学术论坛 ZHONGGUOK INGZHENGGA NIZHONGGUOX NGZHENGGUANUZHONGGUOXINGZHENGGJANLIZHONGGUOXNGZHENGGUANLZHONGGUOXINGZHINGGUANZHONGGUOKINGZHENGGUANZHONGG 政治与行政两分法： 胡象明 思想渊源及其评价 任何一门学科得以成立的一个基本前提是，必须 着严格的区分界限，决不能将它们合而为一，威尔逊正 要有一个相对独立的研究对象，近现代行政学是从政 是从布隆赤里的上述观点中得到了启发，认为也需要 治学中分离出来的，而这种学科上分离的基本前提是 对美国的政治与行政进行必要的区分，并有必要对行 政治与行政的分离，即两个学科在对象上的相对分离。 政问题进行相对独立的研究，正是在这个意义上他提 正因为如此，政治与行政的关系问题一直是政治学家 出需要建立一门相对独立于政治学之外的行政学.因 们和行政学家们长期争论不休的问题正确认识这一 此，在其所著《行政学之研究》一文中，他着重说明了行 问题，对于我国当前行政学的健康发展，无疑具有重要 政与政治的区分，强调指出：行政是“行动中的政府”， 的理论意义 “它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最 一 显眼的部分”2行政不同于政治，因为“行政管理领域 政治与行政两分法的观点究竞是谁第一次提出来 是一种事务性领域它与政治领域的那种混乱和冲突 的？凡是读过一些行政学著作的人都知道，持这种观点 相距甚远”，“行政管理是置身于‘政治？所特有的范围 的主要代表人物是美国学者F.J古德诺他所著的《政 之外的。行政管理的问题并不属于政治问题”)很显 治与行政》一书，既是早期行政学的经典名著，也是政 然这些论述己经包含了政治与行政相分离的思想，把 治与行政两分法观点的代表作.但是，如果据此断言政 行政看成不同于政治的另一种政府活动。 治与行政两分法的观点是由古德诺先生发明的，那就 以上简单的引证说明，政治与行政两分法的观点 大错特错了.如果不对这一问题加以澄清，就有可能在 早在古德诺之前就有人提出.德国学者布隆赤里作为 行政学的研究过程中产生常识性错误 行政学的早期代表，最早明确地提出了行政与政治相 当代行政学界公认的说法是，近现代行政学研究 分离的观点，并从而初步确立了行政学的研究对象，这 开始于美国学者伍德罗·威尔逊188年在《政治科学》 就为行政学作为一门相对独立的学科而存在奠定了理 季刊上发表的《行政学之研究》一文但是威尔逊本人 论基础威尔逊作为布隆赤里思想的继承者将布氏的 并不承认这种说法他认为，行政学在他之前早就产生 思想进一步发扬光大，对政治与行政的区分做了进一 了，只是它没有在美国产生而是在德、法等国产生和发 步的阐述，从而使行政学作为一门相对独立的科学真 展至于政治与行政相分离的观点，威尔逊认为这是 正建立了起来因此，至少就目前我们所掌握的材料来 行政学赖以成立的理论前提，不但他需要在《行政学之 看，他们两人的思想是古德诺《政治与行政》一书的直 研究》一文中加以阐述，而且在他之前的德国学者布隆 接思想来源可见，就思想渊源而言，政治与行政两分 赤里己进行了比较详尽的阐述布隆赤里认为，“政治 法的观点不但可以追溯到威尔逊，而且还应追溯到布 是·在重大而且带普遍性的事项'方面的国家活动，而 隆赤里 另一方面，‘行政管理”则是国家在个别和细微事项方 二 面'的活动因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行 对政治与行政两分法观点的系统论证，毫无疑问 政管理则是技术性职员的事情。·政策如果没有行政管 应归功于古德诺。古德诺第一次从政府功能区分的角 理的帮助就将一事无成'，但行政管理并不因此就是政 度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能在他 治。"这里己明确告诉我们，政治与行政是政府所具 看来，任何一个政府，都存在两种基本功能：一种功能 有的两种不同的功能，二者是相互区别的，它们之间有 是存在于政府表达国家意志所必需的活动中：另一种 《中图东管得》hina Academic oua Electron3 ublishing House,.All rights reserved99年第期w.cnki 1999年第，11期
学术论坛 ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG 政治与行政两分法: 胡象明 思想渊源及其评价 任何一门学科得以成立的一个基本前提是 ,必须 要有一个相对独立的研究对象。近现代行政学是从政 治学中分离出来的 ,而这种学科上分离的基本前提是 政治与行政的分离 ,即两个学科在对象上的相对分离。 正因为如此 ,政治与行政的关系问题一直是政治学家 们和行政学家们长期争论不休的问题。正确认识这一 问题 ,对于我国当前行政学的健康发展 ,无疑具有重要 的理论意义。 一 政治与行政两分法的观点究竟是谁第一次提出来 的?凡是读过一些行政学著作的人都知道 ,持这种观点 的主要代表人物是美国学者 F. J.古德诺。他所著的《政 治与行政》一书 ,既是早期行政学的经典名著 ,也是政 治与行政两分法观点的代表作。但是 ,如果据此断言政 治与行政两分法的观点是由古德诺先生发明的 ,那就 大错特错了。如果不对这一问题加以澄清 ,就有可能在 行政学的研究过程中产生常识性错误。 当代行政学界公认的说法是 ,近现代行政学研究 开始于美国学者伍德罗 威尔逊 1886年在《政治科学》 季刊上发表的《行政学之研究》一文。但是 ,威尔逊本人 并不承认这种说法。他认为 ,行政学在他之前早就产生 了 ,只是它没有在美国产生而是在德、法等国产生和发 展。至于政治与行政相分离的观点 ,威尔逊认为 ,这是 行政学赖以成立的理论前提 ,不但他需要在《行政学之 研究》一文中加以阐述 ,而且在他之前的德国学者布隆 赤里已进行了比较详尽的阐述。布隆赤里认为 ,“政治 是`在重大而且带普遍性的事项’ 方面的国家活动 ,而 另一方面 ,`行政管理’ 则是`国家在个别和细微事项方 面’ 的活动。因此 ,政治是政治家的特殊活动范围 ,而行 政管理则是技术性职员的事情。`政策如果没有行政管 理的帮助就将一事无成’ ,但行政管理并不因此就是政 治。” [1]这里已明确告诉我们 ,政治与行政是政府所具 有的两种不同的功能 ,二者是相互区别的 ,它们之间有 着严格的区分界限 ,决不能将它们合而为一。威尔逊正 是从布隆赤里的上述观点中得到了启发 ,认为也需要 对美国的政治与行政进行必要的区分 ,并有必要对行 政问题进行相对独立的研究 ,正是在这个意义上他提 出需要建立一门相对独立于政治学之外的行政学。因 此 ,在其所著《行政学之研究》一文中 ,他着重说明了行 政与政治的区分。强调指出: 行政是“行动中的政府” , “它就是政府的执行 ,政府的操作 ,就是政府工作中最 显眼的部分” [2]行政不同于政治 ,因为“行政管理领域 是一种事务性领域。它与政治领域的那种混乱和冲突 相距甚远”。“行政管理是置身于`政治’ 所特有的范围 之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。” [3]很显 然 ,这些论述已经包含了政治与行政相分离的思想 ,把 行政看成不同于政治的另一种政府活动。 以上简单的引证说明 ,政治与行政两分法的观点 早在古德诺之前就有人提出。德国学者布隆赤里作为 行政学的早期代表 ,最早明确地提出了行政与政治相 分离的观点 ,并从而初步确立了行政学的研究对象 ,这 就为行政学作为一门相对独立的学科而存在奠定了理 论基础。威尔逊作为布隆赤里思想的继承者将布氏的 思想进一步发扬光大 ,对政治与行政的区分做了进一 步的阐述 ,从而使行政学作为一门相对独立的科学真 正建立了起来。因此 ,至少就目前我们所掌握的材料来 看 ,他们两人的思想是古德诺 《政治与行政》一书的直 接思想来源。可见 ,就思想渊源而言 ,政治与行政两分 法的观点不但可以追溯到威尔逊 ,而且还应追溯到布 隆赤里。 二 对政治与行政两分法观点的系统论证 ,毫无疑问 应归功于古德诺。古德诺第一次从政府功能区分的角 度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在他 看来 ,任何一个政府 ,都存在两种基本功能: 一种功能 是存在于政府表达国家意志所必需的活动中 ; 另一种 《中国行政管理》 37 1999年第 11期
中国行政管理199年第1期 功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中，当 存在于一个统一的过程之中，二者是相互依存相互联 然，由于政府体制的不同，这两种功能区分的程度及其 系的。没有国家意志的表达，就谈不上国家意志的执 关系是不同的“政府的民治程度越低，国家意志的执 行：而没有国家意志的执行，国家意志的表达也就产生 行功能与表达功能之间的区别也就越小”但是，“即使 不了实际效果，因此，古德诺不仅十分强调政府的两种 在君主制政府中，分工的需要又使这两种功能之间作 活动缺一不可，而且十分强调两者在实际的活动过程 出区分成为不可避免”因此，政治作为表达国家意 中协调一致的重要性 志的功能，行政作为执行国家意志的功能，在任何政府 第四，政治与政策制定有关，行政与政策执行有 体制下都是存在的.“在所有政府体制中都存在着两种 关，政府活动过程是政策制定与政策执行的统一，也就 主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和 是政治与行政的统一。他明确指出：“政治与指导和影 国家意志的执行功能”。“这两种功能分别就是：政治与 响政府的政策相关，而行政则与这一政策的执行相 行政。”句 关”这就是说，政治实际上表现为一个制定政策的 古德诺关于作为政府两种不同功能的政治与行政 过程，而行政则表现为一个执行政策的过程在这里， 的区分及其关系的观点，大致可以归纳为以下几个方 通过政策过程的统一性进一步论证了政治与行政的统 面： 一性。 第一，政府的功能被区分为表达国家意志和执行 第五政治与行政的统一，还表现于政治对行政的 国家意志两种基本功能，这并非人为的划分，而是有其 必要控制，古德诺认为，在政府的功能活动过程中，政 内在的原因。古德诺从两个方面对这种原因做了分析。 治与行政必须协调一致。“为了在国家的表达与执行之 他认为，政府的功能之所以被区分为这两种功能，首先 间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达 “是由心理上的原因必然造成的.就单个人来说，他自 机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立 然自己表述和执行自己的意志，这就是要求他必须在 性要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必 执行意志之前就表述意志”6这表明，就个人而言，其 须经常受执行机构的控制只有这样，在政府中才能存 行为也必然包括其意志的表达和执行两个环节，推而 在协调只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被 言之政府的行为也是如此。其次，由于政府行为的极 普遍遵守的实际的行为规范”那么，到底应该是谁服 其复杂性，不仅要求政府在执行国家意志前先表达国 从谁呢？古氏的回答是“民治的政府要求执行机构必须 家意志，而且要求政府将表达国家意志的活动和执行 服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能 国家意志的活动分别由不同的机关行使。 够代表人民”当然，这种控制也是有限度的.控制过 第二，一般说来，与表达国家意志和执行国家意志 度不仅会影响政策执行的高效率，而且也会反过来影 相一致，政府也建立了相应的机关来实现这两种功能 响政府的民治性。因此，“为了保证政府的民治性和行 但是政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的， 政的高效率，又不允许这种控制超出其所要实现的合 而是非常复杂的。诚然，每一个政府机关主要是或大部 理目的，”至于在实际的政府功能活动中政治采用什 分时间是行使政府的某一种功能，但是，“所有这些机 么形式来实现对行政的控制，则要依各国的具体国情 关不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能”] 而定。他指出这种控制的形式在英国不同于美因。英 “尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法 国采用内阁向议会负责的形式来实现政治对行政的控 严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使，”[⑧] 制，而美国则是通过政党来实现政治对行政的控制的。 据此，古德诺认为，孟德斯鸠所主张的三权分立理论， 由此看来，古德诺比较系统、全面地论证了政治与 认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法，是一 行政两分法的观点，正是由于他的《政治与行政》一书 种极端的形式这种“极端形式对任何具体的政治组织 的发表，使政治与行政两分法在行政学界产生了广泛 都是行不通的.”因此，在古德诺看来，政治与行政是 的影响因此，把古德诺作为这一观点的主要代表，无 不可绝对分开的 疑是正确的 第三政治与行政是政府为实现自身功能所进行 三 的实现国家意志活动过程的两个不同环节，作为表达 如何评价政治与行政两分法的观点？这既是一个 国家意志活动的政治和作为执行国家意志活动的行政 理论问题，又是一个实践问题正确地理解和评价这一 《中国东政管乳hina Academie Joual Electron38 ublishing House..All rights reserved9年第.从期 1999年第，11期 w.cnki
中国行政管理 1999年第 11期 ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG 功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中。当 然 ,由于政府体制的不同 ,这两种功能区分的程度及其 关系是不同的。“政府的民治程度越低 ,国家意志的执 行功能与表达功能之间的区别也就越小。”但是 ,“即使 在君主制政府中 ,分工的需要又使这两种功能之间作 出区分成为不可避免。” [4]因此 ,政治作为表达国家意 志的功能 ,行政作为执行国家意志的功能 ,在任何政府 体制下都是存在的。“在所有政府体制中都存在着两种 主要的或基本的政府功能 ,即国家意志的表达功能和 国家意志的执行功能”。“这两种功能分别就是: 政治与 行政。” [5] 古德诺关于作为政府两种不同功能的政治与行政 的区分及其关系的观点 ,大致可以归纳为以下几个方 面: 第一 ,政府的功能被区分为表达国家意志和执行 国家意志两种基本功能 ,这并非人为的划分 ,而是有其 内在的原因。古德诺从两个方面对这种原因做了分析。 他认为 ,政府的功能之所以被区分为这两种功能 ,首先 “是由心理上的原因必然造成的。就单个人来说 ,他自 然自己表述和执行自己的意志 ,这就是要求他必须在 执行意志之前就表述意志。” [6 ]这表明 ,就个人而言 ,其 行为也必然包括其意志的表达和执行两个环节 ,推而 言之 ,政府的行为也是如此。其次 ,由于政府行为的极 其复杂性 ,不仅要求政府在执行国家意志前先表达国 家意志 ,而且要求政府将表达国家意志的活动和执行 国家意志的活动分别由不同的机关行使。 第二 ,一般说来 ,与表达国家意志和执行国家意志 相一致 ,政府也建立了相应的机关来实现这两种功能。 但是政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的 , 而是非常复杂的。诚然 ,每一个政府机关主要是或大部 分时间是行使政府的某一种功能 ,但是 ,“所有这些机 关不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能”。[7 ] “尽管人们能够区分开政府的两种主要功能 ,但却无法 严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。” [8 ] 据此 ,古德诺认为 ,孟德斯鸠所主张的三权分立理论 , 认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法 ,是一 种极端的形式。这种“极端形式对任何具体的政治组织 都是行不通的。” [9 ]因此 ,在古德诺看来 ,政治与行政是 不可绝对分开的。 第三 ,政治与行政是政府为实现自身功能所进行 的实现国家意志活动过程的两个不同环节 ,作为表达 国家意志活动的政治和作为执行国家意志活动的行政 存在于一个统一的过程之中 ,二者是相互依存、相互联 系的。没有国家意志的表达 ,就谈不上国家意志的执 行;而没有国家意志的执行 ,国家意志的表达也就产生 不了实际效果。因此 ,古德诺不仅十分强调政府的两种 活动缺一不可 ,而且十分强调两者在实际的活动过程 中协调一致的重要性。 第四 ,政治与政策制定有关 ,行政与政策执行有 关 ,政府活动过程是政策制定与政策执行的统一 ,也就 是政治与行政的统一。他明确指出: “政治与指导和影 响政府的政策相关 , 而行政则与这一政策的执行相 关。” [10]这就是说 ,政治实际上表现为一个制定政策的 过程 ,而行政则表现为一个执行政策的过程。在这里 , 通过政策过程的统一性进一步论证了政治与行政的统 一性。 第五 ,政治与行政的统一 ,还表现于政治对行政的 必要控制。古德诺认为 ,在政府的功能活动过程中 ,政 治与行政必须协调一致。“为了在国家的表达与执行之 间求得这种协调 ,就必须或者牺牲掉国家意志的表达 机构的独立性 ,或者牺牲掉国家意志执行机构的独立 性。要么执行机构必须服从表达机构 ,要么表达机构必 须经常受执行机构的控制。只有这样 ,在政府中才能存 在协调。只有这样 ,真正的国家意志的表达才能成为被 普遍遵守的实际的行为规范。”那么 ,到底应该是谁服 从谁呢?古氏的回答是“民治的政府要求执行机构必须 服从表达机构 ,因为后者理所当然地比执行机构更能 够代表人民。” [11]当然 ,这种控制也是有限度的。控制过 度不仅会影响政策执行的高效率 ,而且也会反过来影 响政府的民治性。因此 ,“为了保证政府的民治性和行 政的高效率 ,又不允许这种控制超出其所要实现的合 理目的。” [12]至于在实际的政府功能活动中政治采用什 么形式来实现对行政的控制 ,则要依各国的具体国情 而定。他指出 ,这种控制的形式在英国不同于美国。英 国采用内阁向议会负责的形式来实现政治对行政的控 制 ,而美国则是通过政党来实现政治对行政的控制的。 由此看来 ,古德诺比较系统、全面地论证了政治与 行政两分法的观点 ,正是由于他的《政治与行政》一书 的发表 ,使政治与行政两分法在行政学界产生了广泛 的影响。因此 ,把古德诺作为这一观点的主要代表 ,无 疑是正确的。 三 如何评价政治与行政两分法的观点?这既是一个 理论问题 ,又是一个实践问题。正确地理解和评价这一 《中国行政管理》 38 1999年第 11期
学术论坛 观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于 实面对着两个不同的行为领域这就是威尔逊所说的 我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关 政治领域和行政领域。这两个领域之间确实存在着相 系。因此，无论从理论研究的需要来看还是从政府管理 对的区别由于领域的不同，政府在每一个领域里的行 实践的需要来看，都要求我们对这一观点作出正确的 为目标和方式也应该不同在前一个领域，宜采用政治 评价 方式，而在后一个领域，则宜采用行政方式否则，用政 从理论研究的角度来看，首先我们应该肯定，政治 治手段去解决行政问题，不但达不到解决问题的目的， 与行政两分法观点的确立，对于行政学的形成和发展 反而会使问题更加复杂化：而用行政手段去解决政治 有着至关重要的意义作为科学研究的对象，行政从政 问题，同样达不到解决问题的目的，还有可能造成新 治中分离出来，意味着行政学作为一个相对独立的学 的政治问题政治与行政两分法的观点如果把握得当， 科得到了广泛的承认从行政学的历史发展来看，行政 有助于政府管理者正确地识别政治问题和行政问题， 学的形成同政治与行政两分法观点的确立是紧密相联 从而正确地选择政府的行为策略。 的。按照威尔逊的说法，当布隆赤里在对政治与行政进 然而如果把政治与行政两分法的观点绝对化，把 行区分时，表明德国人已开始着手研究行政学；威尔逊 政治与行政绝对地对立起来，这对政府管理的实践来 主张在美国建立一门独立的行政科学，其理由也是行 说是十分有害的。古德诺己经注意到了这一点。因为 政不同于政治。但是，由于他们对于政治与行政的区分 在政府管理实践中政治与行政的协调是非常必要的。 均未从理论上作出系统的论证，因而他们只是提出了 如果没有这种必要的协调，政府这架机器就无法进行 任务，并没有完成任务，即为创建系统的行政学提供理 有效的动转。在政府行为实践中政治与行政的任何对 论基础，更谈不上创建系统的行政学理论随着古德诺 立，都只会造成政府活动的混乱和政府机构运转的失 《政治与行政》一书的发表，政治与行政两分法的观点 灵事实上，在实际的政府行为中政治与行政总是结 得到了较为系统的阐述，从而为建立系统的行政学奠 合在一起而无法分离的在当代政府行为中，政治与行 定了理论基础也正是在这之后，在美国形成了比较系 政的结合仍然表现得非常明显 统的行政学理论，并得到了广泛的承认。由此看来，从 最后需要指出的是，政治与行政两分法的观点在 理论上把行政从政治中分离出来，这是研究行政学的 当代美国政治学界和行政学界均受到了较多的批评， 需要。没有这种理论上的分离，行政学就缺乏一个相对 相当多的学者都对这一观点持否定态度。美国政治学 独立的研究对象，因而也就没有理由成为一门相对独 家】E安德森甚至断言，“除了少数几个老古董和信 立的学科从这个意义上看政治与行政两分法的观点 息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治一 在行政学的形成和发展史上占有十分重要的地位，即 行政两分法了，”到我们认为，对于政治与行政两分法 使在当代的行政学研究中，也有必要强调行政与政治 的观点应该给予实事求是的评价，唯有如此，才有利于 之间的区别，否则，行政学的研究就会变得毫无意义 我国当代行政学的健康发展，有利于我国当代行政改 但是，仅就理认上看，政治与行政两分法的观点也 革的顺利进行。 有可能把人们引向误区，因为这种观点容易给人一种 惨考文献] 错觉，似乎政治与行政是政府两种相互独立、相互平衡 [1]伍德罗·成尔逊.行政学之研究.[J]国外政治学.1987 的活动从这种错误的观点出发，有人把行政学当成了 (6). 一种与政治学相平行的独立学科，脱离政治学的指导 【2][3伍德罗·威尔逊.行政学之研究[月.国外政治学，1988 (1) 研究行政学，甚至宣称行政学的研究内容只是政府管 [4][5][6][7][8][9][10][11][12估德诺.政治与行政[M]. 理的技术问题，它须摆脱政治学的价值观，坚持所谓 北京：华夏出版社，1987.6 “价值中立”原则，或者根本就不过问价值问题很显 「13]磨姆斯.E安德森.公共决策[M1.北京：华夏出版社， 然，从这样的观点出发去研究行政学，只会把行政学的 1990 研究引向歧途 (作者单位：武汉大学政治与行政学院，武汉430072) 从政府管理的实践来看，对政治与行政进行相对 (责任编辑高小平) 的区分，有助于政府在对社会实行有效的管理过程中 [中图分类号]D630 文献标识码]A 正确地选择行为策略。今天我们己经非常清楚政府确 [文章编号11006-0863(1999)11-0037-03 《中国行政管理》 39 1999年第，11期 China Academic Journal Electronie Publishing House.All rights reserved. w.cnki
学术论坛 ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG 观点 ,既有助于我国行政学理论的健康发展 ,又有助于 我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关 系。因此 ,无论从理论研究的需要来看还是从政府管理 实践的需要来看 ,都要求我们对这一观点作出正确的 评价。 从理论研究的角度来看 ,首先我们应该肯定 ,政治 与行政两分法观点的确立 ,对于行政学的形成和发展 有着至关重要的意义。作为科学研究的对象 ,行政从政 治中分离出来 ,意味着行政学作为一个相对独立的学 科得到了广泛的承认。从行政学的历史发展来看 ,行政 学的形成同政治与行政两分法观点的确立是紧密相联 的。按照威尔逊的说法 ,当布隆赤里在对政治与行政进 行区分时 ,表明德国人已开始着手研究行政学;威尔逊 主张在美国建立一门独立的行政科学 ,其理由也是行 政不同于政治。但是 ,由于他们对于政治与行政的区分 均未从理论上作出系统的论证 ,因而他们只是提出了 任务 ,并没有完成任务 ,即为创建系统的行政学提供理 论基础 ,更谈不上创建系统的行政学理论。随着古德诺 《政治与行政》一书的发表 ,政治与行政两分法的观点 得到了较为系统的阐述 ,从而为建立系统的行政学奠 定了理论基础。也正是在这之后 ,在美国形成了比较系 统的行政学理论 ,并得到了广泛的承认。由此看来 ,从 理论上把行政从政治中分离出来 ,这是研究行政学的 需要。没有这种理论上的分离 ,行政学就缺乏一个相对 独立的研究对象 ,因而也就没有理由成为一门相对独 立的学科。从这个意义上看 ,政治与行政两分法的观点 在行政学的形成和发展史上占有十分重要的地位。即 使在当代的行政学研究中 ,也有必要强调行政与政治 之间的区别 ,否则 ,行政学的研究就会变得毫无意义。 但是 ,仅就理认上看 ,政治与行政两分法的观点也 有可能把人们引向误区。因为这种观点容易给人一种 错觉 ,似乎政治与行政是政府两种相互独立、相互平衡 的活动。从这种错误的观点出发 ,有人把行政学当成了 一种与政治学相平行的独立学科 ,脱离政治学的指导 研究行政学 ,甚至宣称行政学的研究内容只是政府管 理的技术问题 ,它须摆脱政治学的价值观 ,坚持所谓 “价值中立”原则 ,或者根本就不过问价值问题。很显 然 ,从这样的观点出发去研究行政学 ,只会把行政学的 研究引向歧途。 从政府管理的实践来看 ,对政治与行政进行相对 的区分 ,有助于政府在对社会实行有效的管理过程中 正确地选择行为策略。今天我们已经非常清楚 ,政府确 实面对着两个不同的行为领域 ,这就是威尔逊所说的 政治领域和行政领域。这两个领域之间确实存在着相 对的区别。由于领域的不同 ,政府在每一个领域里的行 为目标和方式也应该不同。在前一个领域 ,宜采用政治 方式 ,而在后一个领域 ,则宜采用行政方式。否则 ,用政 治手段去解决行政问题 ,不但达不到解决问题的目的 , 反而会使问题更加复杂化; 而用行政手段去解决政治 问题 , ,同样达不到解决问题的目的 ,还有可能造成新 的政治问题。政治与行政两分法的观点如果把握得当 , 有助于政府管理者正确地识别政治问题和行政问题 , 从而正确地选择政府的行为策略。 然而 ,如果把政治与行政两分法的观点绝对化 ,把 政治与行政绝对地对立起来 ,这对政府管理的实践来 说是十分有害的。古德诺 已经注意到了这一点。因为 在政府管理实践中 ,政治与行政的协调是非常必要的。 如果没有这种必要的协调 ,政府这架机器就无法进行 有效的动转。在政府行为实践中 ,政治与行政的任何对 立 ,都只会造成政府活动的混乱和政府机构运转的失 灵。事实上 ,在实际的政府行为中 ,政治与行政总是结 合在一起而无法分离的。在当代政府行为中 ,政治与行 政的结合仍然表现得非常明显。 最后需要指出的是 ,政治与行政两分法的观点在 当代美国政治学界和行政学界均受到了较多的批评 , 相当多的学者都对这一观点持否定态度。美国政治学 家 J. E.安德森甚至断言 ,“除了少数几个老古董和信 息不通者之外 ,今天再也不会有人接受这种政治—— 行政两分法了。” [13]我们认为 ,对于政治与行政两分法 的观点应该给予实事求是的评价 ,唯有如此 ,才有利于 我国当代行政学的健康发展 ,有利于我国当代行政改 革的顺利进行。 [参考文献 ] [ 1 ]伍德罗 威尔逊. 行政学之研究 . [ J].国外政治学 . 1987 ( 6). [ 2 ] [3 ]伍德罗 威尔逊 .行政学之研究 [ J].国外政治学. 1988 ( 1). [4 ] [5 ] [6 ] [7 ] [8 ] [9 ] [10 ] [ 11 ] [12 ]古德诺 .政治与行政 [M ]. 北京: 华夏出版社 , 1987. 6. [ 13 ]詹姆斯. E.安德森. 公共决策 [M ].北京: 华夏出版社 , 1990. (作者单位: 武汉大学政治与行政学院 ,武汉 430072) (责任编辑 高小平 ) [中图分类号 ]D630 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006- 0863( 1999) 11- 0037- 03 《中国行政管理》 39 1999年第 11期
