公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics 学术而沿系列 Academic Frontiers Series The Spirit of Public Administration 公共行政的精神 [美]乔治·弗雷德里克森著 H.George Frederickson 飞中国人民大学出版社
《公共行政与公共管理经典译丛》 总 序 在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两 股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和是升 国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负贵任的、有能力的、高 效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持 续发展都是不可缺少的。 公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家， 现已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴 学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学 生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问 题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与紫荣，固然取 决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究、 学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的 政府行政改茎，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体 制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和 教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教有发展和学科建投的需要，还是 从我国攻府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是 时代赋予我们的职贵。 出于上这几方面的考虑，我们组织繇译出版了这套《公共行政与公共管理经 典译丛》。为了较为全面、系统地反晚当代公共行政与公共管理理论与实践的发 展，本套丛书分为四个系列：(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的 是适应国为公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教 材，内容全面系统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域，内 容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共
2《 公共行效的特神 对政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外 大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再版，其作者皆为该领诚最著名的 教授，他们在自己的御究领域多次获奖，享有极高的声誉。(2)公共管理实务系 列。这系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国 外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和水平，内容涉及到知何成为 一个有效的公共管琿者、如何开发管理枝能、政府全面质量管理、政府标杆管 理、绩效管理等，(3)政府治理与改革系列、自20世纪80年代以来，世界各国 均开展了大规模的政府再造运动，政府再透或改革成为公共行政与公共管理的热 点和核心问题。这一系列选泽了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分 析了政府再造的战略，询人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿系列。本系 列选择了当代公共行政与公共管理领域有影狗的学术流派，如新公共行政、批判 主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公 共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。 总的来看，这套译丛体现了以下特点：(1)系统性。基本.上涵盖了公共行政 与公共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国尔公共行政与公共管理的 大师，或极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公夫行政与公共管理研 究领域最新的理论和学术主张。 在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学 的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能 铭立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否 适用于另一入不司的场合，必须先把那A特殊场合加以研究之后才可以判定”。 钓确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在效之四海而皆准的行政 准则。按照建设有中国特色的花会主义的要求，立足干对中国特殊行政生态 的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发 展中国自已的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特 色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选 泽。 本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并 成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改 革研究中心、国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所给予了大力的支持和 帮助，我国的-一些留美学者和国内外有关方面的专冢教授参与了原著的推荐工
总序 3 作。中国人民大学、北京大学、清华大学、厦门大学等许多该领城的中青年专家 学者参与了本译丛的翻译工作。在此，谨句他们表示敬意和衷心的感谢。 《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会 2001年8月
学术前沿系列 会共行款与公共管理经典译丛 公共行政的心灵与心灵之旅 (译者前言) 20世纪60年代，在整个世界范围内，充满着动荡 和变革的压力，公共行政，作为一]画应和解决社会公 共间题的科学，也在孕育着新的变革，回应新的挑战。 在当时，人]对公共行政提出了许多的批评，如！：阿避 时代的主要问题：在建构新的观念和理论方面无所作 为；充塞在公共行政领域的是0年代之前的观念，概 念和理论；对于社会和组织的变革关注不够：过分信赖 专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思： 对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够： 对于政府和行政的作用盲目乐观。 1968年，在公共行政学大师沃尔多(D.Waldo)的 倡导下①，一帮年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大 ⊙沃尔多教授当时发现，主导公共行政话语新权者土要是年长的人，而年轻学者鲜有发表：张的机 会，公共行政的研究出现了“代沟”，而公共行政研究的未来取决于年轻的一代：出于这种历史的责任感， 沃尔多教授组织了这次以年轻学者为主的会议。沃尔多教授的风范由此可见一斑
公共行政的精神 2 学的明诺布鲁克会议中.心(Minnowbrook Conference Center,Syracuse University),彻底反思传统的公共行政，探讨公共行政所面临的时代挑战 和问题，研究公共行政未来发展的方向和远景。这次会议，标志着新公共 行歧理论和学派的诞生。 在这次会议中所发表的论文和评论，都收集在马芮尼(F.Marini) 听编的《走向新公共行政：明诺布鲁克的观点》一书中。新公共行政的主 要特征为①： 主张入世的公共行政。传统的公共行政建立在技术理性的基础之上， 这种做法局限了行政的视野和活力，导致公共行政成为盲动的理论。因 此，公共行政应重视规范反思的作用，并执著于基本价值的考虑。公共行 政的研究应该走出象牙塔，研究动荡时代的效果问题，研究社会所面临的 问题，研究公共行政的实践者所面临的问题。 采用后逻辑实证主义。传统的公共行政的方法论乃是逻辑实证主义 (positivism),重视的是经验理论(empirically-based theory)的建构，主张 价值中立(value-free)的公共行政。新公共行政重视价值在公共行政研究 过程中的作用，重视规范性的判断与反思。当然，新公共行政并不否定逻 辑实证主义，而是主张运用其科学与分析的技术，从而有助于分析、试验 和评估公共政策。 适应动荡的环境。新公共行政学者认为，变革乃是公共行政的重要特 征之一。因此，新公共行政应该修正传统公共行政的那种遗世而孤立、忽 视环境影响的理论观，点。新公共行政要面对动态的社会、政治环境，并在 此基础上重新调整公共组织的形态和运作模式，建立，有机式的、动态式的 公共行政。 发展新型的组织形态。基于入世、对抗和动荡环境的考虑，传统的官 僚组织无法适应时代的需要，公共行政必须发展新型的组织形态。为此， 行政学者可哈特曾提出协和式组织模式(consociated model)②。 建立受益者导向的公共行政。新公共行政认为，公共行政的合法性是 ①详细内容可参阅f,Manni,Toards a New Public Administrution,l97l,New York:Chandler. ②详细内容可参阅Kirkhart,.Tmards a thery of Public Administration,inF.Marini(ed),op.cit, 127-163
公共行政的心灵与心灵之放 建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益 的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利流，公上行政要关注和致力于 实现社：会的公平和正义。 根据弗雷德里克森教授和马芮尼教授的回倾①，新公共行政的历史性 影响在丁：公共行政的研究重点从传统的重视机关的管理转移到政策的议 题和政策的建议：公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公 止：公共行政从价值的中立到思考公共行政的价值和信仰问题；政府的伦 理、减信、贲红问题成为公共行政强调的重点：变革而非成长成为公共行 政重要的理论问题；有效率的公共行政是在主动与参与的公民意识的系络 中加以界定的；理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到置疑和批 判；虽然多元主义长期以米被人们用于解释公共权力的运作，并视为有效 的制度设计，但它已经无法成为公共行政实践的标准。很显然，从历史发 展的视野来看，新公共行政无疑是公共行政历史发展上的一个里程碑，任 何研究和了解公共行政历史发展的学者都不应否认其价值。 在新公共行政发展的历程中，弗雷德里克森教授一直起着核心的作 用。在我看来，如果说沃尔多教授是新公共行政的倡导者和领航者，那么 弗雷德里克森教授就是新公共行政运动的先锋者，甚至于一直在扮演旗手 的角色。在1968年的会议上，他发表了《走向新公共行政》一文，在这 篇论文中，他首次把“社会公平”的价值引人公共行政。他对建立在逻辑 实证主义基础上的公共衡政进行了批评，他认为，传统的或者古典的公共 行政追求下面两个问题的答案：我们如何以现有的资源提供更多更好的服 务（效率）？我们如何以花费最少来维持服务的水推（经济）？新公共行政 加上另外一个问题：这种服务能够促进社会公平吗？社会公平价值的提 出，在某种程度上保证着公共行政典范的变化。 1980年，弗雷德里克森总结了自己数十年对公共行政的思考，出版 了《新公共行政》(Nev Public Administration)一书。在这本被誉为新 公共行政的打鼎之作中，他系统地阐述了新公共行政的理念和主张。传统 的公共行政把有效率地、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公 ○详细内容可参阅Frederickson and Manni,Ne'Publu Administrution,iJ.M.Shafritz(ed), Internahonal Enwclopedi of Publn Adminstratim und policy,Westview Press,1998,pp.1801-1805
公共行政的精神 共行政行在：的正当理由在子更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不 准确和不完善的，公共行政碰该把社会公平作为自己的核心价值。 在他看来.社会公平是一个包含着一套价值偏好、组织设计偏好和管 理风格偏好的词汇：社会公平强调政府服务的公平性；社会公平强调公共 管理者的决策责任和项目执行的责江；社会公平强调公共管瑰的变革；社 会公平强调公共行政要回应公民的需要而不是公共组织本身的需要；社会 公平强调公共行政的研究、教育应该体现多学科的、应用的和解决问题的 特质① 除了强调社：会公平之外，弗氏所积极主张的新公共行政还有其他重要 之处。第-，他抛弃了传统公共行政的政治一行政二分法，认为公共管理 者并非是中立的，公共管理者既要信奉并致方力于实现良好管理的价值，也 要信奉和致力于实现社会公平的价值：第二，公共行政要积极致力于社会 的变革，要试图消除那些阻碍实现社会公平的政策和结构。第三，公共行 政要支持建立取代传统官僚组织的新型组织形态，分权化、分散化、责任 的扩大、对抗、顾客参与等等都是这种新型组织的要素特征。第四，新公 共行政主张强有力的政府。公共管理者不仅要有效率地执行立法机关的指 令，而旦要影响和执行那些旨在改善全体人民生活质量的政策。第五，新 公共行政主张参与的行政，这种参与既包括政府雇员的参与，也包括公民 对公共事务的参与。第六，新公共行政的方法论是后逻辑实证主义，或者 是后行为主义(post behavioralism),与实证主义和行为主义不同，新公共 行政强调公共行政的“公共性”。新公共行政的主张者不是反实证主义者 或者反科学主义者，在他看来，科学理性乃是实现更高目的的手段，也是 十分重要的。 自从弗氏的《新公共行政》出版以来，公共行政的发展无不受其著述 和思想的影响。自此以后，弗雪德里克森教授一直以人世的精神、批评的 精神利人文主义的精神关江着公共行政领域的一切变化和发展，发表了一 系列有影响力的经典论文和著作，如《公共行政与社会公平》（1989)、 《走向公共行政的公共理论》(1989)、《新公共行政与政府再造运动之比 较》(1997)、《公共行政的精神》(1997)等。 ①可参阅rederickson.New Publi Administration,the University of Alabama Press,190,p.1-l2
公共行政的心灵与心灵之放 5 从20世纪80年代起，新公共管埋理论成为一种时髦的理论、企业型 政府也大行其道。弗氏中次从诠释理论和批评理论的立场出发，对新公共 管理和企业型政府提出了批判，在他看来.用企业型政府的方法解决政府 出现的问题根本是牛头不对马嘴，并不是解决政府问题的良法，因为：以 节省经费来达成良好政府的承诺是简单的和误导的：政府不是市场，市场 已经造成了大量的社会问题、必须停止把政府视为市场的错误思考方式： 公民不是顾客，是主人，顾客至上的政府再造运动摧毁了公民神圣的观 念；政府的真止问题在于权力和政治，不能H罪于政府公务员：民营 化、市场化和放松管制会导致更大的腐败。因此，他认为政府问题的解决 之道在于更多的政府、而不是更少的政府 1997年，弗宙德里克森教授发表《新公共行政与政府冉造运动之比 较》一文，对新公共管埋主义进行了深刻的批判，认为所谓的新公其管理 只不过是新瓶装口酒。他分析了二者的异问： 关于变革的观念。新公共行政和新公共管理都主张变革，但变革的观 念和主张不同、新公共行政主张变革的理巾是：过分信任官僚体制的专业 知识和组织能力，但没有质疑官僚体制的运作能力；主张追求适应性变 革，适应动荡的环境；官僚体系对公民的要求缺乏回应；过分信赖官僚体 系的所作所为：衔新公夫管理主张变革的理由是：官僚体系已经瓦解：主 张创新和企业家行为：强调对顾客授予权能；把官僚服务转变为个人授 能 关于相关性、回应性和授能。新公共行政和新公共管理都强调回应 性、相关性和授能的价值，但是，新公共行政回应和授能的对象是公民， 而新公共管理回应和授能的对象则是倾客；新公共行政致力于公平与有效 的公共服务、重视公共行政的伦理，特别是人道主义和社会公平的伦理， 但在新公共管理那里，公共服务是空洞的。 关于理性的理论。二者都认为政府的理性角色应该是掌舵者而不是划 桨者，但新公共行歧所主张的理性是“折中理性”(buffered rationality), 而新公共管理所主张的理性是“工具理性”；新公共行政不强调政治与行 政的分离，矿新公共管理则主张分离；新公共行政强调政？的导航功能， Frederickson,1992.Painting Bull's Eyes Around Bullet Holcs,in Governing,Oct
公共行政的精神 6 未来的方问是“公民社会”，而新公共管理虽然强调导航的功能，但未来 导航的方问则是更大的生产力；新公共行政是把政治与行政结合起来的治 埋理性，而新公失管弹则是把政治从行政中分离出来的治理理性 组织设计。二者都强调组织设小的分权化、扁平化、公私伙伴关系 等，但足，新公其行政采取的是制度论的观点，主张服务的提供和更多的 管理，而新公共管理则采取解构制度的观点，重视诱因结构、契约监督和 管理创新的发展。 管理与领导的理论。二者都强调民主与参与的领导与管理，但是新公 共行政主张授权团队、主张政府作的中心由攻府内部转向外部关系，主 张公平与止义的公共行政；而新公共管理主张权力下放到员工，主张企 业型政府，主张效率与效果的公共服务 认识论、方法论与价值议题问题。一，者在价值议题方面都十分重视更 佳的、更创新的、更具创造力的或者更敏感的管理，都重视组织结构与设 计的重要性、但是，在认识论和方法论方面，新公共行政基本上是反实证 主义的，是反行为主义的，在价值议题上，关注的是政治、民主政府、多 数统治与利益团体等政治性议题；而新公共管理不重视认识论和方法论问 题，在价值议题方面，也不关心政治议题，关心的是与政治无关的管理议 题。 笔者主持翻译的弗雷德里克森的著作《公共行政的精神》，是他继 《新公共行政》之后，在新的历史环境和条件下，进一步阐述公共行政重 大理论和现实问题的著作。正如作者本人所说的那样，《公共行政的精神》 一书涉及了当代公共行政所面临的·些亟待解决的问题，如如何有效和公 平地管理的问题，但是，它更关注的是当代公共行政领域内所面临的重大 问题，即公共行政的信念、价值和习惯问题。这些问题包括：如何界定公 共行政的公共性？如何在民主政治的背景和框架内实现有效率的公共行 政？如何平衡效率、经济和公平的价值？如何实现符合伦理要求的公共行 政？为什么公民精神对公共行政是至关重要的？ 《公共行政的精神》一书的微言大义，核心体现在作者所阐述的公共 行政的新原理之打.这些新原理包括： 1.公共行政的前辈们明智地选择公共行政而非政府行政一词来表明 这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是