社会保障研究2011年第3期 Social Security Studies No.3 2011 风险与社会保障：一个解释性框架 张奇林张兴文 （武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072) 摘要：当今世界正经历着一个充满各类风险而个体普遍无力应对的风险社会时 期。现代社会保障制度在应对工业化风险，保障社会成员基本生活，提升社会福利方面 成效显著，但自福利国家危机以来，社会保障制度也正经历着深刻的变革。通过对人类 不同发展阶段的社会风险和风险保障机制的考察，我们试图厘清和解读风险与社会保障 的互动与变迁过程，建立起社会保障作为风险管理的社会机制的解释性框架，从而揭示 其带给当代中国社会保障制度改革的启示意义。 关键词：风险，社会保障，制度变迁，解释性框架 伴随着工业化和经济全球化的步伐加快，全球社会正经历着贝克(U.Beck)、吉登斯(A.Giddens)等学 者所说的“风险社会”。这一概念虽不是历史分期意义上的，但确实说明了正经历深刻的社会和经济变革的 当今世界的一个重要特点，亦即风险及应对风险日益为人关注。人类社会的发展是一个自然历史过程，在其 不断演进的过程中面临着各种风险，这些风险不仅多样，而且多变。人类历史上的各种社会形态从一定意义 上说都是一种风险社会，因为所有有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。0同时，人类应对风险的社 会制度也是多种多样的，并且也在不断地发生变化。通过对社会保障的历史考察，我们可以发现，社会保障 作为人类应对各类风险的一种制度和机制，①其历史几乎是与人类历史同步的。 当今中国正处于社会经济转型的关键时期，是各类社会风险和矛盾的多发期。妥善处理好社会发展中 出现的社会风险和矛盾，关系到人民生活的安定和幸福。虽然经过数0年的改革和发展，我国社会保障的 体系框架已基本确立，但还有很多问题尚待解决和攻坚。本文试图从历史的维度来认识社会保障制度变迁 的内在逻辑和社会功能，探讨作为风险管理的社会机制的社会保障对当代中国的意义以及社会保障改革所 承载的使命。 一、风险与社会保障的嬗变 ·本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“和谐社会构建与慈善事业发展研究”（项目批准号： 08JJD840204)、国家社科基金项目“中国慈善事业评估与优化模型研究”（项目批准号：10BGL102)成果之一。 ①事实上，如果将“social security”(社会保障)直译，则可译为“社会安全”，其本质就是一种社会风险的应对机制，通过 该制度来保证社会成员面临个人和社会风险时能够保证其基本生活水平或者保持生活水平不明显下降。 71 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社会保障研究 2011 年第 3 期 Social Security Studies No． 3 2011 风险与社会保障: 一个解释性框架* 张奇林 张兴文 ( 武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072) 摘 要:当今世界正经历着一个充满各类风险而个体普遍无力应对的风险社会时 期。现代社会保障制度在应对工业化风险，保障社会成员基本生活，提升社会福利方面 成效显著，但自福利国家危机以来，社会保障制度也正经历着深刻的变革。通过对人类 不同发展阶段的社会风险和风险保障机制的考察，我们试图厘清和解读风险与社会保障 的互动与变迁过程，建立起社会保障作为风险管理的社会机制的解释性框架，从而揭示 其带给当代中国社会保障制度改革的启示意义。 关键词:风险，社会保障，制度变迁，解释性框架 伴随着工业化和经济全球化的步伐加快，全球社会正经历着贝克( U． Beck) 、吉登斯( A． Giddens) 等学 者所说的“风险社会”。这一概念虽不是历史分期意义上的，但确实说明了正经历深刻的社会和经济变革的 当今世界的一个重要特点，亦即风险及应对风险日益为人关注。人类社会的发展是一个自然历史过程，在其 不断演进的过程中面临着各种风险，这些风险不仅多样，而且多变。人类历史上的各种社会形态从一定意义 上说都是一种风险社会，因为所有有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。［1］同时，人类应对风险的社 会制度也是多种多样的，并且也在不断地发生变化。通过对社会保障的历史考察，我们可以发现，社会保障 作为人类应对各类风险的一种制度和机制，①其历史几乎是与人类历史同步的。 当今中国正处于社会经济转型的关键时期，是各类社会风险和矛盾的多发期。妥善处理好社会发展中 出现的社会风险和矛盾，关系到人民生活的安定和幸福。虽然经过数 10 年的改革和发展，我国社会保障的 体系框架已基本确立，但还有很多问题尚待解决和攻坚。本文试图从历史的维度来认识社会保障制度变迁 的内在逻辑和社会功能，探讨作为风险管理的社会机制的社会保障对当代中国的意义以及社会保障改革所 承载的使命。 一、风险与社会保障的嬗变 71 * ① 本文系教育部 人 文 社 会 科 学 重 点 研 究 基 地 重 大 项 目“和谐社会构建与慈善事业发展研究”( 项 目 批 准 号: 08JJD840204) 、国家社科基金项目“中国慈善事业评估与优化模型研究”( 项目批准号: 10BGL102) 成果之一。 事实上，如果将“social security”( 社会保障) 直译，则可译为“社会安全”，其本质就是一种社会风险的应对机制，通过 该制度来保证社会成员面临个人和社会风险时能够保证其基本生活水平或者保持生活水平不明显下降
(一)前工业社会风险与传统社会保障 传统社会的主要风险实际上是与农业文明高度相关的。一方面，土地无疑是国家和社会成员最基本也 是最稳固的风险应对机制。而丧失土地就意味着暴露于风险与贫困当中。我们可以看到，传统社会几乎每 一次战争都伴随着土地和人口的掠夺。而到中世纪后期，随着资本主义关系在西欧国家的出现，圈地运动等 形式的土地兼并，造成了大量破产农民流入城市，成为流民或无产贫民，带来严重的社会问题。另一方面，农 业是传统社会的主要生产方式，农业发展与自然条件休戚相关。而且随着农业开发对自然环境的破坏，越到 农业文明后期，灾荒的次数越多，发生的频率也越高。据统计，中国秦汉时期的灾荒约为375次，魏晋南北朝 时期304次，隋唐515次，两宋874次，元朝513次，明朝1011次，清朝1121次。回应该说土地和农业相关的 风险构成了传统社会的主要风险，而这些风险是个人普遍难以应对的，因而在应对风险的机制中，会有国家、 社会的介入。而由于农业生产方式自给自足的特性，个人的生老病死等生命风险却都较好的由传统家庭结 构予以化解。封建社会后期，社会经济结构的变化也带来了一些新型的风险。由于商品交易的扩大，城市手 工业者开始出现，表明在人类社会发展中将出现不依靠土地保障的人群，而商品交易的发展同时会引发交易 风险的扩大。随着这部分人群的扩大，同质的风险也将慢慢地呈现出群体特性。同 从以上论述我们可以看到，传统社会风险主要是土地和自然风险，相应的传统社会保障也主要是以社会 救助为中心的。 1.对流民和城市平民的贫困救济。西方中世纪时期，教会承担了主要的贫困救济责任。他们的教义提 倡布施和捐赠，传统救济可以说是教会慈善活动。而到中世纪后期，面对资本主义生产关系发展而带来的大 量破产农民陷入贫困和失业的问题，各国政府开始设立专门的救助机构来实施救助。其中著名的就是1601 年伊丽莎白济贫法，在各个教区设置贫民赈济委员会，设立济贫院来救助无劳动能力者，劳动习艺所来强制 有劳动能力者劳动，介绍贫困儿童入学校等，标志着国家开始介入和干预济贫活动。 2.灾害保障。在生产力尚不发达的农耕时代，人们基本上是靠天吃饭，因而如何应对自然灾害就显得 尤为重要。这一点在古代中国体现得尤为明显。古代中国的核心区域在黄河流域，由于气候、土壤等自然地 理原因，水旱灾害频繁，对农业影响很大，因而中国自古灾害保障思想就十分丰富，制度也较完备，如有常平 仓等基于国家减灾和储备的防御性保障制度，也有像贷种①和以工代赈等以帮助受助者恢复自助能力为目 的的积极救助方式和手段。“积蓄以备灾荒”的思想贯穿古代中国始终，也是我国传统社会保障的核心 思想。 3.西方中世纪后期，为应对商品经济带来的新风险，社会保险的原始形式得到发展。典型的有13-16 世纪欧洲盛行的行会制度，同业劳动者组成互助团体，旨在保护行会内部劳动者职业利益，对会员遭遇死亡、 火灾、疾病、失窃等风险给予事后救济。 (二)工业社会风险与现代社会保障 随着专业分工的不断精细化，产品生产的不断机械化，工业社会产生了大量风险，而且在性质上完全不 ①所谓“贷种”就是“无食者与之陈，无种者贷之新”(《管子·揆度》，陈谷用于食用，新谷用作种子。 72 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
( 一) 前工业社会风险与传统社会保障 传统社会的主要风险实际上是与农业文明高度相关的。一方面，土地无疑是国家和社会成员最基本也 是最稳固的风险应对机制。而丧失土地就意味着暴露于风险与贫困当中。我们可以看到，传统社会几乎每 一次战争都伴随着土地和人口的掠夺。而到中世纪后期，随着资本主义关系在西欧国家的出现，圈地运动等 形式的土地兼并，造成了大量破产农民流入城市，成为流民或无产贫民，带来严重的社会问题。另一方面，农 业是传统社会的主要生产方式，农业发展与自然条件休戚相关。而且随着农业开发对自然环境的破坏，越到 农业文明后期，灾荒的次数越多，发生的频率也越高。据统计，中国秦汉时期的灾荒约为 375 次，魏晋南北朝 时期 304 次，隋唐 515 次，两宋 874 次，元朝 513 次，明朝 1011 次，清朝 1121 次。［2］应该说土地和农业相关的 风险构成了传统社会的主要风险，而这些风险是个人普遍难以应对的，因而在应对风险的机制中，会有国家、 社会的介入。而由于农业生产方式自给自足的特性，个人的生老病死等生命风险却都较好的由传统家庭结 构予以化解。封建社会后期，社会经济结构的变化也带来了一些新型的风险。由于商品交易的扩大，城市手 工业者开始出现，表明在人类社会发展中将出现不依靠土地保障的人群，而商品交易的发展同时会引发交易 风险的扩大。随着这部分人群的扩大，同质的风险也将慢慢地呈现出群体特性。［3］ 从以上论述我们可以看到，传统社会风险主要是土地和自然风险，相应的传统社会保障也主要是以社会 救助为中心的。 1． 对流民和城市平民的贫困救济。西方中世纪时期，教会承担了主要的贫困救济责任。他们的教义提 倡布施和捐赠，传统救济可以说是教会慈善活动。而到中世纪后期，面对资本主义生产关系发展而带来的大 量破产农民陷入贫困和失业的问题，各国政府开始设立专门的救助机构来实施救助。其中著名的就是 1601 年伊丽莎白济贫法，在各个教区设置贫民赈济委员会，设立济贫院来救助无劳动能力者，劳动习艺所来强制 有劳动能力者劳动，介绍贫困儿童入学校等，标志着国家开始介入和干预济贫活动。 2． 灾害保障。在生产力尚不发达的农耕时代，人们基本上是靠天吃饭，因而如何应对自然灾害就显得 尤为重要。这一点在古代中国体现得尤为明显。古代中国的核心区域在黄河流域，由于气候、土壤等自然地 理原因，水旱灾害频繁，对农业影响很大，因而中国自古灾害保障思想就十分丰富，制度也较完备，如有常平 仓等基于国家减灾和储备的防御性保障制度，也有像贷种①和以工代赈等以帮助受助者恢复自助能力为目 的的积极救助方式和手段。“积蓄以备灾荒”的思想贯穿古代中国始终，也是我国传统社会保障的核心 思想。 3． 西方中世纪后期，为应对商品经济带来的新风险，社会保险的原始形式得到发展。典型的有 13 － 16 世纪欧洲盛行的行会制度，同业劳动者组成互助团体，旨在保护行会内部劳动者职业利益，对会员遭遇死亡、 火灾、疾病、失窃等风险给予事后救济。［4］ ( 二) 工业社会风险与现代社会保障 随着专业分工的不断精细化，产品生产的不断机械化，工业社会产生了大量风险，而且在性质上完全不 72 ① 所谓“贷种”就是“无食者与之陈，无种者贷之新”( 《管子·揆度》) ，陈谷用于食用，新谷用作种子
同于传统农业社会的风险。贝克指出，人类的工业化进程中自我孕育出来的风险有着很明显的社会化特征。 与传统意义上的风险相比，近现代风险有着根本性结构和特征变化，这主要表现在人类本身成为风险的主要 生产者。时 具体而言，工业社会的风险是嵌入在工业社会生产方式之中的。专业化的分工提高了人的经济价值，但 也增加了经济风险，经济制度风险的影响越来越大。1825年开始的及以后约每10年发生一次的经济危机， 使得经济制度风险逐渐占据社会风险的重要地位。1879-1888年的10年间，英国最低的失业率为2.35%， 最高达10.7%。同时，工业化催生出越来越多的无产者，他们离开了土地和原住社区，被从社团的和超宗 教的安全中释放并进入到工业社会的世界，)一步一步地被个体化，失去土地和实物保障的人们转而寻求 货币化的经济保障，工业化所带来的失业、疾病、伤残以及退休都将使他们面临着临时的或永久的收入中断 风险。社会财富快速增长的同时，现实世界的贫富差距也越来越大，贫困问题始终是一个严重的社会问题。 这一时期人类对风险的认识也在进步。正如贝克所说“前工业社会中的无法计算的威胁（瘟疫、饥荒、 自然灾难、战争)在工具理性控制（现代化过程在生活的各个领域都提倡这一点）的发展之中被转换成为可 以以计算的风险”。圆风险的精确计算催生出现代保险业，而将保险原理应用到社会生活风险领域，就是社 会保险了。现代社会保障制度都是在认识和应对社会风险的过程中建立和发展起来的。 二战后，以英国为代表的欧洲国家，借着战后社会经济发展的“黄金时期”，纷纷建立起完备的福利国家 制度。1960年代至70年代中期，福利国家达到成熟阶段，回经济繁荣、社会平等，充分就业。然而，1973年 世界经济危机引发的经济“滞胀”，暴露出福利国家制度本身存在的风险和危机。由此，各国社会保障制度 也走向了基于福利国家危机和各自国情的调整时代。 (三)后工业化社会风险与社会保障改革新动向 与工业化社会相比，后工业化社会出现了一些变化：经济增长放缓且不确定性增强；技术的发展使得制 造业就业人数下降，从而影响到半熟练和非熟练工人职业的稳定性：经济全球化，劳动力市场的灵活性大大 加强；妇女劳动市场参与率提升，并要求有更多平等的机会。这些变化带来了一些新的社会风险，也就是 “人们现在面临的、在向后工业社会转变过程中，经济和社会发生变化给他们生活带来的风险”。彼得·泰 勒-顾柏以欧洲福利国家为对象归纳了4种主要的新风险：@第一，大多数妇女转而从事有偿工作，男人养 家的比例在下降，而新社会风险在最难以平衡工作和家庭责任（尤其是照顾儿童）的较低层次的熟练女工中 最为尖锐：第二，人口老龄化。老年人数量的相对和绝对增长，都将涉及社会照顾、养老金和保健服务的成 本，而居家照顾的责任会影响到就业和收入，从而使家庭陷入贫困的风险；第三，由技术发展和跨国竞争导致 的劳动市场变化加强了教育与就业的关联度，受教育程度低的人群有被社会排斥的风险：第四，福利国家私 营服务扩张导致的消费者选择和国家监管的风险。这些风险则可能导致弱势群体风险的升级。 如何认识和应对后工业化社会风险，对于我们把握社会保障改革的脉络和动向有重要意义。在众多社 会改革理论中，贝克和吉登斯的风险社会理论极具代表性和影响力。贝克把现代社会的风险同现代性和全 球化问题联系起来，提出了风险社会理论。吉登斯将风险社会理论与福利国家危机联系起来，分析了风险社 会对个人日常生活带来的影响。他认为，工业社会的风险是可预见的或者带有概率性的，可以用保险的方式 73 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
同于传统农业社会的风险。贝克指出，人类的工业化进程中自我孕育出来的风险有着很明显的社会化特征。 与传统意义上的风险相比，近现代风险有着根本性结构和特征变化，这主要表现在人类本身成为风险的主要 生产者。［5］ 具体而言，工业社会的风险是嵌入在工业社会生产方式之中的。专业化的分工提高了人的经济价值，但 也增加了经济风险，经济制度风险的影响越来越大。1825 年开始的及以后约每 10 年发生一次的经济危机， 使得经济制度风险逐渐占据社会风险的重要地位。1879 － 1888 年的 10 年间，英国最低的失业率为 2． 35% ， 最高达 10． 7% 。［6］同时，工业化催生出越来越多的无产者，他们离开了土地和原住社区，被从社团的和超宗 教的安全中释放并进入到工业社会的世界，［7］一步一步地被个体化，失去土地和实物保障的人们转而寻求 货币化的经济保障，工业化所带来的失业、疾病、伤残以及退休都将使他们面临着临时的或永久的收入中断 风险。社会财富快速增长的同时，现实世界的贫富差距也越来越大，贫困问题始终是一个严重的社会问题。 这一时期人类对风险的认识也在进步。正如贝克所说，“前工业社会中的无法计算的威胁( 瘟疫、饥荒、 自然灾难、战争) 在工具理性控制( 现代化过程在生活的各个领域都提倡这一点) 的发展之中被转换成为可 以以计算的风险”。［8］风险的精确计算催生出现代保险业，而将保险原理应用到社会生活风险领域，就是社 会保险了。现代社会保障制度都是在认识和应对社会风险的过程中建立和发展起来的。 二战后，以英国为代表的欧洲国家，借着战后社会经济发展的“黄金时期”，纷纷建立起完备的福利国家 制度。1960 年代至 70 年代中期，福利国家达到成熟阶段，［9］经济繁荣、社会平等，充分就业。然而，1973 年 世界经济危机引发的经济“滞胀”，暴露出福利国家制度本身存在的风险和危机。由此，各国社会保障制度 也走向了基于福利国家危机和各自国情的调整时代。 ( 三) 后工业化社会风险与社会保障改革新动向 与工业化社会相比，后工业化社会出现了一些变化: 经济增长放缓且不确定性增强; 技术的发展使得制 造业就业人数下降，从而影响到半熟练和非熟练工人职业的稳定性; 经济全球化，劳动力市场的灵活性大大 加强; 妇女劳动市场参与率提升，并要求有更多平等的机会。这些变化带来了一些新的社会风险，也就是 “人们现在面临的、在向后工业社会转变过程中，经济和社会发生变化给他们生活带来的风险”。彼得·泰 勒 － 顾柏以欧洲福利国家为对象归纳了 4 种主要的新风险: ［10］第一，大多数妇女转而从事有偿工作，男人养 家的比例在下降，而新社会风险在最难以平衡工作和家庭责任( 尤其是照顾儿童) 的较低层次的熟练女工中 最为尖锐; 第二，人口老龄化。老年人数量的相对和绝对增长，都将涉及社会照顾、养老金和保健服务的成 本，而居家照顾的责任会影响到就业和收入，从而使家庭陷入贫困的风险; 第三，由技术发展和跨国竞争导致 的劳动市场变化加强了教育与就业的关联度，受教育程度低的人群有被社会排斥的风险; 第四，福利国家私 营服务扩张导致的消费者选择和国家监管的风险。这些风险则可能导致弱势群体风险的升级。 如何认识和应对后工业化社会风险，对于我们把握社会保障改革的脉络和动向有重要意义。在众多社 会改革理论中，贝克和吉登斯的风险社会理论极具代表性和影响力。贝克把现代社会的风险同现代性和全 球化问题联系起来，提出了风险社会理论。吉登斯将风险社会理论与福利国家危机联系起来，分析了风险社 会对个人日常生活带来的影响。他认为，工业社会的风险是可预见的或者带有概率性的，可以用保险的方式 73
加以解决；而进入后工业社会，人们面临的风险难以预料，属于人为风险，也就是“由我们不断发展的知识对 这个世界的影响所产生的风险”，传统方式无法有效解决此类风险。面对大量的人为不确定性，吉登斯主张 从“消极福利”转向“积极福利”，从根源上预防风险的发生。吉登斯的思想成为欧美主要资本主义国家 福利改革的指导思想。 “社会风险管理”是基于对后工业化社会风险的认识，由世界银行提出的用以指导制定社会保护政策的 全新理念。鉴于社会风险的来源涉及制度、环境和个人等多方面的因素，社会风险管理的目标同样需要多方 面的努力才能实现，有效的社会保护政策是政府、市场、非营利组织和家庭等不同社会系统共同作用的结 果。回因此“社会风险管理”强调社会保护提供主体的多元化，政府、市场、社区、民间组织相互合作，共同 提供经济保障和社会保护：它重视事前防范风险而不仅仅是对事后风险损失进行补偿；强调政策手段不再局 限于对收入进行再分配，而在于提高人们应对风险的整体能力。通过社会风险管理机制，帮助个人、家庭、社 区应对多元风险，以减轻贫困，维持经济社会发展。社会风险管理的理念和政策框架拓展了现有的社会保 障政策思路。 二、社会保障作为风险管理机制的解释性框架及其中国意义 风险与社会保障嬗变的历史告诉我们，社会保障制度的内涵随着人类社会结构和风险类型特征的变化 而不断发生调整。传统社会保障应对自然不确定性带来的贫困等风险后果：现代社会保障主要应对工业社 会中因失业、年老、工伤等导致收入减损的风险后果；而当代社会保障改革的方向在于增强风险认知、风险应 对的个人能力，从而应对复杂、所知甚少的后工业社会风险后果（见图）。不管风险类型和社会保障形式如 何变迁，不变的事实是，社会保障始终是人类应对个人和社会风险的重要机制之一。社会保障最本质的特征 是作为风险管理的社会机制而存在。这应该成为社会保障深层的、核心的理念，也是我们解释社会保障制度 变迁的红线和基本框架。因此，以风险和风险变迁为背景，以风险应对和风险管理为归宿，有助于我们认识 社会保障的过去与现在，把握社会保障的未来走向，制定出合理的社会保障政策。基于此，我们认为社会保 障的改革和变迁应以风险应对为中心，以风险分析为基础，以多元主体参与、普遍保障为原则，以能力建设为 重点（见图2），这样才能有效应对后工业风险。 传统社会保障 个人 传统风险 社会救助为主，事后救助 现代社会保障 个人 工业风险 社会保险为核心，事后补偿 社会保障新动向 个人 后工业风险 突出能力建设，事前预防 图1风险与社会保障制度变迁 74 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
加以解决; 而进入后工业社会，人们面临的风险难以预料，属于人为风险，也就是“由我们不断发展的知识对 这个世界的影响所产生的风险”，传统方式无法有效解决此类风险。面对大量的人为不确定性，吉登斯主张 从“消极福利”转向“积极福利”，［11］从根源上预防风险的发生。吉登斯的思想成为欧美主要资本主义国家 福利改革的指导思想。 “社会风险管理”是基于对后工业化社会风险的认识，由世界银行提出的用以指导制定社会保护政策的 全新理念。鉴于社会风险的来源涉及制度、环境和个人等多方面的因素，社会风险管理的目标同样需要多方 面的努力才能实现，有效的社会保护政策是政府、市场、非营利组织和家庭等不同社会系统共同作用的结 果。［12］因此，“社会风险管理”强调社会保护提供主体的多元化，政府、市场、社区、民间组织相互合作，共同 提供经济保障和社会保护; 它重视事前防范风险而不仅仅是对事后风险损失进行补偿; 强调政策手段不再局 限于对收入进行再分配，而在于提高人们应对风险的整体能力。通过社会风险管理机制，帮助个人、家庭、社 区应对多元风险，以减轻贫困，维持经济社会发展。［13］社会风险管理的理念和政策框架拓展了现有的社会保 障政策思路。 二、社会保障作为风险管理机制的解释性框架及其中国意义 风险与社会保障嬗变的历史告诉我们，社会保障制度的内涵随着人类社会结构和风险类型特征的变化 而不断发生调整。传统社会保障应对自然不确定性带来的贫困等风险后果; 现代社会保障主要应对工业社 会中因失业、年老、工伤等导致收入减损的风险后果; 而当代社会保障改革的方向在于增强风险认知、风险应 对的个人能力，从而应对复杂、所知甚少的后工业社会风险后果( 见图 1) 。不管风险类型和社会保障形式如 何变迁，不变的事实是，社会保障始终是人类应对个人和社会风险的重要机制之一。社会保障最本质的特征 是作为风险管理的社会机制而存在。这应该成为社会保障深层的、核心的理念，也是我们解释社会保障制度 变迁的红线和基本框架。因此，以风险和风险变迁为背景，以风险应对和风险管理为归宿，有助于我们认识 社会保障的过去与现在，把握社会保障的未来走向，制定出合理的社会保障政策。基于此，我们认为社会保 障的改革和变迁应以风险应对为中心，以风险分析为基础，以多元主体参与、普遍保障为原则，以能力建设为 重点( 见图 2) ，这样才能有效应对后工业风险。 图 1 风险与社会保障制度变迁 74
能力建设 多元主体 风险应对 风险分析 普遍原则 图2基于风险的社会保障框架体系 首先是全面认识风险，尽可能的掌握风险信息。风险意识和风险识别能力是风险关系最基础的一环，是 分析风险，进行决策的基础和关键。其次能力建设则需要多方面政策的配合，绝不是社会保障政策就能解决 好的，提高教育水平、加强就业培训、保持经济增长都是能力建设的关键。由于风险来源多种多样，表现形式 各不相同，只有包括国家在内的多元主体的联动才能有效应对各种社会风险。最后，无论从为社会成员提供 风险保障，还是从社会公平公正的角度考虑，建立一个覆盖全民的社会保障体系都应该成为题中应有之意， 所以普遍覆盖应是风险-社会保障框架的重要原则。“后福利国家”时代进行的福利改革并没有颠覆这一 原则。对社会保障体系尚不健全的中国而言，这一原则尤为重要。 转型中国正处在社会矛盾的多发期，社会风险大量涌现，如何处理好这一时期的社会风险，保护好人民 生活，维护好社会稳定，社会保障制度的改革和完善至关重要。而风险-社会保障的解释框架对于当代中国 改革和完善社会保障体系，具有重要的启示意义。 首先，要认清转型中国的风险形势及其来源，加强社会风险管理。有效的风险识别、预警比起事后风险 补偿来说意义更为重大。当代中国正处社会经济发展的转型期，与欧美发达国家相比，我国正处于传统风 险、现代风险与转型风险相互交织的阶段，风险形势比较严峻，风险来源也是多方面的：一是中国快速的现代 化进程催生大量现代风险，同时传统农业生产方式在许多地方依然存在并占主导地位，所以传统风险依然存 在；二是伴随着转型期特有的大量制度改革和转轨，制度风险成为风险结构中的主要类型：三是中国当前社 会结构关系紧张，部分社会矛盾长期积累，同时又处在快速融入全球化浪潮的过程中，这些都为社会风险放 大提供了条件。因此，我国社会保障制度的建设承载着双重使命，一方面要化解传统农业社会和工业社会 的系统性风险，另一方面又要应对全球化和人口老龄化所导致的结构性风险。这对我国的社会保障制度建 设是一个严峻的考验。的国家社会风险管理机制应突出社会保障的作用和地位，但绝不应仅仅停留在社会保障 制度上，而应该建立起社会政策、经济政策综合协调机制，注意事前防范风险或者早期诊断、化解风险。 其次，作为社会风险管理机制的社会保障，其主体应该向多元化发展。由于中国历来强调国家在社会管 理中的主导作用，我国长期以来的社会保障责任都由国家绝对主导，这使得社会成员高度依赖国家，国家承 担了过多的社会风险管理的具体责任，而其他主体（如个人、家庭、社会等）应有的作用难以发挥。同时单一 75 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
图 2 基于风险的社会保障框架体系 首先是全面认识风险，尽可能的掌握风险信息。风险意识和风险识别能力是风险关系最基础的一环，是 分析风险，进行决策的基础和关键。其次能力建设则需要多方面政策的配合，绝不是社会保障政策就能解决 好的，提高教育水平、加强就业培训、保持经济增长都是能力建设的关键。由于风险来源多种多样，表现形式 各不相同，只有包括国家在内的多元主体的联动才能有效应对各种社会风险。最后，无论从为社会成员提供 风险保障，还是从社会公平公正的角度考虑，建立一个覆盖全民的社会保障体系都应该成为题中应有之意， 所以普遍覆盖应是风险 － 社会保障框架的重要原则。“后福利国家”时代进行的福利改革并没有颠覆这一 原则。对社会保障体系尚不健全的中国而言，这一原则尤为重要。 转型中国正处在社会矛盾的多发期，社会风险大量涌现，如何处理好这一时期的社会风险，保护好人民 生活，维护好社会稳定，社会保障制度的改革和完善至关重要。而风险–社会保障的解释框架对于当代中国 改革和完善社会保障体系，具有重要的启示意义。 首先，要认清转型中国的风险形势及其来源，加强社会风险管理。有效的风险识别、预警比起事后风险 补偿来说意义更为重大。当代中国正处社会经济发展的转型期，与欧美发达国家相比，我国正处于传统风 险、现代风险与转型风险相互交织的阶段，风险形势比较严峻，风险来源也是多方面的: 一是中国快速的现代 化进程催生大量现代风险，同时传统农业生产方式在许多地方依然存在并占主导地位，所以传统风险依然存 在; 二是伴随着转型期特有的大量制度改革和转轨，制度风险成为风险结构中的主要类型; 三是中国当前社 会结构关系紧张，部分社会矛盾长期积累，同时又处在快速融入全球化浪潮的过程中，这些都为社会风险放 大提供了条件。［14］因此，我国社会保障制度的建设承载着双重使命，一方面要化解传统农业社会和工业社会 的系统性风险，另一方面又要应对全球化和人口老龄化所导致的结构性风险。这对我国的社会保障制度建 设是一个严峻的考验。［15］国家社会风险管理机制应突出社会保障的作用和地位，但绝不应仅仅停留在社会保障 制度上，而应该建立起社会政策、经济政策综合协调机制，注意事前防范风险或者早期诊断、化解风险。 其次，作为社会风险管理机制的社会保障，其主体应该向多元化发展。由于中国历来强调国家在社会管 理中的主导作用，我国长期以来的社会保障责任都由国家绝对主导，这使得社会成员高度依赖国家，国家承 担了过多的社会风险管理的具体责任，而其他主体( 如个人、家庭、社会等) 应有的作用难以发挥。同时单一 75
的国家机制也很难有效处理大量出现的风险。更重要的是，我国社会保障体制呈现出明显的城乡二元性，制 度碎片化严重，这不仅损害了国家权威的公正性，还带来了社会保障制度整合的诸多难题。因此，国家需要 和其他主体合作才能更好地应对社会风险。积极福利政策、社会风险管理框架、福利多元主义以及世界各国 的社会保障改革实践，从理论和实践层面都表明了社会保障主体要走向多元化，要充分发挥政府之外其他主 体的特点和作用，以获得更好的社会保护效果。 再次，作为社会风险管理机制的社会保障应该跳出传统以收入保障为核心的框架，更加重视个人能力建 设。积极福利政策主张培养“自发地带有目的的自我”，从而社会成员会积极地面对风险，而不是回避风险 或者依赖他人去解决问题。可以理解，当社会成员面对一个充满不确定性的世界时，最好的保全方式就是 “以不变应万变”，社会个体的风险应对能力的增强必然带来社会整体的风险应对能力提高。我国可以积极 探索与社会保障相关的个人能力建设项目，如新疆图壁县对农牧民实施个人养老储蓄账户卡的质押和联保 贷款，就可以看成是资产社会政策的一个表现形式。 最后，作为社会风险管理机制的社会保障应该尽快实现全民覆盖，做到应保尽保。当前我国覆盖城乡居 民的社会保障制度框架虽己基本确立，但是，部分社会保障项目覆盖面过窄，参保率偏低，部分群体仍处于无 保护状态。由于长期以来农村社会保障制度严重缺失以及制度衔接的问题，大量农村失地农民、进城务工人 员缺乏社会保障。据调查，新生代农民工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保率为 67.7%、77.4%、55.9%、70.3%和30.7%，分别比城镇职工低23.7、14.6、29.1、9.1和30.8个百分点。m大 量城镇非就业的老年人群没有养老保险，①城镇灵活就业人员参与社会保障困难重重。社会保障制度是社 会的稳定器和安全网，当前我国缺乏保障的人群往往都是风险较大且相对弱势的人群，这不仅与社会保障的 公平性目标相悖，也不利于管理和化解风险。而且社会保障作为实现公平和风险管理的社会机制，如果其本 身并不公平，那将会隐藏和产生新的风险。 参考文献： ]5]乌尔里希·贝克《从工业社会到风险社会（上篇）》，王武龙译，载《马克思主义与现实》，2003(3)。 2]邓云特《中国救荒史》，28页，上海，上海书店，1984。 B]谢胜远《社会保障发展史》，57-58页，北京，经济管理出版社，2007。 [4)邓大松《社会保险》，20-21页，北京，中国劳动保障出版社，2007。 [6]丁建定《从济贫到社会保险》，42页，北京，中国社会科学出版社，2000。 ]⑧]乌尔里希·贝克《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，99页、100页，南京，南京大学出版社，2004。 ]吉尔伯特·特瑞《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，44页，上海，华东理工大学出版社，2003。 0]彼得·泰勒-顾杵《新风险新福利：欧洲福利国家的转变》，马继森译，2~4页，北京，中国劳动社会保障出版社， ①对于不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，国家决定自2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老 保险试点工作。2011年试点范围覆盖全国60%的地区，2012年基本实现全覆盖。见《国务院决定启动城镇居民社保试点明 年全覆盖》，http://news.sina.com.cn/c/2011-06-01/174622570490.shtml,2011-06-01. 76 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
的国家机制也很难有效处理大量出现的风险。更重要的是，我国社会保障体制呈现出明显的城乡二元性，制 度碎片化严重，这不仅损害了国家权威的公正性，还带来了社会保障制度整合的诸多难题。因此，国家需要 和其他主体合作才能更好地应对社会风险。积极福利政策、社会风险管理框架、福利多元主义以及世界各国 的社会保障改革实践，从理论和实践层面都表明了社会保障主体要走向多元化，要充分发挥政府之外其他主 体的特点和作用，以获得更好的社会保护效果。 再次，作为社会风险管理机制的社会保障应该跳出传统以收入保障为核心的框架，更加重视个人能力建 设。积极福利政策主张培养“自发地带有目的的自我”，从而社会成员会积极地面对风险，而不是回避风险 或者依赖他人去解决问题。［16］可以理解，当社会成员面对一个充满不确定性的世界时，最好的保全方式就是 “以不变应万变”，社会个体的风险应对能力的增强必然带来社会整体的风险应对能力提高。我国可以积极 探索与社会保障相关的个人能力建设项目，如新疆图壁县对农牧民实施个人养老储蓄账户卡的质押和联保 贷款，就可以看成是资产社会政策的一个表现形式。 最后，作为社会风险管理机制的社会保障应该尽快实现全民覆盖，做到应保尽保。当前我国覆盖城乡居 民的社会保障制度框架虽已基本确立，但是，部分社会保障项目覆盖面过窄，参保率偏低，部分群体仍处于无 保护状态。由于长期以来农村社会保障制度严重缺失以及制度衔接的问题，大量农村失地农民、进城务工人 员缺乏社会保障。据调查，新生代农民工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保率为 67． 7% 、77． 4% 、55． 9% 、70． 3% 和 30． 7% ，分别比城镇职工低 23． 7、14． 6、29． 1、9． 1 和 30． 8 个百分点。［17］大 量城镇非就业的老年人群没有养老保险，①城镇灵活就业人员参与社会保障困难重重。社会保障制度是社 会的稳定器和安全网，当前我国缺乏保障的人群往往都是风险较大且相对弱势的人群，这不仅与社会保障的 公平性目标相悖，也不利于管理和化解风险。而且社会保障作为实现公平和风险管理的社会机制，如果其本 身并不公平，那将会隐藏和产生新的风险。 参考文献: ［1］［5］乌尔里希·贝克: 《从工业社会到风险社会( 上篇) 》，王武龙译，载《马克思主义与现实》，2003( 3) 。 ［2］邓云特: 《中国救荒史》，28 页，上海，上海书店，1984。 ［3］谢胜远: 《社会保障发展史》，57 ～ 58 页，北京，经济管理出版社，2007。 ［4］邓大松: 《社会保险》，20 ～ 21 页，北京，中国劳动保障出版社，2007。 ［6］丁建定: 《从济贫到社会保险》，42 页，北京，中国社会科学出版社，2000。 ［7］［8］乌尔里希·贝克: 《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，99 页、100 页，南京，南京大学出版社，2004。 ［9］吉尔伯特·特瑞: 《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，44 页，上海，华东理工大学出版社，2003。 ［10］彼得·泰勒 － 顾柏: 《新风险 新福利: 欧洲福利国家的转变》，马继森译，2 ～ 4 页，北京，中国劳动社会保障出版社， 76 ① 对于不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，国家决定自 2011 年 7 月 1 日起，启动城镇居民社会养老 保险试点工作。2011 年试点范围覆盖全国 60% 的地区，2012 年基本实现全覆盖。见《国务院决定启动城镇居民社保试点明 年全覆盖》，http: / /news． sina． com． cn /c /2011 － 06 － 01 /174622570490． shtml，2011 － 06 － 01．
2010。 1]14]彭华民等《西方社会福利理论前沿》，153页、293页，北京，中国社会出版社，2009。 12]R.Holzmann and S.Jorgensen,Social Protection as Social Risk Management:Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy.Washington,D.C.:World Bank.2001. [13]Robert Holzmann,Lynne Sherburne-Benz,and Emil Tesliuc.Social Risk Management:The World Bank's Approach to Social Protection in a Globalizing World,Social Protection Department,World Bank,May 2003. 5]张奇林、陈卫民《经济危机与社会保障的变奏及其启示一基于历史的考察》，载《武汉大学学报》（哲社版），2010 (6)。 16]安东尼·吉登斯《超越左与右》，李惠斌、杨雪冬译，248页，北京，社会科学文献出版社，2007。 [17]中国网《新生代农民工平均月薪1747元社保水平偏低》，http://www.china.com.cn/economic./xt/2011-02/21/ content21962366.htm,2011-02-21. Risks and Social Security:An Explanatory Framework ZHANG Qilin ZHANG Xingwen Abstract:The world is now undergoing a risk society period full of kinds of risks which individual is unable to cope with.Modern social security systems have got remarkable achievements in dealing with industrial risks and safeguarding the basic life of social members.But since the crisis of welfare state,it is also undergoing profound changes.After studying the social risks and risk safeguard mechanisms at different development stages of society, we try to understand the process of interaction and change between risks and social security,to establish risk social security explanatory framework which regards social security as a kind of social risk management mechanism, and to bring some enlightenment to Chinese social security system reform. Key words:risks,social security,institutional change,explanatory framework (责任编辑：X) 77 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
2010。 ［11］［14］彭华民等: 《西方社会福利理论前沿》，153 页、293 页，北京，中国社会出版社，2009。 ［12］R． Holzmann and S． Jorgensen，Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy． Washington，D． C． : World Bank． 2001． ［13］Robert Holzmann，Lynne Sherburne － Benz，and Emil Tesliuc． Social Risk Management: The World Bank’s Approach to Social Protection in a Globalizing World，Social Protection Department，World Bank，May 2003． ［15］张奇林、陈卫民: 《经济危机与社会保障的变奏及其启示———基于历史的考察》，载《武汉大学学报》( 哲社版) ，2010 ( 6) 。 ［16］安东尼·吉登斯: 《超越左与右》，李惠斌、杨雪冬译，248 页，北京，社会科学文献出版社，2007。 ［17］中国网《新生代农民工平均月薪 1747 元 社保水平偏低》，http: / /www． china． com． cn /economic /txt /2011 － 02 /21 / content_21962366． htm，2011 － 02 － 21． Risks and Social Security: An Explanatory Framework ZHANG Qilin ZHANG Xingwen Abstract: The world is now undergoing a risk society period full of kinds of risks which individual is unable to cope with． Modern social security systems have got remarkable achievements in dealing with industrial risks and safeguarding the basic life of social members． But since the crisis of welfare state，it is also undergoing profound changes． After studying the social risks and risk safeguard mechanisms at different development stages of society， we try to understand the process of interaction and change between risks and social security，to establish risk － social security explanatory framework which regards social security as a kind of social risk management mechanism， and to bring some enlightenment to Chinese social security system reform． Key words: risks，social security，institutional change，explanatory framework ( 责任编辑: X) 77
