重庆社会科学 Chongqing Social Sciences 2005年第9期（总第129期） No.9,2005(Serial No.129) 政治与行政二分法批判的批判 周义程 孙学玉 摘要：政治与行政二分法在赢得广泛赞誉之辞的同时，也被理论界指责为过于天真地强调了政治与行政的截然 分离。然而，通过对二分法的深度解读可以发现，倡导者们并没有忽视政治与行政的密切关系，在诘难之声背后隐含 者重大的理论误解。不仅如此，实践界对二分法也存在者断章取义式的误读。这种误解和误读直接导致了实践中对 政治与行政关系的错置与误置。由是观之，学术批判的前提是正确地理解被批判对象的基本观点和具体语境，而实践 工作者应用理论的基础则是认真地解读原著，并在此基础上准确地把握理论的限度。 关键词：政治与行政二分法：诘难：误解：前提：限度 中图分类号：D09 文献标识码：A文章编号：1673-0186(2005)09-0088-04 作者简介：周义程(1978-)，男，江苏宿迁人，中共江苏省委党校讲师，苏州大学政治学博士生：孙学玉(1962-)，男， 江苏徐州人，中共江苏省委党校教授，博士（江苏南京210004）。 自从古德诺对政治与行政二分法进行系统论证 别也是非常模糊而非界限分明的。 以来，这一理论观点就在学术界与实践界广为流传， 1948年，沃尔多在《行政国家》一书中，论证了 但不久便遭到了不少学者与理论流派的质疑与诘难。 事实与价值的明确区分之无效性，并在此基础上对政 理论研究需要学术争鸣，学术探索也离不开批判精 治与行政二分法进行了批评：“无论是作为一种事实 神。但是问题在于，对政治与行政二分法的批判是否 描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分 存在理论层面的误解或误读？如果存在，那么其是否 为政治和行政的模式都是不充分的”，21949年， 导致了实践层面上对政治与行政关系的误置或错 阿珀比出版了《政策与管理》一书，对政治与行政二 置？如果理论层面的误解与实践层面的误置均存在， 分法进行了系统批判。他通过对美国联邦政府系统 那么需要进一步追问的是学术批判的前提是什么？ 进行现实考证后认为，事实与价值的区分并不是对现 需要进一步思考的是，政治与行政的分合限度是什 实的科学概括，政治与行政二分法实际上没有描述任 么？这些正是本文旨在探讨的话题。 何现实的东西。在政府机关的实际运作过程中，“法 一、理论界对政治与行政二分法的诘难 院影响立法机关，立法机关影响法院，法院和立法机 政治与行政二分法经过布隆赤里的倡导、威尔 关影响或控制行政机关，而行政机关也影响着立法机 逊的引介、古德诺的系统论证，在理论界产生了广泛 关和法院”。[5因而，在阿珀比看来，政治与行政总 影响，同时也遭遇了诸多批评。早在20世纪40年代， 是高度紧密地结合在一起的。所有政府机关之间相 赫伯特·A·西蒙在“行政谚语”一文中就对政治与 互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的网络， 行政二分法进行了质疑。他认为，政治与行政不能截 而不是政治与行政的分离。 然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动， 20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西 政治问题与行政问题都包含价值与事实两种因素。 方国家遭遇了一系列经济、政治与社会危机，从而引 在《管理行为》一书中，他通过从决策角度对政治与 发了新公共行政运动，并产生了新公共行政学派。新 行政二分法的进一步考察后指出，古德诺企图分离出 公共行政学派对政治与行政二分法极其不满。他们 不需要外部控制的一类决策，即事实性决策，但是决策 认为：“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使 既非完全是伦理问题，也非完全是事实问题。【]54-) 行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研 所以，在西蒙看来，从决策方面考虑，政治与行政的区 究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其 88 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
88 自从古德诺对政治与行政二分法进行系统论证 以来,这一理论观点就在学术界与实践界广为流传, 但不久便遭到了不少学者与理论流派的质疑与诘难。 理论研究需要学术争鸣, 学术探索也离不开批判精 神。但是问题在于,对政治与行政二分法的批判是否 存在理论层面的误解或误读？如果存在,那么其是否 导致了实践层面上对政治与行政关系的误置或错 置？如果理论层面的误解与实践层面的误置均存在, 那么需要进一步追问的是学术批判的前提是什么？ 需要进一步思考的是, 政治与行政的分合限度是什 么？这些正是本文旨在探讨的话题。 一、理论界对政治与行政二分法的诘难 政治与行政二分法经过布隆赤里的倡导、威尔 逊的引介、古德诺的系统论证,在理论界产生了广泛 影响,同时也遭遇了诸多批评。早在 20 世纪 40 年代, 赫伯特·A·西蒙在“行政谚语”一文中就对政治与 行政二分法进行了质疑。他认为,政治与行政不能截 然分开,因为行政行为中也必须从事某些决策活动, 政治问题与行政问题都包含价值与事实两种因素。 在《管理行为》一书中,他通过从决策角度对政治与 行政二分法的进一步考察后指出,古德诺企图分离出 不需要外部控制的一类决策,即事实性决策,但是决策 既非完全是伦理问题,也非完全是事实问题。[1](P54-55) 所以,在西蒙看来,从决策方面考虑,政治与行政的区 别也是非常模糊而非界限分明的。 1948 年,沃尔多在《行政国家》一书中,论证了 事实与价值的明确区分之无效性,并在此基础上对政 治与行政二分法进行了批评:“无论是作为一种事实 描述,还是作为一种改革方案,任何简单地将政府分 为政治和行政的模式都是不充分的”。[2](P121)1949 年, 阿珀比出版了《政策与管理》一书,对政治与行政二 分法进行了系统批判。他通过对美国联邦政府系统 进行现实考证后认为,事实与价值的区分并不是对现 实的科学概括,政治与行政二分法实际上没有描述任 何现实的东西。在政府机关的实际运作过程中,“法 院影响立法机关,立法机关影响法院,法院和立法机 关影响或控制行政机关,而行政机关也影响着立法机 关和法院”。[3](P51)因而,在阿珀比看来,政治与行政总 是高度紧密地结合在一起的。所有政府机关之间相 互作用、相互影响,构成了一个政治与行政的网络, 而不是政治与行政的分离。 20 世纪 60 年代末 70 年代初,以美国为代表的西 方国家遭遇了一系列经济、政治与社会危机,从而引 发了新公共行政运动,并产生了新公共行政学派。新 公共行政学派对政治与行政二分法极其不满。他们 认为:“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使 行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内,尤其把研 究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其 政治与行政二分法批判的批判 周义程 孙学玉 摘 要: 政治与行政二分法在赢得广泛赞誉之辞的同时, 也被理论界指责为过于天真地强调了政治与行政的截然 分离。然而, 通过对二分法的深度解读可以发现, 倡导者们并没有忽视政治与行政的密切关系, 在诘难之声背后隐含 着重大的理论误解。不仅如此, 实践界对二分法也存在着断章取义式的误读。这种误解和误读直接导致了实践中对 政治与行政关系的错置与误置。由是观之, 学术批判的前提是正确地理解被批判对象的基本观点和具体语境, 而实践 工作者应用理论的基础则是认真地解读原著, 并在此基础上准确地把握理论的限度。 关键词: 政治与行政二分法;诘难; 误解; 前提; 限度 中图分类号:D09 文献标识码:A 文章编号:1673-0186(2005)09-0088-04 作者简介:周义程(1978- ),男，江苏宿迁人，中共江苏省委党校讲师,苏州大学政治学博士生;孙学玉(1962- ),男， 江苏徐州人，中共江苏省委党校教授,博士(江苏南京 210004)。 重庆社会科学 2005 年第9 期(总第129 期) Chongqing Social Sciences No.9,2005(Serial No.129)
他的所谓‘中性’问题上，相反却很少重视与社会、 动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活 政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究， 动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管 致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满 理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理 足解决社会问题、处理社会危机的需要”[)P35)新公 的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政 共行政学派进一步指出，政治与行政的分离只是一种 治。[]1》由此可见，布隆赤里己经明确指出政治与行 理论虚构，在政治与行政的现实运行中，行政体系游 政是两种具有不同功能的国家活动，二者虽然存在联 离于政策制定之外的情况根本不存在。在新公共行 系但亦有重大区别，不能混为一体。受到布隆赤里这 政学派看来，在当代西方国家，政治与行政相互渗透 一观点的启发，美国学者伍德罗·威尔逊于1887年 己是不争的事实，这充分证明政治与行政二分法在现 在《政治科学季刊》第2期上发表的《行政学研究》 实政治世界中是行不通的。新公共行政学派主张公 一文中，结合美国的政治实践进一步强调对美国的 共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的 政治与行政加以区分的必要性，并认为当务之急是 地位，当实证分析与价值判断不可兼得的情况下，宁 要开创一门相对独立于政治学之外的行政科学。他 可重视对价值判断的追求。 认为行政机关是政府最明显的部分，是行动中的政 20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了一 府，是政府的执行者、操作者，是政府最显露的方面。 场轰轰烈烈的行政改革运动，并形成了新公共管理学 [6](P2)行政不同于政治，因为“行政管理领域是一种 派。该学派认为，传统公共行政对政治与行政分离、 事务性领域。它与政治领域的那种混乱和冲突相距 公务员价值中立的强调只是一种无法实现的理论假 甚远”。[]1)威尔逊并没有由此将政治与行政完全割 设。盖伊·彼得斯认为，政治与行政的分离是不可能 裂开来，他也强调了行政与政治的密切相关性：“行政 的，因为“行政管理与政策并非表现为互不相关的离 管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政 散现象，而是相互关联的。无论是通过主观还是客观 治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的 的方式，行政系统的特性都会影响政治系统的政策产 工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器 出。行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法 是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时 机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方 又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其 式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比， 事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它 行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响 与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进 更大”。【)基于上述看法，新公共管理学者主张正视 步所具有的永恒真理是直接相关联的”。P4当然，威 这一现实，通过对部分高级公务员实行政治任命来保 尔逊对政治与行政加以区分的根本目的是要提醒世 持其政治敏感性：通过让管理者管理的方式来增强其 人抓紧建立一门行政科学，这是贯穿于《行政学研 对结果负责的责任性，通过加强对高级公务员的政治 究》一文的核心思想，因此对政治与行政的区分并不 控制来增强其政治回应性。因此，与传统公共行政模 是他所探讨的焦点。 式下政客与官僚的命令一服从关系相比，在新公共 在威尔逊《行政学研究》一文发表后不久，古德 管理模式中，二者的关系更为灵活和紧密，公共管理 诺于1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中， 者在很大程度上成为官僚政治家。 他对政治与行政的关系进行了系统论证。他认为，政 从西蒙、沃尔多、阿珀比、新公共行政学派到 治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。 新公共管理学派，学者们对政治与行政二分法进行责 “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的 难的一个核心观点无非是政治与行政不能截然分离， 政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行 其弦外之音必然是政治与行政二分法的倡导者们将 功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个 政治与行政绝对地分开了。那么事实果真像批评家 分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能 们所诘责的那样吗？要有效地回答这一问题，需要重 中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。]2 读与重温政治与行政二分法的倡导者们的学术文献。 虽然在不同政体的政府中，这两种功能的区分程度存 二、政治与行政二分法的理论文献之再解读 在差异，但其区分却是无法避免的。“政府的民治程 根据有文字可考的文献来看，德国学者布隆赤里 度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别 是较早倡导对政治与行政加以区分的学者之一。他 也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府 强调，政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活 的各种权力集中在同一个权力机关中。同时，即使在 89 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
89 他的所谓‘中性’问题上,相反却很少重视与社会、 政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究, 致使公共行政游离于社会政治现实之外,远远不能满 足解决社会问题、处理社会危机的需要”[4](P345)新公 共行政学派进一步指出,政治与行政的分离只是一种 理论虚构,在政治与行政的现实运行中,行政体系游 离于政策制定之外的情况根本不存在。在新公共行 政学派看来,在当代西方国家,政治与行政相互渗透 已是不争的事实,这充分证明政治与行政二分法在现 实政治世界中是行不通的。新公共行政学派主张公 共行政学者应从事价值判断,将价值置于优先考虑的 地位,当实证分析与价值判断不可兼得的情况下,宁 可重视对价值判断的追求。 20 世纪 70 年代末 80 年代初,西方各国掀起了一 场轰轰烈烈的行政改革运动,并形成了新公共管理学 派。该学派认为,传统公共行政对政治与行政分离、 公务员价值中立的强调只是一种无法实现的理论假 设。盖伊·彼得斯认为,政治与行政的分离是不可能 的,因为“行政管理与政策并非表现为互不相关的离 散现象,而是相互关联的。无论是通过主观还是客观 的方式,行政系统的特性都会影响政治系统的政策产 出。行政系统的确在制定政策,尽管这些政策与立法 机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方 式上不完全相同,而且与那些公开发布的规则相比, 行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响 更大”。[5](P4)基于上述看法,新公共管理学者主张正视 这一现实,通过对部分高级公务员实行政治任命来保 持其政治敏感性;通过让管理者管理的方式来增强其 对结果负责的责任性,通过加强对高级公务员的政治 控制来增强其政治回应性。因此,与传统公共行政模 式下政客与官僚的命令—服从关系相比,在新公共 管理模式中,二者的关系更为灵活和紧密,公共管理 者在很大程度上成为官僚政治家。 从西蒙、沃尔多、阿珀比、新公共行政学派到 新公共管理学派,学者们对政治与行政二分法进行责 难的一个核心观点无非是政治与行政不能截然分离, 其弦外之音必然是政治与行政二分法的倡导者们将 政治与行政绝对地分开了。那么事实果真像批评家 们所诘责的那样吗？要有效地回答这一问题,需要重 读与重温政治与行政二分法的倡导者们的学术文献。 二、政治与行政二分法的理论文献之再解读 根据有文字可考的文献来看,德国学者布隆赤里 是较早倡导对政治与行政加以区分的学者之一。他 强调,政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活 动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活 动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管 理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理 的帮助就将一事无成, 但行政管理并不因此就是政 治。[6](P15)由此可见,布隆赤里已经明确指出政治与行 政是两种具有不同功能的国家活动,二者虽然存在联 系但亦有重大区别,不能混为一体。受到布隆赤里这 一观点的启发,美国学者伍德罗·威尔逊于 1887 年 在《政治科学季刊》第 2 期上发表的《行政学研究》 一文中, 结合美国的政治实践进一步强调对美国的 政治与行政加以区分的必要性, 并认为当务之急是 要开创一门相对独立于政治学之外的行政科学。他 认为行政机关是政府最明显的部分, 是行动中的政 府,是政府的执行者、操作者,是政府最显露的方面。 [6](P2)行政不同于政治,因为“行政管理领域是一种 事务性领域。它与政治领域的那种混乱和冲突相距 甚远”。[6](P14)威尔逊并没有由此将政治与行政完全割 裂开来,他也强调了行政与政治的密切相关性:“行政 管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政 治生活的一个组成部分,仅仅与企业办公室所采用的 工作方法是社会生活的一部分一模一样,仅仅与机器 是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时 又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上,其 事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论,它 与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进 步所具有的永恒真理是直接相关联的”。[6](P44)当然,威 尔逊对政治与行政加以区分的根本目的是要提醒世 人抓紧建立一门行政科学, 这是贯穿于《行政学研 究》一文的核心思想,因此对政治与行政的区分并不 是他所探讨的焦点。 在威尔逊《行政学研究》一文发表后不久,古德 诺于 1900 年出版了《政治与行政》一书。在该书中, 他对政治与行政的关系进行了系统论证。他认为,政 治是国家意志的表达,而行政则是国家意志的执行。 “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的 政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行 功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个 分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能 中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。”[7](P12) 虽然在不同政体的政府中,这两种功能的区分程度存 在差异,但其区分却是无法避免的。“政府的民治程 度越低,国家意志的执行功能与表达功能之间的区别 也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府 的各种权力集中在同一个权力机关中。同时,即使在
君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间做 致地论述了分别行使政治与行政这两种功能的机关 出区分成为不可避免的。”[]P6) 不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能，二者 古德诺在强调对政治与行政加以区分之必要性 的相互协调是非常重要的。这一点前文己有大量论 的同时，也辩证地指出政治与行政是不能绝对分开 述，此处不再赘言。当然，威尔逊和古德诺等学者虽 的。他强调，虽然在不同政体的政府中，这两种功能 然对政治与行政的相关性有所论述，但尚显粗糙，学 被分开并由多少有些区别的机关分别行使，但是，所 界对政治与行政二分法的批评虽存误解，却在一定程 有这些机关不可能把自己完全限于行使其中的某一 度上对二者的关联性进行了更加深入的补充性说明， 种功能。【们(P6)他通过对政府运作的现实考察发现，“以 这必然有助于防止后来的学者陷入政治与行政绝对 执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实 分离的理论误区。 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职 那么这种对理论的误解与误读是否造成了实践 责…以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有 中对政治与行政关系的错置与误置呢？如果我们从 权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机 历史与逻辑相统一的视角考察，可以发现西方发达国 关对国家意志的执行。”[](9)在此基础上，古德诺还进 家尤其是美国在政治与行政关系上的实践历程之基 一步强调了政治与行政相互协调的重要性。“分权原 本轨迹为政治与行政一体化一政治与行政分离一 则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。 行政政治化。在前工业社会和工业社会初期，西方发 因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只 达国家政治与行政之间界限十分模糊，政治内含和控 限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治 制着行政，行政隶属和依附于政治，即政治与行政同 的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一 构或一体化。到了工业社会早期，当人们对政党分肥 致…为了在国家意志的表达与执行之间求得这种 制的弊病恨之入骨却无从医治时，政治与行政二分法 协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立 理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方，并 性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执 得到了学术界和实践界的青睐甚至崇拜。以二分法 行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受 为理论参照和改革路向，实践中的行政逐渐从实践中 执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协 的政治的母体中分离出来，行政越来越具有独立自主 调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普 性。问题在于，对二分法理论的误读和误解以及急切 遍遵守的实际的行为规范。”[])那么究竞是让执行 渴望尽快克服政党分肥制的效率低下、腐败盛行、连 机构服从表达机构还是让表达机构服从执行机构 续性中断等弊端之急躁心态造成了对政治与行政分 呢？古德诺的观点是：“民治的政府要求执行机构必 离的盲目推崇，进而造成了对二分法理论关于政治与 须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更 行政相协调的重要性之深入论证的忽视或漠视。这 能够代表人民。”[](I)当然，这种控制不应超出必要 些都直接导致19世纪后半期政治与行政在实践中的 的限度，否则将对行政的高效率和政府的民治性造成 分离趋势一步步走到了极致。然而，政治与行政在实 负面影响。 践中的极端分离虽然相对有效地保证了行政的连续 三、对政治与行政二分法的理论误解及其实践 性，却又带来了一系列新的问题。价值中立所暗含的 后果 效率至上主义的思维逻辑、繁琐而严格的规章制度 通过前文对政治与行政二分法的深度解读可以 使官僚逐渐趋于保守、僵化，这些非但没有促进效率 发现，无论是威尔逊还是古德诺，都没有忽视政治与 的提升，反而造成了行政效率的低下、回应力的缺 行政的密切关系。威尔逊将行政管理看成是政治生 乏、服务质量的拙劣。行政与政治之间天然的张力 活的重要组成部分，并认为行政管理与政治学理论是 和无法人为割断的联系使行政向政治的回归或曰行 紧密相联的，行政科学“是已在两千两百年前开始出 政政治化成为不可逆转的趋势，这种趋势集中地体现 现的政治科学研究的最新成果”。【]2)威尔逊主张政 在20世纪70年代末兴起于西方发达国家的新公共管 治与行政相对分离的目的无非是倡导在美国尽快建 理改革浪潮中。这充分证明了古德诺所强调的“分 立一门行政科学。他在《行政学研究》一文中通过 权原则的极瑞形式不能作为任何具体政治组织的基 对美国政治学研究现状的反思与行政管理实践的审 础”这句话的真理性。而基于政治与行政极瑞分离 查来阐释建立行政科学的必要性。 背景下的回归注定是一种畸形的行政政治化，其基本 古德诺在《政治与行政》一书中则更加深刻细 表征是官僚权力的极度膨胀，亦即官僚日益卷入公共 90 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
90 君主制政府中,分工的需要又使在这两种功能之间做 出区分成为不可避免的。”[7](P6) 古德诺在强调对政治与行政加以区分之必要性 的同时, 也辩证地指出政治与行政是不能绝对分开 的。他强调,虽然在不同政体的政府中,这两种功能 被分开并由多少有些区别的机关分别行使,但是,所 有这些机关不可能把自己完全限于行使其中的某一 种功能。[7](P6)他通过对政府运作的现实考察发现,“以 执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,事实 上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职 责……以表达国家意志为主要职责的机关,通常又有 权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机 关对国家意志的执行。”[7](P9)在此基础上,古德诺还进 一步强调了政治与行政相互协调的重要性。“分权原 则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。 因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只 限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政治 的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一 致……为了在国家意志的表达与执行之间求得这种 协调,就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立 性,或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执 行机构必须服从表达机构,要么表达机构必须经常受 执行机构的控制。只有这样, 在政府中才能存在协 调。只有这样,真正的国家意志的表达才能成为被普 遍遵守的实际的行为规范。”[7](P14)那么究竟是让执行 机构服从表达机构还是让表达机构服从执行机构 呢？古德诺的观点是:“民治的政府要求执行机构必 须服从表达机构,因为后者理所当然地比执行机构更 能够代表人民。”[7](P14)当然,这种控制不应超出必要 的限度,否则将对行政的高效率和政府的民治性造成 负面影响。 三、对政治与行政二分法的理论误解及其实践 后果 通过前文对政治与行政二分法的深度解读可以 发现,无论是威尔逊还是古德诺,都没有忽视政治与 行政的密切关系。威尔逊将行政管理看成是政治生 活的重要组成部分,并认为行政管理与政治学理论是 紧密相联的,行政科学“是已在两千两百年前开始出 现的政治科学研究的最新成果”。[6](P2)威尔逊主张政 治与行政相对分离的目的无非是倡导在美国尽快建 立一门行政科学。他在《行政学研究》一文中通过 对美国政治学研究现状的反思与行政管理实践的审 查来阐释建立行政科学的必要性。 古德诺在《政治与行政》一书中则更加深刻细 致地论述了分别行使政治与行政这两种功能的机关 不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能,二者 的相互协调是非常重要的。这一点前文已有大量论 述,此处不再赘言。当然,威尔逊和古德诺等学者虽 然对政治与行政的相关性有所论述,但尚显粗糙,学 界对政治与行政二分法的批评虽存误解,却在一定程 度上对二者的关联性进行了更加深入的补充性说明, 这必然有助于防止后来的学者陷入政治与行政绝对 分离的理论误区。 那么这种对理论的误解与误读是否造成了实践 中对政治与行政关系的错置与误置呢？如果我们从 历史与逻辑相统一的视角考察,可以发现西方发达国 家尤其是美国在政治与行政关系上的实践历程之基 本轨迹为政治与行政一体化—政治与行政分离— 行政政治化。在前工业社会和工业社会初期,西方发 达国家政治与行政之间界限十分模糊,政治内含和控 制着行政,行政隶属和依附于政治,即政治与行政同 构或一体化。到了工业社会早期,当人们对政党分肥 制的弊病恨之入骨却无从医治时,政治与行政二分法 理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方,并 得到了学术界和实践界的青睐甚至崇拜。以二分法 为理论参照和改革路向,实践中的行政逐渐从实践中 的政治的母体中分离出来,行政越来越具有独立自主 性。问题在于,对二分法理论的误读和误解以及急切 渴望尽快克服政党分肥制的效率低下、腐败盛行、连 续性中断等弊端之急躁心态造成了对政治与行政分 离的盲目推崇,进而造成了对二分法理论关于政治与 行政相协调的重要性之深入论证的忽视或漠视。这 些都直接导致 19 世纪后半期政治与行政在实践中的 分离趋势一步步走到了极致。然而,政治与行政在实 践中的极端分离虽然相对有效地保证了行政的连续 性,却又带来了一系列新的问题。价值中立所暗含的 效率至上主义的思维逻辑、繁琐而严格的规章制度 使官僚逐渐趋于保守、僵化,这些非但没有促进效率 的提升, 反而造成了行政效率的低下、回应力的缺 乏、服务质量的拙劣。行政与政治之间天然的张力 和无法人为割断的联系使行政向政治的回归或曰行 政政治化成为不可逆转的趋势,这种趋势集中地体现 在 20 世纪 70 年代末兴起于西方发达国家的新公共管 理改革浪潮中。这充分证明了古德诺所强调的“分 权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基 础”这句话的真理性。而基于政治与行政极端分离 背景下的回归注定是一种畸形的行政政治化,其基本 表征是官僚权力的极度膨胀,亦即官僚日益卷入公共
政策的制定并潜取了政治家的角色，政治家对官僚的 这样的观点出发去研究行政学，只会把行政学的研究 控制大大弱化。而官僚的职务常任性与政客的频繁 引向歧途。[1]笔者认为，如果学者们能够十分严谨地 调动性、官僚对专业技术知识的垄断与政客该方面 阅读原著，充分理解二分法的原意，这种担心就可以 知识的缺乏、政客与官僚在数量上的严重失衡、政 消除。但如果结合我国学术研究的现实进行考察，由 客工作的超负荷与对监督官僚的精力欠缺、政客与 于国内学术界浮躁之风盛行、急功近利心态强烈，所 官僚的信息不对称与官僚对信息的垄断以及官僚在 以这种担心还是很有道理的。 政策执行中的灵活变通性都使官僚权力的膨胀达到 政治与行政二分法的批评家们不仅对其存在误 了空前状态。[8]87-93)官僚权力政治化的直接后果是政 解，而且对其的评判也存在显失公正性。之所以这样 治与行政关系的持续紧张与冲突。而为了强化对官 说，是因为批评者们对二分法的批评之声不绝于耳， 僚的规约与控制，许多政客主动地介入官僚的工作领 却很少论及其历史价值与现实意义，而这必然容易导 域，从而出现政治趋近于行政的趋势。然而，这些都 致理论界与实践界对政治与行政二分法的全盘否定， 无法消解政治与行政的持久矛盾，关系错乱的现象依 使其固有的优点成为随同洗澡水一起泼掉的婴儿。 然严重。 其实二分法的理论价值在于使行政学作为一门相对 政治与行政在实践中演进的基本轨迹似乎呈现 独立的学科的建立成为可能，而政治与行政相对分离 为一个历史的圆圈，绕了一圈又回归原点。旧问题没 的实践动因则是为了有效克服曾经一度实行的政党 解决好，新问题又出现了，而且并不比旧问题轻微。 分肥制所出现的行政效率低下、腐败盛行、连续性 这样看来，西方发达国家尤其是美国在政治与行政关 中断等弊端。二分法对我国公共行政理论的参照价 系上的实践探索是不成功的。造成这种不成功的根 值在于，提醒我们理应保持公共行政学相对独立的品 源性原因在于对理论的误读基础上忽视了政治与行 格。只有如此，才可能使中国公共行政学摆脱政治学 政的分合限度。第一步的错误肇始于工业社会早期， 的婢女地位，保持学科的相对独立性。也只有如此， 到了19世纪后50年代达到了极端。第一步错误引发 才有利于公共行政学更多更好地吸收和借鉴经济学、 的“多米诺骨牌”效应使后续的改革存在难以克服 社会学、法学、管理学、心理学乃至自然科学的概 的“路径依赖”效应，甚至一错再错。 念、原则、理论、方法与技术，形成更加坚实的理论 四、学术批判的前提及政治与行政的分合限度 基础和更为广泛的知识框架，进而重构中国公共行政 如前所述，理论层面之误解直接导致了实践层面 学的学科体系与理论体系。从行政实践来看，二分法 对政治与行政关系的错置。而造成这些后果的根本 便于我国保持行政机关的相对独立自主性。行政机 原因在于，理论研究者与实践工作者没有认真地解读 关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好 原著。学术批判的前提是正确地理解所批判的理论 行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也 主张的基本观点和具体语境，这虽是一个浅显的道 要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过 理，却时常被不少学者自觉或不自觉地忽视或漠视。 行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附 例如，美国著名政治学者安德森甚至对政治与行政二 地位，充分发挥其潜能。1158)因此，只有从历史的视 分法进行了盖棺定论式的评判：“除了少数几个老古 角辩证地看待二分法，充分认识其历史价值，才能对 董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政 其做出公允的评判。反之，如果我们仅仅用现在的环 治一行政两分法了。”[])如果他逐字逐句地对威尔 境和条件来审查过去的理论，发现其不符合今天的现 逊和古德诺的著作加以研读，想必就不会这么武断地 实，然后就对其加以猛烈批判甚至完全否定，那么无 下结论了。我国有学者不无担心地指出，“仅就理论 疑是一种极端主义且不负责任的做法。当然，政治与 上看，政治与行政两分法的观点也有可能把人们引向 行政二分法并非是一个完美无缺的理论主张，其在理 误区。因为这种观点容易给人一种错觉，似乎政治与 论上与实践上都存在特定的限度。 行政是政府两种相互独立、相互平衡的活动。从这 从理论角度看，无论是政治与行政二分法的倡导 种错误的观点出发，有人把行政学当成了一种与政治 者还是批评家，都没有对政治与行政的分合限度进行 学相平行的独立学科，脱离政治学的指导研究行政 清晰的阐述。这实际上是一个永远难以明确回答的 学，甚至宣称行政学的研究内容只是政府管理的技术 学术难题，因为政治与行政的关系是动态的、辩证 问题，它须摆脱政治学的价值观，坚持所谓‘价值中 的，其界限远非清晰的，其联系是千丝万缕的，如何正 立’原则，或者根本就不过问价值问题。很显然，从 确与适度地处理二者的关系，既是一个（下转117页） 91 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
91 政策的制定并潜取了政治家的角色,政治家对官僚的 控制大大弱化。而官僚的职务常任性与政客的频繁 调动性、官僚对专业技术知识的垄断与政客该方面 知识的缺乏、政客与官僚在数量上的严重失衡、政 客工作的超负荷与对监督官僚的精力欠缺、政客与 官僚的信息不对称与官僚对信息的垄断以及官僚在 政策执行中的灵活变通性都使官僚权力的膨胀达到 了空前状态。[8](P87-93)官僚权力政治化的直接后果是政 治与行政关系的持续紧张与冲突。而为了强化对官 僚的规约与控制,许多政客主动地介入官僚的工作领 域,从而出现政治趋近于行政的趋势。然而,这些都 无法消解政治与行政的持久矛盾,关系错乱的现象依 然严重。 政治与行政在实践中演进的基本轨迹似乎呈现 为一个历史的圆圈,绕了一圈又回归原点。旧问题没 解决好, 新问题又出现了, 而且并不比旧问题轻微。 这样看来,西方发达国家尤其是美国在政治与行政关 系上的实践探索是不成功的。造成这种不成功的根 源性原因在于对理论的误读基础上忽视了政治与行 政的分合限度。第一步的错误肇始于工业社会早期, 到了 19 世纪后 50 年代达到了极端。第一步错误引发 的“多米诺骨牌”效应使后续的改革存在难以克服 的“路径依赖”效应,甚至一错再错。 四、学术批判的前提及政治与行政的分合限度 如前所述,理论层面之误解直接导致了实践层面 对政治与行政关系的错置。而造成这些后果的根本 原因在于,理论研究者与实践工作者没有认真地解读 原著。学术批判的前提是正确地理解所批判的理论 主张的基本观点和具体语境, 这虽是一个浅显的道 理,却时常被不少学者自觉或不自觉地忽视或漠视。 例如,美国著名政治学者安德森甚至对政治与行政二 分法进行了盖棺定论式的评判:“除了少数几个老古 董和信息不通者之外,今天再也不会有人接受这种政 治 -行政两分法了。”[9](P63)如果他逐字逐句地对威尔 逊和古德诺的著作加以研读,想必就不会这么武断地 下结论了。我国有学者不无担心地指出,“仅就理论 上看,政治与行政两分法的观点也有可能把人们引向 误区。因为这种观点容易给人一种错觉,似乎政治与 行政是政府两种相互独立、相互平衡的活动。从这 种错误的观点出发,有人把行政学当成了一种与政治 学相平行的独立学科, 脱离政治学的指导研究行政 学,甚至宣称行政学的研究内容只是政府管理的技术 问题,它须摆脱政治学的价值观,坚持所谓‘价值中 立’原则,或者根本就不过问价值问题。很显然,从 这样的观点出发去研究行政学,只会把行政学的研究 引向歧途。”[10]笔者认为,如果学者们能够十分严谨地 阅读原著,充分理解二分法的原意,这种担心就可以 消除。但如果结合我国学术研究的现实进行考察,由 于国内学术界浮躁之风盛行、急功近利心态强烈,所 以这种担心还是很有道理的。 政治与行政二分法的批评家们不仅对其存在误 解,而且对其的评判也存在显失公正性。之所以这样 说,是因为批评者们对二分法的批评之声不绝于耳, 却很少论及其历史价值与现实意义,而这必然容易导 致理论界与实践界对政治与行政二分法的全盘否定, 使其固有的优点成为随同洗澡水一起泼掉的婴儿。 其实二分法的理论价值在于使行政学作为一门相对 独立的学科的建立成为可能,而政治与行政相对分离 的实践动因则是为了有效克服曾经一度实行的政党 分肥制所出现的行政效率低下、腐败盛行、连续性 中断等弊端。二分法对我国公共行政理论的参照价 值在于,提醒我们理应保持公共行政学相对独立的品 格。只有如此,才可能使中国公共行政学摆脱政治学 的婢女地位,保持学科的相对独立性。也只有如此, 才有利于公共行政学更多更好地吸收和借鉴经济学、 社会学、法学、管理学、心理学乃至自然科学的概 念、原则、理论、方法与技术,形成更加坚实的理论 基础和更为广泛的知识框架,进而重构中国公共行政 学的学科体系与理论体系。从行政实践来看,二分法 便于我国保持行政机关的相对独立自主性。行政机 关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好 行政机关与其环境特别是执政党的关系,另一方面也 要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过 行政机关的相对独立自主,有利于改变其从属与依附 地位,充分发挥其潜能。[11](P58)因此,只有从历史的视 角辩证地看待二分法,充分认识其历史价值,才能对 其做出公允的评判。反之,如果我们仅仅用现在的环 境和条件来审查过去的理论,发现其不符合今天的现 实,然后就对其加以猛烈批判甚至完全否定,那么无 疑是一种极端主义且不负责任的做法。当然,政治与 行政二分法并非是一个完美无缺的理论主张,其在理 论上与实践上都存在特定的限度。 从理论角度看,无论是政治与行政二分法的倡导 者还是批评家,都没有对政治与行政的分合限度进行 清晰的阐述。这实际上是一个永远难以明确回答的 学术难题, 因为政治与行政的关系是动态的、辩证 的,其界限远非清晰的,其联系是千丝万缕的,如何正 确与适度地处理二者的关系,既是一个(下转 117 页)
础差异而用量化的统一标准去衡量其课程目标的达 期待而挥洒出自己探索求真的深心激情。久之，作为 成度。哈佛大学教授霍华德·加德纳的多元智力理 课程评价者的教师就不再是用评价的筛子去淘汰学 论启发我们：每个学生都是具有自己的智力特点、学 生、使之气馁，而恰恰是激发其建立在自主性基础上 习类型和发展方向的潜在人才，教师就应选择相宜、 的可持续发展的强劲动力，玉成其既有长度又有高度 多样的评价手段.【8]P106-119》如果把课程学习视作动态 的开拓性创业。 的坐标系，那么，课程评价理当尊重学习个体在这个 坐标系中的独特位置和互为落差，并进而激励每个学 参考文献： 习者在自己原有的位置上逐渐发展和升华。可以说， [1]单丁.课程流派研究[M].济南：山东教育出版社，1998. 这样建立在共同的基础层面上的多样性评价尺度，正 [2]胡适.杜威先生与中国[N].晨报，1921-7-11. 是学习主体创新思维的催生剂，从这层意义上说，教 [3]吴履平.20世纪中国中小学课程标准发展概况[A].课程教 师以自身别具的眼力和襟怀来悦纳学习个体之间的 材研究所.课程教材改革之路[M].北京：人民教育出版社， 2000. 多样性和差异性，无异于自由放飞新生命的灵思和才 [4]毛泽东选集：第一卷[M].北京：人民出版社1964. 情。所谓情感性原则，是指教师对学生的评价不能如 [5]吕达.课程史论[M].北京：人民教育出版社，1999 同法官裁断那样超然于对象之外，而应与之共同介入 [6]潘涌.论人的可持续发展与教育转型[J].教育研究，2001，(11). 对课程内容乃至人生真谛的探求和体验之中，以心灵 [7][加]大卫·杰弗里·史密斯.全球化与后现代教育学[M] 拥抱心灵，以激情点燃激情。就情感取向而言，当以 郭洋生译.北京：教育科学出版社，2000. 背定和激励为主，对学生虽不成熟或不周密却经过自 [8]顾明远，孟繁华国际教育新理念[M].海口：海南出版社，2001 己大脑思索的独特判断，尤宜珍视其中建设性和创新 [9][美]斯塔弗尔比姆.方案评价的CIPP模式[A].摆葆奎.教 性的价值意蕴，摒弃求全责备：就语言运用而言，要多 育学文集·教有评价[C].北京：人民教育出版社，1989. 用寄寓真切期待的鼓励语，使学生为满足教师的热忱 (责任编辑：黄海) (上接91页)论政治与行政的二分问题，是没有意义 参考文献： 的，而且可能会带来各种意想不到的负面影响。由 [1][美]赫伯特·西蒙.管理行为一管理组织决策过程的研 于我国实行的是共产党领导下的多党合作制，这与 究[M].北京：北京经济学院出版社，1988 西方国家的多党制存在很大差异。政治上的这一特 [2]Waldo,D.The Administration State.New York:Holmes and Meier,1948. 征也决定了政治与其他领域的关系。我们对一切问 [3]Appelby,P.H.Policy and Administration.Alabama: 题的探讨都存在着一个是否需要党的领导的问题。 University of Alabama Press,1949. 因此，中国的情况不应该也不能够简单地套用政治 [4]丁煌.西方行政学史[M].武汉：武汉大学出版社，1999. 与行政二分法，尤其要将其与党政分开区别开来。 [5]Peter,B.Guy.The Politics of Bureaucracy.New York: 尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相 Longman,1989. 似，而实际上它们之间是根本不同的。党政分开所 [6][美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].彭和平，竹立家.国外 体现的是政治与行政的功能性分化，而政治与行政 公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997. 二分所要求的是政治与行政的结构性分离。党政分 [7][美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987. 开的目的是改变权力过分集中的问题，这并不意味 [8]翰·格林伍德，藏维·威尔逊.英国行政管理[M].北京：商 着党政分开包含着结构性改变的涵义。所以我们在 务印书馆，1991. [9][美]詹姻斯·E·安德森公共决策].北京：华夏出版社，1990. 谈论党政分开的问题时，如果将其与威尔逊等人的 [10]胡象明.政治与行政两分法：思想渊源及其评价[J门.中国 政治与行政二分法加以混同的话，那么对于我国的 行政管理，1999，(11) 政治改革、行政改革以及整个政治发展来说，都是 [11]乔耀章.政府理论[M].苏州：苏州大学出版社，2000. 有害的。[1]总之，我们对政治与行政二分法的借鉴必 [12]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学 须秉持着行政生态学的理论视角，并充分认识其理 院学报，2001，(4). 论与实践限度。 (责任编辑：周显理) 117 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
117 础差异而用量化的统一标准去衡量其课程目标的达 成度。哈佛大学教授霍华德·加德纳的多元智力理 论启发我们:每个学生都是具有自己的智力特点、学 习类型和发展方向的潜在人才,教师就应选择相宜、 多样的评价手段。[8](P106-119)如果把课程学习视作动态 的坐标系,那么,课程评价理当尊重学习个体在这个 坐标系中的独特位置和互为落差,并进而激励每个学 习者在自己原有的位置上逐渐发展和升华。可以说, 这样建立在共同的基础层面上的多样性评价尺度,正 是学习主体创新思维的催生剂,从这层意义上说,教 师以自身别具的眼力和襟怀来悦纳学习个体之间的 多样性和差异性,无异于自由放飞新生命的灵思和才 情。所谓情感性原则,是指教师对学生的评价不能如 同法官裁断那样超然于对象之外,而应与之共同介入 对课程内容乃至人生真谛的探求和体验之中,以心灵 拥抱心灵,以激情点燃激情。就情感取向而言,当以 肯定和激励为主,对学生虽不成熟或不周密却经过自 己大脑思索的独特判断,尤宜珍视其中建设性和创新 性的价值意蕴,摒弃求全责备;就语言运用而言,要多 用寄寓真切期待的鼓励语,使学生为满足教师的热忱 期待而挥洒出自己探索求真的深心激情。久之,作为 课程评价者的教师就不再是用评价的筛子去淘汰学 生、使之气馁,而恰恰是激发其建立在自主性基础上 的可持续发展的强劲动力,玉成其既有长度又有高度 的开拓性创业。 参考文献: [1]单丁.课程流派研究[M].济南:山东教育出版社,1998. [2]胡适.杜威先生与中国[N].晨报,1921-7-11. [3]吴履平.20 世纪中国中小学课程标准发展概况[A].课程教 材研究所.课程教材改革之路[M].北京:人民教育出版社, 2000. [4]毛泽东选集:第一卷[M].北京:人民出版社 1964. [5]吕达.课程史论[M].北京:人民教育出版社,1999. [6]潘涌.论人的可持续发展与教育转型[J].教育研究,2001,(11). [7][加]大卫·杰弗里·史密斯.全球化与后现代教育学[M]. 郭洋生译.北京:教育科学出版社,2000. [8]顾明远,孟繁华.国际教育新理念[M].海口:海南出版社,2001. [9][美]斯塔弗尔比姆.方案评价的 CIPP 模式[A].瞿葆奎.教 育学文集·教育评价[C].北京:人民教育出版社,1989. (责任编辑:黄 海) (上接 91 页)论政治与行政的二分问题,是没有意义 的, 而且可能会带来各种意想不到的负面影响。由 于我国实行的是共产党领导下的多党合作制, 这与 西方国家的多党制存在很大差异。政治上的这一特 征也决定了政治与其他领域的关系。我们对一切问 题的探讨都存在着一个是否需要党的领导的问题。 因此, 中国的情况不应该也不能够简单地套用政治 与行政二分法, 尤其要将其与党政分开区别开来。 尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相 似, 而实际上它们之间是根本不同的。党政分开所 体现的是政治与行政的功能性分化, 而政治与行政 二分所要求的是政治与行政的结构性分离。党政分 开的目的是改变权力过分集中的问题, 这并不意味 着党政分开包含着结构性改变的涵义。所以我们在 谈论党政分开的问题时, 如果将其与威尔逊等人的 政治与行政二分法加以混同的话, 那么对于我国的 政治改革、行政改革以及整个政治发展来说, 都是 有害的。[12]总之,我们对政治与行政二分法的借鉴必 须秉持着行政生态学的理论视角, 并充分认识其理 论与实践限度。 参考文献: [1][美]赫伯特·西蒙.管理行为—管理组织决策过程的研 究[M].北京:北京经济学院出版社,1988. [2]Waldo,D.The Administration State.New York:Holmes and Meier,1948. [3]Appelby,P.H. Policy and Administration. Alabama: University of Alabama Press,1949. [4]丁煌.西方行政学史[M].武汉:武汉大学出版社,1999. [5]Peter,B.Guy.The Politics of Bureaucracy.New York: Longman,1989. [6][美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].彭和平,竹立家.国外 公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997. [7][美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987. [8]翰·格林伍德,戴维·威尔逊.英国行政管理[M].北京:商 务印书馆,1991. [9][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京:华夏出版社,1990. [10]胡象明.政治与行政两分法:思想渊源及其评价[J].中国 行政管理,1999,(11). [11]乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000. [12]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学 院学报,2001,(4). ( 责任编辑: 周显理)