第一三共（中国）投资有限公司大势纵论■ 中国医保∠ 曰年改革纪行 立足国情 实践创新走自己的路 中国医疗保障制度改革二十年纪略（上） 编者按： 《立足国情实践创新走自已的路一中国医疗保障制度改革二十年纪略》（以下简称 “纪略”），回答了20年中国医疗保障制度改革最根本的任务、最杰出的贡献、最宝贵的经 验、最深刻的启示是什么等基本问题，清晰地再现了20年中国医保改革的光辉历程，精辟概 括了20年中国医保改革的杰出成就、基本经验和深刻启示，是对20年中国医保改革的全面、系 统、科学总结。其科学性就在于，它深刻揭示了20年中国医保改革立足国情、注重实践和创 新、探素中国路径和办法这一主题主线，就在于它是一位中国医保改革20多年的亲历者、参与 者、见证者和领导者源自实践的感悟，是20年中国医保改革实践的写照，更在于它以习近平新 时代中国特色社会主义思想特别是民生和社会保障思想为统领和指导，将学习习近平民生和社 会保障思想的感悟与20年医保改革的实践感悟紧密结合起来，强调新时代全面建成中国特色医 疗保障体系任重道远，必须一以贯之地坚持“四个自信”“必须将改革进行到底”。 在纪念医保改革20周年、新时代全面建成中国特色医保体系的开启之际，读这篇“纪 略”，可知中国医保改革是从哪里来的、向哪里去，昨天做了些什么、今天正在做什么、明天 应该怎么做。一句话，可以知昨天、懂今天、察明天。 从本期起，本刊将在“大势纵论”栏目，分上、下两篇刊登“纪略”，并将其作为本刊开 展的“中国医保20年改革纪行”调研采访活动的开篇之作，敬请关注。 口文/王东进 中国医疗保障制陵政革，是2世 中国医疗保障制度改革的20 大为提高的20年；是硕果累累、成 纪后期重大的历史事件，也是 年，在我国社会保障发展史上是极 就斐然、令世界艳羡的20年。 史无前例的跨世纪民生工程。 不平凡的20年；是笔路蓝缕、披荆 20年来，在中国共产党的集中 以1998年国务院作出《关于建 斩棘、探索开拓医保之路的20年： 统一领导和各级政府的强力推动 立城镇职工基本医疗保险制度的决 是立足国情、实践创新的20年：是 下，经过全国上下的共同努力，艰 定》（国发〔1998）44号，简称44 夯基垒台、立柱架梁的20年；是建苦奋斗、扎实工作，我们找到了一 号文件)为标志，中国全面进行医 立中国特色全民医保制度的20年； 条从国情出发建立现代医疗保障制 疗保障制度改革，已经走过了20个 是将“病有所医”的千年梦想变为度的正确道路和具体办法。我们在 寒暑春秋。 现实的20年：是中国人民健康水平 拥有13亿多人口的东方大国，建立 中国着素保洽2018年11月第11期1
2018年11月第11期 1 大势纵论 文 / 王东进 中国医疗保障制度改革，是20世 纪后期重大的历史事件，也是 史无前例的跨世纪民生工程。 以1998年国务院作出《关于建 立城镇职工基本医疗保险制度的决 定》（国发〔1998〕44号，简称44 号文件）为标志，中国全面进行医 疗保障制度改革，已经走过了20个 寒暑春秋。 中国医疗保障制度改革的20 年，在我国社会保障发展史上是极 不平凡的20年；是筚路蓝缕、披荆 斩棘、探索开拓医保之路的20年； 是立足国情、实践创新的20年；是 夯基垒台、立柱架梁的20年；是建 立中国特色全民医保制度的20年； 是将“病有所医”的千年梦想变为 现实的20年；是中国人民健康水平 大为提高的20年；是硕果累累、成 就斐然、令世界艳羡的20年。 20年来，在中国共产党的集中 统一领导和各级政府的强力推动 下，经过全国上下的共同努力，艰 苦奋斗、扎实工作，我们找到了一 条从国情出发建立现代医疗保障制 度的正确道路和具体办法。我们在 拥有13亿多人口的东方大国，建立 立足国情 实践创新 走自己的路 ——中国医疗保障制度改革二十年纪略（上） 编者按： 《立足国情 实践创新 走自己的路——中国医疗保障制度改革二十年纪略》（以下简称 “纪略”），回答了20年中国医疗保障制度改革最根本的任务、最杰出的贡献、最宝贵的经 验、最深刻的启示是什么等基本问题，清晰地再现了20年中国医保改革的光辉历程，精辟概 括了20年中国医保改革的杰出成就、基本经验和深刻启示，是对20年中国医保改革的全面、系 统、科学总结。其科学性就在于，它深刻揭示了20年中国医保改革立足国情、注重实践和创 新、探索中国路径和办法这一主题主线，就在于它是一位中国医保改革20多年的亲历者、参与 者、见证者和领导者源自实践的感悟，是20年中国医保改革实践的写照，更在于它以习近平新 时代中国特色社会主义思想特别是民生和社会保障思想为统领和指导，将学习习近平民生和社 会保障思想的感悟与20年医保改革的实践感悟紧密结合起来，强调新时代全面建成中国特色医 疗保障体系任重道远，必须一以贯之地坚持“四个自信”“必须将改革进行到底”。 在纪念医保改革20周年、新时代全面建成中国特色医保体系的开启之际，读这篇“纪 略”，可知中国医保改革是从哪里来的、向哪里去，昨天做了些什么、今天正在做什么、明天 应该怎么做。一句话，可以知昨天、懂今天、察明天。 从本期起，本刊将在“大势纵论”栏目，分上、下两篇刊登“纪略”，并将其作为本刊开 展的“中国医保20年改革纪行”调研采访活动的开篇之作，敬请关注。 2018年第11期.indd 1 2018/11/1 11:20:27
》大势纵论第一三共（仲国）投资有限公司 纪与补△主义初奶阶段其本国情利 改革的任务千头万绪，而最根本的法 社会主义市场经济体制相适应，与 任务是，要在革除弊病丛生、难以 3.1996年4月至1998年12月， 改革、发展、稳定大局相协同的全 为继的旧制度（公费、劳保医疗制 为扩大试点阶段。以国务院办公厅 民基本医疗保险制度 ,与此同时 度)的基础上，建立 一个既与我国 《关于职工医疗保障制度政革扩大 配套推进多层次医疗保障的发展。 社会主义初级阶段基本国情相活 试点的意见》为指导，将试点的范 20年的医保改革，让全国城乡居民 应，又符合社会保险一般规律和市 围由“两江”扩大到全国40多个城 有了基本医疗保障，并逐步满足人 场经济体制要求，具有中国特色的 市。主要目的是，在更大的范用检 们日益增长的多元多层次的医疗保 全民基本医疗保险制度 验“两江试点”的成果，深入研 障需要。在20年医保改革实践中 20年的医保改革长路漫漫、 上 究、发现问题、总结经验、把握搏 我们不断深化对医疗保险客观规律 下求索。千头万绪、千辛万苦，归 律、完善政策，比选和确定制度模 的认识，不断健全完善制度和政策 根结底就是一个根本任务，探索在 体系，不断加强经办管理、深化支 我们这样·个东方大国如何建立现 二是，建立城镇职工基本医疗 付方式改革，等等，总结积累了丰 代医疗保障制度的实现路径和具体 保险制度时期（从1999年至2003 富而宝贵的经验，为新时代继续深 办法，让全国人民的基本医疗和健 年》 化医保改革、全面建成中国特色的 康权益有可靠的制度保障。 经讨4年多的试点和扩护大试点的 医疗保障体系奠定了坚实的基础 20年中国医疗保障制度改革的 探索，各部门、各方面对改革方向 创造了有利的条件.提供了深刻的 发展进程，都是围绕这一主题主线 和改革的重要性、迫切性，改革的 启示，也为世界社会保意事的发 开的。骨其要津大体可划分为 任务、目标、路径和制度模式、政 展，贡献了中国智慧 中国方案 四个时期（每个时期中，依据不同 策框架等重大问题基本形成共识 值此中国医保改革走过20年光 的改革重点，又可以分为若干阶 车其础上，1g08年12目国务踪 辉历程、又跨上更加灿烂辉煌新征 作出《关于建立城镇职工基本医疗 程的历史时刻，为了不忘初心、牢 是，探索试点时期（从20 保险制度的决定》，正式启动了在 记使命，铭记历史、开创未来.特 世纪80年代中期至1998年底) 全国普遍建立城镇职工基本医疗保 撰此纪略 概述20年中国医保改 这个时期又可分为三个阶段 险制度的历史性变革。44号文件 的根本任务、杰出成就、宝贵经验 1.1994年前，为地方自发试验 还明确规定，鼓励企业建立补充医 和深刻启示 已之见 家之 探索阶段。 些地方（如吉林省四 疗保险、实施公务员医疗补助 言。若有不当，革析教正 平市、湖北省黄石市等)目睹公 特发展窗业健康保险等作为新制度 费、劳保医疗制度日益凸显的弊端 的补充和配套措施。由是，结束了 一、20年中国医保改革最根 和难以为继的情状，自发探索改 已实施40多年的公费、劳保医疗制 本的任务是，探索在我国如何建 革，其内容主要是医疗费用与个人 度.将单位（企业）保障制度转变 立现代社会医疗保障制度的路径 适当挂钩等】 以遏制医疗费用不合 为现代社会保障制度 “单位人 和办法 理增长用医资源的成面浪费」 变为“社会人”)。实现了历史性 先哲有言，制度是具有根本 2.1994年至1996年，为有组织 的转变和骑越。 性、全局性、稳定性的。好的制度 有领导地进行城镇职工基本医疗保 三是，建立全民医疗保障制度 是比较靠得住的。解决人民的基本 险制度改革试点阶段。国家体改委 时期（从2003年至2017年） 医疗保障问题，根本在制度 出路 等四部委出台“试点指导意见 主要是为全民医保制度夯基车 在改革。改革，就其本质而言」 成立国务院医保改革领导小组及 台、立柱果梁、构建框架并逐步健 就是对制度的苹故鼎新和健全完 公室，组织指导在江苏省镇江市 全完善。这个时期，各项制度建设 善，就是按照“于法周延、于事简 江西省九江市进行试点（史称“两 和改革举措相互交织、头绪繁多 便”的原则.建设个“比较靠得 江试点”)。具体探索如何律立取 任务艰巨。由于有了建立职工医保 住的”好制度。中国医疗保障制度 工基本医疗保险制度的路径和办 的经验和在实践中历练出来的医保 2 China Health Insurance,Nov 2018,No.11
2 China Health Insurance, Nov 2018, No. 11 〉〉大势纵论 起与社会主义初级阶段基本国情和 社会主义市场经济体制相适应，与 改革、发展、稳定大局相协同的全 民基本医疗保险制度。与此同时， 配套推进多层次医疗保障的发展。 20年的医保改革，让全国城乡居民 有了基本医疗保障，并逐步满足人 们日益增长的多元多层次的医疗保 障需要。在20年医保改革实践中， 我们不断深化对医疗保险客观规律 的认识，不断健全完善制度和政策 体系，不断加强经办管理、深化支 付方式改革，等等，总结积累了丰 富而宝贵的经验，为新时代继续深 化医保改革、全面建成中国特色的 医疗保障体系奠定了坚实的基础， 创造了有利的条件，提供了深刻的 启示，也为世界社会保障事业的发 展，贡献了中国智慧、中国方案。 值此中国医保改革走过20年光 辉历程、又跨上更加灿烂辉煌新征 程的历史时刻，为了不忘初心、牢 记使命，铭记历史、开创未来，特 撰此纪略，概述20年中国医保改革 的根本任务、杰出成就、宝贵经验 和深刻启示。一己之见、一家之 言，若有不当，谨祈教正。 一、20 年中国医保改革最根 本的任务是，探索在我国如何建 立现代社会医疗保障制度的路径 和办法 先哲有言，制度是具有根本 性、全局性、稳定性的。好的制度 是比较靠得住的。解决人民的基本 医疗保障问题，根本在制度，出路 在改革。改革，就其本质而言， 就是对制度的革故鼎新和健全完 善，就是按照“于法周延、于事简 便”的原则，建设一个“比较靠得 住的”好制度。中国医疗保障制度 改革的任务千头万绪，而最根本的 任务是，要在革除弊病丛生、难以 为继的旧制度（公费、劳保医疗制 度）的基础上，建立一个既与我国 社会主义初级阶段基本国情相适 应，又符合社会保险一般规律和市 场经济体制要求，具有中国特色的 全民基本医疗保险制度。 20年的医保改革长路漫漫、上 下求索，千头万绪、千辛万苦，归 根结底就是一个根本任务，探索在 我们这样一个东方大国如何建立现 代医疗保障制度的实现路径和具体 办法，让全国人民的基本医疗和健 康权益有可靠的制度保障。 20年中国医疗保障制度改革的 发展进程，都是围绕这一主题主线 展开的。撮其要津，大体可划分为 四个时期（每个时期中，依据不同 的改革重点，又可以分为若干阶 段）： 一是，探索试点时期（从 20 世纪 80 年代中期至 1998 年底）。 这个时期又可分为三个阶段 1. 1994年前，为地方自发试验 探索阶段。一些地方（如吉林省四 平市、湖北省黄石市等）目睹公 费、劳保医疗制度日益凸显的弊端 和难以为继的情状，自发探索改 革，其内容主要是医疗费用与个人 适当挂钩等，以遏制医疗费用不合 理增长和医疗资源的严重浪费。 2. 1994年至1996年，为有组织 有领导地进行城镇职工基本医疗保 险制度改革试点阶段。国家体改委 等四部委出台“试点指导意见”， 成立国务院医保改革领导小组及办 公室，组织指导在江苏省镇江市、 江西省九江市进行试点（史称“两 江试点”）。具体探索如何建立职 工基本医疗保险制度的路径和办 法。 3. 1996年4月至1998年12月， 为扩大试点阶段。以国务院办公厅 《关于职工医疗保障制度改革扩大 试点的意见》为指导，将试点的范 围由“两江”扩大到全国40多个城 市。主要目的是，在更大的范围检 验“两江试点”的成果，深入研 究、发现问题、总结经验、把握规 律、完善政策，比选和确定制度模 式。 二是，建立城镇职工基本医疗 保险制度时期（从 1999 年至 2003 年） 经过4年多的试点和扩大试点的 探索，各部门、各方面对改革方向 和改革的重要性、迫切性，改革的 任务、目标、路径和制度模式、政 策框架等重大问题基本形成共识。 在此基础上，1998年12月，国务院 作出《关于建立城镇职工基本医疗 保险制度的决定》，正式启动了在 全国普遍建立城镇职工基本医疗保 险制度的历史性变革。44号文件 还明确规定，鼓励企业建立补充医 疗保险、实施公务员医疗补助、支 持发展商业健康保险等作为新制度 的补充和配套措施。由是，结束了 已实施40多年的公费、劳保医疗制 度，将单位（企业）保障制度转变 为现代社会保障制度（“单位人” 变为“社会人”）。实现了历史性 的转变和跨越。 三是，建立全民医疗保障制度 时期（从 2003 年至 2017 年） 主要是为全民医保制度夯基垒 台、立柱架梁、构建框架并逐步健 全完善。这个时期，各项制度建设 和改革举措相互交织、头绪繁多、 任务艰巨。由于有了建立职工医保 的经验和在实践中历练出来的医保 2018年第11期.indd 2 2018/11/1 11:20:27
第一三共（中国）投资有限公司大势纵论 队伍，这个时期也是全民医保制度 2013年，国务院总理在《政府 色医疗保障体系时期（全面建设 建设高歌猛进、发展最快、取得成 工作报告》中正式宣布：我国全民 全面建成，虽然只有一字之异，其 就最显著的时期。大休可划分为六 医保生制度基本律立。基本形成了以 内涵却有云泥之别)。由是，中国 个各有侧重的阶段： 基本医疗保险为主体，以企业补充 医保改革发展迈进新时代：承载着 1.建立新型农村合作医疗制度 医疗保险、公务员医疗补助、窗业 新使命，开启了新征程.向着更加 (简称“新农合”)阶段（从2003 健康保险等为补充，以社会医疗救 宏伟的目标进发 年起) 助为托底购全民医字保意格局 主要是通过政府财政补助，将 5整合城乡居民其本医疗保照 、20年中国医保改革最杰 过去的农村合作医疗转变为“新农 制度阶段（从2013年起） 出的成就是，建立起全民医疗保 合”，解决广大农村居民的基本医 在党的十八大以后，中央就提 验制度 疗问题（到了2010年 在社保法 出了整合城乡居民医保制度的要 20年中国医保改革取得了杰出 中才将其定义为基本医疗保险制 求，2013年同务饶也确定了够合 的成就，不仅国人普遍认同，也令 的“时间表”（当年6月底落实到世界艳羡。特别是国际社会保障协 2.建立社会医疗救助制度阶段 位)。但是，由于各种阻力和干 会(ISSA)给予了高度赞誉（其独 (从2003年起) 扰，直到2016年国务院出台“3号 立评审闭的评语是中国“取得了举 主要是解决特困人群（诸如城 文件 后才“驶入快车道 到 世无双的杰出成就 ,并授予中 市中的“低保户” 。农封中的“五 2017年底。全国大多数省份（共有 国政府社会保障杰出成就奖。 保户” 、重度残疾人等)的基本医 24个省市)都将其业务管理划归人 20年中国医保改革取得的成就 疗保障问题，体现社会政策的兜底 社部门，实现了“六统 只有 是多方面的。但是，最根本最杰出 功能和政府声任 少数几个省市的“新农合”仍在卫 的成就，则是建立起了世界上最大 3.建立城镇居民基本医疗保险 生部们（有人说，正是这个“小尾 的覆盖人数最多的全民基本医疗保 制阶段（从2007年起 巴”，转化成了设立医保新机构的 障制度，让13亿多中国人民的基本 从国务院《关于进行城镇居民 大依据 是否怡当. 此处不予 医疗需要和健康权益有了可靠的制 基本医疗保险制度试点的指导意 置评) 度保障。 月》（国发「2007120号）开始试 6.探素律立长期照的保险制度 根本在制度生制度保是有 点， 年后便全面推开。主要是解 阶段（从2016年起） 根本性、稳定性和可靠性的保障。 决城镇中没有就业能力人员（俗称 根据党的十八届五中全会精 全民医保就是这样一个能为13亿多 老一小”)的基本医疗保障问 神 人社部出台了开展长护保险制 中国人民提供比较稳定、持续、可 题。 度试点的“指导意见 ,从2016年 靠的基本医疗保险的制度。 4.建立重特大疾病保障和救助 起，在全国15个城市进行试点。目 正是因为建立起全民基本医疗 制度（机制）阶段（从2012年起） 前已取得初步成效，为在面上建立 保险制度，中国的医疗保障事业、 党的十八大明确提出，建立重 这项新型保意制度，完善社会保障 中国人民的医疗保障状况和健康水 特大疾病保障和救助制度，十八届 制度体系，化解老龄社会风险 探 平等。才发生了前所未有的历史性 三中全会“决定”又作了进·步明 索了路径、积累了经验。 巨变：基本医疗保险参保人数迅述 确。后来，在实际操作中却演变为 四是，全面建成中国医疗保障 增加，由改革之初的几百万人增至 大病保险制度 (2012年国家发 体系时期(2017年起》 2017年底的13.5亿人，占全国总人 改委等六部委的“指导意见”，发 以“健康中国”战略的实施为 口的95%以上。各级财政对医保的 改社会〔2012]2605号)。这就在 标志，中国医疗保险制度改革进入 投入逐年增加 对城乡居民的医 概念内涵、功能定位和实施办法等 了以全民健康为中心的断的发展阶 外助.由最初的年人均40元增加 方面产生了不同的认识和评鉴，有 段。以党的十九大为标志，中国医 目前的490元（增长12倍）。医保 待进一步匡正和完善。 保改革发展进入了全面建成中西特 基金的规模不断扩大，由改革之初 中国黄保脸 2018年11月第11期3
2018年11月第11期 3 大势纵论 队伍，这个时期也是全民医保制度 建设高歌猛进、发展最快、取得成 就最显著的时期。大体可划分为六 个各有侧重的阶段： 1. 建立新型农村合作医疗制度 （简称“新农合”）阶段（从2003 年起） 主要是通过政府财政补助，将 过去的农村合作医疗转变为“新农 合”，解决广大农村居民的基本医 疗问题（到了2010年，在社保法 中才将其定义为基本医疗保险制 度）。 2. 建立社会医疗救助制度阶段 （从2003年起） 主要是解决特困人群（诸如城 市中的“低保户”、农村中的“五 保户”、重度残疾人等）的基本医 疗保障问题，体现社会政策的兜底 功能和政府责任。 3. 建立城镇居民基本医疗保险 制度阶段（从2007年起） 从国务院《关于进行城镇居民 基本医疗保险制度试点的指导意 见》（国发〔2007〕20号）开始试 点，一年后便全面推开。主要是解 决城镇中没有就业能力人员（俗称 “一老一小”）的基本医疗保障问 题。 4. 建立重特大疾病保障和救助 制度（机制）阶段（从2012年起） 党的十八大明确提出，建立重 特大疾病保障和救助制度，十八届 三中全会“决定”又作了进一步明 确。后来，在实际操作中却演变为 “大病保险制度”（2012年国家发 改委等六部委的“指导意见”，发 改社会〔2012〕2605号）。这就在 概念内涵、功能定位和实施办法等 方面产生了不同的认识和评鉴，有 待进一步匡正和完善。 2013年，国务院总理在《政府 工作报告》中正式宣布：我国全民 医保制度基本建立。基本形成了以 基本医疗保险为主体，以企业补充 医疗保险、公务员医疗补助、商业 健康保险等为补充，以社会医疗救 助为托底的全民医疗保障格局。 5. 整合城乡居民基本医疗保险 制度阶段（从2013年起） 在党的十八大以后，中央就提 出了整合城乡居民医保制度的要 求，2013年国务院也确定了整合 的“时间表”（当年6月底落实到 位）。但是，由于各种阻力和干 扰，直到2016年国务院出台“3号 文件”后才“驶入快车道”。到 2017年底，全国大多数省份（共有 24个省市）都将其业务管理划归人 社部门，实现了“六统一”，只有 少数几个省市的“新农合”仍在卫 生部门（有人说，正是这个“小尾 巴”，转化成了设立医保新机构的 “大依据”。是否恰当，此处不予 置评）。 6. 探索建立长期照护保险制度 阶段（从2016年起） 根据党的十八届五中全会精 神，人社部出台了开展长护保险制 度试点的“指导意见”。从2016年 起，在全国15个城市进行试点。目 前已取得初步成效，为在面上建立 这项新型保障制度，完善社会保障 制度体系，化解老龄社会风险，探 索了路径、积累了经验。 四是，全面建成中国医疗保障 体系时期（2017 年起） 以“健康中国”战略的实施为 标志，中国医疗保险制度改革进入 了以全民健康为中心的新的发展阶 段。以党的十九大为标志，中国医 保改革发展进入了全面建成中国特 色医疗保障体系时期（全面建设与 全面建成，虽然只有一字之异，其 内涵却有云泥之别）。由是，中国 医保改革发展迈进新时代：承载着 新使命，开启了新征程，向着更加 宏伟的目标进发。 二、20 年中国医保改革最杰 出的成就是，建立起全民医疗保 险制度 20年中国医保改革取得了杰出 的成就，不仅国人普遍认同，也令 世界艳羡。特别是国际社会保障协 会（ISSA）给予了高度赞誉（其独 立评审团的评语是中国“取得了举 世无双的杰出成就”），并授予中 国政府社会保障杰出成就奖。 20年中国医保改革取得的成就 是多方面的。但是，最根本最杰出 的成就，则是建立起了世界上最大 的覆盖人数最多的全民基本医疗保 障制度，让13亿多中国人民的基本 医疗需要和健康权益有了可靠的制 度保障。 根本在制度，制度保障是具有 根本性、稳定性和可靠性的保障。 全民医保就是这样一个能为13亿多 中国人民提供比较稳定、持续、可 靠的基本医疗保险的制度。 正是因为建立起全民基本医疗 保险制度，中国的医疗保障事业、 中国人民的医疗保障状况和健康水 平等，才发生了前所未有的历史性 巨变：基本医疗保险参保人数迅速 增加，由改革之初的几百万人增至 2017年底的13.5亿人，占全国总人 口的95%以上。各级财政对医保的 投入逐年增加，对城乡居民的医保 补助，由最初的年人均40元增加到 目前的490元（增长12倍）。医保 基金的规模不断扩大，由改革之初 2018年第11期.indd 3 2018/11/1 11:20:27
大势纵论第一三共（中国）投资有限公司 的60亿元/年增至现在的1.6万亿元 材”。因为，当年干部队伍中普遍历史和前人的。应该看到，经过20 /年（增长200多倍）。保障能力显 不懂得怎么搞医保改革、如何建立 年实践和时间的检验，证明其“基 著增强，保障水平不断提高（职工职工医保制度。只好层层举办培训本面”是正确的、可行的、管用 医保政策范围内的费用由医保统筹班，44号文件就成了培训医保干部的。尤其是它所载明的医保改革的 基金支付的比例平均在80%左右， 的“启蒙”教材。在一定意义上根本任务、指导思想、基本原则、 居民医保也在70%左右)。个人医说，我国的第一代医保人就是在学基本方针、制度框架、实现形式、 疗费用负担逐年下降（去年已降至习和践行44号文件中培养锻炼出来基金的筹集、管理与支付的原则、 30%以下，为20年来最低)，“看的)。44号文件也为后来建立新农保障的范围和水平、经办管理和运 病贵、看病难”的痼疾得到一定程 合、城镇居民基本医疗保险制度，行机制等“大政方针”，不但是当 度的缓解。人民群众有了基本医疗进而建设全民医保制度提供了借 年建立职工医保制度的遵循和依 保障后，长期被压抑的医疗需求呈鉴。故此，对44号文件在中国医保 据，为后来建立新农合和城镇居民 “井喷式”释放，就诊人数大大增改革发展中的历史地位、重大作用医保制度提供了借鉴（一些主要 长，去年全国已突破80亿人次。 和深远影响，应有深入的了解、深思路、举措和机制都“脱胎”于 “病有所医”的千年梦想变成了现刻的认识和足够的重视。不忘医保兹)，也为建设全民医保制度提供 实。中国人民扔掉了“东亚病夫” 改革之初心，铭记44号文件当是题了基本依据（如方针、原则、基本 的屈辱帽子，健康水平大大提高中应有之义。 保障等)。这些“基本面”对于全 (衡量一个国家和地区健康水平的 对44号文件作如是观，决非刻】 面建成中国特色医疗保障体系同样 主要指标，已达到或超过中等收入 意拔高，亦非矫情雕饰，而是基于具有指导意义。 国家水平，去年全国人均预期寿命 其四个显著特质的考量：(1)较好 总之，44号文件至今仍闪烁着 已达到76.6岁)。 地体现了社会保险的一般原理原则改革智慧的光芒，是依靠中国智 因为建立起全民基本医疗保险 与我国社会主义初级阶段基本国情 慧、中国办法、中国方案解决中国 制度，医疗机构才有雄厚的财力支 的有机结合。(2)较好地体现了人民的医疗保障问题的历史杰作。 持（医疗机构的收入中70%甚至80% 顶层设计与基层实践创新的有机结回顾20年中国医保改革的光辉历程 都来自医保基金购买医疗服务)，合。(3)较好地体现了领导与专 和杰出成就，展望新时代中国医保 极大地支持和促进了医疗卫生事业家、中央部门与地方政府及各方面改革新的征程和神圣使命，我们应 的快速发展。全民医保制度的建立智慧的有机结合。(4)较好地体现有足够的文化自信、理论自信、制 也为全面实施健康中国战略和全面了定性（原则要求）与定量（具体 度自信和道路自信。我们可以根据 建成小康社会奠定了可靠的制度基 规定)的有机结合（构建制度的若形势和任务的变化，实践和认识的 础，增强了底气和信心。 干参数，如第一代医保人耳熟能详深化，用新的理论成果和实践经 谈到20年中国医保改革的杰出 的“6231446”，都是从海量的理论 验，对其中的不足和缺陷，加以补 成就，很自然地就会道及1998年国 数据和经验数据中测算、梳理、提充完善。但决不能因有某些不足或 务院《关于建立城镇职工基本医疗 取出来的)。这在国家层面的“决缺陷，就不切实际地苛求历史和前 保险制度的决定》（即著名的44号定”性文件中是难能可贵的，也是 人，更不能以历史虚无主义的态 文件)。因为这个文件是中国医保值得尊崇的。 度，予以轻视和鄙薄（这并非空穴 改革的经典之作。也就是为医保改 44号文件作为初期医保改革实 来风式的杞人之忧)。■ 革奠基之“经”、开山之“典”。 践的产物，虽然有四年多“两江试 (此文下篇将在第12期刊登： 恰如剧本是“一剧之本”一样，这点”和40多个城市扩大试点的实践 作者单位：中国医疗保险研究会) 个文件乃是全面进行医疗保障制度经验为基础，但它也和改革中的一 改革、建立城镇职工基本医疗保险切新生事物一样，会因历史条件和 (中国医保20年改革纪行协办 制度的基本遵循（也可称为“顶实践认知等局限，不可避免地存在 单位：武田药品（中国）有限公司)】 层设计”和“医保干部的培训教某些不足或缺憾。这是不能苛求于 China Health Insurance,Nov 2018.No.11
4 China Health Insurance, Nov 2018, No. 11 〉〉大势纵论 的60亿元/年增至现在的1.6万亿元 /年（增长200多倍）。保障能力显 著增强，保障水平不断提高（职工 医保政策范围内的费用由医保统筹 基金支付的比例平均在80%左右， 居民医保也在70%左右）。个人医 疗费用负担逐年下降（去年已降至 30%以下，为20年来最低），“看 病贵、看病难”的痼疾得到一定程 度的缓解。人民群众有了基本医疗 保障后，长期被压抑的医疗需求呈 “井喷式”释放，就诊人数大大增 长，去年全国已突破80亿人次。 “病有所医”的千年梦想变成了现 实。中国人民扔掉了“东亚病夫” 的屈辱帽子，健康水平大大提高 （衡量一个国家和地区健康水平的 主要指标，已达到或超过中等收入 国家水平，去年全国人均预期寿命 已达到76.6岁）。 因为建立起全民基本医疗保险 制度，医疗机构才有雄厚的财力支 持（医疗机构的收入中70%甚至80% 都来自医保基金购买医疗服务）， 极大地支持和促进了医疗卫生事业 的快速发展。全民医保制度的建立 也为全面实施健康中国战略和全面 建成小康社会奠定了可靠的制度基 础，增强了底气和信心。 谈到20年中国医保改革的杰出 成就，很自然地就会道及1998年国 务院《关于建立城镇职工基本医疗 保险制度的决定》（即著名的44号 文件）。因为这个文件是中国医保 改革的经典之作。也就是为医保改 革奠基之“经”、开山之“典”。 恰如剧本是“一剧之本”一样，这 个文件乃是全面进行医疗保障制度 改革、建立城镇职工基本医疗保险 制度的基本遵循（也可称为“顶 层设计”和“医保干部的培训教 材”。因为，当年干部队伍中普遍 不懂得怎么搞医保改革、如何建立 职工医保制度。只好层层举办培训 班，44号文件就成了培训医保干部 的“启蒙”教材。在一定意义上 说，我国的第一代医保人就是在学 习和践行44号文件中培养锻炼出来 的）。44号文件也为后来建立新农 合、城镇居民基本医疗保险制度， 进而建设全民医保制度提供了借 鉴。故此，对44号文件在中国医保 改革发展中的历史地位、重大作用 和深远影响，应有深入的了解、深 刻的认识和足够的重视。不忘医保 改革之初心，铭记44号文件当是题 中应有之义。 对44号文件作如是观，决非刻 意拔高，亦非矫情雕饰，而是基于 其四个显著特质的考量：（1）较好 地体现了社会保险的一般原理原则 与我国社会主义初级阶段基本国情 的有机结合。（2）较好地体现了 顶层设计与基层实践创新的有机结 合。（3）较好地体现了领导与专 家、中央部门与地方政府及各方面 智慧的有机结合。（4）较好地体现 了定性（原则要求）与定量（具体 规定）的有机结合（构建制度的若 干参数，如第一代医保人耳熟能详 的“6231446”，都是从海量的理论 数据和经验数据中测算、梳理、提 取出来的）。这在国家层面的“决 定”性文件中是难能可贵的，也是 值得尊崇的。 44号文件作为初期医保改革实 践的产物，虽然有四年多“两江试 点”和40多个城市扩大试点的实践 经验为基础，但它也和改革中的一 切新生事物一样，会因历史条件和 实践认知等局限，不可避免地存在 某些不足或缺憾。这是不能苛求于 历史和前人的。应该看到，经过20 年实践和时间的检验，证明其“基 本面”是正确的、可行的、管用 的。尤其是它所载明的医保改革的 根本任务、指导思想、基本原则、 基本方针、制度框架、实现形式、 基金的筹集、管理与支付的原则、 保障的范围和水平、经办管理和运 行机制等“大政方针”，不但是当 年建立职工医保制度的遵循和依 据，为后来建立新农合和城镇居民 医保制度提供了借鉴（一些主要 思路、举措和机制都“脱胎”于 兹），也为建设全民医保制度提供 了基本依据（如方针、原则、基本 保障等）。这些“基本面”对于全 面建成中国特色医疗保障体系同样 具有指导意义。 总之，44号文件至今仍闪烁着 改革智慧的光芒，是依靠中国智 慧、中国办法、中国方案解决中国 人民的医疗保障问题的历史杰作。 回顾20年中国医保改革的光辉历程 和杰出成就，展望新时代中国医保 改革新的征程和神圣使命，我们应 有足够的文化自信、理论自信、制 度自信和道路自信。我们可以根据 形势和任务的变化，实践和认识的 深化，用新的理论成果和实践经 验，对其中的不足和缺陷，加以补 充完善。但决不能因有某些不足或 缺陷，就不切实际地苛求历史和前 人，更不能以历史虚无主义的态 度，予以轻视和鄙薄（这并非空穴 来风式的杞人之忧）。 （此文下篇将在第12期刊登； 作者单位：中国医疗保险研究会） （中国医保20年改革纪行协办 单位：武田药品（中国）有限公司） 2018年第11期.indd 4 2018/11/1 11:20:27