西南政法大学：进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究.pdf_大学文库

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究＃金励＊＊目次一、进城落户农民保留、流转宅基地之意愿考察二、宅基地流转的法律、政策认知与改革模式反思三、进城落户农民宅基地流转之实践现状检视四、进城落户农民宅基地流转之完善思路建言五、结语展开中国户籍制度改革（以下简称户改）波澜壮阔的历史图卷，我们看到，根据国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，我国从２０１４年始推行统筹城乡户籍迁移、登记制度，全面实施居住证制度改革，开启了实质性突破城乡二元隔离的社会变革历程。这是户改朝向新时代更深层次的制度开掘，同时联动了土地、住房、社保、教育等各方面的改革，其影响的地域幅度与群众广度前所未有。本次改革的阶段目标为在２０２０年实现１亿左右农村人口流动至城镇落户，随着改革进人深化期，进城落户农民〔１〕逐渐形成规模庞大的特定社会群体，该群体的民生权益之保障，成为我们必须髙度关注的重要课题。直面此课题，我们观察到，数以亿计的农民迁转人城，最首要解决的问题就是承包＊基金项目：西南政法大学统筹城乡发展制度创新研究中心（研究院）２０１５年度建设项目一般项目 “ 城乡统筹进路上转户入城农民土地权益问题研究 ” （ＴＣＣＸ１５ＹＢ０１）。＊＊西南政法大学统筹城乡法制研究中心研究员，西南政法大学经济法学院副教授，法学博士。〔１〕进城落户农民特指在户籍制度改革和城镇化进程中，进城从事非农职业并将户籍迁至城镇定居的农民，本研究主题并不涵括基于征地而迁居落户城镇的失地农民

218经济法论坛(第22卷) 地与宅基地的处理。就承包地问题,各种改革方案已获具有运行效绩的现实价值,然而后一命题的解题情况却不尽如人意。2011年国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定,农民落户城镇时是否退回宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人意愿,不得强制或变相强制收回(以下简称留地制度)。循此文件精神,进城落户农民的宅基地可予保留我国全面允许农民“带地”人城落户。然而多年来,由于国家土地立法衔接的缺位,具有用益物权属性的宅基地使用权之流转行为却面临合法性质疑;加之长期以来政策严格禁止农村宅基地在集体经济组织外部流动进城落户农民宅基地权利的实现一直障碍重重。居住证制度改革启动后,宅基地如何处置和流转问题仍旧悬置,成为户改联动土地改革的瓶颈难题。难题不破改革必受阻滞,鉴于此,本文就进城落户农民这一特殊主体的宅基地流转改革展开实证研究,希望推进该主题上更纵深的解题探讨。本次实证考察取城乡双维度视角,一方面,在全国选点1260个行政村,实地走村人户,访谈当地村民,调查的对象主要为:正在办理迁户人城手续者、迁出者户内留村家人、未入城户接收宅基地流转者等;另一方面,在大中小城市取样,兼选部分城乡接合部地带,向已经入城落户的农民开展社会调研。这种全面视角的实证研究涵括了户改人城的整个流程环节,能有效发掘进城落户农民的宅基地流转问题。从社调的地域范围观之我们主要立足于重庆地区,选取市内38个区县(自治县)转户人口流动性较大的乡镇为样本,同时在其他省份适当选点包括:吉林省陕西省河南省安徽省、山东省、江苏省、湖北省、浙江省、四川省、贵州省、广东省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区等。就研究工作的具体内容来看,广义层面的宅基地流转方式涵括出租、转让、互换、抵押、入股、赠与以及继承,但我们的调研只针对有流转对价基础的模式[1),因此不包括后两类。以重庆地区为主辐射全国采样的调研显示,在城乡一体化的户改进程中,就进城落户农民宅基地的流转改革,亟待进一步的突破之举,鉴于此,本文选择了调研中反映问题最切实、突出的几组主题数据,并对实证探索结果予以展呈和深挖。进城落户农民保留、流转宅基地之意愿考察 (一)进城落户农民保留宅基地的意愿调研 2010年,国务院发展研究中心农村经济研究部曾开展大型调查,6300多万名农民〔1〕宅基地互换的性质类似于转让,不同在于,通常情况下,前者无须支付金钱对价,对换土地承包经营权即可,现实中,部分案例也出现了互换后用钱歉补足差额之情形 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

２１８经济法论坛（第２２卷）地与宅基地的处理。就承包地问题，各种改革方案已获具有运行效绩的现实价值，然而，后一命题的解题情况却不尽如人意。２０１１年国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定，农民落户城镇时是否退回宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人意愿，不得强制或变相强制收回（以下简称留地制度）。循此文件精神，进城落户农民的宅基地可予保留，我国全面允许农民 ‘‘ 带地 ” 人城落户。然而多年来，由于国家土地立法衔接的缺位，具有用益物权属性的宅基地使用权之流转行为却面临合法性质疑；加之长期以来政策严格禁止农村宅基地在集体经济组织外部流动，进城落户农民宅基地权利的实现一直障碍重重。居住证制度改革启动后，宅基地如何处置和流转问题仍旧悬置，成为户改联动土地改革的瓶颈难题。难题不破，改革必受阻滞，鉴于此，本文就进城落户农民这一特殊主体的宅基地流转改革展开实证研究，希望推进该主题上更纵深的解题探讨。本次实证考察取城乡双维度视角，一方面，在全国选点１２６０个行政村，实地走村入户，访谈当地村民，调査的对象主要为：正在办理迁户入城手续者、迁出者户内留村家人、未人城户接收宅基地流转者等；另一方面，在大中小城市取样，兼选部分城乡接合部地带，向已经入城落户的农民开展社会调研。这种全面视角的实证研究涵括了户改人城的整个流程环节，能有效发掘进城落户农民的宅基地流转问题。从社调的地域范围观之，我们主要立足于重庆地区，选取市内３８个区县（自治县）转户人口流动性较大的乡镇为样本，同时在其他省份适当选点，包括：吉林省、陕西省、河南省、安徽省、山东省、江苏省、湖北省、浙江省、四川省、贵州省、广东省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区等。就研究工作的具体内容来看，广义层面的宅基地流转方式涵括出租、转让、互换、抵押、入股、赠与以及继承，但我们的调研只针对有流转对价基础的模式⑴ ，因此不包括后两类。以重庆地区为主、辐射全国采样的调研显示，在城乡一体化的户改进程中，就进城落户农民宅基地的流转改革，亟待进一步的突破之举，鉴于此，本文选择了调研中反映问题最切实、突出的几组主题数据，并对实证探索结果予以展呈和深挖。一、进城落户农民保留、流转宅基地之意愿考察（一）进城落户农民保留宅基地的意愿调研２０１０年，国务院发展研究中心农村经济研究部曾开展大型调査，６３００多万名农民〔１〕宅基地互换的性质类似于转让，不同在于，通常情况下，前者无须支付金钱对价，对换土地承包经营权即可，现实中，部分案例也出现了互换后用钱款补足差额之情形

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究219 工作为受访者,明确表示入城落户后有补偿条件地放弃宅基地者仅占47%,67%的人不愿放弃』1)城市化进程加速推进的当下,我们的调研显示了更高的留地意愿(见图1) 并揭示了一个重要现实:对农民宅基地保留选择的尊重加速了其入城迁转的步伐 00000 愿意退出愿意保留图1进城落户农民对宅基地的处理意愿实际上,此项调研结论正从自己的论证维度探进农村留地与城市化发展的关联命题,立于这一命题前,我们看到学界激争的辨战硝烟仍浓。支持留地制度的观点表明尊重宅基地留地意愿,2对城市化发展进程有正向促进作用;而反对派则力主要推动大规模农业转移人口市民化,就需要弱化甚至切断迁人城市者与土地的联系,很多地区曾实施的强令退地政策即为此观念的实践。这里,从社会调研印证的事实可见,反对者的见解存在歧误:第一,户改政策支持转户农民带地入城的选择即意味着肯认农业转移人口与其土地继续保持关联性转户入城是居住地域与生活方式的改变,也是从事非农职业的转变,但这并不拒斥其同时通过留地获得财产性收益。第二,转户者自己不再从事农业劳动,并不意味着其必须隔断与土地的联系,比如房屋、宅基地合理流转后有持续性收益,可抵补城市定居成本、提升生活质量这种与土地的互动性有何不妥?第三,我们的土地改革倡议科学的三权分离机制,转户农民的经济来源中包括留地收人,不会也不应根本性影响市民化程度,二元户籍破冰后,永久市民化目标并非改革文本的真义,不再分农业与非农户口,公民在城乡间可以自由迁徙,才是革新之本宗图旨人城不再务农,返乡再荷犁锄,居住自由,择业自由,城乡流动自由,在城市可食土地之利,在乡村可不亲身躬耕,如此社会图景,乃祛除城乡隔离的户改之最终追求。由此立论探索农民带地(宅基地)入城的时代课题,意义突出,后文专题探进宅基地流转 1〕周丽敏:(“土地换户口”须慎重》,载东方财富网:p:/ finance. easymoney.om/new/1350% 2c0110101113406752hml,最后访问日期:2019年3月20日。 2〕比如,对迁入城市前户口所在地为重庆市江北县大石公社粱桥村、福建省萧田市活江区东清村、山西省大原市清徐县南上庄等大郾分地区的调研结果均能体现这种情况 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究２１９工作为受访者，明确表示人城落户后有补偿条件地放弃宅基地者仅占４．７％，６７％的人不愿放弃。〔１〕城市化进程加速推进的当下，我们的调研显示了更高的留地意愿（见图１），并揭示了一个重要现实：对农民宅基地保留选择的尊重，加速了其人城迁转的步伐。愿意退出愿意保留图１进城落户农民对宅基地的处理意愿实际上，此项调研结论正从自己的论证维度探进农村留地与城市化发展的关联命题，立于这一命题前，我们看到学界激争的辩战硝烟仍浓。支持留地制度的观点表明，尊重宅基地留地意愿，〔２〕对城市化发展进程有正向促进作用；而反对派则力主：要推动大规模农业转移人口市民化，就需要弱化甚至切断迁入城市者与土地的联系，很多地区曾实施的强令退地政策即为此观念的实践。这里，从社会调研印证的事实可见，反对者的见解存在歧误：第一，户改政策支持转户农民带地入城的选择，即意味着肯认农业转移人口与其土地继续保持关联性，转户人城是居住地域与生活方式的改变，也是从事非农职业的转变，但这并不拒斥其同时通过留地获得财产性收益。第二，转户者自己不再从事农业劳动，并不意味着其必须隔断与土地的联系，比如房屋、宅基地合理流转后有持续性收益，可抵补城市定居成本、提升生活质量，这种与土地的互动性有何不妥？第三，我们的土地改革倡议科学的三权分离机制，转户农民的经济来源中包括留地收人，不会也不应根本性影响市民化程度，二元户籍破冰后，永久市民化目标并非改革文本的真义，不再分农业与非农户口，公民在城乡间可以自由迁徙，才是革新之本宗图旨。人城不再务农，返乡再荷犁锄，居住自由，择业自由，城乡流动自由，在城市可食土地之利，在乡村可不亲身躬耕，如此社会图景，乃祛除城乡隔离的户改之最终追求。由此立论，探索农民带地（宅基地）入城的时代课题，意义突出，后文专题探进宅基地流转〔１〕周丽敏：《 “ 土地换户口 ” 须慎重｝，载东方财富网：ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｅａｓｔｍｏｎｅｙ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／１３５０％２Ｃ２０１１０１０１１１３４０６７５２．ｈｔｍｌ，最后访问日期：２０１９年３月２０曰。〔２〕比如，对迁入城市前户口所在地为重庆市江北县大石公社梁桥村、福建省莆田市涵江区东清村、山西省太原市清徐县南上庄等大部分地区的调研结果均能体现这种情况

220经济法论坛(第22卷) 主题,旨在朝向现实挖掘若干重要问题的解题思路。 (二)进城落户农民流转宅基地的意愿调研调研数据显示,保留宅基地的进城定居农户中,超八成者愿意进行宅基地流转,1 探究未作此意愿表示者的缘由,一是将农村住房留存以备未来之需,二是忧惧违反政策或市场不规范导致利益受损。考察进城落户农民希望流转宅基地的理由,大多数者意在增加经济收入,2)少数者想转出多余宅基地(3)(见图2)。为了进一步细化探因我们对受访的进城落户农民之宅基地基本情况做了摸底(见图3),访谈调查中,大量进城落户农民表明入城定居后宅基地没有成为收入的来源,导致屋、地资源的浪费,因此绝大部分转户者期冀通过流转创收。与此同时,鉴于“一户多宅”现象极为普遍,部分人口担心突破宅数限定受到惩处,所以急于流转出去。愿意,82% 转出多余宅基地不愿意,18% 留房备用,12% 希望增加收人, 担忧利益受损,6% 图2进城落户农民是否愿意流转宅蕃地这里流转意愿的强弱程度与定居城市的收入、是否购买房产、宅基地超标面积等因素密切相关。需要特别说明的是,我们在调研中发现,宅基地是否登记确权,也与流转意愿呈正相关关系。实证研究数据显示,多数受访进城农户已获得宅基地使用权证 (见图3),土地丈量确权领证后,标志着宅基地权利获得法律的有效保障进城落户农〔1]对落户城市前户口所在地为重庆市铜梁区大庙镁三品村、四川省古蔺县石宝镁可贝村等大部分地区的调研结果均能体现这种情况。同时,也有少数进城落户农民不愿进行宅基地流转,比如迁入城市前户口所在地为四川省遂宁市射洪县铜鼓三村、福建省津浦县前亭镇桥仔头村等地区的部分群众。〔2〕比如,在对迁入城市前户口所在地为重庆市长寿区洪湖镇永顺村、重庆市壁山区八塘镇智灯村、福建省菁田市秀屿区埭头镇汀港村等地区的调研中,转户者利用流转宅基地创收的意愿表现非常强烈。〔3〕在调研浙江省丽水市云和镇白洋墩村、河南省信阳市光山县南向店乡金庄村等地区的转户者时亦有小部分转户者表明流转之目的在于转出多余宅基地 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

２２０经济法论坛（第２２卷）主题，旨在朝向现实挖掘若干重要问题的解题思路。（二）进城落户农民流转宅基地的意愿调研调研数据显示，保留宅基地的进城定居农户中，超八成者愿意进行宅基地流转，〔１〕探究未作此意愿表示者的缘由，一是将农村住房留存以备未来之需，二是忧惧违反政策或市场不规范导致利益受损。考察进城落户农民希望流转宅基地的理由，大多数者意在增加经济收入，〔２〕少数者想转出多余宅基地〔３〕（见图２）。为了进一步细化探因，我们对受访的进城落户农民之宅基地基本情况做了摸底（见图３），访谈调査中，大量进城落户农民表明人城定居后宅基地没有成为收人的来源，导致屋、地资源的浪费，因此，绝大部分转户者期冀通过流转创收。与此同时，鉴于“ 一户多宅 ” 现象极为普遍，部分人口担心突破宅数限定受到惩处，所以急于流转出去。愿意，８２％这里，流转意愿的强弱程度与定居城市的收人、是否购买房产、宅基地超标面积等因素密切相关。需要特别说明的是，我们在调研中发现，宅基地是否登记确权，也与流转意愿呈正相关关系。实证研究数据显示，多数受访进城农户已获得宅基地使用权证（见图３），土地丈量确权领证后，标志着宅基地权利获得法律的有效保障，进城落户农〔１〕对落户城市前户口所在地为重庆市铜梁区大庙镇三品村、四川省古蔺县石宝镇可贝村等大部分地区的调研结果均能体现这种情况。同时，也有少数进城落户农民不愿进行宅基地流转，比如迁入城市前户口所在地为四川省遂宁市射洪县铜鼓三村、福建省漳浦县前亭镇桥仔头村等地区的部分群众。〔２〕比如，在对迁入城市前户口所在地为重庆市长寿区洪湖缜永顺村、重庆市璧山区八塘镇智灯村、福建省莆田市秀屿区埭头镇汀港村等地区的调研中，转户者利用流转宅基地创收的意愿表现非常强烈。［３］在调研浙江省丽水市云和镇白洋墩村、河南省信阳市光山县南向店乡金庄村等地区的转户者时，亦有小部分转户者表明流转之目的在于转出多余宅基地

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究221 民流转意愿明显增强。同时我们还看到,实际上,就留地流转的变现能力而论,88% 的受访转户农民认为宅基地优于承包地1相应地宅基地流转的交易时间、费用等成本也低于承包地因此,进城落户农民在宅基地流转问题上表现出积极的支持态度。 %宅基地数量利用创收情况登记确权情况 64208642 %⑩000000 000000000 0 户一宅两处及以上无收入有收入已确权未确权图3进城落户农民宅基地的基本情况 (三)对调研结采的进一步思考自21世纪初农村人口向城市快速爆发式流动肇始,随着留地制度的全面施行,进城落户农民在农村的房屋和宅基地置问题便逐渐凸显。但遗憾的是,克服资源浪费的农村宅基地流转改革却一直滞后,立法顶层制度设计的推进方向不明确,学界对能否对外流转等问题更是长期激争未定。就此课题近年来,不少学者对局部地区(省市、县辖区内)农村展开调研,了解宅基地流转意愿,以印证流转改革之必要性。但必须指出,这种实证研究样本人群为村民及村农户,调查结果具有局限性,不能代表已带地入城的转户农民之意见。鉴于此,我们的调研范围予以拓展,广泛采样城市住宅区的转户农民,同时也访谈留居农村的农户,以求更为全面、真实地获取统计数据。实证调研的结论表明,面对宅基地流转的分歧见解,禁止流转说已失立论根基。该论说秉持的主要观点为宅基地具有维系农民生存权和居住权的社会保障功能,对进城落户农民具有底线型保护价值,这是传统理论的重要论述。但在当前时期,我们看到,98%的受访者表示,2)农民入城后,非农职业、城市住宅、社会保险共同构建了基本生活安全网,可见,宅基地的社保功能权重日渐式微。当下,宅基地更关键的意义应为补给土地财产利益,实现进城落户农民的经济发展权,即从农村生存保证到进城发展〔1〕如对迁入城市前户口所在地为重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三社、福建省背田市秀屿区海山村、河南省叶县仙台镇娄庄村等大部分地区群众的调研结果均能体现这种情况 2)在调研中,尽管少量进城落户农民(占比12%)预留回乡居屋的宅基地功能,但其中大部分受访者亦同意目前宅基地不再具有基本生存的社保意义 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究２２１民流转意愿明显增强。同时，我们还看到，实际上，就留地流转的变现能力而论，８８％的受访转户农民认为宅基地优于承包地，〔Ｕ相应地，宅基地流转的交易时间、费用等成本也低于承包地，因此，进城落户农民在宅基地流转问题上表现出积极的支持态度。％５６５４５２５０４８４６４４４２一户一宅两处及以上利用创收情况登记确权情况已确权未确权图３进城落户农民宅基地的基本情况（三）对调研结果的进一步思考自２１世纪初农村人口向城市快速爆发式流动肇始，随着留地制度的全面施行，进城落户农民在农村的房屋和宅基地闲置问题便逐渐凸显。但遗憾的是，克服资源浪费的农村宅基地流转改革却一直滞后，立法顶层制度设计的推进方向不明确，学界对能否对外流转等问题更是长期激争未定。就此课题，近年来，不少学者对局部地区（省、市、县辖区内）农村展开调研，了解宅基地流转意愿，以印证流转改革之必要性。但必须指出，这种实证研究，样本人群为村民及村农户，调查结果具有局限性，不能代表已带地人城的转户农民之意见。鉴于此，我们的调研范围予以拓展，广泛采样城市住宅区的转户农民，同时也访谈留居农村的农户，以求更为全面、真实地获取统计数据。实证调研的结论表明，面对宅基地流转的分歧见解，禁止流转说已失立论根基。该论说秉持的主要观点为宅基地具有维系农民生存权和居住权的社会保障功能，对进城落户农民具有底线型保护价值，这是传统理论的重要论述。但在当前时期，我们看到，９８％的受访者表示，〔２〕农民入城后，非农职业、城市住宅、社会保险共同构建了基本生活安全网，可见，宅基地的社保功能权重日渐式微。当下，宅基地更关键的意义应为补给土地财产利益，实现进城落户农民的经济发展权，即从农村生存保证到进城发展〔１〕如对迁入城市前户口所在地为重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三杜、福建省莆田市秀屿区海山村、河南省叶县仙台镇娄庄村等大部分地区群众的调研结果均能体现这种情况。［２：在调研中，尽管少量进城落户农民（占比１２％）预留回乡居屋的宅基地功能，但其中大部分受访者亦同意目前宅基地不再具有基本生存的社保意义

222经济法论坛(第22卷) 促进,宅基地作为建房地基的土地功能要向流转获益的经济性功能拓展。于此还需严正指出,目前,土地上的所有权有两种类型:国家所有权和集体所有权但资源配置的流转市场向前者开放,后者却桎梏重重,有悖于权利分配正义之原则。所以,随着城镇化的高速发展,公平涵盖进城落户农民的就业、居住、社保体制正在还步完善极大地削弱了农村宅基地的保障功能,进城落户农民留存的宅基地之价值命题,应转向寻求使用权财产价值的突破宅基地流转的法律、政策认知与改革模式反思 (一)对宅基地流转法律、政策的认知就关于宅基地流转的法律、政策实证调研显示,只有极少量进城落户农民有较为清晰的认知其余受访者皆表示略有了解或不甚了解〔1)(见图4)。其中,突出的认知盲点有:宅基地所有权归属国家、集体还是个人,宅基地使用权有无期限规定,法律允许的宅基地流转方式为哪些;宅基地流转前是否需要村民委员会盖章认可,流转中的规范程序是怎样的,是否需要公示;宅基地流转后,是否要向村集体交纳税费或管理费,是否应到登记机构办理确权手续,应否向村委会备案登记等。较为清晰略有了解 15% 不太了解, 79% 图4进城落户农民对法律、政策的认知程度同时,我们也必须面对这样的事实,实证调研表明,在知悉宅基地流转法律、政策的进城落户农民中,其认知途径为:自行通过网络查找,或从电视、广播等平台获知;依靠村发布通知;接受政府部门的社会宜传;村民间的自行讨论(见图5)。可见,政府机 1〕比如,对落户城市前户口所在地为重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三社、河南省信阳市光山县南向店乡金庄村等大多数地区的调研结果显示,转户者对宅基地流转的相关法律普適表示并不了解。调研中,仅小部分转户者表示略有知悉,比如对福建省着田市荔城区西天尾镇北大村、四川省邀宁市射洪县铜鼓三村、山西省太原市清徐县南上庄等地区作调查时,转户群众反映对宅基地流转的相关法律略有了解。 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

２２２经济法论坛（第２２卷）促进，宅基地作为建房地基的土地功能要向流转获益的经济性功能拓展。于此，还需严正指出，目前，土地上的所有权有两种类型：国家所有权和集体所有权，但资源配置的流转市场向前者开放，后者却桎梏重重，有悖于权利分配正义之原则。所以，随着城镇化的髙速发展，公平涵盖进城落户农民的就业、居住、社保体制正在逐步完善，极大地削弱了农村宅基地的保障功能，进城落户农民留存的宅基地之价值命题，应转向寻求使用权财产价值的突破。二、宅基地流转的法律、政策认知与改革模式反思（一）对宅基地流转法律、政策的认知就关于宅基地流转的法律、政策，实证调研显示，只有极少量进城落户农民有较为清晰的认知，其余受访者皆表示略有了解或不甚了解〇〕（见图４）。其中，突出的认知盲点有：宅基地所有权归属国家、集体还是个人，宅基地使用权有无期限规定，法律允许的宅基地流转方式为哪些；宅基地流转前是否需要村民委员会盖章认可，流转中的规范程序是怎样的，是否需要公示；宅基地流转后，是否要向村集体交纳税费或管理费，是否应到登记机构办理确权手续，应否向村委会备案登记等。较为清晰，６％同时，我们也必须面对这样的事实，实证调研表明，在知悉宅基地流转法律、政策的进城落户农民中，其认知途径为：自行通过网络查找，或从电视、广播等平台获知；依靠村发布通知；接受政府部门的社会宣传；村民间的自行讨论（见图５）。可见，政府机〔１〕比如，对落户城市前户口所在地为重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三社、河南省信阳市光山县南向店乡金庄村等大多数地区的调研结果显示，转户者对宅基地流转的相关法律普遍表示并不了解。调研中，仅小部分转户者表示略有知悉，比如对福建省莆田市荔城区西天尾缜北大村、四川省遂宁市射洪县铜鼓三村、山西省太原市清徐县南上庄等地区作调査时，转户群众反映对宅基地流转的相关法律略有了解

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究223 构村集体主动全面的立法信息披露与政策教育严重不足,进城落户农民对相关制度认识模糊,这成为宅基地流转中纠纷频发的重要原因。(1当然,实证调研表明:进城落户农民对法律政策的认知偏误不全,导致实践中形成了宅基地违法违规流转的市场, 但此市场的现实生命力却值得我们深思,法律、政策严苛的流转囿限,是否助益于有效利用土地保障经济发展和促进社会进步? 000000 17 网络、电视、广播村通知政府宣传村民间讨论图5进城落户农民认知法律、政策的途径直以来,按照《物权法》《土地管理法》《担保法》等关键性立法之规定,宅基地使用权人的权利范围被限定为“占有和使用”,缺失物权的收益处分权能;宅基地使用权不得抵押,2)该权利的流转遵循“房地一体”及“一户一宅”原则。同时,国家的政策态度亦非常明确:严格限制农村宅基地流转,尤其是禁止城镇居民购买宅基地农民住宅或“小产权房”。法律和政策塑造的农村宅基地使用权之特性为:主体限定性、获得无偿性、福利保障性、流转限制性。针对这些权利特性在实践中的体现我们的调研显示,进城落户农民宅基地的主体范围权能内容被限囿,已成为束缚城镇化进程中土地流转改革步伐的“瓶颈”。同时,调查的事实结论也指明了解题方向:我们亟须从法律政策层面作出符合时代发展的调整之举,即深挖宅基地的财产价值配套各种规制文本,给进城落户农民宅基地的流转铺平法治道路。〔1〕比如,对重庆市南岸区黄垭镇龙井村的调研显示认知途径为网络、电视广播,对福建省莆田市仙游县度尾镇培英村的调研显示认知途径为网络、电视广播、村通知和政府宣传;对四川省广安市岳池县大石乡游家沟村的调研显示认知途径为网络、电视广播,村遁知,村民间讨论〔2〕农民住房财产权抵押贷救正在试点,根据2013年7月国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中关于探索开展宅基地使用权抵押贷款试点的指引,立法文本中的禁止性规定暂时被解除。2015年12月27日,第十二届全国人大常委会通过关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定。 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究２２３构、村集体主动全面的立法信息披露与政策教育严重不足，进城落户农民对相关制度认识模糊，这成为宅基地流转中纠纷频发的重要原因。〇〕当然，实证调研表明：进城落户农民对法律政策的认知偏误不全，导致实践中形成了宅基地违法违规流转的市场，但此市场的现实生命力却值得我们深思，法律、政策严苛的流转囿限，是否助益于有效利用土地、保障经济发展和促进社会进步？％６０网络、电视、广播村通知政府宣传村民间讨论图５进城落户农民认知法律、政策的途径一直以来，按照《物权法》《土地管理法》《担保法》等关键性立法之规定，宅基地使用权人的权利范围被限定为 “ 占有和使用 ” ，缺失物权的收益、处分权能；宅基地使用权不得抵押，〔２〕该权利的流转遵循 “ 房地一体 ” 及 “ 一户一宅 ” 原则。同时，国家的政策态度亦非常明确：严格限制农村宅基地流转，尤其是禁止城镇居民购买宅基地、农民住宅或“ 小产权房 ” 。法律和政策塑造的农村宅基地使用权之特性为：主体限定性、获得无偿性、福利保障性、流转限制性。针对这些权利特性在实践中的体现，我们的调研显示，进城落户农民宅基地的主体范围、权能内容被限囿，已成为束缚城镇化进程中土地流转改革步伐的 “ 瓶颈 ” 。同时，调查的事实结论也指明了解题方向：我们亟须从法律、政策层面，作出符合时代发展的调整之举，即深挖宅基地的财产价值，配套各种规制文本，给进城落户农民宅基地的流转铺平法治道路。〔１〕比如，对重庆市南岸区黄桷垭镇龙井村的调研显示认知途径为网络、电视广播，对福建省莆田市仙游县度尾镇培英村的调研显示认知途径为网络、电视广播、村通知和政府宣传；对四川省广安市岳池县大石乡游家沟村的调研显示认知途径为网络、电视广播，村通知，村民间讨论。〔２〕农民住房财产权抵押贷款正在试点，根据２０１３年７月国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中关于探索开展宅基地使用权抵押贷款试点的指引，立法文本中的禁止性规定暂时被解除。２０１５年１２月２７Ｂ，第十二届全国人大常委会通过关于授权国务院在北京市大兴区等２３２个试点县（市、区）、天津市蓟县等５９个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定

224经济法论坛(第22卷) (二)宅基地流转改革典型模式之反思进城落户农民宅基地流转改革是一个相对长期的探索过程,回溯历史,重庆市“地票制”模式、天津市“宅基地换房”模式、嘉兴市“两分两换”模式、成都市温江区“双放弃”模式[1皆不失为大胆的尝试。但由于法律文本的指引功能不足,部分改革模式的缺弊突出,改革的结果利弊兼生,甚至弊大于利。譬如重庆市的“地票制”改革,参与该模式的受访者中,占比78.2%的人表示不满意,2)大部分进城落户农民认为这是政府变相扩充建设用地的方法即通过行政干预手段,大量的宅基地被廉价地给了政府(最后主要由重庆土地储备中心购得),每家农户基本只得到10万元左右的补偿,整个流转程序失之公平。再以具有一定普遍典型性的宅基地换房模式为例,从实施方式和进城落户农民可接受程度方面审视,政府主导推动的该模式具有强烈行政色彩,其本质是政府对宅基地处置的直接干预,实践中, 由于缺乏法律制度约束补偿定价机制的科学性和程序正当性往往受到质疑,少数些地方甚至出现了态度蛮横的政府行为。不仅如此,我们的实证调研在考察村集体主导模式时也发现,进城落户农民对不关注民意的强行组织流转行为,抵触情绪较大,其效果也很不理想。直面教训,我们看到,政府村集体直接过度参与宅基地流转容易产生权力寻租、暗箱操作等弊端,所以, 应改变为由市场主导、国家适度干预的思路。市场化路向的核心在于通过合理设计流转制度,充分发挥供求机制、竟争机制、价格机制之效能,最大限度地保障进城落户农民宅基地权益。因此,国家可在政策上予以突破通过鼓励改革试点积累经验,逐步推广,并以实践成果为基础修法,使解除陈规束缚的农村宅基地流转在法律框架内规范运行。 1〕(1)“地票制”模式指农民腾遇出宅基地获得经济补偻,政府制作地票表明这些土地的权利,该类票据进入重庆土地交易中心进行招牌挂,这样,政府通过地果把农村宅基地量换出来,成为建设用地,同时政府在相对平整蚋城镇或乡村等地建低价房,由遐地农民购量。(2)“宅基地换房模式”是指农民自愿以其宅基地按规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。(3)“两分两换模式”即将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房换地方,推进集中居住,转换生活方式。(4)“双放弃模式”即由农民统一申请放弃集体承包地宅基地权利及农民身份,转为非农业人口后,由政府对相应土地进行整理后处置,政府对放弃土地权利及身份的农民予以适当奖勵(补偿)。〔2〕在我们对重庆地区的调研中,对改革持满意态度者很少(如重庆市巴南区仁流乡大坡生产队地区的群众反映较好),但大部分受访者不满意“地黑制”改革,比如对重庆市江津区油溪镇金刚村、瀹北区龙溪树、大渡口八桥镇桥梓塘村等地群众的调研结果均表明了该情形 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

２２４经济法论坛（第２２卷）（二）宅基地流转改革典型模式之反思进城落户农民宅基地流转改革是一个相对长期的探索过程，回溯历史，重庆市 “ 地票制 ” 模式、天津市 “ 宅基地换房 ” 模式、嘉兴市 “ 两分两换” 模式、成都市温江区 “ 双放弃 ” 模式〔１〕皆不失为大胆的尝试。但由于法律文本的指引功能不足，部分改革模式的缺弊突出，改革的结果利弊兼生，甚至弊大于利。譬如重庆市的 “ 地票制 ” 改革，参与该模式的受访者中，占比７８．２％的人表示不满意，〔２〕大部分进城落户农民认为这是政府变相扩充建设用地的方法，即通过行政干预手段，大量的宅基地被廉价地给了政府（最后主要由重庆土地储备中心购得），每家农户基本只得到１０万元左右的补偿，整个流转程序失之公平。再以具有一定普遍典型性的宅基地换房模式为例，从实施方式和进城落户农民可接受程度方面审视，政府主导推动的该模式具有强烈行政色彩，其本质是政府对宅基地处置的直接干预，实践中，由于缺乏法律制度约束，补偿定价机制的科学性和程序正当性往往受到质疑，少数一些地方甚至出现了态度蛮横的政府行为。不仅如此，我们的实证调研在考察村集体主导模式时也发现，进城落户农民对不关注民意的强行组织流转行为，抵触情绪较大，其效果也很不理想。直面教训，我们看到，政府、村集体直接过度参与宅基地流转容易产生权力寻租、暗箱操作等弊端，所以，应改变为由市场主导、国家适度干预的思路。市场化路向的核心在于通过合理设计流转制度，充分发挥供求机制、竞争机制、价格机制之效能，最大限度地保障进城落户农民宅基地权益。因此，国家可在政策上予以突破，通过鼓励改革试点积累经验，逐步推广，并以实践成果为基础修法，使解除陈规束缚的农村宅基地流转在法律框架内规范运行。［Ｘ］（１） “ 地票制 ’’ 模式指农民滕退出宅基地获得经济补偿，政府制作地票表明这些土地的权利，该类票据进入重庆土地交易中心进行招牌挂，这样，政府通过地票把农村宅基地置换出来，成为建设用地，同时，政府在相对平整的城镇或乡村等地建低价房，由退地农民购置。（２） “ 宅基地换房模式 ” 是指农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。（３） “ 两分两换模式 ” 即将宅基地与承包地分．开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。（４） “ 双放弃模式 ” 即由农民统一申请放弃集体承包地、宅基地权利及农民身份，转为非农业人口后，由政府对相应土地进行整理后处置，政府对放弃土地权利及身份的农民予以适当奖励（补偿）。〔２〕在我们对重庆地区的调研中，对改革持满意态度者很少（如重庆市巴南区仁流乡大坡生产队地区的群众反映较好），但大部分受访者不满意 “ 地票制 ” 改革，比如对重庆市江津区油溪镇金刚村、渝北区龙溪村、大渡口八桥镇桥梓塘村等地群众的调研结果均表明了该情形

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究225 (三)对调研结果的进一步思考从用益物权的权利本质和完整性方面评析,法律、政策在构建进城落户农民宅基地使用权的权能体系时确认占有、使用权能,忽略收益权能和处分权能,忽视了物权权利的平等性。而观之现实情况,进城落户农民宅基地使用权的财产权能处于缺损状态,无法通过多种形式的流转获取资金,导致城市生活、经营行为受到困缚。如果补足宅基地使用权处分中的流转权能,一方面,可为农民进城落户后的市民生活与经济活动拓展资金供给;另一方面,也使作为受让人的农民增多了可融通资金的财产数量,以解决农业信贷不足的矛盾。因此,当下,进城落户农民宅基地制度构设的核心是,丰富进城落户农民宅基地流转路径的多样性,并确保流转安全。这里,我们要回应部分学者的质疑他们指出,自由流转后,会混人将耕地当作宅基地出卖的行为,危害我国的粮食安全。对此,我们认为这是一种预设的扩展性不利后果,可以用经济法国家干预的手段,严控土地用途所以不能成为禁止流转的有力理据其实,进城落户农民宅基地流转问题的背后,隐藏的是居民公平待遇等关联社会性结构的群类福祉问题,具体指向为进城落户农民的经济发展权和土地权能的完整性利益。当前我们的任务应为大力推动此项权利的市场流动,鉴于政府村集体主导型的流转模式多存缺弊,因此改革应重视市场在宅基地资源配置中发挥基础作用,多措并举地实践用益物权的资本功能。三、进城落户农民宅基地流转之实践现状检视 (一)宅基地流转的现实状况之调查如前所述,本次访谈选样人群的调研显示,当下,仅25%的进城落户农民入城定居后进行了宅基地的流转创收,1)土地的整体利用率低。观察宅基地流转的具体方式 (见图6),其中,出租行为较为普遍,包括出租农村房屋、出租整宗或部分宅基地;出售宅基地的比例次之,其间,各地买卖小产权房的现象突出,不考虑房屋价值而单纯出卖全幅宅基地的情形很少;抵押宅基地的方式占比较小,鉴于农民住房财产权抵押贷款正在试点因此,现实中的宅基地抵押,常见为民间债务设置而不履行登记手续者;宅基地互换行为旨在便利生活改善居住条件,但进城落户农民定居于城市,这种愿望诉〔1〕比如,仅河南省叶县邓李乡马湿村、福建省田市涵江区潭尾村等小部分地区的少数转户进城者进行了宅基地的流转创收。调研显示,保留宅基地的绝大多数入城者闲置了宅基地,比如对重庆市江津区油溪镇金刚村、福建省蕭田市仙游县繼城镇北宝峰村、重庆市开州区关面乡旺城街等大部分地区的调查反映出该情形。 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究２２５（三）对调研结果的进一步思考从用益物权的权利本质和完整性方面评析，法律、政策在构建进城落户农民宅基地使用权的权能体系时，确认占有、使用权能，忽略收益权能和处分权能，忽视了物权权利的平等性。而观之现实情况，进城落户农民宅基地使用权的财产权能处于缺损状态，无法通过多种形式的流转获取资金，导致城市生活、经营行为受到困缚。如果补足宅基地使用权处分中的流转权能，一方面，可为农民进城落户后的市民生活与经济活动拓展资金供给；另一方面，也使作为受让人的农民增多了可融通资金的财产数量，以解决农业信贷不足的矛盾。因此，当下，进城落户农民宅基地制度构设的核心是，丰富进城落户农民宅基地流转路径的多样性，并确保流转安全。这里，我们要回应部分学者的质疑，他们指出，自由流转后，会混人将耕地当作宅基地出卖的行为，危害我国的粮食安全。对此，我们认为，这是一种预设的扩展性不利后果，可以用经济法国家干预的手段，严控土地用途，所以不能成为禁止流转的有力理据。其实，进城落户农民宅基地流转问题的背后，隐藏的是居民公平待遇等关联社会性结构的群类福祉问题，具体指向为进城落户农民的经济发展权和土地权能的完整性利益。当前，我们的任务应为大力推动此项权利的市场流动，鉴于政府、村集体主导型的流转模式多存缺弊，因此，改革应重视市场在宅基地资源配置中发挥基础作用，多措并举地实践用益物权的资本功能。三、进城落户农民宅基地流转之实践现状检视（一）宅基地流转的现实状况之调查如前所述，本次访谈选样人群的调研显示，当下，仅２５％的进城落户农民入城定居后进行了宅基地的流转创收，〔１〕土地的整体利用率低。观察宅基地流转的具体方式（见图６），其中，出租行为较为普遍，包括出租农村房屋、出租整宗或部分宅基地；出售宅基地的比例次之，其间，各地买卖小产权房的现象突出，不考虑房屋价值而单纯出卖全幅宅基地的情形很少；抵押宅基地的方式占比较小，鉴于农民住房财产权抵押贷款正在试点，因此，现实中的宅基地抵押，常见为民间债务设置而不履行登记手续者；宅基地互换行为旨在便利生活、改善居住条件，但进城落户农民定居于城市，这种愿望诉〔１〕比如，仅河南省叶县邓李乡马温材、福建省着田市涵江区渾尾村等小部分地区的少数转户进城者进行了宅基地的流转创收。调研显示，保留宅基地的绝大多数入城者闲置了宅基地，比如对重庆市江津区油溪镇金刚村、福建省莆田市仙游县鲤城镇北宝峰村、重庆市开州区关面乡旺城街等大部分地区的调查反映出该情形

２２６经济法论坛（第２２卷）求很低；居于最末位的是人股形式，进城落户农民属于城市居民中的弱势群体，对资本股权制度认知不到位，风险承受能力低弱，所以更倾向于选择前面几种流转模式。为了在流转宅基地时达致最大受益，也为了房地资源的优化配置，９３．７％的受访者表示应该取消本集体经济组织内部流转的限制。〔１〕调研发现，除抵押、互换、入股方式外，在出租与出售模式中，因为农户多宅现象十分常见，农村内部宅基地的需求并不强烈，所以进城落户农民将房屋、宅基地流转给城镇居民、企业的案例过半〔２〕（见图７）。依据现有规定，宅基地的使用人范围只能限定为村集体成员内部，但现实中，任何城镇居民、企业本村村民其他村村民图７进城落户农民流转宅基地的对象范围〔１〕比如，对重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三社、云南省宣威市羊场镇普瓦村、福建省仙游县枫亭镇山头村、河南省叶县仙台镇娄庄村等绝大部分地区的调研结果均能证实群众的这种意愿。〔２〕进城落户后流转宅基地对象多为本村村民的有四川省责阳市安岳县龙台镇东胜乡、山西省侯马市新田乡北郭马村等地区，但这种情形并不占优势比例，宅基地流转给城镇居民、企业者居多，比如对重庆市璧山区大兴镇均田村、四川省仁寿县富加镇燎原村、福建省莆田市城厢区华亭镇园头村等地区的调研均能证实该情况