制度分析与公共政策译丛 Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action by El nor Ostrom 埃莉诺·奥斯特罗姆著 公共事物的治理之道 集体行动制度的演进 上 海三的店
译丛总序 自70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变 革的进程。从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场 化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心 化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引 入内部市场机制等；政府行为的法治化主要是解决法律管制 过分，解除过分的法律管制，从过分的法制回归法治的进程； 政府决策的民主化，主要表现在在传统普选制度、政党政治 和利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政 府公共政策对公民需求的回应性等：政府权力的多中心化， 主要表现在执行局变革、提高地方自治水平、还权于社群等。 这一变革进程不仅发生在新西兰、日本、美国、荚国及其他欧 洲各国等发达国家，而且已经殃及许多前计划经济国家和发 展中国家。世界各国的变革进程在时间日程上有先有后，但 其大致的趋势基本相同，相互彩响的力度也在日益加大。这 一进程，各国各有各的风格，但方向大体一致，并且均已经取 得了惊人的成就
2公共率物的治理之道 随着治道变革的启动、发展，西方公共行政、公共政策研 究中的制度分析传统逐渐成为显学。而在此之前，人们的思 想已经几轻曲折。在最近几个世纪之内，人们普遍认为，获 得士地和矿藏等自然资源是发展的前提条件。在这一认识 的指导下，许多国家开始了殖民战争，以得到这些资源；殖民 地瓜分完毕后，很多国家开始了相互之间的战争，世界上的 大多数战争实质上都是为争夺土地和矿藏而战。后来，人们 认为机器与设备是发展的关键，于是国内工业化的努力替代 了国际间战争掠夺的进程。到本世纪50年代开始，人们认 为蕴含于机器与设备之中的技术、知识与思想，才是发展的 根本。自那时起，人力资本开始逐渐受到关注，认为投资于 人力资本既可导致新知识和新思想的产生，又会加快吸收 传播和利用新知识和新思想，到90年代更是提出了所谓的 “知识经济”。80年代尤其是进入90年代以来，人们开始致 力于解释不同国家为什么在人力资本和物质资本的积累方 面快慢不一，稳健的公共政策就成为人们所关注的中心，并 认为设计适当的政策很重要，但促使人们有积极性选择适当 的制度安排更重要。于是，制度分析终于成了显学，政府制 度质量与公共政策质量之间的关系成了发展的关键。就如 世界银行1997年世界发展报告所概括的，“这样就产生了新 的且更加复杂的问题。什么样的制度安排最能使市场繁荣？ 政府作为直接经办人（主要在提供服务方面）以及作为市场 所赖以运营的制度内涵的塑造者，应发挥什么作用？攻策与 制度在发展中是如何相互作用的？”回答这些问题，是当代公 共政策制度分析传统的使命。经过长期不懈的努力，西方制 度分析学界出版了大量的著作，探讨制度分析与公共政策问 tof
译丛总序3 题，对于发达国家的发展，乃至发展中国家的发展，发生了积 极的影响。 对于中国来说，自1978年末以来，政府治道的变革进程 也是惊人的。在政府职能的市场化方面，已经通过国有企业 改革、国务院机构改革、公共事务市场化管理等进程获得了 一定的进展。在政府行为的法治化方面，已经通过依宪治 政、依法行政等依法治国的举措，取得了一定的进展。在政 府决策民主化方面，通过建立和完善选举制度，确立差额选 举制度以提高选举的竞争性，尤其是区县人大直接选举制 度，地方政府所采取的政府决策听证会，启动了中国政府的 民主化进程。在政府权力多中心方面，通过驰方分权的改 革，通过省级立法权，较大的市的半立法权，通过基层民主建 设，通过事业单位的相对独立运转等，中国政府的权力已经 开始从单中心的玫府走询多中心的自主治理。 但是，在目前的中国，有关治道变革的研究却依然落后 于治道变革的实践。大多数有关发展的研究，依然着眼于以 工业化、官僚化等为特征的所谓现代化理论以及有关人力资 本理论。在市场化变革的热潮中，公共政策的研究已经提上 了日程，但是其取向还停留于如何运用公共政策设计技术来 制定理性的政策，土地与可矿藏、人力资本、工业化、官僚化、现 代化、信息化、科学与技术等词汇充满着公共政策研究。至 于人们何以会选择工业化、何以会选择官僚化，人力资本与 物质资本的积累何以快授不一，聪明的人为什么并不一定选 择聪明的政策，科学技术何以成为生产力，重视教育、发展人 力资本的政策为什么总是落空，却依然缺少研究。回答这些 问题，应该可以成为中国行政学研究新的增长点，同时也是
4公共事物的治理之道 行政学者能够利用自己的思想优势，干预权力与金钱之博弈 的契机。在对这些重大的问题进行系统的研究的同时，译介 国外的重要著作，借鉴其符合中国国情的公共理论和公共政 策，促进中国行政学发展、并进而彩响中国政府治道变革进 程。这就是“制度分析与公共政策译丛”的出发点，自然也是 本译丛的宗旨。 “制度分析与公共政策译丛”选择西文公共选择与制度 分析传统的著作进行翻译、出版。这些著作基本涉及人类社 会公共事务治理的结构安排，强调制度的作用，认为有限政 府、民主政府、法治政府、多中心自主治理结构是公共政策质 量的制度基础，自然也是公共事务的治理之道。这些著作的 特色是既有纯理论的分析，也在理论分析基础上进行严格的 实证案例分析，这些著作的作者非常重视独立的理论分析， 认为对于人类现实的研究，离不开理论的思维；他们很重视 联系实践，而且还非常注意理论联系实践的方法。没有理 论，实践将是杂乱无章的；没有实践，理论将是模棱两可的； 没有方法，理论与实践的联系将是牵强的、虚伪的、独断的。 “制度分析与公共政策译丛”力图展示制度分析传统的重要 著作，系统介绍其理论，以及其理论联系实际的严格而系统 的方法。 古代中国思想家荀子说：“强本而节用，则天不能贫；养 备而动时，则天不能病；循道而不贰，则天不能祸。故水早不 能使之饥，寒暑不能使之疾，袄怪不能使之凶。”荷子的意思 是，我们只要有了“本”，有了“备”，并循道行事，那么什么天 灾鬼怪都奈何不了我们。我们认为，长期不牌的人类社会治 理结构安排，即“道”的努力，就是为长期的发展强“本”、养
译丛总序5 “备”。希望本译丛的出版，能够有助于中国在21世纪的持 续发展。 “制度分析与公共政策译丛”在英文原著的选择和中译 版权的解决方面，得到了美国印第安纳大学政治理论与政策 分析研究所的大力协助。莲致谢意！ 丛书编委会 1999年岁末
中文版译序 公共事物的制度基础 毛寿龙 了解选择理论的人们都知道哈丁的“公地灾难”、不知何 人首先发明的“囚犯难题”以及奥尔森的“集体行动的逻辑”。 这些理论模型都说明，个人的理性行动最终导致的却是集体 的非理性的结果。许多分析家均认为，除非彻底私有化，或者 通过强权的控制，人类几乎难以摆脱这些悲剧性的梦魇。但 是，事实又表明，人类社会中虽然到处都是公共的悲剧，但许 多人却自主地摆脱了公共选择的悲刷，从而改善了福利。美 国著名行政学家、攻治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆《公共事 物的治理之道：集体行动制度的演进》一书，着眼于小规模公 共池塘资源问题，在大量的实证案例研究的基础上，开发了自 主组织和治理公共事物的制度理论，从而在企业理论和国家 理论的基础上进一步发展了集体行动的理论，同时也为面临
2公共事物的治理之道 公共选择悲剧的人们开辟了新的路径，为避免公共事物的退 化、保护公共事物、可持续地利用公共事物从而增进人类的福 利提供了自主治理的制度基础。该书的研究宗旨是有限的， 就如作者所总结的：“本项研究的中心问题是一群相互依赖的 委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在 所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的 情况下，取得持久的共同收益。必须同时解决的问题是如何 对变量加以组合，即：(1)增加自主组织的初始可能性：(2)增强 人们不断进行自主组织的能力：(3)增强在没有某种外部协助 的情况下通过自主组织解决公共池塘资源问题的能力。”并且 由于作者是美国学者，其所处的学术背景是美国的学术传统 所探讨的理论问题主要是美国学术养所探讨的热门话题，所 提出的理论发展也是对美国现有学术研究的发展，这一切都 有别于我们中国。但是，这并不意味着我们不能从中国政治 学、行政学光其是公共政策研究发展的需要出发，用中国人的 眼光，者眼于中国人所面临的公共选择问题，来阅读《公共事 物的治理之道》，并由此来思考我们中国人所面临的集体行动 理论的发展，以及思考中国人所面临的公共选择的实践问题， 尤其是思考如何避免中国公共事物的退化，并挽救已经在退 化的公共事物，如断流时间越来越长、很可能永远成为内陆河 的黄河、污染日重的淮河和太湖、日益退化的沿海渔场、砍伐 殆尽的森林，甚至是日益滑坡的道德等。本泽序的目的是根 据笔者阅读该书的心得，用中国学者的眼光，尽可能简去原书 所具有的“美国特色”，概括、重述本书的理论要义，以使我们 更好地把握其中智慧的内核
中文版译序3 一、政府与市场之外 在本书的第一章，埃莉诺·奥斯特罗姆教授首次系统地总 结了人们用之以分析公共事物解决之道的理论摸型，它们是 哈丁的“公地悲剧”、普遍使用的“囚犯的难题”和奥尔森的“集 体行动的逻辑”。这些理论模型都说明了特定情况下的公共 事物总是得不到关怀的必然的悲剧性结果，即亚里士多德所 说的“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的 事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共 的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事 物”。①对此，人们已经提出了若千所谓“唯一”的方案，即以 强有力的中央集权或者彻底的私有化来解决公共事物的悲 剧，除此之外，别无选择。 埃莉诺·奥斯特罗姆运用博奔论分析了这些理论模型所 隐含的博弈结构，并从博奔的角度探索了在理论上可能的政 府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性。地提出了 “自筹资金的合约实施博奔”，认为没有彻底的私有化，没有完 全的政府权力的控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹 资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约。 利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药， 那么自主治理的制度是否就是灵丹妙药呢？埃莉诺·奥斯特 罗姆教授认为：“自筹资金的合约实施博奔不是万应灵药。这 样的制度安排在许多场景中都具有不少弱点。牧人可能高估 ①亚里斯多德.（政治学），1261b.30,或第48页，吴寿彭译，商务印书馆， 1983年
4公共事物的治理之道 或低估草地的负载能力。他们自己的监督制度可能出现故 障。外来的执行人在事先承诺将按某种方式行事后，可能又 不实施。在实际场景中，各种问题都可能发生，就如理想化的 集中管制制度和私有财产制度中的情况一样。” 这表明，理论模型可能在特定的情况下是有效的，但是未 必一定能够提供理想的政策选择方案。大量的经验性个案研 究表明，实际的制度安排，要比任何简单的博弈结构更复杂。 这说明，政策分析家除了要进行理论思维之外，还需要以认真 细致的经验研究为基础。这就对于政策分析家提出了一个重 大的挑战：“如何以对人类在处理与公地悲剧部分相关或完全 相关的各种情形中表现出来的能力和局限的实际评估为基 础，去发展人类组织的理论。经验上可靠的人类组织的理论， 能够把组织人类活动的各种不同方法及其后果传递给央策 层，从而成为政策科学的实质性组成部分。理论探讨包括对 规则的研究，它包括对现实场景中复杂事物的抽象，并确定作 为所观襄到的复杂性之基础的理论变量。为了对封闭系统中 各种变量之闻的逻辑关系作更细致的分析，还需要对一种特 定的理论模型作进一步的抽象和简化。”埃莉诺·奥斯特罗姆 认为，这就是政策科学的核心。 埃莉诺·奥斯特罗姆教授认为，政策分析家的工具箱中有 各种各样的工具，但还缺少“一种具体明确的集体行动理论。 凭借这一理论，一群当事人能够自愿地组织起来，以保持自己 努力所形成的剩余”。自主组织的实例到处存在，但分析家却 没有很好地在理论上总结它们。在此，理论分析是重要的，因 为“所有的组织安排都面临着压力，有它的偏好和不足。没有 合适的自主组织的集体行动理论，人们既不能预见或解释在