《政府采购法实施条例》解读 徐舟 2016年10月中山大学
《政府采购法实施条例》解读 徐 舟 2016年10月 中山大学
目录 第一部分:条例出台背景 第二部分:条例指导思想 第三部分:条例亮点和创新 第四部分:条例重点条款解读
目录 第一部分：条例出台背景 第二部分：条例指导思想 第三部分：条例亮点和创新 第四部分：条例重点条款解读 2
第一部分:条例出台背景 1.解决政府采购实践中存在问题的需要 探索解决法律制度过于原则、操作性不强的问题。 探索解决政府采购活动中出现的“天价采购”、质量不高、效率低下等问题。 探索解决实践中许多问题因缺失法律依据而处理或处罚缺失问题。 2进一步深化政府采购制度改革的需要 改变现行制度“重程序、轻结果”的倾向,强化政府采购的结果导向 提高政府采购政策的执行力和执行效果,努力实现“物有所值”。 契合建立透明政府、透明财政的改革需求,构建全过程的采购信息公开机制,主 动接受社会监督,看住采购中“乱伸的权力之手”。 ·创新监管方式,构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政采制度和统 开放、竞争有序的政采市场体系
• 探索解决法律制度过于原则、操作性不强的问题。 • 探索解决政府采购活动中出现的“天价采购”、质量不高、效率低下等问题。 • 探索解决实践中许多问题因缺失法律依据而处理或处罚缺失问题。 1.解决政府采购实践中存在问题的需要 • 改变现行制度“重程序、轻结果”的倾向，强化政府采购的结果导向。 • 提高政府采购政策的执行力和执行效果，努力实现“物有所值”。 • 契合建立透明政府、透明财政的改革需求，构建全过程的采购信息公开机制，主 动接受社会监督，看住采购中“乱伸的权力之手”。 • 创新监管方式，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政采制度和统 一开放、竞争有序的政采市场体系。 2.进一步深化政府采购制度改革的需要 第一部分：条例出台背景
第二部分:条例指导思想 1.“承上启下”:严格依据上位法,联接下位法 ·坚持在《政采法》的框架内修改,对法律规定较原则的内容进行延伸、解释和细化。 ·注意与《预算法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做好衔接。 将《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》(国办发[200935号)和现行规章制 度中行之有效的内容吸收进来,上升到行政法规层面固定下来。 2.与《招标投标法实施条例》相协调 ·与《招标投标法实施条例》协调的主要问题是工程的内涵和范围 进一步清晰了工程的概念,对依法不招标投标的政府采购工程做出了适用政府采购法 实施条例的规定。 3注重发挥政府采购政策功能 按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,发挥政府采购的调控作用,保障政 府目的的实现。 进一步完善政府采购政策功能体系,丰富政府采购调控手段和政策工具,强化政策执 行机制和实施效果
•坚持在《政采法》的框架内修改，对法律规定较原则的内容进行延伸、解释和细化。 •注意与《预算法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做好衔接。 •将《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）和现行规章制 度中行之有效的内容吸收进来，上升到行政法规层面固定下来。 1.“承上启下”：严格依据上位法，联接下位法 •与《招标投标法实施条例》协调的主要问题是工程的内涵和范围。 •进一步清晰了工程的概念，对依法不招标投标的政府采购工程做出了适用政府采购法 实施条例的规定。 2.与《招标投标法实施条例》相协调 •按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障政 府目的的实现。 •进一步完善政府采购政策功能体系，丰富政府采购调控手段和政策工具，强化政策执 行机制和实施效果。 3.注重发挥政府采购政策功能 第二部分：条例指导思想
第二部分:条例指导思想 4.创新政府采购管理理念和方式 强化采购需求和结果管理。 ·实行简政放权,坚持放管结合。(采购计划备案制、采购方式审批下放至县级、对废标及重新 评审的监管由审核到备案和书面报告) ·正确处理集中与分散的关系。 注重发挥采购人的主体责任。(采购需求确定、方式选择、信息公开、履约验收等) 加强采购人、采购代理机构的内控机制建设。 5提高政府采购的透明度,加强社会监督 ·实践中,采购人、采购代理机构往往通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确 定事项签订采购合同等手段,达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。 ·针对此类问题,为防止暗箱操作,遏制寻租腐败,保证政府采购公平、公正,条例从公开项目 信息(含项目预算)、采购文件、中标成交结果、采购合同、单一来源公示及投诉处理结果等方 面做了专门规定
• 强化采购需求和结果管理。 • 实行简政放权，坚持放管结合。（采购计划备案制、采购方式审批下放至县级、对废标及重新 评审的监管由审核到备案和书面报告） • 正确处理集中与分散的关系。 • 注重发挥采购人的主体责任。（采购需求确定、方式选择、信息公开、履约验收等） • 加强采购人、采购代理机构的内控机制建设。 4.创新政府采购管理理念和方式 • 实践中，采购人、采购代理机构往往通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确 定事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。 • 针对此类问题，为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，条例从公开项目 信息(含项目预算)、采购文件、中标成交结果、采购合同、单一来源公示及投诉处理结果等方 面做了专门规定。 5.提高政府采购的透明度，加强社会监督 第二部分：条例指导思想
第三部分:条例亮点和创新 1.更加注重法律法规的针对性和可操作性 ·对《政府采购法》中一些比较原则的概念进行了明确,对“财政性资金”“恶意串通”、“重 大违法记录”“质量与服务相等”等概念进行了进一步明确,细化了政府采购违法行为 ·比如,对于“集中采购”的概念,明确了集中采购目录内项目包括集中采购机构的采购和部 门集中采购,淡化了目录内“单位自行采购”的概念,将其并入了“分散采购”的范畴,使得 集中采购和分散采购的概念更明确、更简练。 2更加注重发挥改革的整体效应 对改革实践中出现的一些新事物、新现象以及一些热点问题进行了规范和明确。 比如,针对政府购买服务改革明确了法律适用,“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设 标准,推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”的规定,为各地的政府采购信息化建设工 作指明了方向,有利于改善各地政府采购信息化建设“各自为战”的现状,促进形成全国统 的电子化政府采购管理交易平台
• 对《政府采购法》中一些比较原则的概念进行了明确，对“财政性资金”“恶意串通”、“重 大违法记录”“质量与服务相等”等概念进行了进一步明确，细化了政府采购违法行为。 • 比如，对于“集中采购”的概念，明确了集中采购目录内项目包括集中采购机构的采购和部 门集中采购，淡化了目录内“单位自行采购”的概念，将其并入了“分散采购”的范畴，使得 集中采购和分散采购的概念更明确、更简练。 1.更加注重法律法规的针对性和可操作性 • 对改革实践中出现的一些新事物、新现象以及一些热点问题进行了规范和明确。 • 比如，针对政府购买服务改革明确了法律适用，“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设 标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”的规定，为各地的政府采购信息化建设工 作指明了方向，有利于改善各地政府采购信息化建设“各自为战”的现状，促进形成全国统一 的电子化政府采购管理交易平台。 2.更加注重发挥改革的整体效应 第三部分：条例亮点和创新
第三部分:条例亮点和创新 3更加注重完善政府采购执行体系 明确了集中采购的执行机构的性质和地位,进一步规定了集中采购机构的职责、业务范围。 对集中采购机构与社会代理机构做了更明确的区分。 对部门集中采购和社会采购代理机构也作了明确要求,从而形成了较为完善的政府采购执行体 系。 4.更加注重提高政府采购的工作效率 ·在坚持公平、公正、公开和透明度原则的基础上,更加注重提高政府采购的工作效率。 在法律允许的框架内,回应采购人提高政府采购效率的要求,对电子化采购(第十条)、非招 标采购方式的适用情形和操作程序(第二十五条至第二十七条)、评审报告的提交、确认及结 果公告发布时限(第四十三条)、询问的答复时限(第五十二条)、质疑的时间起算点(第五 十三条)等,作了较为明确的规定。 5更加注重提高政府采购制度的权威性和公信力 进一步完善了质疑、投诉程序和政府采购当事人的法律责任体系 ·综合考虑了政府釆购规范操作和供应商依法维权两方面需要,细化了供应商进行质疑、投诉的 具体内容、时限和形式要求。 针对实践中因处罚依据不足而导致的“违法难究”等问题,建立了相对完善的政府采购法律追 究责任体系,细化、补充了政府采购当事人应当承担法律责任的各种行为,尤其是补充设定了 非政府采购当事人的评审专家的法律责任,有利于进一步增强政府采购制度的严肃性和公信力
• 明确了集中采购的执行机构的性质和地位，进一步规定了集中采购机构的职责、业务范围。 • 对集中采购机构与社会代理机构做了更明确的区分。 • 对部门集中采购和社会采购代理机构也作了明确要求，从而形成了较为完善的政府采购执行体 系。 3.更加注重完善政府采购执行体系 • 在坚持公平、公正、公开和透明度原则的基础上，更加注重提高政府采购的工作效率。 • 在法律允许的框架内，回应采购人提高政府采购效率的要求，对电子化采购（第十条）、非招 标采购方式的适用情形和操作程序（第二十五条至第二十七条）、评审报告的提交、确认及结 果公告发布时限（第四十三条）、询问的答复时限（第五十二条）、质疑的时间起算点（第五 十三条）等，作了较为明确的规定。 4.更加注重提高政府采购的工作效率 • 进一步完善了质疑、投诉程序和政府采购当事人的法律责任体系。 • 综合考虑了政府采购规范操作和供应商依法维权两方面需要，细化了供应商进行质疑、投诉的 具体内容、时限和形式要求。 • 针对实践中因处罚依据不足而导致的“违法难究”等问题，建立了相对完善的政府采购法律追 究责任体系，细化、补充了政府采购当事人应当承担法律责任的各种行为，尤其是补充设定了 非政府采购当事人的评审专家的法律责任，有利于进一步增强政府采购制度的严肃性和公信力。 5.更加注重提高政府采购制度的权威性和公信力 第三部分：条例亮点和创新
第三部分:条例亮点和创新 6.强化政府采购的政策功能,增强政府采购的调控作用 实践中政府采购的政策功能发挥不够充分,影响了国家特定目标的实现 ·通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现 节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目 标(第六条);采购需求应当符合政府采购政策的要求(第十五条);采购人为 执行政府采购政策,经批准,可以采用公开招标以外的采购方式(第二十三条) 7明确政府购买服务的法律地位,规范政府购买服务行为 ·党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出,加大政府购买服务力度。2013 年9月,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 条例规定:政府采购服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公 共服务(第二条)。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求 征求社会公众的意见(第十五条),验收时应当邀请服务对象参与并出具意见, 验收结果向社会公告(第四十五条)
• 实践中政府采购的政策功能发挥不够充分，影响了国家特定目标的实现。 • 通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现 节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目 标（第六条）；采购需求应当符合政府采购政策的要求（第十五条）；采购人为 执行政府采购政策，经批准，可以采用公开招标以外的采购方式（第二十三条）。 6.强化政府采购的政策功能，增强政府采购的调控作用 • 党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，加大政府购买服务力度。2013 年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。 • 条例规定：政府采购服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公 共服务（第二条）。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求 征求社会公众的意见（第十五条），验收时应当邀请服务对象参与并出具意见， 验收结果向社会公告（第四十五条）。 7.明确政府购买服务的法律地位，规范政府购买服务行为 第三部分：条例亮点和创新
第三部分:条例亮点和创新 8强化政府采购的源头管理和结果管理 ·不仅要加强采购程序监督,还需要强化政府采购的源头管理和结果管理,做到采 购需求科学合理,履约验收把关严格,减少违规操作空间,保障采购质量。 ·对采购需求(第十一条、第十五条等)、采购标准(第五十九条)、采购人或者 采购代理机构验收(第四十五条)、批量集中采购(第二十四条)作了较为明确 的规定。 9提高政府采购的透明度,加强社会监督 回应社会上对政府采购“暗箱操作”的质疑,以公开促透明,以透明促监督,以 监督促规范。 一是采购信息公开,包括政府采购项目信息公开(第八条)、采购项目预算金额 公开(第三十条)、单一来源采购公示(第三十八条)。二是采购文件须公开。 (第四十三条)。三是细化的中标、成交结果须公开(第四十三条)。四是采购 合同须公开(第五十条)。五是投诉处理结果须公开(第五十八条)
• 不仅要加强采购程序监督，还需要强化政府采购的源头管理和结果管理，做到采 购需求科学合理，履约验收把关严格，减少违规操作空间，保障采购质量。 • 对采购需求（第十一条、第十五条等）、采购标准（第五十九条）、采购人或者 采购代理机构验收（第四十五条）、批量集中采购（第二十四条）作了较为明确 的规定。 8.强化政府采购的源头管理和结果管理 • 回应社会上对政府采购“暗箱操作”的质疑，以公开促透明，以透明促监督，以 监督促规范。 • 一是采购信息公开，包括政府采购项目信息公开（第八条）、采购项目预算金额 公开（第三十条）、单一来源采购公示（第三十八条）。二是采购文件须公开。 （第四十三条）。三是细化的中标、成交结果须公开（第四十三条）。四是采购 合同须公开（第五十条）。五是投诉处理结果须公开（第五十八条）。 9.提高政府采购的透明度，加强社会监督 第三部分：条例亮点和创新
第四部分:条例重点条款解读 《中华人民共和国政府采购法实施条例》共九章,七十九条,第一章是总则(关于 政府采购基本制度);第二章关于政府采购当事人;第三章关于政府采购方式;第四章关 于政府采购程序;第五章关于政府采购合同;第六章关于质疑与投诉;第七章关于监督 检查;第八章关于法律责任;第九章关于附则
第四部分：条例重点条款解读 《中华人民共和国政府采购法实施条例》共九章，七十九条，第一章是总则（关于 政府采购基本制度)；第二章关于政府采购当事人；第三章关于政府采购方式；第四章关 于政府采购程序；第五章关于政府采购合同；第六章关于质疑与投诉；第七章关于监督 检查；第八章关于法律责任；第九章关于附则