的公共问题。比如，一个地区河流众多，就会提出 解决过河的问题，无论用何种方式，都需要公共管理机构去建造、协调和管理。地理位置的因素不仅要 求公共管理机构作出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以 特别考虑。 3．日常生活的技术化 随着现代科学技术的发展，技术因素不断渗透进人们的日常生活，使人们的日常生活走向前所未有 的技术化阶段。类似汽车、电视机、计算机等已经成为人们日常生活不可缺少的组成部分。公共管理必 然面临着如何管理这些日常技术手段的问题。技术因素渗入日常生活中既有利又有弊，公共管理机构必 须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则和方法，在充分享受技术发展给人们带来的恩惠 的同时，尽可能避免其消极的影响。 4．社会整体进步的程度 公共管理的目标是提高人们的生活质量，协调社会整体进步。因此，社会的综合协调发展程度，人 们生活质量的状况以及人们的价值观念往往直接影响着公共管理的种种行为特征。也就是说，公共管理 的内容和方法，以及公共管理作用的发挥程度受到社会整体发展程度的制约。从历史发展的趋势看，随 着社会整体不断进步，公共管理的内容不断扩展，公共管理的方法不断完善，公共管理的作用发挥程度 不断提高。 （二）文化环境 文化环境也是公共管理的主要制约因素。文化是自然地、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存 在状态。文化环境主要由一定社会的信念、习惯、风俗、群体心理等综合形成。 文化环境是一个大的概念。当它作为公共管理的外部环境的时候，我们不是指公共管理人员自身的 文化背景及其价值观念，而是指整个社会的群体心理和价值观，亦即影响公共管理运行、影响公共管理 机构和人员行为特征的各种社会文化心理因素。它大致可分为以下三个方面： 1．社会整体文化 任何民族和国家都有自己独特的民族整体文化。公共管理必须在民族文化的氛围中进行。这样，整 个社会文化的变迁与发展必然影响公共管理的运行。社会文化是一个大系统，其中包含着许多小系统。 在这种情况下，除了要考虑整个文化系统的共性之外，还要在公共管理中考虑各种亚文化系统的独特性。 2．公共管理文化 在长期的公共管理活动中，人们积累了丰富的公共管理文化。公共管理文化主要包括两大内容：一 是公共管理的价值观；二是公共管理的实践经验。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发 展过程中所形成的管理传统（如公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等）， 它是相对稳定的，不断被后人或他人所继承的观念和体制。另一方面，公共管理活动的经验本身也是一 笔重要的文化遗产。实践和认识是不可分的。在公共管理的长期实践中，人们会总结出许多管理经验， 对有关公共问题如何处理，如何开展公共活动等等，形成感性的或理性的认识。实际上，公共管理理论 都是总结公共管理实践经验的产物，并反过来指导新的公共管理实践活动。离开了必要的公共管理经验， 任何公共管理活动都无从进行。 3．公众的政治文化 非公共管理主体的公共管理文化作为公众的政治文化的一部分而构成公共管理的重要环境因素。政
治文化就是一个民族和一般公众(老百姓〕在特定时期内流行的一套政治态度、信仰和感情,它是政治 体系活动中的一种主观性成分,这种成分往往会成为强大的力量影响着人们的政治行为。公共管理作为 公共机构的主要职能,必然与政治不可分,而政治总是同政治文化相联系的。公众政治文化主要包括以 下几个方面的内容 ①认识因素。即一定社会的人们对公共管理的主体(机构和人员)、公共管理活动和政策的知 晓和了解程度,也包括公众的公共管理观和公共管理意识 ②行为因素。即公众对公共管理的行为倾向性。包括参与热情、主动关心的程度、积极响应的 状况、拥护或反对有关公共管理行为的程度等。 ③评价因素。即公众根据自身的知识、价值观念对公共管理行为的种种评价 公共管理文化环境对公共管理的影响主要表现为三个方面 (1〕它影响公共管理机构和公共管理人员如何认识和解释周围的其他环境。公共管理人员作为公 共管理的直接实施者,他们本身是一定文化背景的产物,文化环境直接影响到他们的思想、观念和认识 方法 (2)它决定着哪些东西是有价值的,哪些是对社会生活有积极意义的。公共管理的内容和目标是 否有价值并不取决于主体自身的自我感觉,而要依赖于据以评价的标准,如果公共管理机构做了许多事 情,而老百姓都认为这些事情毫无意义,那么,公共管理机构所进行的公共管理就是徒劳。 (3)它规定着公共管理主体如何去追求自己的管理目标。当公共管理目标确定后(必须以人们认 为有意义的内容为目标),如何实现这一目标在很大程度上要依赖于一定的文化环境,也就是说实现目 标的手段和方法的选择也离不开文化。 (三)政治和经济的环境 政治因素和经济因素是互相关联的极为重要的公共管理环境因素。显然,政治与公共管理共同作为 公共组织的职能,它们之间是不可分割的,政治必然会影响公共管理。同时,公共管理的主要特征就是 建立在公共预算和公共财政开支上,因此整个社会的经济状况、经济水平和经济关系对公共管理有着决 定性的影响 政治环境 政治环境主要是指制约公共管理的政治制度、政治结构、政治关系等等因素,其中也包括公共管理 所拥有的政治权力。 政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境,它通过组织体系的合理化和有效的权力分 配状态与机制而对公共管理产生影响。为了实现公共管理目标,公共管理机构和人员通常需要立法机构 等的支持与协作,它们能否被调动来帮助执行政策,直接关系到目标的实现程度。所以,政治组织环境 的好坏通过公共权力机构的调动能力反映出来 政治关系表明一定社会中的各种政治角色在政治体系运行中所形成的关系。这种关系往往影响到公 共管理目标的选择和实现。一般来说,一个社会存在着各种各样的政治关系,对公共管理的运行有直接 的影响。 公共管理主体所拥有的政治权力也构成非常关键的政治环境因素。这种政治权力指的是执行者在行 政执行时拥有的自决权。而这种权力的差异又决定着公共管理决策的权力,影响着公共政策的制定、实 施与评估,同时也体现出执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力 2.经济环境 经济环境是影响公共管理的最基本的因素,它主要指特定的经济制度和结构、经济实力和发展水平 经济利益等因素,其中也包括公共管理中的财政及财政收支状况。 (1)经济制度和结构。主要指的是一定社会的分配关系、所有制关系、劳动中的人际关系、各种 经济成分的结构、产业结构等等,是经济基础的核心内容。任何公共管理行为都是在一定经济制度和经 济结构下进行的,从而具有经济体制的某些特征 特定的社会经济制度和结构决定着整个上层建筑的性质和运行。经济制度和结构对公共管理的制约
4 治文化就是一个民族和一般公众（老百姓）在特定时期内流行的一套政治态度、信仰和感情，它是政治 体系活动中的一种主观性成分，这种成分往往会成为强大的力量影响着人们的政治行为。公共管理作为 公共机构的主要职能，必然与政治不可分，而政治总是同政治文化相联系的。公众政治文化主要包括以 下几个方面的内容： ① 认识因素。即一定社会的人们对公共管理的主体（机构和人员）、公共管理活动和政策的知 晓和了解程度，也包括公众的公共管理观和公共管理意识。 ② 行为因素。即公众对公共管理的行为倾向性。包括参与热情、主动关心的程度、积极响应的 状况、拥护或反对有关公共管理行为的程度等。 ③ 评价因素。即公众根据自身的知识、价值观念对公共管理行为的种种评价。 公共管理文化环境对公共管理的影响主要表现为三个方面： （1）它影响公共管理机构和公共管理人员如何认识和解释周围的其他环境。公共管理人员作为公 共管理的直接实施者，他们本身是一定文化背景的产物，文化环境直接影响到他们的思想、观念和认识 方法。 （2）它决定着哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的。公共管理的内容和目标是 否有价值并不取决于主体自身的自我感觉，而要依赖于据以评价的标准，如果公共管理机构做了许多事 情，而老百姓都认为这些事情毫无意义，那么，公共管理机构所进行的公共管理就是徒劳。 （3）它规定着公共管理主体如何去追求自己的管理目标。当公共管理目标确定后（必须以人们认 为有意义的内容为目标），如何实现这一目标在很大程度上要依赖于一定的文化环境，也就是说实现目 标的手段和方法的选择也离不开文化。 （三）政治和经济的环境 政治因素和经济因素是互相关联的极为重要的公共管理环境因素。显然，政治与公共管理共同作为 公共组织的职能，它们之间是不可分割的，政治必然会影响公共管理。同时，公共管理的主要特征就是 建立在公共预算和公共财政开支上，因此整个社会的经济状况、经济水平和经济关系对公共管理有着决 定性的影响。 1．政治环境 政治环境主要是指制约公共管理的政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共管理 所拥有的政治权力。 政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，它通过组织体系的合理化和有效的权力分 配状态与机制而对公共管理产生影响。为了实现公共管理目标，公共管理机构和人员通常需要立法机构 等的支持与协作，它们能否被调动来帮助执行政策，直接关系到目标的实现程度。所以，政治组织环境 的好坏通过公共权力机构的调动能力反映出来。 政治关系表明一定社会中的各种政治角色在政治体系运行中所形成的关系。这种关系往往影响到公 共管理目标的选择和实现。一般来说，一个社会存在着各种各样的政治关系，对公共管理的运行有直接 的影响。 公共管理主体所拥有的政治权力也构成非常关键的政治环境因素。这种政治权力指的是执行者在行 政执行时拥有的自决权。而这种权力的差异又决定着公共管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实 施与评估，同时也体现出执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力。 2．经济环境 经济环境是影响公共管理的最基本的因素，它主要指特定的经济制度和结构、经济实力和发展水平、 经济利益等因素，其中也包括公共管理中的财政及财政收支状况。 （1）经济制度和结构。主要指的是一定社会的分配关系、所有制关系、劳动中的人际关系、各种 经济成分的结构、产业结构等等，是经济基础的核心内容。任何公共管理行为都是在一定经济制度和经 济结构下进行的，从而具有经济体制的某些特征。 特定的社会经济制度和结构决定着整个上层建筑的性质和运行。经济制度和结构对公共管理的制约
是多角度的。首先,它决定着公共管理的形态特征。其次,它又决定着公共管理的制度特征。第三,它 影响着公共管理的行为特征。最后,它还影响公共管理的变化发展特征 (2〕经济实力和经济发展水平。经济实力的状况可能影响公共管理基本倾向,它决定着把多少人 力和物力投入到公共项目中,以提高人们的生活质量。而且,已有经济实力对公共管理的运行效率也有 重大影响。因为公共管理中许多要以公共项目的形式存在,而公共项目的实施必然要以现有的交通、通 讯以及人民的基本生活条件和生活方式为基础。经济发展水平中还包括科学技术的运用,即技术能力 随着现代科学技术的发展,各种现代化的手段越来越直接影响着和渗透到公共管理活动中。经济发展不 仅给公共管理提供坚实的物质基础,而且给公共管理带来明显的科学化和技术化特征 (3)公共管理的微观经济环境。公共管理靠公共财政开支来维持,而公共财政预算的机制,立法 部门对公共管理方面的预算开支的审批与兑现会给公共管理的实际运作带来影响。公共管理项目必须与 经济发展实际水平相协调。如果公共财政困难,公共管理预算就会减少,公共项目就必然会压缩。在不 同的政府机制里,公共管理所面临的微观经济环境各不相同,就给公共管理的有效实施形成有利的推动 或不利的限制 (4)经济利益因素。所谓经济利益,就是人们对于经济生活和经济条件的需求。由于职业、身份、 收入、财产、居住区域的差异,在一个社会里,人们的经济利益是不同的。而且,社会中不同的利益集 团,基于不同的经济地位、职业、民族等社会背景组成为各种经济利益群体。不同的经济利益,以及这 些利益的不同表现形式必然会制约着公共管理活动。而公共管理是为了保障绝大多数或整个社区利益 因此有些公共管理行为可能会损害一些人(或利益集团)的经济利益。在这种情况下,公共管理必须寻 求社会经济利益的相对平衡。公共管理不仅要实现社会全体公民的共同的利益,而且还要尽量减少对某 些个人经济利益的损害,否则不同利益群体就会对公共管理作出不同的反应,从而影响公共管理的实施。 33通过范式转换来适应环境的变化 在最近的几年当中,范式转换的观点已经被应用于训练管理者预测和适应环境的变化。有人说,如 果我们可以很好地预见未来,我们就不用害怕它 现代许多组织的失败可以说是由于他们没有能够做岀范式的转换。范式其实就是一系列的条例规 则,这些规则是用来建立和明确界限的,指导我们在一个确定的界限之内活动以求得成功,但是一旦客 观条件发生了变化,如果出现了新的规则,而组织没有按照新的规则行动,那么它必将受到惩罚 为了进行范式的转换,我们必须在战略上进行研究。这些研究包括:了解影响一个人洞察力的因素; 开阔思维以找出一个以上的答案;集中思考以使数据和信息结合起来,构思通向我们梦想之地的途径, 以及用图表的方式来描绘未来。 3.4管理与环境 现在我们来讨论一个非常重要的问题,那就是:管理者为什么要了解他们的组织所处的环境? 现在以及未来的管理者都应该学会在复杂多变的环境中为组织谋求生存和发展。组织的生存能力已 经成为了他们了解和适应外部环境变化的一个功能。 管理者必须尽力去预见未来的变化,并且要自始至终关注它。这样做,管理者就可以使得其组织能 够适应环境的变化,以避免组织的生存受到威胁
5 是多角度的。首先，它决定着公共管理的形态特征。其次，它又决定着公共管理的制度特征。第三，它 影响着公共管理的行为特征。最后，它还影响公共管理的变化发展特征。 （2）经济实力和经济发展水平。经济实力的状况可能影响公共管理基本倾向，它决定着把多少人 力和物力投入到公共项目中，以提高人们的生活质量。而且，已有经济实力对公共管理的运行效率也有 重大影响。因为公共管理中许多要以公共项目的形式存在，而公共项目的实施必然要以现有的交通、通 讯以及人民的基本生活条件和生活方式为基础。经济发展水平中还包括科学技术的运用，即技术能力。 随着现代科学技术的发展，各种现代化的手段越来越直接影响着和渗透到公共管理活动中。经济发展不 仅给公共管理提供坚实的物质基础，而且给公共管理带来明显的科学化和技术化特征。 （3）公共管理的微观经济环境。公共管理靠公共财政开支来维持，而公共财政预算的机制，立法 部门对公共管理方面的预算开支的审批与兑现会给公共管理的实际运作带来影响。公共管理项目必须与 经济发展实际水平相协调。如果公共财政困难，公共管理预算就会减少，公共项目就必然会压缩。在不 同的政府机制里，公共管理所面临的微观经济环境各不相同，就给公共管理的有效实施形成有利的推动 或不利的限制。 （4）经济利益因素。所谓经济利益，就是人们对于经济生活和经济条件的需求。由于职业、身份、 收入、财产、居住区域的差异，在一个社会里，人们的经济利益是不同的。而且，社会中不同的利益集 团，基于不同的经济地位、职业、民族等社会背景组成为各种经济利益群体。不同的经济利益，以及这 些利益的不同表现形式必然会制约着公共管理活动。而公共管理是为了保障绝大多数或整个社区利益， 因此有些公共管理行为可能会损害一些人（或利益集团）的经济利益。在这种情况下，公共管理必须寻 求社会经济利益的相对平衡。公共管理不仅要实现社会全体公民的共同的利益，而且还要尽量减少对某 些个人经济利益的损害，否则不同利益群体就会对公共管理作出不同的反应，从而影响公共管理的实施。 3.3 通过范式转换来适应环境的变化 在最近的几年当中，范式转换的观点已经被应用于训练管理者预测和适应环境的变化。有人说，如 果我们可以很好地预见未来，我们就不用害怕它。 现代许多组织的失败可以说是由于他们没有能够做出范式的转换。范式其实就是一系列的条例规 则，这些规则是用来建立和明确界限的，指导我们在一个确定的界限之内活动以求得成功，但是一旦客 观条件发生了变化，如果出现了新的规则，而组织没有按照新的规则行动，那么它必将受到惩罚。 为了进行范式的转换，我们必须在战略上进行研究。这些研究包括：了解影响一个人洞察力的因素； 开阔思维以找出一个以上的答案；集中思考以使数据和信息结合起来，构思通向我们梦想之地的途径， 以及用图表的方式来描绘未来。 3.4 管理与环境 现在我们来讨论一个非常重要的问题，那就是：管理者为什么要了解他们的组织所处的环境？ 现在以及未来的管理者都应该学会在复杂多变的环境中为组织谋求生存和发展。组织的生存能力已 经成为了他们了解和适应外部环境变化的一个功能。 管理者必须尽力去预见未来的变化，并且要自始至终关注它。这样做，管理者就可以使得其组织能 够适应环境的变化，以避免组织的生存受到威胁