中国行政管理 2004年第5期总第227期 它山之石 “协同政府”：新公共管理改革的新阶段 解亚红 [摘要]“协同政府”是上个世纪90年代中后期以来西方国家新公共管理改革实践的新趋 势，也是英国新工党政府改革的主要内容之一，本文重点介绍了英国“协同政府”产生的背景、 主要做法及其特点。 [关键词]协同政府；新公共管理；新工党 [中图分类号]D035[文献标识码]A【文章编号]1006-0863(2004)05-0058-04 “协同政府”(Joint-p Government)是许多 的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府 致力于政府改革的欧美国家从上个世纪90年代 部门之间、中央与地方之间的合作等，而要把具有 中后期以来的新的改革趋势。作为当代西方行政 不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合 改革的先驱，英国在这一新的改革趋势中仍占据 起来的关键既不是行政命令、也不是市场竞争，而 着十分重要的位置。本文将从三个方面对英国在 是信任。 这方面的实践加以介绍：“协同政府”产生的背景 二、“协同政府”的主要做法 及其核心理念、具体内容及其与之前的新公共管 “协同政府”的实施可以分为三个层次：社会 理改革实践的区别。 与社会、政府与社会以及政府内部。本文将主要 一、“协同政府”产生的背景及其含义 分析政府内部的“协同”内容。1997年以后英国 1997年，英国新一届工党政府上台，它一方 工党在这方面的改革主要围绕统一决策和加强部 面延续了保守党的一些改革措施，另一方面也推 门与执行机构的合作两个目标来进行。其主要做 出了新的改革举措，其中最重要的一项内容就是 法有以下几方面： 提出了“协同政府”。 1.决策统一：设立直属首相办公室或内阁办 在英国，“协同政府”的提出与工党对政府作 公室的综合性决策机构和特别委员会 用的新理念直接相关。布莱尔政府认为传统的官 布莱尔上台以后，把中央政府的决策统一作 僚制模式和保守党的市场化模式都各有局限，正 为改革的首要措施。为此，他们新成立了若干综 确的选择是另辟蹊径，充分利用公共部门和私营 合性机构，其作用都是为了在政府的核心建立起 部门各自的优势，共同为顾客和社会提供满意的 跨部门的联系。例如，“社会排斥小组”、“妇女中 服务。这种合作“不一定需要正式的结构，相反， 心”“政策中心”、“绩效与创新小组”等就是这样 为了保证服务的灵活和及时，它应该是多种多样 的机构。“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如 的。把各种机构（和个人）的力量联合起来的关键 无家可归者及少女怀孕等需要跨越传统的部门界 是信任。…这样，在充满信任的社会基础上将创 限来统一解决的棘手问题。“妇女中心”的任务是 造出一个真正高效的政府。简单地说，政府只 通过调查研究、项目实施等途径给主管妇女工作 有通过充分调动各方的积极性，把各种力量整合 的部长(Minister for Women)提供政策支持，在政 起来才能成为不同于以往的、具有积极作用的“进 府部门中为女性的特殊需要进行呼吁。“政策中 步政府。 心”是政府的思想库，它直接隶属首相办公室，对 “协同政府”的核心目的是整合相互独立的各 政府制订的所有政策都有权进行独立的分析研 种组织以实现政府所追求的共同目标。其基本观 究。“绩效与创新小组”直接向首相提供跨部门的 点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的 中长期公共政策报告，目的是促进政府决策与公 政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一可 共服务方面的改革与创新，保证政府决策目标的 行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门 实现。值得注意的是，新成立的机构中具有战略 边界的前提下实行跨部门合作。这种合作是全面 决策性质的占有很大比例。除“政策中心”与“绩 —58 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
它山之石 “协同政府” :新公共管理改革的新阶段 解亚红 [摘 要]“协同政府”是上个世纪 90 年代中后期以来西方国家新公共管理改革实践的新趋 势 ,也是英国新工党政府改革的主要内容之一 ,本文重点介绍了英国“协同政府”产生的背景、 主要做法及其特点。 [关键词] 协同政府 ;新公共管理 ;新工党 [中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006 - 0863 (2004) 05 - 0058 - 04 “协同政府”( Joint - up Government) 是许多 致力于政府改革的欧美国家从上个世纪 90 年代 中后期以来的新的改革趋势。作为当代西方行政 改革的先驱 ,英国在这一新的改革趋势中仍占据 着十分重要的位置。本文将从三个方面对英国在 这方面的实践加以介绍“: 协同政府”产生的背景 及其核心理念、具体内容及其与之前的新公共管 理改革实践的区别。 一“、协同政府”产生的背景及其含义 1997 年 ,英国新一届工党政府上台 ,它一方 面延续了保守党的一些改革措施 ,另一方面也推 出了新的改革举措 ,其中最重要的一项内容就是 提出了“协同政府”。 在英国“, 协同政府”的提出与工党对政府作 用的新理念直接相关。布莱尔政府认为传统的官 僚制模式和保守党的市场化模式都各有局限 ,正 确的选择是另辟蹊径 ,充分利用公共部门和私营 部门各自的优势 ,共同为顾客和社会提供满意的 服务。这种合作“不一定需要正式的结构 ,相反 , 为了保证服务的灵活和及时 ,它应该是多种多样 的。把各种机构(和个人) 的力量联合起来的关键 是信任。…这样 ,在充满信任的社会基础上将创 造出一个真正高效的政府。”[1 ]简单地说 ,政府只 有通过充分调动各方的积极性 ,把各种力量整合 起来才能成为不同于以往的、具有积极作用的“进 步”政府。 “协同政府”的核心目的是整合相互独立的各 种组织以实现政府所追求的共同目标。其基本观 点是 :公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的 政府部门 ,也不能靠设立新的“超级部门”,唯一可 行的办法是围绕特定的政策目标 ,在不取消部门 边界的前提下实行跨部门合作。这种合作是全面 的 ,包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府 部门之间、中央与地方之间的合作等 ,而要把具有 不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合 起来的关键既不是行政命令、也不是市场竞争 ,而 是信任。 二“、协同政府”的主要做法 “协同政府”的实施可以分为三个层次 :社会 与社会、政府与社会以及政府内部。本文将主要 分析政府内部的“协同”内容。1997 年以后英国 工党在这方面的改革主要围绕统一决策和加强部 门与执行机构的合作两个目标来进行。其主要做 法有以下几方面 : 1. 决策统一 :设立直属首相办公室或内阁办 公室的综合性决策机构和特别委员会 布莱尔上台以后 ,把中央政府的决策统一作 为改革的首要措施。为此 ,他们新成立了若干综 合性机构 ,其作用都是为了在政府的核心建立起 跨部门的联系。例如“, 社会排斥小组”、“妇女中 心”“政策中心”、“绩效与创新小组”等就是这样 的机构。“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如 无家可归者及少女怀孕等需要跨越传统的部门界 限来统一解决的棘手问题。“妇女中心”的任务是 通过调查研究、项目实施等途径给主管妇女工作 的部长(Minister for Women) 提供政策支持 ,在政 府部门中为女性的特殊需要进行呼吁。“政策中 心”是政府的思想库 ,它直接隶属首相办公室 ,对 政府制订的所有政策都有权进行独立的分析研 究。“绩效与创新小组”直接向首相提供跨部门的 中长期公共政策报告 ,目的是促进政府决策与公 共服务方面的改革与创新 ,保证政府决策目标的 实现。值得注意的是 ,新成立的机构中具有战略 决策性质的占有很大比例。除“政策中心”与“绩 — 58 — 中国行政管理 2004 年第 5 期 总第 227 期
2004年第5期总第227期 中国行政管理 效与创新小组”之外，还有“管理与政策研究中 各部要对所有的执行机构进行一次彻底 心”、“战略合作中心”、“中央秘书局”等机构。 地、高水准地检查，了解它们现有的组织结构能否 2001年工党再次获胜后成立的两个新机构 胜任承担的职责和服务目标， “首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有 寻找跨越决策和执行二者之间人为或内 相似的功能。 在隔离的方法，为顾客提供整合、统一的服务途 各种特别委员会承担的任务与上述综合性机 径， 构相近，它们也是设在政府内阁的跨部门组织，不 各部的上层领导必须对决策者和执行者 过其成员来自不同的背景，既有公共部门、私营部 一视同仁，要有能力促进部里的所有工作都围绕 门、自愿者组织，又有工会和研究团体。这些委员 自己的战略方向和战略管理来进行； 会也不是常设机构，它们往往是为了某一类特殊 一各部及其执行机构的目标必须与“公共 的政策问题而专门成立的，目的在于听取各方的 服务协议"”相一致，跨部门的目标也必须有具体的 意见和反映。委员会的名称各不相同，有的叫“任 工作计划和安排； 务小组”、有的叫“咨询小组”、还有的叫“评价小 各部及执行机构要尽可能地一起制定目 组”。据统计，仅在布莱尔执政后的第一年里就成 标和工作计划； 立了227个这样的特别委员会。4委员会的主席 有些服务的涉及面很广，可以在部里或 有的由部长担任，有的由政府官员担任，有的则由 跨部成立相关论坛。电子政务对信息共享至关重 民间人士担任。 要。 2.目标整合：公共服务协议、战略方向与组织 执行机构承担具体的服务职能。为了改善过 目标 去执行机构的目标与部里的目标和服务对象的关 工党政府认为，为了提供高质量的公共服务， 系不大的弊端，加强与部里的合作，除了上述涉及 政府决策必须具有统一性、战略性，并以结果为 的要求外，《21世纪的执行机构》还有一些更具体 本，其前提是对各部门的职能和目标进行明确界 的规定，如：执行局的目标设置不能过多，在一段 定。大体来说，内阁、政府各部和执行机构三者之 时期内要围绕部里的整体战略方向，把目标集中 间围绕“公共服务协议”达成目标共识，既作为提 在最重要的内容上；要围绕目标的完成制定相应 供服务的依据，又作为绩效评估与管理的标准。 的工作进度安排和开支计划：要尽量吸收所有的 三者虽然有分工，但更多的是合作性的伙伴关系。 利益相关者参与目标的制定；目标一旦不再适用 内阁（包括所属的各种综合性组织）作为高层 就坚决放弃，不能为了所谓的连续性而继续保留 决策者负责与各部签定协议，保证各部为完成自 等。 己确立的关键性目标而必须具备“正确的领导、正 3.组织整合：框架文件、保证人(sponsor)与 确的战略、正确的主体介入(the right engagement 非执行董事 of delivery stakeholders))和正确的服务管理”；“为 框架文件是对主管部长、主管部门和执行主 各部提供所需的合作性支持：从各部的实践中发 管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇 现可供借鉴的经验、可供吸取的教训和可以共同 报制度和绩效评价方法等方面的具体规定。过去 合作的领域。州51 它一直只是执行机构与主管部长之间单独签署的 政府各部的职责是在内阁的决策和执行机构 协议合同，与部里的联系不大，因此，执行机构的 的执行之间进行有效的战略管理，负责执行机构 工作既不被视为部里工作的一部分，它自己也不 的服务，保证执行机构的绩效目标与公共服务协 关心部里的方向和目标。新的改革措施则要求执 议之间有密切的联系，能够满足顾客的需要并能 行机构的框架文件必须反映部里的宏观决策目标 及时提供服务。有效的战略管理依赖于明确的战 和顾客的需要，并且要优先考虑跨部门的服务内 略目标和方向，“如果各部没有清晰而一贯的战略 容执行机构的工作成为了部里整体工作的有机 目标，就没有真正意义上的、为顾客提供满意服务 组成部分，这就为执行机构与主管部门在组织层 的合作”。61为此，《21世纪的执行机构》为各部进 面上的整合创造了条件。这种整合的主要表现 行有效的战略管理提供了如下建议： 有：成立高层战略合作委员会，吸收执行机构的人 为了实现政府的既定目标，各部必须围 员参加：进一步下放管理权限，扩大项目组(pro 绕合作性的服务和项目进行重组： ject teams)的职责，但要求项目组的成员必须来 —59 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
效与创新小组”之外 ,还有“管理与政策研究中 心”、“战略合作中心”、“中央秘书局”等机构。 2001 年工党再次获胜后成立的两个新机构 ——— “首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有 相似的功能。 各种特别委员会承担的任务与上述综合性机 构相近 ,它们也是设在政府内阁的跨部门组织 ,不 过其成员来自不同的背景 ,既有公共部门、私营部 门、自愿者组织 ,又有工会和研究团体。这些委员 会也不是常设机构 ,它们往往是为了某一类特殊 的政策问题而专门成立的 ,目的在于听取各方的 意见和反映。委员会的名称各不相同 ,有的叫“任 务小组”、有的叫“咨询小组”、还有的叫“评价小 组”。据统计 ,仅在布莱尔执政后的第一年里就成 立了 227 个这样的特别委员会。[4 ]委员会的主席 有的由部长担任 ,有的由政府官员担任 ,有的则由 民间人士担任。 2. 目标整合 :公共服务协议、战略方向与组织 目标 工党政府认为 ,为了提供高质量的公共服务 , 政府决策必须具有统一性、战略性 ,并以结果为 本 ,其前提是对各部门的职能和目标进行明确界 定。大体来说 ,内阁、政府各部和执行机构三者之 间围绕“公共服务协议”达成目标共识 ,既作为提 供服务的依据 ,又作为绩效评估与管理的标准。 三者虽然有分工 ,但更多的是合作性的伙伴关系。 内阁(包括所属的各种综合性组织) 作为高层 决策者负责与各部签定协议 ,保证各部为完成自 己确立的关键性目标而必须具备“正确的领导、正 确的战略、正确的主体介入 (the right engagement of delivery stakeholders) 和正确的服务管理”“; 为 各部提供所需的合作性支持 ;从各部的实践中发 现可供借鉴的经验、可供吸取的教训和可以共同 合作的领域。”[5 ] 政府各部的职责是在内阁的决策和执行机构 的执行之间进行有效的战略管理 ,负责执行机构 的服务 ,保证执行机构的绩效目标与公共服务协 议之间有密切的联系 ,能够满足顾客的需要并能 及时提供服务。有效的战略管理依赖于明确的战 略目标和方向“, 如果各部没有清晰而一贯的战略 目标 ,就没有真正意义上的、为顾客提供满意服务 的合作”。[6 ]为此《, 21 世纪的执行机构》为各部进 行有效的战略管理提供了如下建议 : ———为了实现政府的既定目标 ,各部必须围 绕合作性的服务和项目进行重组 ; ———各部要对所有的执行机构进行一次彻底 地、高水准地检查 ,了解它们现有的组织结构能否 胜任承担的职责和服务目标 ; ———寻找跨越决策和执行二者之间人为或内 在隔离的方法 ,为顾客提供整合、统一的服务途 径 ; ———各部的上层领导必须对决策者和执行者 一视同仁 ,要有能力促进部里的所有工作都围绕 自己的战略方向和战略管理来进行 ; ———各部及其执行机构的目标必须与“公共 服务协议”相一致 ,跨部门的目标也必须有具体的 工作计划和安排 ; ———各部及执行机构要尽可能地一起制定目 标和工作计划 ; ———有些服务的涉及面很广 ,可以在部里或 跨部成立相关论坛。电子政务对信息共享至关重 要。 执行机构承担具体的服务职能。为了改善过 去执行机构的目标与部里的目标和服务对象的关 系不大的弊端 ,加强与部里的合作 ,除了上述涉及 的要求外《, 21 世纪的执行机构》还有一些更具体 的规定 ,如 :执行局的目标设置不能过多 ,在一段 时期内要围绕部里的整体战略方向 ,把目标集中 在最重要的内容上 ;要围绕目标的完成制定相应 的工作进度安排和开支计划 ;要尽量吸收所有的 利益相关者参与目标的制定 ;目标一旦不再适用 就坚决放弃 ,不能为了所谓的连续性而继续保留 等。 3. 组织整合 :框架文件、保证人 (sponsor) 与 非执行董事 框架文件是对主管部长、主管部门和执行主 管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇 报制度和绩效评价方法等方面的具体规定。过去 它一直只是执行机构与主管部长之间单独签署的 协议合同 ,与部里的联系不大 ,因此 ,执行机构的 工作既不被视为部里工作的一部分 ,它自己也不 关心部里的方向和目标。新的改革措施则要求执 行机构的框架文件必须反映部里的宏观决策目标 和顾客的需要 ,并且要优先考虑跨部门的服务内 容 ,执行机构的工作成为了部里整体工作的有机 组成部分 ,这就为执行机构与主管部门在组织层 面上的整合创造了条件。这种整合的主要表现 有 :成立高层战略合作委员会 ,吸收执行机构的人 员参加 ;进一步下放管理权限 ,扩大项目组 (pro2 ject teams) 的职责 ,但要求项目组的成员必须来 — 59 — 2004 年第 5 期 总第 227 期 中国行政管理
中国行政管理 2004年第5期总第227期 自不同的背景，不同的执行机构之间进行合作，共 有能力按照部里的要求而不是自己的条件来进行 同完成服务要求等。 服务，各部及其部长们必须熟悉执行局的服务情 “保证人”也是组织整合的重要内容，它是在 况，保证对潜在的问题有足够的把握和了解并能 各部与执行机构的高层之间架起的一座桥梁，其 做出及时的反应：第三，让决策者和服务者一起工 主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠 作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项 道、沟通机会和沟通能力的问题。梅杰政府时期 目组的成员由双方共同组成等，第四，人员的招 曾设置类似的角色fraser figures,不过在实 聘、培训、提升等内容也要围绕合作的需要，组织 践中没有得到有效的利用。(Fraser figures的提 内部的管理更需要全新的理念。 法源于安格斯弗莱舍爵士于1991年提交的报告 三、“协同政府”的特点 “Fraser Report”。报告中建议政府部门设立一种 从以上的改革措施当中我们可以看出，与保 新职位，其作用是为部门大臣在处理涉及执行机 守党时期注重市场、竞争，按照私人部门的管理理 构的问题时提供意见和支持，有时也称为部门资 念改造公共部门的作法相比，“协同政府”有着明 深负责人。作者注)布莱尔政府在Fraser fig 显的不同之处： ures的基础上提出了“保证人”的概念，他们对其 第一，与强调政府退却不同，“协同政府”代表 作用的界定是：在部里制定宏观的战略目标或跨 着政府角色某种程度上的回归。“第三条道路”的 部门的政府目标时为部长提供针对执行机构的战 倡导者安东尼·吉登斯曾说，“任何一个工党政府 略发展方面的建议，批准战略绩效管理的框架文 都应该维护和提高公共机构的作用，使之更好地 件，给部长提出有关战略绩效方面的建议，给执行 服务于社会。洲但这并不意味着政府回归于全 主管提供如何才能最有效地支持并完成部里目标 能和无限，按照布莱尔的说法就是，“大政府己经 的建议，保证执行机构获得实现目标所需的授权。 死了。…但不能把每件事都交给市场。我们相信 “保证人”本身是部里的高级文官，他需要具有从 政府还是可以有所作为的。州8]事实上，布莱尔政 事公共服务的经验，要有与部长接触的经历，掌握 府改革的主线就是让政府有所作为。那么，政府 跨部门目标及其实施所需的知识，能对执行机构 最有可能在哪些方面有所作为呢？又怎样才能做 的管理提供建设性的支持。这些条件使得“保证 到有所作为呢？与新公共管理把政府的角色定位 人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够 在“掌舵”不大一样，新工党认为政府在组织之间 起到非常重要的作用。 的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘 非执行董事也叫独立委员，它一直存在于各 合剂，把不同的组织力量（包括各种类型的组织、 部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种 团体、个人、社区等)团结在一起，让它们共同发挥 管理委员会中，他们能从专家或服务对象的角度 作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。 提出建议，在提供以顾客为导向的服务及服务方 第二，与强调通过竞争来提高服务效率和质 法的改进方面具有关键性作用。但过去对他们的 量不同，“协同政府”认为良好的服务只能来自多 角色责任界定不清，作用的发挥不充分，且多陷于 方合作。如上所述，布莱尔政府的合作内容非常 细枝末节。新的改革要求各委员会赋予非执行董 广泛，从目标设定到具体操作、从组织结构到文化 事明晰的责任和义务，并使其更多地关注战略问 整合、从政府内部到政府外部无所不包。汤姆林 题。 认为，“协同政府”可以概括为“内、外、上、下”四个 4.文化整合：跨越经验与心理鸿沟 方面的合作：91 布莱尔政府认为，“协同政府”需要有合作的 “内”，指组织内部的合作，合作途径是新的 心理和合作的经验为前提条件，同时需要新的组 组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，它意 织文化作为支撑。过去人们或多或少地认为，决 味着新的组织形式， 策“高于”服务，决策比服务“重要”，这种心理对新 “外”，指组织之间的合作，合作途径是领导 的政府理念而言是完全不适宜的。新的改革首先 权的分享捆绑式预算、组织的整合、项目组等，它 要求人们树立服务与决策同等重要的意识，二者 意味着组织之间新的工作方式； 共同服务于结果为本、顾客满意的政府目标，其 “上”，指目标设定的由上而下以及对上的责 次，合作对二者都提出了更高和更复杂的要求，执 任承担，合作途径是结果导向的目标分享、绩效评 行局及其主管必须保证明白部长们的战略意图并 估等，它意味着新的责任和激励机制； 60 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
自不同的背景 ;不同的执行机构之间进行合作 ,共 同完成服务要求等。 “保证人”也是组织整合的重要内容 ,它是在 各部与执行机构的高层之间架起的一座桥梁 ,其 主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠 道、沟通机会和沟通能力的问题。梅杰政府时期 曾设置类似的角色 ———Fraser figures ,不过在实 践中没有得到有效的利用。(Fraser figures 的提 法源于安格斯·弗莱舍爵士于 1991 年提交的报告 “Fraser Report”。报告中建议政府部门设立一种 新职位 ,其作用是为部门大臣在处理涉及执行机 构的问题时提供意见和支持 ,有时也称为部门资 深负责人。———作者注) 布莱尔政府在 Fraser fig2 ures 的基础上提出了“保证人”的概念 ,他们对其 作用的界定是 :在部里制定宏观的战略目标或跨 部门的政府目标时为部长提供针对执行机构的战 略发展方面的建议 ,批准战略绩效管理的框架文 件 ,给部长提出有关战略绩效方面的建议 ,给执行 主管提供如何才能最有效地支持并完成部里目标 的建议 ,保证执行机构获得实现目标所需的授权。 “保证人”本身是部里的高级文官 ,他需要具有从 事公共服务的经验 ,要有与部长接触的经历 ,掌握 跨部门目标及其实施所需的知识 ,能对执行机构 的管理提供建设性的支持。这些条件使得“保证 人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够 起到非常重要的作用。 非执行董事也叫独立委员 ,它一直存在于各 部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种 管理委员会中 ,他们能从专家或服务对象的角度 提出建议 ,在提供以顾客为导向的服务及服务方 法的改进方面具有关键性作用。但过去对他们的 角色责任界定不清 ,作用的发挥不充分 ,且多陷于 细枝末节。新的改革要求各委员会赋予非执行董 事明晰的责任和义务 ,并使其更多地关注战略问 题。 4. 文化整合 :跨越经验与心理鸿沟 布莱尔政府认为“, 协同政府”需要有合作的 心理和合作的经验为前提条件 ,同时需要新的组 织文化作为支撑。过去人们或多或少地认为 ,决 策“高于”服务 ,决策比服务“重要”,这种心理对新 的政府理念而言是完全不适宜的。新的改革首先 要求人们树立服务与决策同等重要的意识 ,二者 共同服务于结果为本、顾客满意的政府目标 ;其 次 ,合作对二者都提出了更高和更复杂的要求 ,执 行局及其主管必须保证明白部长们的战略意图并 有能力按照部里的要求而不是自己的条件来进行 服务 ,各部及其部长们必须熟悉执行局的服务情 况 ,保证对潜在的问题有足够的把握和了解并能 做出及时的反应 ;第三 ,让决策者和服务者一起工 作 ,如让决策者参与服务 ,让服务者参与决策 ,项 目组的成员由双方共同组成等 ;第四 ,人员的招 聘、培训、提升等内容也要围绕合作的需要 ,组织 内部的管理更需要全新的理念。 三“、协同政府”的特点 从以上的改革措施当中我们可以看出 ,与保 守党时期注重市场、竞争 ,按照私人部门的管理理 念改造公共部门的作法相比“, 协同政府”有着明 显的不同之处 : 第一 ,与强调政府退却不同“, 协同政府”代表 着政府角色某种程度上的回归。“第三条道路”的 倡导者安东尼·吉登斯曾说“, 任何一个工党政府 都应该维护和提高公共机构的作用 ,使之更好地 服务于社会。”[7 ]但这并不意味着政府回归于全 能和无限 ,按照布莱尔的说法就是“, 大政府已经 死了。…但不能把每件事都交给市场。我们相信 政府还是可以有所作为的。”[8 ]事实上 ,布莱尔政 府改革的主线就是让政府有所作为。那么 ,政府 最有可能在哪些方面有所作为呢 ? 又怎样才能做 到有所作为呢 ? 与新公共管理把政府的角色定位 在“掌舵”不大一样 ,新工党认为政府在组织之间 的缝隙和接口处最有可能成功 ,它的作用就是粘 合剂 ,把不同的组织力量 (包括各种类型的组织、 团体、个人、社区等) 团结在一起 ,让它们共同发挥 作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。 第二 ,与强调通过竞争来提高服务效率和质 量不同“, 协同政府”认为良好的服务只能来自多 方合作。如上所述 ,布莱尔政府的合作内容非常 广泛 ,从目标设定到具体操作、从组织结构到文化 整合、从政府内部到政府外部无所不包。汤姆·林 认为“, 协同政府”可以概括为“内、外、上、下”四个 方面的合作 : [9 ] ·“内”,指组织内部的合作 ,合作途径是新的 组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等 ,它意 味着新的组织形式 ; ·“外”,指组织之间的合作 ,合作途径是领导 权的分享、捆绑式预算、组织的整合、项目组等 ,它 意味着组织之间新的工作方式 ; ·“上”,指目标设定的由上而下以及对上的责 任承担 ,合作途径是结果导向的目标分享、绩效评 估等 ,它意味着新的责任和激励机制 ; — 60 — 中国行政管理 2004 年第 5 期 总第 227 期
2004年第5期总第227期 中国行政管理 “下”，指以顾客需要为服务宗旨以及让服务 同，其最核心的差异在于：前者具有战略性、整体 对象介入服务过程，合作途径是“一站式服务”顾 性，它是围绕政府的战略目标把执行机构和决策 客参与、非执行董事等，它意味着新的服务方式。 机构的绩效统一起来进行测评和管理，更加关注 新的组织形式、新的工作方式、新的责任和激 公共服务的整体性产出；后者则更多的只是对执 励机制、新的服务方式四者结合起来，代表了既不 行机构的服务质量进行的测评，关注的是本部门 同于传统的官僚制又不同于市场化的一种新型管 的产出及绩效示标的设定。另外，由于新的绩效 理趋势。 管理是建立在具有法律效力的“公共服务协议”基 第三，与强调在公共部门借鉴和引进私营企 础之上，有一定的强制性，因此也能够使信任关系 业的管理技术不同，“协同政府”更关注政府自身 具有较为坚实的法律基础。 决策行为的完善。这一特点与新工党对政府角色 总之，“协同政府”重新强调了政府的公共责 的定位是分不开的。在他们看来，政府如果要有任和公共利益，扭转了政府饱受批评的“管理主 所作为，使公共服务最大程度地满足顾客的需要， 义”色彩和市场化倾向，也为在日趋复杂和多元化 政府决策就不能是零散的、以部门为中心且得不 的社会中政府如何更有效地发挥作用提供了一个 到有效贯彻的。保守党政府的改革措施强调了 可能的答案，无疑代表着新公共管理改革实践的 “部分”而忽视了“整体”，强调了部门的目标而忽 一个新动向和新趋势。行 视了政府总体的目标，必然导致从整体上看政府 决策的无力。新工党认为，“良好的决策应该是战 [参考文献] 略性的、整合的，以结果和服务为中心、有事实依 [1 ]David Richards Martin J.Smith.Gover- 据、兼容并包以及有明确的目标规定。1因此， nance and Public Policy in the UK.Oxford U- “协同政府”把提高政府的决策能力作为改革的首 niversity Press 2002.p238. 要任务，前面所讲的“决策统一”的许多措施，包括 [2 David Richards Martin J.Smith.Gover- 在内阁成立各种直接服务于决策任务的跨部门组 nance and Public Policy in the UK.p246. 织，既是为了达到这一目的。另外，“目标整合”的 [3]http:/www.cabinet-office.gov.uk/office 做法实质上是为了让政府的决策有力又有效地贯 [4]Executive agencies in the 21st century.p32. 彻下去。正如有的学者所言，“新工党在公共部门 [5]参见吉登斯“继续求新对英国工党的现 重新发现了计划的重要性。州明白了这一点，我 状、问题与未来的分析”，《国际论坛》2002年7 们也就不难理解为什么“协同政府”的改革词汇中 月，第78页。 频频出现“政策设计”、“政策制定”、“政策规划”、 “战略规划”等等涉及决策和计划的概念了。 [6 David Richards Martin J.Smith.Gover- 第四，与强调以竞争为公共服务的核心机制 nance and Public Policy in the UK.p240. 不同，“协同政府”认为公共服务的核心机制只能 [7]Tom Ling "Delivering Joint-up Government 是信任。“协同政府”提倡各部门间的合作和一 in the UK:Dimensions,Issues and Problems" 致，它们之间的关系是平等的，既不是层级间的责 Public Administration Vol.80 No.4,2002 任关系，也不是供需双方的合同关系，而是一种相 p625-626 互信任的诚信关系。那么，信任的基础又是什么 [8 ]David Richards Martin J.Smith.Gover- 呢？观念的共识、目标的分享、组织的整合等在一 nance and Public Policy in the UK.p241. 定程度上都有利于信任关系的建立，但它们都缺 [9]George Boyne.Introduction to the Symposium 乏强制性，是建立信任关系的必要条件而不是充 on New Labour and the Modernization of Public 分条件。绩效评估则有可能弥补这些不足，成为 Management.Public Administration,Vol.79 “协同政府”中确立信任关系的基石。当然，做到 No.1,2001.p3. 这一点的前提是“协同政府”之下的绩效评估具有 (作者单位：北京大学政府管理学院博士生、山 不同于以往的内涵。事实上，新工党时期的绩效 西省社科院政法所副研究员，北京100871) 评估及管理与保守党时期的绩效评估的确有所不 (责任编辑时 博) —61 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
·“下”,指以顾客需要为服务宗旨以及让服务 对象介入服务过程 ,合作途径是“一站式服务”、顾 客参与、非执行董事等 ,它意味着新的服务方式。 新的组织形式、新的工作方式、新的责任和激 励机制、新的服务方式四者结合起来 ,代表了既不 同于传统的官僚制又不同于市场化的一种新型管 理趋势。 第三 ,与强调在公共部门借鉴和引进私营企 业的管理技术不同“, 协同政府”更关注政府自身 决策行为的完善。这一特点与新工党对政府角色 的定位是分不开的。在他们看来 ,政府如果要有 所作为 ,使公共服务最大程度地满足顾客的需要 , 政府决策就不能是零散的、以部门为中心且得不 到有效贯彻的。保守党政府的改革措施强调了 “部分”而忽视了“整体”,强调了部门的目标而忽 视了政府总体的目标 ,必然导致从整体上看政府 决策的无力。新工党认为“, 良好的决策应该是战 略性的、整合的 ,以结果和服务为中心、有事实依 据、兼容并包以及有明确的目标规定。”[10 ]因此 , “协同政府”把提高政府的决策能力作为改革的首 要任务 ,前面所讲的“决策统一”的许多措施 ,包括 在内阁成立各种直接服务于决策任务的跨部门组 织 ,既是为了达到这一目的。另外“, 目标整合”的 做法实质上是为了让政府的决策有力又有效地贯 彻下去。正如有的学者所言“, 新工党在公共部门 重新发现了计划的重要性。”[11 ]明白了这一点 ,我 们也就不难理解为什么“协同政府”的改革词汇中 频频出现“政策设计”、“政策制定”、“政策规划”、 “战略规划”等等涉及决策和计划的概念了。 第四 ,与强调以竞争为公共服务的核心机制 不同“, 协同政府”认为公共服务的核心机制只能 是信任。“协同政府”提倡各部门间的合作和一 致 ,它们之间的关系是平等的 ,既不是层级间的责 任关系 ,也不是供需双方的合同关系 ,而是一种相 互信任的诚信关系。那么 ,信任的基础又是什么 呢 ? 观念的共识、目标的分享、组织的整合等在一 定程度上都有利于信任关系的建立 ,但它们都缺 乏强制性 ,是建立信任关系的必要条件而不是充 分条件。绩效评估则有可能弥补这些不足 ,成为 “协同政府”中确立信任关系的基石。当然 ,做到 这一点的前提是“协同政府”之下的绩效评估具有 不同于以往的内涵。事实上 ,新工党时期的绩效 评估及管理与保守党时期的绩效评估的确有所不 同 ,其最核心的差异在于 :前者具有战略性、整体 性 ,它是围绕政府的战略目标把执行机构和决策 机构的绩效统一起来进行测评和管理 ,更加关注 公共服务的整体性产出 ;后者则更多的只是对执 行机构的服务质量进行的测评 ,关注的是本部门 的产出及绩效示标的设定。另外 ,由于新的绩效 管理是建立在具有法律效力的“公共服务协议”基 础之上 ,有一定的强制性 ,因此也能够使信任关系 具有较为坚实的法律基础。 总之“, 协同政府”重新强调了政府的公共责 任和公共利益 ,扭转了政府饱受批评的“管理主 义”色彩和市场化倾向 ,也为在日趋复杂和多元化 的社会中政府如何更有效地发挥作用提供了一个 可能的答案 ,无疑代表着新公共管理改革实践的 一个新动向和新趋势。行 [参考文献] [1 ] David Richards & Martin J. Smith. Gover2 nance and Public Policy in the U K. Oxford U2 niversity Press 2002. p238. [2 ] David Richards & Martin J. Smith. Gover2 nance and Public Policy in the U K. p246. [ 3 ]http :/ / www. cabinet - office. gov. uk/ office [ 4 ]Executive agencies in the 21st century. p32. [5 ]参见吉登斯“继续求新 ———对英国工党的现 状、问题与未来的分析”《, 国际论坛》2002 年 7 月 ,第 78 页。 [ 6 ] David Richards & Martin J. Smith. Gover2 nance and Public Policy in the U K. p240. [ 7 ] Tom Ling“Delivering Joint - up Government in the U K: Dimensions , Issues and Problems” Public Administration Vol. 80 No. 4 , 2002. p625 - 626. [8 ] David Richards & Martin J. Smith. Gover2 nance and Public Policy in the U K. p241. [9 ] George Boyne. Introduction to the Symposium on New Labour and the Modernization of Public Management. Public Administration , Vol. 79 No. 1 , 2001. p3. (作者单位:北京大学政府管理学院博士生、山 西省社科院政法所副研究员 ,北京 100871) (责任编辑 时 博) — 61 — 2004 年第 5 期 总第 227 期 中国行政管理