政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月/頁61~100 全觀型治理： 理論與制度化策略 彭錦鹏* 摘 要 英國學者培利希克斯主張下一世代的政府應爲全觀型政府(holistic government)、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府。此種 全觀型治理的理論，基本上在解决政府及預算分部化後所造成的治理缺 陷。 在重點分析全觀型治理的理論之後·本文提出如何進行制度化以達 到全觀型治理境界的三項主要策略：建立線上治理基礎建設、建立整合 型粗織·和建立主動型文官體系。 全觀型治理的境界必須建立在綿密而精細的資訊體系·組織體系、 和主動的人事行政體系之上·對於目前絕大多數國家政府而言，仍弱相 當遙遠的目標。從民主政治的本質和發展來看·推動全觀型治理的境 界，需要依賴一個主動積極的公民社會·持被有力的進行政治参與監督 和行政参與監督·進而對於政府的財政預算充分發揮影響力，建立合理 的財政针畫及治理架構。 關键嗣：全觀型政府、線上治理、電子化政府、全球化、公共服務、行 政改革·新公共管埋 *中央研究院欧美研究所副研究員、围立台灣大學政治學系副教授 收稿日期：93年8月19日：通過日期：93年11月15日
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月∕頁 61～100 全 觀 型 治 理： 理論與制度化策略 彭錦鵬* 摘 要 英國學者培利希克斯主張下一世代的政府應為全觀型政府（holistic government）、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府。此種 全觀型治理的理論，基本上在解決政府及預算分部化後所造成的治理缺 陷。 在重點分析全觀型治理的理論之後，本文提出如何進行制度化以達 到全觀型治理境界的三項主要策略：建立線上治理基礎建設、建立整合 型組織、和建立主動型文官體系。 全觀型治理的境界必須建立在綿密而精細的資訊體系、組織體系、 和主動的人事行政體系之上，對於目前絕大多數國家政府而言，仍屬相 當遙遠的目標。從民主政治的本質和發展來看，推動全觀型治理的境 界，需要依賴一個主動積極的公民社會，持續有力的進行政治參與監督 和行政參與監督，進而對於政府的財政預算充分發揮影響力，建立合理 的財政計畫及治理架構。 關鍵詞：全觀型政府、線上治理、電子化政府、全球化、公共服務、行 政改革、新公共管埋 *中央研究院歐美研究所副研究員、國立台灣大學政治學系副教授 收稿日期：93 年 8 月 19 日；通過日期：93 年 11 月 15 日
62全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 壹、前言 二十世紀行政學的發展基本上是建立在傅統的官僚體系組織之上。一 九八○年代以來，由於新公共管理運動的興起，以及從美國開始的政府再 造運動持續發酵，各國政府的組織及運作產生了重大的改變。但是在過去 二十年中，由於資引科技的不衡進步，電子化政府的新典範型態逐漸形 成。在新公共管理的行政改革和重子化政府的雨大潮流衝擊之下，二十一 世紀的政府將呈現何種型態，就成爲行政學者所關注的研究焦點。研究政 府將呈現何種型態，在理論層次上具有典範架構的意義，可以引導行政學 者在共同典範的指引下，逐步建立未來政府運作中所需要的各項制度 Lane and Ersson,2000;Wallis and Dollery,1999 Light,2000:Farazmand, 2001;Kernaghan et al.,2000;Denhardt,2000)。不論是政府的組織、法 律·規則、行政程序、人事制度、行政倫理·行政價值等等，都可以有所 遵循·深入探討。而對於未來政府的型態如能有較爲明確的掌握，不論是 從政人士、行政學者、常任文官·或甚至於一般民眾·都能對於政府的粗 織運作及政府所能夠提供的服務之效率·效能，及早建立眾所接受的常態 模式。 英國學者培利希克斯(Peri6)I首倡全觀型政府(holistic government) 之概念，主張下一世代之政府應爲全觀型政府、預防性政府、改變文化的 政府及結果取向的政府(6 Perri,1997;6 Perri et al.,1999;6 Perri et al., 2002)。2他並针對二十一世紀政府所處之政治·經濟·科技·環境，提 出未來全觀型政府應骸探行的制度變革。全觀型政府理念爲英國工黨布萊 爾政府所探用，並提出聯合型(joined-up)政府之各項改革措施。不論從 】培利希克斯(Pem6)是其本人自制之姓名(2003年9月10日作者於英国倫敦筋羡Pem 6本人時之就明)，援英文姓名之通例，區分6爲姓，Pmi高名。但爲避免引用上之誤 食·在引述及列言目時依Perri6本人原言之例使用6 Perri,併此就明。 2其三言言名分别肩：Holistic government(1997、Governing in the round:strategiesfor holistic government (1999)Towards holistic Governance:The New Reform Agenda (2002). 第二本和第三本者係與Diana Leat,.Kimberly Seltzer和Gerry Stoker合著
62 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 壹、前 言 二十世紀行政學的發展基本上是建立在傳統的官僚體系組織之上。一 九八○年代以來，由於新公共管理運動的興起，以及從美國開始的政府再 造運動持續發酵，各國政府的組織及運作產生了重大的改變。但是在過去 二十年中，由於資訊科技的不斷進步，電子化政府的新典範型態逐漸形 成。在新公共管理的行政改革和電子化政府的兩大潮流衝擊之下，二十一 世紀的政府將呈現何種型態，就成為行政學者所關注的研究焦點。研究政 府將呈現何種型態，在理論層次上具有典範架構的意義，可以引導行政學 者在共同典範的指引下，逐步建立未來政府運作中所需要的各項制度 （Lane and Ersson, 2000；Wallis and Dollery, 1999；Light, 2000；Farazmand, 2001；Kernaghan et al., 2000；Denhardt, 2000）。不論是政府的組織、法 律、規則、行政程序、人事制度、行政倫理、行政價值等等，都可以有所 遵循、深入探討。而對於未來政府的型態如能有較為明確的掌握，不論是 從政人士、行政學者、常任文官、或甚至於一般民眾，都能對於政府的組 織運作及政府所能夠提供的服務之效率、效能，及早建立眾所接受的常態 模式。 英國學者培利希克斯（Perri 6）1 首倡全觀型政府（holistic government） 之概念，主張下一世代之政府應為全觀型政府、預防性政府、改變文化的 政府及結果取向的政府（6 Perri, 1997；6 Perri et al., 1999；6 Perri et al., 2002）。2 他並針對二十一世紀政府所處之政治、經濟、科技、環境，提 出未來全觀型政府應該採行的制度變革。全觀型政府理念為英國工黨布萊 爾政府所採用，並提出聯合型（joined-up）政府之各項改革措施。不論從 1 培利希克斯（Perri 6）是其本人自創之姓名（2003 年 9 月 10 日作者於英國倫敦訪談 Perri 6 本人時之說明），援英文姓名之通例，區分 6 為姓，Perri 為名。但為避免引用上之誤 會，在引述及列書目時依 Perri 6 本人原書之例使用 6 Perri，併此說明。 2 其三書書名分別為：Holistic government (1997)、Governing in the round: strategies for holistic government (1999)、Towards holistic Governance: The New Reform Agenda (2002)。 第二本和第三本書係與 Diana Leat, Kimberly Seltzer 和 Gerry Stoker 合著
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 63 理論層面或實務層面來加以衡量，全觀型治理(holistic governance)的理論 可望成爲二十一世紀有關政府治理的大型理論（grand theory),值得行政 學者廣泛加以研究。 未來政府的型態篇何，不但學界有不同的看法，OECD專青研究政府 治理的公共管理委員會也相當重視·以目前的行政學文默來看，主要可以 分成爲三種類型： 第一種類型是以OECD的研究成果篇代表(OECD,2001)，具體指出 未來政府所面對的各種環境變遷，包括社會更加多元、複雜、與分裂，媒 體和教育改變民眾對於政府服務的品質·髁責與信任的要求·然而，他們 對於未來政府的型態與特性，基本上則保持開放的態度，並沒有提出具體 的看法。 第二種類型是Guy Peters所提出來政府未來的治理模式(Peters,. 1997)。他所提出來的模式包括：市場式政府、参與式國家、彈性化政府、 以及解制型政府。四種治理的願景都含有公共利益的概念，也就是提供締 造一個良好政府的粽合性理念。不過，這四種模式仍然無法解答未來的政 府所可能共同具有的運作精神和原則。這四種政府型態都在描述政府在運 作時應骸探用何種粗織理念·而不是在描述未來政府在整體上所呈現的型 態或特徵。市場式政府主要的重點在強調利用競爭的市場概念，以加強人 事體制的競爭性·例如探用績效薪俸制以及其他私部門所探用的管理技 術。市場式政府就好像企業型政府一般，對於提供服務的政府部門，具有 較高的可行性，但是對於負青提供决策的政府部門而言，則探用市場機制 並非易事。参與式政府主要在強調全面品質管理的技術，運用政府官員形 成團除合作的機制，以加強政府的行政效率和效能·参與式政府的治理模 式，主要在减少層級節制的組織所形成的僵化效應，運用平台式的粗織以 加強溝通的功能。第三種彈性化政府主要在強調人事制度的彈性僱用，以 减少人事成本，並使政府的組織能夠更朝虛凝的方式來進行改革。最後一 種解制式政府基本上在強調賦予政府最大的管理自由，使政府能夠像市場 式政府一樣，模仿企業型政府的運作模式，增加創新的可能。從這四種模 式來看，他們所提供的理論價值在於，明確指出未來的政府在運作的原則 上，可能或必須具有的特徵
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 63 理論層面或實務層面來加以衡量，全觀型治理（holistic governance）的理論 可望成為二十一世紀有關政府治理的大型理論（grand theory），值得行政 學者廣泛加以研究。 未來政府的型態為何，不但學界有不同的看法，OECD 專責研究政府 治理的公共管理委員會也相當重視。以目前的行政學文獻來看，主要可以 分成為三種類型： 第一種類型是以 OECD 的研究成果為代表（OECD, 2001），具體指出 未來政府所面對的各種環境變遷，包括社會更加多元、複雜、與分裂，媒 體和教育改變民眾對於政府服務的品質、課責與信任的要求。然而，他們 對於未來政府的型態與特性，基本上則保持開放的態度，並沒有提出具體 的看法。 第二種類型是 Guy Peters 所提出來政府未來的治理模式（Peters, 1997）。他所提出來的模式包括：市場式政府、參與式國家、彈性化政府、 以及解制型政府。四種治理的願景都含有公共利益的概念，也就是提供締 造一個良好政府的綜合性理念。不過，這四種模式仍然無法解答未來的政 府所可能共同具有的運作精神和原則。這四種政府型態都在描述政府在運 作時應該採用何種組織理念，而不是在描述未來政府在整體上所呈現的型 態或特徵。市場式政府主要的重點在強調利用競爭的市場概念，以加強人 事體制的競爭性，例如採用績效薪俸制以及其他私部門所採用的管理技 術。市場式政府就好像企業型政府一般，對於提供服務的政府部門，具有 較高的可行性，但是對於負責提供決策的政府部門而言，則採用市場機制 並非易事。參與式政府主要在強調全面品質管理的技術，運用政府官員形 成團隊合作的機制，以加強政府的行政效率和效能。參與式政府的治理模 式，主要在減少層級節制的組織所形成的僵化效應，運用平台式的組織以 加強溝通的功能。第三種彈性化政府主要在強調人事制度的彈性僱用，以 減少人事成本，並使政府的組織能夠更朝虛擬的方式來進行改革。最後一 種解制式政府基本上在強調賦予政府最大的管理自由，使政府能夠像市場 式政府一樣，模仿企業型政府的運作模式，增加創新的可能。從這四種模 式來看，他們所提供的理論價值在於，明確指出未來的政府在運作的原則 上，可能或必須具有的特徵
64全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 第三種類型是主張未來政府將呈現的共同模式·其中最明顯得到共藏 的是有關電子化政府的理論(Gronlund,2002;Fountain,2001;Dai,2000; Kamarck et al.,1999)。其次則是類如全觀型政府的理論。政府運作透過資 訊科技而全面電子化或稱數位化，已是必然的趨勢，而不再是一種理論的 構想。各國政府的電子化只有程度·層次的差異，而不再是有與無的區别。 全觀型治理的核心關鍵則是有鑑於全球政經情勢已大幅、快速變動，全球 化·區域化的風潮日趨渗入政府的治理機制，快速變遷已成爲常態，政府 的治理理念也必須探用全新的觀點以求適應。全觀型政府是使政府能觀照 全體，變成預防性·整合性、改變文化·結果取向的政府，而能跨越政府 層級、部會功能分裂的差距，提供人民更好的服務。 基於以上之分析，本文將群細躬介全觀型治理之理論架構，並予以深入· 多面向的探討其可行性、可欲性。在此基礎上，從國際情勢的轉變、政府結構 的改變、人民對政府治理的要求、公共管理理論與實踐的發展、資訊科技的發 展與運用等不同因素考慮，建搆具有跨國可行性實現全觀型治理的具體策略及 演進步骤。由於全觀型治理觀念在國内尙未經引介，本文將先扼要予以析論。 贰、全觀型政府是什麽？ 全觀型政府這個觀念的起源，基本上在挑戰從十九世紀以來各國政府 的基本結構原則。各國政府在部會層級的組織·長久以來都是以功能作爲 區分的標準，也就是功能分化是分部化的基本原則(6Prri,1997:16)·但 是道種區分部會的原則，在過去二十幾年政府改革的大風潮裹面，明顯無 法有效應付許多跨越功能邊界的重大問題。回顧一九八○年代以來，世界 各國的人民一方面不希望再增加稅務的負擔，另方面又希望中央政府能夠 解决教育·衛生、犯罪、以及就業的問題。不論是英國爲首的西敏寺 (Westminster)國家的新公共管理，或是美國在一九九O年代所進行的新 政府運動，都企圖改變政府的運作方式，减少管制、增加競爭，尤其是私 人部門的競爭，以增進政府的效率和效能，並同時達到减少公共支出的目 的。希克斯認爲，一九八○年代和一九九○年代早期所遺留下來的政府間 題是，人民對於公共部門的信任感降低、支出膨脹、政府缺乏效能、政府
64 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 第三種類型是主張未來政府將呈現的共同模式。其中最明顯得到共識 的是有關電子化政府的理論（GrÖnlund, 2002；Fountain, 2001；Dai, 2000； Kamarck et al., 1999）。其次則是類如全觀型政府的理論。政府運作透過資 訊科技而全面電子化或稱數位化，已是必然的趨勢，而不再是一種理論的 構想。各國政府的電子化只有程度、層次的差異，而不再是有與無的區別。 全觀型治理的核心關鍵則是有鑑於全球政經情勢已大幅、快速變動，全球 化、區域化的風潮日趨滲入政府的治理機制，快速變遷已成為常態，政府 的治理理念也必須採用全新的觀點以求適應。全觀型政府是使政府能觀照 全體，變成預防性、整合性、改變文化、結果取向的政府，而能跨越政府 層級、部會功能分裂的差距，提供人民更好的服務。 基於以上之分析，本文將詳細引介全觀型治理之理論架構，並予以深入、 多面向的探討其可行性、可欲性。在此基礎上，從國際情勢的轉變、政府結構 的改變、人民對政府治理的要求、公共管理理論與實踐的發展、資訊科技的發 展與運用等不同因素考慮，建構具有跨國可行性實現全觀型治理的具體策略及 演進步驟。由於全觀型治理觀念在國內尚未經引介，本文將先扼要予以析論。 貳、全觀型政府是什麼？ 全觀型政府這個觀念的起源，基本上在挑戰從十九世紀以來各國政府 的基本結構原則。各國政府在部會層級的組織，長久以來都是以功能作為 區分的標準，也就是功能分化是分部化的基本原則（6 Perri, 1997: 16）。但 是這種區分部會的原則，在過去二十幾年政府改革的大風潮裏面，明顯無 法有效應付許多跨越功能邊界的重大問題。回顧一九八○年代以來，世界 各國的人民一方面不希望再增加稅務的負擔，另方面又希望中央政府能夠 解決教育、衛生、犯罪、以及就業的問題。不論是英國為首的西敏寺 （Westminster）國家的新公共管理，或是美國在一九九○年代所進行的新 政府運動，都企圖改變政府的運作方式，減少管制、增加競爭，尤其是私 人部門的競爭，以增進政府的效率和效能，並同時達到減少公共支出的目 的。希克斯認為，一九八○年代和一九九○年代早期所遺留下來的政府問 題是，人民對於公共部門的信任感降低、支出膨脹、政府缺乏效能、政府
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 65 負責的對象錯誤等等。而這些問題的基本來源，都是因僞政府組織是按照 功能性的原則來做爲區分· 希克斯認爲·在功能性粗織的原則之下，政府的運作造成以下的結果 (6 Perri,.1997:26): 1.高成本。 2.錯誤行爲的集中化。 3.對於改變行爲的做法認藏粗糙。 4.思考眼光短淺。 5.過於注重治療而欠缺預防。 6.欠缺協調、將惡化的問題丢在一起。 7.弈鑑的對象錯誤。 8.負責的對象錯誤。 針對以上的結果，希克斯指出，英國在一九八○年代一方面已經把許 多管理的責任下放到地方政府，例如學校和醫院，但是另一方面則透過財 政部和其他各部會，將控制和决策權集中到中央政府。其結果就是，財政 部變成許多决策過程的瓶頸。文官的士氣因此低落，地方機關對於民眾的 負責任情形也因此而弱化，人民對於政府的改革信任程度亦因此而降低。 他認爲政府組織的功能分化也造成·各個部會在單一年度的預算限制 之下運作，缺乏長遠的思考。預算超出會被懲罰，同樣的，預算花的比較 少，也會被財政部删减預算，如此就使得各個部會沒有節省資源的誘因， 也不會進行長遠規劃。如果再考慮政客所思考的只不過是一個選舉週期， 則政府部門更有必要長遠規劃。希克斯認爲，除了教育以外·大多數政府 所提供的服務，都是治療性的，而不是預防性的，也就是等到傷害已經構 成以後，政府才加以介入。數據顯示，在整個二十世紀裹，英國人壽命增 長的主要因素，醫藥只貢獻了五年(Bunker et al.,1994)。雖然警察大幅度 地增加，警政方面的支出也一直在增加，但是犯罪率也一直在增加。以醫 藥和警政的例子來看，預防性的公共衛生活動比例仍然很少，而犯罪預防 仍然在起步階段·這些都是以功能區分部會組織的原則下，最可能產生的 結果。 希克斯認爲，一九八○年代以來的改革，主要在追求效率和經濟，但
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 65 負責的對象錯誤等等。而這些問題的基本來源，都是因為政府組織是按照 功能性的原則來做為區分。 希克斯認為，在功能性組織的原則之下，政府的運作造成以下的結果 （6 Perri, 1997: 26）： 1. 高成本。 2. 錯誤行為的集中化。 3. 對於改變行為的做法認識粗糙。 4. 思考眼光短淺。 5. 過於注重治療而欠缺預防。 6. 欠缺協調、將惡化的問題丟在一起。 7. 評鑑的對象錯誤。 8. 負責的對象錯誤。 針對以上的結果，希克斯指出，英國在一九八○年代一方面已經把許 多管理的責任下放到地方政府，例如學校和醫院，但是另一方面則透過財 政部和其他各部會，將控制和決策權集中到中央政府。其結果就是，財政 部變成許多決策過程的瓶頸。文官的士氣因此低落，地方機關對於民眾的 負責任情形也因此而弱化，人民對於政府的改革信任程度亦因此而降低。 他認為政府組織的功能分化也造成，各個部會在單一年度的預算限制 之下運作，缺乏長遠的思考。預算超出會被懲罰，同樣的，預算花的比較 少，也會被財政部刪減預算，如此就使得各個部會沒有節省資源的誘因， 也不會進行長遠規劃。如果再考慮政客所思考的只不過是一個選舉週期， 則政府部門更有必要長遠規劃。希克斯認為，除了教育以外，大多數政府 所提供的服務，都是治療性的，而不是預防性的，也就是等到傷害已經構 成以後，政府才加以介入。數據顯示，在整個二十世紀裏，英國人壽命增 長的主要因素，醫藥只貢獻了五年（Bunker et al., 1994）。雖然警察大幅度 地增加，警政方面的支出也一直在增加，但是犯罪率也一直在增加。以醫 藥和警政的例子來看，預防性的公共衛生活動比例仍然很少，而犯罪預防 仍然在起步階段，這些都是以功能區分部會組織的原則下，最可能產生的 結果。 希克斯認為，一九八○年代以來的改革，主要在追求效率和經濟，但
66全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 是對於效能則往往沒有認真追求。政府的業務在效率尤其是丙部效率，也 許有重大的成就，但是對於實際的問題，例如失業率·犯罪率·健康情况、 教育成就，就不一定看到實際的成果。他所提出來最大的批部是，英國政 府所提出的「物有所值」(value for money)口號，基本上只是運用非常狹 险的解釋，盡力達成内部的效率，而並非實際解决人民的問題。 希克斯認爲，政府的各部會由於受到中央預算和績效衡量制度的管 理，而且專業人士都是效忠於他所屬的專業團體，因此基本上是對部會和 國會而負青。但是他們並沒有對基層民眾或者是接受服務的人來負責，這 顯然是錯誤的。 希克斯認爲全觀型政府應骸透過資訊科技而建立單一窗口(one-stop shop)的服務機制，而這些單一窗口的設置是以人民的「生活事件」(Iife event)作爲思考的起點。也就是政府業務的分工應骸從民眾的生活事件角 度來加重組。例如人的一生之中其實只是一些事件所組成，例如找工作、 需要金錢·需要住家·生病、被搶等事件，而這些事件從政府的角度則是 醫療保健、住宅、職業訓練、金錢救助·社區發展、交通、土地利用、文 化·休閒等等業務、功能。如何使政府的功能能進行整合的工作，而提供 民眾整合型的服務，而不是奔波於各個部會、單位，就是全觀型政府追求 的目標(6 Perri,,1997:46-49)。 全觀型政府的想法在英國工黨從十八年的在野身份轉而在一九九七年 六月執政後得到相當大的政策回響。希克斯在一九九七年由工黨智庫德莫 斯(Demos)出版的「全觀型政府」一書上市之後，就得到工黨政府的肯 定，成爲政府官員廣泛閱讀的著作。它在公部門改革的地位，就像「新政 府運動」一書在美國副總統高爾所頜軍的「全國績效严估」運動一樣受到 各方矚目。「全觀型政府」是一本只有八十四頁的小書，主要是在強調全 觀型政府的重要性，批弈功能性割分的政府無法真正解决人民及社會的重 大問題。工黨政府初上任並未明舉全觀型治理的理念，但幾種因素促使英 國政府很快朝向全觀型政府而進行改革。第一，執政最初幾週的政策弈估 小組都達成了要對政策制定與執行進行更多跨界整合與協調的結論。第 二，政策的延續性來自於工黨無意放棄保守黨政府所推動的各種整合方 案。例如城市改革方案、電子化政府方案、單一窗口方案。第三，工黨所
66 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 是對於效能則往往沒有認真追求。政府的業務在效率尤其是內部效率，也 許有重大的成就，但是對於實際的問題，例如失業率、犯罪率、健康情況、 教育成就，就不一定看到實際的成果。他所提出來最大的批評是，英國政 府所提出的「物有所值」（value for money）口號，基本上只是運用非常狹 隘的解釋，盡力達成內部的效率，而並非實際解決人民的問題。 希克斯認為，政府的各部會由於受到中央預算和績效衡量制度的管 理，而且專業人士都是效忠於他所屬的專業團體，因此基本上是對部會和 國會而負責。但是他們並沒有對基層民眾或者是接受服務的人來負責，這 顯然是錯誤的。 希克斯認為全觀型政府應該透過資訊科技而建立單一窗口（one-stop shop）的服務機制，而這些單一窗口的設置是以人民的「生活事件」（life event）作為思考的起點。也就是政府業務的分工應該從民眾的生活事件角 度來加重組。例如人的一生之中其實只是一些事件所組成，例如找工作、 需要金錢、需要住家、生病、被搶等事件，而這些事件從政府的角度則是 醫療保健、住宅、職業訓練、金錢救助、社區發展、交通、土地利用、文 化、休閒等等業務、功能。如何使政府的功能能進行整合的工作，而提供 民眾整合型的服務，而不是奔波於各個部會、單位，就是全觀型政府追求 的目標（6 Perri, 1997: 46-49）。 全觀型政府的想法在英國工黨從十八年的在野身份轉而在一九九七年 六月執政後得到相當大的政策回響。希克斯在一九九七年由工黨智庫德莫 斯（Demos）出版的「全觀型政府」一書上市之後，就得到工黨政府的肯 定，成為政府官員廣泛閱讀的著作。它在公部門改革的地位，就像「新政 府運動」一書在美國副總統高爾所領軍的「全國績效評估」運動一樣受到 各方矚目。「全觀型政府」是一本只有八十四頁的小書，主要是在強調全 觀型政府的重要性，批評功能性劃分的政府無法真正解決人民及社會的重 大問題。工黨政府初上任並未明舉全觀型治理的理念，但幾種因素促使英 國政府很快朝向全觀型政府而進行改革。第一，執政最初幾週的政策評估 小組都達成了要對政策制定與執行進行更多跨界整合與協調的結論。第 二，政策的延續性來自於工黨無意放棄保守黨政府所推動的各種整合方 案。例如城市改革方案、電子化政府方案、單一窗口方案。第三，工黨所
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 67 關切的社會排擠（social exclusion)問題需要有廣泛的整合政策才能處理， 而老人問題所牽涉的健康、社會照護及選票問題，也都不容忽視(6 Perri et al.,2002:19)。因此，希克斯的全觀型政府理念和英國工黨政府探用整合 型政策的時代背景，其實相互吻合、相互輝映。 希克斯一系列的著作都在探討如何建構此一新型態的政府，並從支持 與反對全觀型政府的角度，反覆予以剖析。他認爲全觀型的政府應骸做到 以下各項工作：(1)全觀性的預算制度；(2)以結果爲核心的粗織：(3)整合的 資訊體系；(4)授權個案工作者；（⑤）結果取向的契約；(6)預防性的審；(7) 提高預防工作的地位與角色；(8)早期警告系統（包括scenario planning); (9)智慧型探購：(10)文化審硯（人民的態度、信仰、價值、召慣）：11預算 應考慮確實資訊與說服力（財稅誘因要正確）；12跨功能性的結果弈分（仔 細弈估各地區成果)(6 Perri,1997:10-12)並提供建構全觀型政府的各項 建議。 他認爲全觀型政府應骸做到（6 Perri et al.,1999:11-14)： 1.政策層次的整合(policy-level integration): 政府所有的機關單位在政策制定的階段，即應爲政策之整合，對特 定之政策目標與結果皆有共藏和認同感· 2.中央政府勇於創新並擴大授權： 對政府整合的工作必須有創新的勇氣，要能不地嘗試；整合工作 不是中央單方面的事，中央須擴大授權，地方政府也要主動参與。 3.審慎運用整合型預算(integrated budgets)： 整體性預算(pooled budgets)可以克服政府各機關單位間不合作的 問題；但此種預算對整合工作不見得必要或有效· 4.負責監督者須重塑新價值： 有責任監督者包含監察機關與政治人物、管制人員·監察委員·地 方委員會等等。監察機關的職權應順應民意，爲產生有效能的政府 服務而施加監督的壓力與聯合参與(joined-up)的風氣；政治人物 也應緊盯政府整合工作之進度。 5.中央與地方政府皆應傅播新知： 中央與地方都應設立學習單位，以負責傅播有關政府整合的新知
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 67 關切的社會排擠（social exclusion）問題需要有廣泛的整合政策才能處理， 而老人問題所牽涉的健康、社會照護及選票問題，也都不容忽視（6 Perri et al., 2002: 19）。因此，希克斯的全觀型政府理念和英國工黨政府採用整合 型政策的時代背景，其實相互吻合、相互輝映。 希克斯一系列的著作都在探討如何建構此一新型態的政府，並從支持 與反對全觀型政府的角度，反覆予以剖析。他認為全觀型的政府應該做到 以下各項工作：坽全觀性的預算制度；夌以結果為核心的組織；奅整合的 資訊體系；妵授權個案工作者；妺結果取向的契約；姏預防性的審視；姎 提高預防工作的地位與角色；妲早期警告系統（包括 scenario planning）； 姌智慧型採購；姁文化審視（人民的態度、信仰、價值、習慣）；妶預算 應考慮確實資訊與說服力（財稅誘因要正確）；妼跨功能性的結果評分（仔 細評估各地區成果）（6 Perri, 1997: 10-12）並提供建構全觀型政府的各項 建議。 他認為全觀型政府應該做到（6 Perri et al., 1999: 11-14）： 1. 政策層次的整合（policy-level integration）: 政府所有的機關單位在政策制定的階段，即應為政策之整合，對特 定之政策目標與結果皆有共識和認同感。 2. 中央政府勇於創新並擴大授權： 對政府整合的工作必須有創新的勇氣，要能不斷地嘗試；整合工作 不是中央單方面的事，中央須擴大授權，地方政府也要主動參與。 3. 審慎運用整合型預算（integrated budgets）： 整體性預算（pooled budgets）可以克服政府各機關單位間不合作的 問題；但此種預算對整合工作不見得必要或有效。 4. 負責監督者須重塑新價值： 有責任監督者包含監察機關與政治人物、管制人員、監察委員、地 方委員會等等。監察機關的職權應順應民意，為產生有效能的政府 服務而施加監督的壓力與聯合參與（joined-up）的風氣；政治人物 也應緊盯政府整合工作之進度。 5. 中央與地方政府皆應傳播新知： 中央與地方都應設立學習單位，以負責傳播有關政府整合的新知
68 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 藏。 6.政府應更新資訊科技系統： 應發展全觀型政府所須之資訊科技系統並注意到個人隱私的保護。 7.人事行政之改革： 包括全觀型政府所需之考銓·薪俸等配套機制的革新。 8.政治人物要勇於處理整合工作之困境： 例如要克服在運用資訊系統時，可能與個人隱私權的保護發生衝 突；說服民眾接受全觀型政府的觀念、讓民眾参與全觀型政府之設 計；由下而上原則的貫徹將使中央面對地方、基層的大幅擴權，届 時將如何調整等議題或困境。 希克斯認爲新公共管理以顧客的角度來檢硯政府的業務與服務是有所 欠缺的，因爲政府在提供服務時，不只要考慮效率、效能、經濟的追求， 也必須照顧到公民·钠稅人的觀點和追求正義、公本等價值的任務。他分 析政府服務的對象包括顧客、公民、钠稅人三種，他們分别各有其角色和 需求，如表1。而政府提供服務給三種對象時，這三種對象對於服務~治理、 公民權的看法顯然是有所不同的，如表2。由於有這三種政府服務對象的區 分，希克斯進一步提出他對於政府運作整合的分析，認爲應骸分成四類政 府目標來加考慮，亦即政策目標、客戶(client)目標、組織目標、及單位 (agency)目標四種目標。而在這四種目標之下，分别考慮其整合的機制 (6 Perri et al.,1999:58-59)。 表1政府服務對象的區分 分 類 角 色 需 求 顧客(customers) 服務之使用者 要政府提供易懂、快速、簡單與 等重的服務 公民(citizens) 投票者；對己身之所需與他 要有效能與符合民意的服務 人之所應得有其看法 納稅人(taxpayers) 提供政府財源 要便宜、有效率且划得來的服務 資料來源：6 Perri et al..(1999:51)
68 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 識。 6. 政府應更新資訊科技系統： 應發展全觀型政府所須之資訊科技系統並注意到個人隱私的保護。 7. 人事行政之改革： 包括全觀型政府所需之考銓、薪俸等配套機制的革新。 8. 政治人物要勇於處理整合工作之困境： 例如要克服在運用資訊系統時，可能與個人隱私權的保護發生衝 突；說服民眾接受全觀型政府的觀念、讓民眾參與全觀型政府之設 計；由下而上原則的貫徹將使中央面對地方、基層的大幅擴權，屆 時將如何調整等議題或困境。 希克斯認為新公共管理以顧客的角度來檢視政府的業務與服務是有所 欠缺的，因為政府在提供服務時，不只要考慮效率、效能、經濟的追求， 也必須照顧到公民、納稅人的觀點和追求正義、公平等價值的任務。他分 析政府服務的對象包括顧客、公民、納稅人三種，他們分別各有其角色和 需求，如表 1。而政府提供服務給三種對象時，這三種對象對於服務、治理、 公民權的看法顯然是有所不同的，如表 2。由於有這三種政府服務對象的區 分，希克斯進一步提出他對於政府運作整合的分析，認為應該分成四類政 府目標來加考慮，亦即政策目標、客戶（client）目標、組織目標、及單位 （agency）目標四種目標。而在這四種目標之下，分別考慮其整合的機制 （6 Perri et al., 1999: 58-59）。 表 1 政府服務對象的區分 分 類角 色 需 求 顧客（customers） 服務之使用者 要政府提供易懂、快速、簡單與 尊重的服務 公民（citizens） 投票者；對己身之所需與他 人之所應得有其看法 要有效能與符合民意的服務 納稅人（taxpayers） 提供政府財源 要便宜、有效率且划得來的服務 資料來源：6 Perri et al. (1999: 51)
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 69 表2三種政府服務對象對政府提供服務觀點之比較 分 類 服 務 治 理 公民權 顧客(customers) 要快、簡、易、高 不在乎誰主政·只 通常不在乎，但服 品質與一次OK的 要服務好即可 務差就會抱怨 服務 公民（citizens) 要其所關心的、能 強調開放·参與和 強調發言權 發揮功用的與像重 正當性 個人隱私的服務 納稅人(taxpayers) 要低成本、不浪費要精簡 别花太多錢於某 且能真正給有需求 事，别給特定利益 的人的服務 太多權力 資料來源：6 Perri et al..(1999:52)。 參、由全觀型政府到全觀型治理的概念架構 希克斯的第三本相關著作(6 Perri et al.,2002)在理論體系的建構上更 加完整週延，不但分析政府進行協調的各種理論、規劃改革策略、及資訊 體系和財政策略，也將全觀型政府的名嗣，改爲全觀型治理。然而，這本 著作中對於如何促使全觀型治理能夠實現，也就是使之制度化，則除了顯 示英國政府已有某些制度化的例證外，仍乏具體的看法。 整合型的政府在現代資訊科技的協助下，技術上已越來越見可行性， 但是政府運作的整合涉及到的面向仍是多元而複雜的，例如(6 Perri et al., 2002:28-29): 1.政策：從政策制定·政策内容到政策弈估、檢測。 2.規章：個人·公私部門規章的內容·組織架構與衝擊。 3.服務：服務的内容、安排與影響。 4.監督：對以上三者之部估與解釋。 其次就改府組織的架構與型態來觀察，全觀型治理所章涉的整合，也 包含三種面向（6 Perri et al..,2002:29)。 1.治理層級之整合。如全球與國家層級的整合（例如WTO規範的制
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 69 表 2 三種政府服務對象對政府提供服務觀點之比較 分 類 服 務 治 理 公民權 顧客（customers） 要快、簡、易、高 品質與一次 OK 的 服務 不在乎誰主政，只 要服務好即可 通常不在乎，但服 務差就會抱怨 公民（citizens） 要其所關心的、能 發揮功用的與尊重 個人隱私的服務 強調開放、參與和 正當性 強調發言權 納稅人（taxpayers） 要低成本、不浪費 且能真正給有需求 的人的服務 要精簡 別 花 太 多 錢 於 某 事，別給特定利益 太多權力 資料來源：6 Perri et al. (1999: 52)。 參、由全觀型政府到全觀型治理的概念架構 希克斯的第三本相關著作（6 Perri et al., 2002）在理論體系的建構上更 加完整週延，不但分析政府進行協調的各種理論、規劃改革策略、及資訊 體系和財政策略，也將全觀型政府的名詞，改為全觀型治理。然而，這本 著作中對於如何促使全觀型治理能夠實現，也就是使之制度化，則除了顯 示英國政府已有某些制度化的例證外，仍乏具體的看法。 整合型的政府在現代資訊科技的協助下，技術上已越來越見可行性， 但是政府運作的整合涉及到的面向仍是多元而複雜的，例如（6 Perri et al., 2002: 28-29）： 1. 政策：從政策制定、政策內容到政策評估、檢測。 2. 規章：個人、公私部門規章的內容、組織架構與衝擊。 3. 服務：服務的內容、安排與影響。 4. 監督：對以上三者之評估與解釋。 其次就政府組織的架構與型態來觀察，全觀型治理所牽涉的整合，也 包含三種面向（6 Perri et al., 2002: 29）。 1. 治理層級之整合。如全球與國家層級的整合（例如 WTO 規範的制
70 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 定與執行)·、中央與地方機關的整合·全球層級内環保與資訊保護 組織的整合· 2.治理功能之整合·機關内功能之整合，如行政院之各部會，或功能 性機關間之整合，如健保與社福功能之整合· 3.公私部門之整合。公部門業務探取委外、民管化、去任務化、行政 法人化等做法，運用更多非管利粗織與私部門接軌，而使公私合夥 關係產生漸層合作的關係· 希克斯以類似圖1的方式指出，全觀型的政府運作有以上三種面向可 進行整合。但是回顧十九世紀以來的政府治理環境與關係，本文認爲進一 步分析政府演進的階段是必要的，也才能深一層認藏爲何全觀型的治理是 必要的·人類在十五、十六世紀建立民族國家，並進而在十八世紀開始建 立民主憲政國家以來，由於地理阻隔、交通不便的因素，國家政務的推動 絕大部份是在國境之內。殖民地國家雖然頜域廣及海外，但其對殖民地的 統治方式迥異於本國，因此尚不應將殖民地歸爲國土之丙的統治行爲。十 九世紀到二十世紀上牛葉的政府，基本上是以傅統行政學和章伯官僚理論 所稱之官僚型政府進行功能性分工，其運作之範疇包括全國性政務與地方 事務，如圖2之所示。但二十世紀下牛葉，特别是一九八○年以後的二 十年，不論是因爲聯合國的創立，或是交通的快速發展，國際眾多的交流， 都促使政府治理必須加入更多國際性的考慮· 全球化的發展情况形成對於國家治理的壓力，出現在一九九○年代初 期。全球化的動力基本上來自於科技的改變和經濟、政治的自由化，這三 種動力根本性的影響到政府是否能夠有效和合法的進行治理·全球化環境 對於改府治理產生了四大挑戰(Benner et al.,2003:18)：第一項是地理的 挑戰，各國的决策階層都面臨到越來越多的治理問題，必須依賴跨越邊界 的協調行動才能夠加以解决。第二項是由於快速的科技變遷而來的時間的 挑戰。全球的金融市場·貿易·媒體、和各種商業活動都在進行每天二十 四小時不停的運轉，而且也幾乎完成整體的整合。這種情况使得傅統的公 共政策决策者能夠用來斟酌决策方案、準備决策内容的時間越來越短。第 三項是公共政策叢題的複雜性越來越高。不管是國家的和國際粗織的决策 者，都必須要應付越來越多跨越不同官僚和學科頜域的議題·第四項是合
70 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 定與執行）、中央與地方機關的整合、全球層級內環保與資訊保護 組織的整合。 2. 治理功能之整合。機關內功能之整合，如行政院之各部會，或功能 性機關間之整合，如健保與社福功能之整合。 3. 公私部門之整合。公部門業務採取委外、民營化、去任務化、行政 法人化等做法，運用更多非營利組織與私部門接軌，而使公私合夥 關係產生漸層合作的關係。 希克斯以類似圖 1 的方式指出，全觀型的政府運作有以上三種面向可 進行整合。但是回顧十九世紀以來的政府治理環境與關係，本文認為進一 步分析政府演進的階段是必要的，也才能深一層認識為何全觀型的治理是 必要的。人類在十五、十六世紀建立民族國家，並進而在十八世紀開始建 立民主憲政國家以來，由於地理阻隔、交通不便的因素，國家政務的推動 絕大部份是在國境之內。殖民地國家雖然領域廣及海外，但其對殖民地的 統治方式迥異於本國，因此尚不應將殖民地歸為國土之內的統治行為。十 九世紀到二十世紀上半葉的政府，基本上是以傳統行政學和韋伯官僚理論 所稱之官僚型政府進行功能性分工，其運作之範疇包括全國性政務與地方 事務，如圖 2 之 a 所示。但二十世紀下半葉，特別是一九八○年以後的二 十年，不論是因為聯合國的創立，或是交通的快速發展，國際眾多的交流， 都促使政府治理必須加入更多國際性的考慮。 全球化的發展情況形成對於國家治理的壓力，出現在一九九○年代初 期。全球化的動力基本上來自於科技的改變和經濟、政治的自由化，這三 種動力根本性的影響到政府是否能夠有效和合法的進行治理。全球化環境 對於政府治理產生了四大挑戰（Benner et al., 2003: 18）：第一項是地理的 挑戰，各國的決策階層都面臨到越來越多的治理問題，必須依賴跨越邊界 的協調行動才能夠加以解決。第二項是由於快速的科技變遷而來的時間的 挑戰。全球的金融市場、貿易、媒體、和各種商業活動都在進行每天二十 四小時不停的運轉，而且也幾乎完成整體的整合。這種情況使得傳統的公 共政策決策者能夠用來斟酌決策方案、準備決策內容的時間越來越短。第 三項是公共政策議題的複雜性越來越高。不管是國家的和國際組織的決策 者，都必須要應付越來越多跨越不同官僚和學科領域的議題。第四項是合