■公共政策经典译丛 薛澜主编 Theories of the Policy Process 政策 过程理论 Sabatier 保罗·A·萨巴蒂尔编 彭宗超钟开斌等译 生活·幢書·新知三联书店
公共政策经典译丛 总 序 发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主 义现代化建设的重要目标。在中国改革发展事业进入21世纪的 今天，决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任 务。这项光荣的历史任务向中国研究公共政策的学者们提出了新 的要求。 自20世纪80年代中国公共管理学科恢复发展以来，公共政 策的研究受到了学术界和许多实际政策部门的高度重视。但时至 今日，公共政策作为一个学术领域在中国还没有自己独立的学科 地位。这其中一个重要的原因在于，中国的公共政策研究仍然没 有跳出传统的思维模式，没有形成自己独特的理论体系、知识框 架和研究方法。因此，当我们面对中国公共管理与公共政策实践 的各种复杂问题时，难免感到力不从心。对此，我们一方面要加 强对各种政策问题的深入研究，同时我们也要充分学习借鉴国外 特别是西方公共政策学科的理论成果。 西方公共政策的学科化研究已经有50多年的发展历史，其 突出的特点是多学科的交叉性，其发展受到政治学、经济学、法 1
政策过程理论 学、社会学、哲学、伦理学以及一些自然科学等各个学科的综合 影响。这些学科的许多经典著作都曾对公共政策学科理论体系的 形成起到过重要的影响。近年来，国内许多同行在发展公共政策 学科的过程中，非常重视国外学术著作的翻译介绍工作，使中国 读者能够全面了解西方公共政策学科的发展状况，及时掌握其最 新的发展动向。但是，从目前已经翻译过来的原著看，系统的教 科书比较多一些，而研究性的专著则相对较少。这就使得我们中 国的读者对西方公共政策的有关理论难以有全面的把握。 鉴于上述情况，本译丛的目的就是从西方公共政策自身体系 和它的基础学科中精选出一批有影响、有代表性的原著来加以翻 译和介绍，以便让中国的读者能对国外公共政策理论体系的形成 和演变、国外公共政策理论经典著作的精神实质有更好的把握， 同时也为中国公共政策理论体系的形成和发展提供有益的借鉴。 本套译丛的出版，受益于国家自然科学基金委员会杰出青年 基金项目“当代中国公共政策理论体系的研究”（批准号 70125005)的资助。同时，丛书的出版得到了国内外公共政策领 域诸多学者的帮助，以及三联书店的领导和编缉们的大力支持。 这种支持和帮助正是中国公共政策理论研究和实践发展的不竭 动力。 薛澜 (清华大学公共管理学院常务副院长、教授) 2
目 录 第一部分导言 第一章寻求更好的理论 保罗·A·萨巴蒂尔3 第二章 政策过程的阶段性方法：何去何从 彼得·德利翁21 第二部分 考察政策过程中理性 所起作用的另类视角 第三章制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估 埃里诺·臭斯特罗姆45 第四章模糊性、时间与多源流分析 ……尼古拉斯·扎哈里尔迪斯 92 第三部分 聚焦于相对长时段政策 变迁的分析框架 第五章间断一平衡理论：解读美国政策制定中的 1
L政策过程理论 变迁和稳定性 詹姆斯·L·特鲁、布赖恩·D·琼斯和 弗兰克·R·鲍姆加特纳 125 第六章 支持联盟框架：一项评价 保罗·A·萨巴蒂尔、汉克·C· 简金斯一史密斯 150 第四部分 大量政治系统间的 政策比较框架 第七章 政策研究中的创新和传播模型 … 弗朗西丝·斯图克斯·贝瑞、成廉·D·贝瑞225 第八章 政策过程与大规模比较研究 威廉·布洛姆奎斯特 268 第五部分结论 第九章 政策过程的框架、理论和模型比较 埃德拉·施拉格313 第十章 推动政策理论的发展 保罗·A·萨巴蒂尔 355 关于编者和作者 375 参考书目 380 索引 449 后记 474 2
。 I第一部分I 导 言
第一章寻求更好的理论 保罗·A·萨巴蒂尔 公共政策的制定，包括如下几个过程：界定问题，并提交给3 政府，由政府寻求解决的途径；政府组织形成若干备选方案，并 选择政策方案；方案得以实施、评估和修正。 复杂世界的简化 由于众多原因，政策过程涉及一系列随着时间的推移而发展 的复杂的互动因素： 1.通常情况下，来自各利益集团、不同层级的政府的行政机 构和立法机构、研究者和新闻媒体的众多行动者会参与政策过程的 一个或多个方面。每一个行动者一不管是个人还是群体一他们 潜意识里的价值/利益、对情景的判断以及对政策的偏好都不同。 2.通常情况下，这个过程需要10年或更长的时间，这就是 3
【政策过程理论 大多数政策从其丰富的实践中发现问题开始到政策实施再到合理 的政策影响评价这么一个循环圈所需的最短期限(Kirst and Jung,1982;Sabatier and Jenkins-Smith,1993)。事实上，近期的很 多研究表明，要正确地理解关于多样化的社会经济条件的影响， 以及有关某一问题的科学知识积累，可能需要20至40年的时间 (Derthick and Quirk,1985;Baumgartner and Jones,1993:Fisner, 1993). 3.在诸如空气污染控制、生命健康政策等任何既定的政策 领域，通常存在数十项不同的项目，这些项目都涉及很多不同层 级的政府一如加利福尼亚州或是洛杉矶市，它们或是正在实施 4这些项目，或是收到了有人提出的项目操作建议。由于这些项目 处理的是相关联的议题，也涉及很多相同的行动者，因此，很多 学者提出，准确的分析单位应当为政策子系统或是政策领域，而 不应当是特定的政府项目(Hjem and Porter,1981;Ostrom, 1983;Sabatier,1986:Rhodes,1988;Jordan,1990). 4.在立法听证、诉讼以及行政法规的形成过程中，不同行 动者之间的政策论争往往涉及技术性很强的辩论，如问题的严重 性、问题产生的原因以及不同的政策备选方案的可能影响等。理解 政策过程就需要我们注意这些论争在整个玫策过程中所起的作用。 5.政策过程最后的复杂因素在于，大多数辩论涉及根深蒂 固的价值观/利益观、巨大数额的金钱以及在某些时候权威的强 制力量。考虑到这些影响因素，政策之争很少能做到像学术争论 那样文明。相反的是，大部分的行为者面临巨大的诱惑，去有选
第一章寻求更好的理论‖ 择地提供证据、歪曲对方的情况和立场、扼制或是损毁对方的声 誉，通常还会按有利于自己的原则歪曲整个形势。 简言之，政策过程通常至少需要10年的时间。当众多行为者 都积极地寻求宣传他们对事件的重要意义时，理解政策过程就需要 我们掌握关于政策目标的相关知识，同时注意观察全国范围内的众 多行为者，这就可能涉及技术性很强的科学问题或是法律问题。 考虑到政策过程中的诸多复杂因素，政策分析者必须寻找能 够简化情形的方法，以便有机会更好地理解整个形势。任何人都 不可能很简单地探究或发现一切。科学哲学和社会心理学研究的 强有力证据说明：在大多数情况下，对社会现象和事物的观察要 借助于一系列的假设。这些假设存在着两个重要的中介功能。首 先，这些假设告诉观察者该深究什么，也即：比起那些很容易就 被忽略的因素，究竟哪些因素可能起着更为重要的作用；其次， 这些假设界定了特定的类别，从而将现象按不同的类别分组 (Kuhn,1970;Lakatos,1971;Brown,1977;Lord,Ross,and Lepper,1979,Hawkeswort山，1992)。比如，对于政策过程的理 解，大多数的制度理性选择理论会告诉分析者：（1)聚焦于个别 有正式决策权威的重要组织的领导者；(2)假设这些行为者追求 物质利益（如工资、权力、安全感）的自我满足；(3)将这些行 为者按照组织特性划分为不同类别，如立法机关、行政机构和利 益团体等(Shepsle,1989;Scharpf,1997)。相反地，支持联盟框 架告诉分析者要假设：（1)信仰系统比组织中的从属关系更重5 5
‖政策过程理论 要；(2)行为者可能追求多样化的目标，有些可以通过实践进行 量化；（3)分析者必须将研究者和新闻工作者列入重要的政策行 为者的范围(Sabatier and Jenkins-Smith,1993)。因此，从这两个 不同视角出发，通过不同的视角观察相同的组织时，分析者往往 会观察到不同的结果一至少起初是这样的。 考虑到我们的选择机会很少，只能用包含一系列简化假设的 一种视角观察世界，我们至少可以用两种不同的策略来完善这种 分析视角。一种策略是，分析者可以用固有的特殊方式，利用他 们在实践中所获得的任何分类法和假设去观察世界。本质上这是 一种常识性的方法。对于那些需要分析者深入体验其自身利益相 当重要的情形来说，这种方法是合理的和正确的。在这种情形下， 分析者既有动机，也有实践经验消除那些完全无效的陈述。但是， 常识性方法有其局限性，因为它没有包括任何修正错误的外部性方 法，它可能被内部的非连续性、模糊性、错误假设以及无效的陈述 所困扰。由于常识性方法的假设和陈述都是固有的，在很大程度上 是不为人知的，因此，它们不可能接受认真、详细的检验。分析者 只是简单地假设，在对内容的认知范围内，他们大体上是正确的。 另一种策略是科学的方法。它的基本的逻辑假设就是，更微 小的重要关系可以解释令人困惑的复杂性现象。例如，一个世纪 以前，达尔文提出一种相对简单的解释一自然选择过程一解 释他航海中所遇见的大量物种。科学的重要特征是：(1)数据获 取和进行分析的方法必须充分公开地陈述，以便他人能够继续使 用；(2)它的概念和假设必须明确界定，保持逻辑上的连续性， 6