公共管理译丛 赵成根主编 官僚制与公共经济学 Bureaucracy and Public Economics [美]威廉姆·A·尼斯坎南著 William A. Niskanen, Jr. 王浦劬等 √ 译 王浦劬· 校 中国青年出版社
总 序 工业革命以来，现代市场经济的发展，现代大规模的工业社会逐 渐取代传统的农业社会，不仅促进了社会生产力的巨大发展，也带动 了一系列重大的社会变迁。工业革命和现代市场经济发展的一个重 要社会后果，就是现代民主国家的发展。民主政治和现代官僚制的产 生和发展，是20世纪一个独特的社会现象，也是影响和塑造20世纪 的一种基本力量。 在一个现代社会的运转过程中，从经济管理、社会服务到国家外 交和安全战略、外层空间的竟争，现代国家玫府都以某种方式介入，承 担了广泛的公共管理职能，政府能力因此成为衡量政府的一个核心指 标。提高政府制定和执行公共政策的能力，提高政府管理效率的新的 时代需求推动了现代政治学、经济学和法学理论结构的重塑和理论重 心的转移，也推动了以政府管理效率和政府能力为核心衡量指标的公 共行政学的产生和发展。 自从1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着 公共行政学的产生以来，公共行政学经历了制度视角的研究(1910 1930)、人的视角的研究(1930一1950)、管理过程视角的研究(1950- 1960)和环境视角的研究(1960一1970)几个重要的发展阶段。经过近 一个世纪的发展，到1970年代未，公共行政学已经成为当代社会科学 中的一个主流学科。但是，在20世纪80年代以来全球范围的政治经 济和行政改革影响下，作为公共行政学新的发展阶段的公共管理学的 理论框架，应该具有怎样的基本结构呢？或者说应该怎样实现公共行 政学理论结构重塑呢？在新的历史条件下，无论是在美国等公共行政 研究极为发达的西方国家，还是在公共行政研究尚处于恢复重建草创 001
口制与公共经济学 期的中国，要实现公共管理学的迅速发展，使公共管理理论能够真正 反映公共治理的内在规律，并科学地指导着公共治理之道的改革与发 展，都必须充分地关注以下各种塑造现代公共管理理论的核心要素： 第一，以竞争性多党制为核心的民主政治是现代西方国家制度的 主体构成部分，在现代西方国家治理中，其他各种政治制度安排都要 从属于这一民主政治制度，并受到其内在逻辑的制约。作为西方国家 政治制度系统的一部分，其官僚制行政组织的结构体系和运作过程， 也不可避免地受到民主玫治逻辑的影响，综观今日西方国家的公共治 理，从政府构成环节的政党竟争和选民投票仲裁，到政府预算和公共 决策过程的民主参与、地方政府的民主治理，直到区域自治、城市自 治、社区自治、公民自治等各种自主管理模式，整个政府系统运作和公 共治理的各个环节，无不弥漫着民主的精神。因此，不理解民主政治， 就无法理解西方国家的公共管理；不以民主政治学理论为依托，西方 的公共行政学就失去了其灵魂。 第二，如果说从19世纪70年代到20世纪70年代的一百年，就是 政府职能的扩展史，政府职能扩展的主要领城则是经济管理和社会服 务领城，政府已经成为塑造市场秩序、调控市场运行的一种主导力量。 正是因为如此，当代西方经济学尤其是宏观经济学，一个核心的研究 对象就是政府、政府行为和公共政策；也正因为如此，公共经济学已经 成为西方经济学的一个重要分支学科；公共选择理论、新制度主义经 济学等西方经济学最新的主流理论流派，已经成为塑造公共管理理论 的最重要的理论资源。 第三，在西方发达国家，公共部门和私人部门、公共管理和私人工 商企业管理之间，一直存在着密切的融通和伙伴合作关系，但是，作为 20世纪80年代以来西方国家政治经济和行政改革的后果，市场理念 和市场机制、企业管理模式成为影响公共管理直至重塑公共管理模式 的一种基本力量，却是一个不争的事实。在新公共管理政革运动的彩 响下，西方的公共管理主体和公共管理模式都呈现了多元化的发展趋 势。 第四，全球化是市场经济发展的一个必然后果。市场经济是交换 经济，商品只有成功地实现交换，才能实现其价值。资本追求利润最 00e
总序口 大化的本质属性，就决定了市场经济的发展必然要求一个统一的、开 放的、自由的市场秩序，要求不断扩大的原料供应地，不断扩大的产品 和服务销售市场。正是市场经济的发展，推动了国家的统一和现代民 族国家的发展，也正是市场把整个世界联系在一起，形咸了现代的相 互依存的国际社会。全球化的动力蕴藏于资本的本质之中，全球化肇 始于现代市场经济发展之初，当大英帝国的商船和炮舰开始驶向世界 各地之时，全球化的历程就开始了。到20世纪70年代，全球化发展 成为影响现代社会的一种主导因素。 正是由于以上要素以及其他一系列因素的影响，20世纪七八十年 代以来，西方国家公共管理实践模式和理论模式都在发生着重要的转 型。本译丛作为近年来移译西方公共管理学术专著若干努力中的 项尝试，其选题也力图反映在以上诸方面因素的影响下，西方公共管 理理论研究的一批最新成果，从而为我国公共管理理论界理解西方国 家公共治理之道，理解西方公共管理研究的主流理论，并在此基础上， 为我国公共管理理论和实践发展提供有益的借鉴。 本译丛所选择的八部学术专著，可以大致分为以下三类： 第一类四部专著主要是关于公共管理理论在公共选择理论、官僚 经济理论、制度分析理论和新组织经济学等的影响下的研究成果。 《官僚制与公共经济学》是公共选择理论大师、官僚经济理论的主要代 表人物威廉姆·尼斯坎南最主要的学术专著。1971年尼斯坎南出版 其经典理论著作《官僚制与代议制政府》，运用公共选择理论的逻辑假 设和分析方法研究分析官僚体制和官僚行为，并在系统批判官僚制组 织弊端的基础上，提出了改革的建议。他的这部经典著作，不仅是批 判官僚制弊端的江鼎之作，其所提出的改革主张，更成为英国撒切尔 政府新保守主义改革最主要的理论指导之一。出版于1994年的《官 僚制与公共经济学》，汇集了《官僚制与代议制政府》以及尼斯坎南就 官僚经济理论这一主题20年间的一系列研究成果，是尼斯坎南官像 经济理论的集大成之作。而敦利威的《民主、官僚制与公共选择》则是 综合分析民主政治体制和官僚制行政体制运作的一部力作。就职于 伦敦经济学院政府系的帕特里克·教利威是目前英国最富醒名的民 主政治学家和公共管理学家之一。《民主、官僚制和公共选择》一书
口富像制与公共经济华 在比较分析了多元主义途径、统合主义途径、集体行动途径和新右派 模型有关民主国家玫府治理的理论观点之后，进一步提出了他的著名 的“官僚机构塑造”模型，是透视当代民主国家治理之道的一部代表 作。新西兰著名学者穆雷·霍思的《公共管理的政治经济学》，则运用 制度分析和新组织经济学的理论方法，对公共官僚制进行了深入的分 析，通过对管制机构、行政机构和国有企业等多种管理形式的分析，提 出了在提供有效的公共管理过程中，实现交易成本最小化的制度选择 间题，是一部富有创新性和湘察力的剖桥公共管理组织模式的代表 作。霍思的研究对于代理机构设计、管制模式创新和公务员制度改革 都极具价值。鉴于公共经济学在公共管理学科中日趋发展的重要地 位，本译丛还选择了英国著名学者拉本德拉·贾的《公共经济学》一 第二类两部专著主要针对新公共管理理论和实践的研究分析。 新公共管理是1980年代以来世界范围的公共部门治理之道变革的理 论概括，在理论和实践两个层面上，新公共管理都正在重塑着公共管 理的模式和结构。本译丛选译了瑞士著名经济学家、公共管理学家 筒·莱恩分析新公共管理内在逻辑的《新公共管理》。莱恩准确地将 新公共管理界定为签约外包制(contracting-out)和用市场理念和市场 机制重塑政府管理模式，构建企业家型政府(contracting-in),认为新公 共管理是公共管理一个新的发展阶段。他在书中系统地分析了新公 共管理的理论渊源、主要机制、内在机理和发展趋势，是系统论述新公 共管理理论的一部有影响的学术专著。英国学者诺受·弗林的《公共 部门管理》，则以最先推行新公共管理改革的英国公共部门市场化改 革为分析对象，在论述英国公共部门管理所处的政治与政策环境的基 础上，详细地制析了撒切尔政府、梅杰政府和布莱尔政府市场化改革 的实践，具体地分析了业务外包、合同外购、强制竞争、私人融资协议、 市场检验、战略性承包等市场化管理措施，并对英国公共部门管理改 革成效进行了总体评价，对英国公共部门管理未来的发展趋势进行了 预测，是理解英国新公共管理改革的一部不可多得的佳作。 第三类两部专著则是关于管理决策理论研究的。自从1947年赫 伯特·西蒙倡导有限理性决策理论以来，管理决策理论一直是公共管 004
总序回 理学科中的一个重要分支。管理决策理论主要有两大研究取向，一是 以H·A·西蒙为代表的一般决策理论，重点研究人类组织决策的 般逻辑；一是由C·E·林德布洛姆、Y·德热等着力发展起来的政策 科学，重点研究国家政府的公共政策制定和执行，以提高政府决策能 力和政策执行能力，改善公共政策质量。英国著名思想家杰奥弗雷· 维克斯的《判断的艺术：政策制定研究》，属于第一种研究取向的一部 管理决策理论研究经典著作，对西蒙所提出的决策理论进行了深邃的 反思，提出了一系列新额独到的理论见解，是理解人类组织央策行为 内在逻辑的一部理论巨献。英国著名社会学家米切尔·黑尧的《现代 国家的政策过程》则属于第二种研究取向。作为研究公共政策过程的 一部名作，《现代国家的政策过程》的关键特色和核心价值在于它超越 了一般公共政策分析著作所遵从的理性分析传统，以现代国家的政策 制定和执行过程为研究对象和分析主线，“主要依靠政治学、政治杜会 学和组织杜会学的理论和案例研究作为分析的工具”，透过对多元主 义、精英主义理论、工具主义的马克思主义、结构主义视角的国家理 论，以及工团主义、政策网络、玫策共同体、官僚经济理论、制度分析理 论、宪政分析理论、强国家和弱国家理论，和理性决策模型、浙进主义、 官僚理性模型、垃圾桶模型等理论模型的综合分析，为我们理解现代 国家错综复杂的政策过程提供了各种可供选择的研究途径的图景 作者精深的理论分析，拨开了笼罩在现代国家政策过程中的种种迷 雾，使我们得以清嘶地洞察到政策过程的权力和利益博弈的实质。 我国的公共行政和公共管理研究，在20世纪80年代中期恢复重 建以来，获得了迅速的发展。但是，我们必须清醒地看到，我国的公共 管理研究仍然处于草创期！因此，要建立独具中国特色的、本土化的 公共管理理论，一项重要的工作，就是以开放的姿态，充分地吸收和消 化西方发达国家理论研究的成果。本译丛就是抱定这一宗旨而启动 的。必须指出，西方学者的理论观点，首先是以西方国家公共管理实 践为基础形成的，西方国家特定的意识形态和价值观念，也对有关学 者的理论具有重要的影响，在充分汲取有关研究途径理论营养的同 时，我们必须充分意识到西方公共管理理论的局限性；在充分认识到 现代公共管理模式的普遍性，借鉴西方公共管理经验的同时，也必须
口言像制与公共经济学 充分认识到中国国情的特殊性。绝不可以照搬照抄西方公共管理理 论和公共管理模式。 在选题、联系出版社和翻译过程中，我们得到了众多同仁的惠助 和支持。著名学者Robert A.Dahl,Charles E.Lindblom,William A.Niskanen,.Jr.,Christopher Hood,Arie Halachmi,Jane-Erik Lane等为选 题提供了热情的帮助，Jane-Erik Lane更友好地馈赠了他的《新公共管 理》一书的中文版权。北京大学政府管理学院常务副院长王浦劬教 授、徐湘林教授等一直全力支持译丛的翻译出版工作，王浦劬教授并 亲自承担了有关专着的翻译工作，崔冰女士在联系出版社过程中给子 了重要的支持，中国青年出版社文化教育编辑中心的编辑们为译丛翻 译出版做了大量的工作，在此一并表示我们最诚華的谢意。由于我们 水平有限，各部译作中难免存在着错误和不足之处，恳切欢迎广大读 者不吝赐教。 译者 2003年夏于燕园 0o0
译者序 威廉姆·A·尼斯坎南(william.A.Niskanen),美国著名的微观经 济学家和政策分析专家，美国CATO研究所所长。他早年毕业于哈佛 大学，获得经济学学士学位，后就读于芝加哥大学，获得经济学硕士和 博士学位。 威廉姆·A·尼斯坎南的学术生涯与其职业生涯、其学术研究与 政府的实际政策紧密联系，从而使他本人的活动具有学术研究、政府 任职和政府政策咨询的三栖特点。 在学术研究方面，他多年致力于徽观经济学和公共政策分析的研 究，其代表作为《里根经济学：一个局内人对于政策和人民的思考》和 《官僚制与公共经济学)。前者曾于1988年被《商业周刊》提名为当 年全美10本最佳的经济学著作之一。后者则是美国政治学中以理性 选择方法分析政府行政系统行为的代表作。与此同时，他担任加州大 学伯克利分校和洛杉矶分校经济学教授，主要讲授经济学等课程。 在政府和非政府组织任职方面，尼斯坎南担任过福特汽车公司的 经济学主任和管理与预算办公室助理主任。1985年担任里根总统的 经济顾问委员会执行主席。他创立了美国国家税务限制委员会，并且 帮助里根政府起草了若干税务限制的修正業。现在，他是美国国防 部、兰德公司和国防分析研究所的政策分析家。 1985年以来，威廉姆·A·尼斯坎南一直担任美国CAT0研究 (CATO institute)所长。该研究所地处美国华盛顿哥伦比亚特区，由爱 德华·H·克莱恩(Edward H.Crane)为首的一群政治和玫策研究的活 动家于1977年创立，属于非赢利的组织。1981年，为了对于政府的决 策具有更大的影响力，该研究所搬迁至华盛顿。该研究所现有40多 007
口膏像制与公共经济学 名从事公共政策分析和政府沟通的专业研究人员和管理人员，并且拥 有包括若干著名学者在内的75名兼职研究人员。CAT0声称自己的 任务是以有限政府、自由市场、个人自由与和平原则为基础，运用有效 的方法，发起、论证、促进并且传播适用的公共政策方紫，创立自由、开 放和文明的社会，为此，该研究所进行了政府和公共政策等多方面问 题的研究和论证。作为该研究所的所长，尼斯坎南的价值倾向和政治 主张，由中可见一斑。 威廉姆·A·尼斯坎南研究和著述的问题相当广泛，他被看作是 国防、公共政策、教育、卫生、税务、贾易和规制等多方面的专家。其在 政府和大学等场所做过多次讲演，内容涉及反托拉斯法，资本控制，刑 法与法律实施，国防与国家安全，联邦教育政策，经济自由，联邦预算 政策，全球变暖，卫生，货币政策，政治经济，规制，社会安全，国家与地 方财政政策，税务政策，贸易等等。其近年来在CATO研究所主持的 研究项目也涉及公共政策的多方面内容，其主要有：“走向数字化！数 字时代的政策指南”(going digital！A guide to policy in the digital age, 1998);“供方减税和里根经济记录的真实性”(Supply-Side Tax Cuts and the Truth about the Reagan Economic Record,l996):“犯罪、警察和 根本原因"(Crime,Police,and Root Causes,l994);“如何通过减少支 出来平衡财政"(How to Balance the Budget by Reducing Spending, 1993);“哥伦比亚特区：美国最差的治理？”(The District of Columbia: America's Worst Government??,l991);“以较多的支出供养较小的军 队：国防的做了什么？"(More Defense Spending for Smaller Forces:What Hath DoD Wrought?,1988);“向着美加自由贸易协议的瞒珊前行 (Stumbling toward a U.S.-Canada Free Trade Agreement,l987);他所主 持的民意调查和评论主要有：“中期选举重要而不引人注意的模式” (Important Unnoticed Patterns in the Mid-.Term Elections,2002);“民意 两个简单的共同组合解央方法"(Opinion:Two simple corporate cures, 2002);“治疗折磨美国公司病痛的两个简方”(Two Simple Cures for What Ails American Corporations,2002);“攻府应该避开燃料经济问 "(Government Should Steer Clear of the Fuel Economy Issue,2002) 等等。 1008
泽者序口 《官僚制与公共经济学》(Bureaucracy and Public Economics)是威 廉姆·A·尼斯坎南1994年出版的著作。该书实际是他1971年出版 的著作《官僚制与代议制政府》(Bureaucracy and Representative Gov:- ernment)一书与其后发表的文章的汇编。就其内容的基本特点来看， 在方法论上，作者运用了“新政治经济”分析途径，即以经济学的微观 经济假设为前提和分析的逻辑起点，假设政府机构和人员（即官僚系 统)的行为出发点和目标既不是公共利益，也不是政治家确定的致治 目标，而是官僚和官僚机构自身的利益，其对于自己活动的考虑是以 经济的自我效用来衡量的。或者换言之，政府官僚系统是以自己是否 能够并且在多大程度上获得利益的理性考量，作为提供公共服务的依 据的。这一方法论特点，继承了公共选择学派的基本方法论，从而使 得该书成为公共选择理论分析官僚行为和体制特点的代表作；在分析 对象上，威廉姆·A·尼斯坎南虽然是以官僚组织和行为作为基本的 研究和分析对象，但是，他超越了从帕森斯到安东尼；唐斯和戈登；图 洛克对于官僚组织本身的研究的视角，而把研究的对象和内容集中在 官僚制与外部环境，特别是立法机构与行政机构行为的相互作用上， 选择了政府预算与公共服务供给的经济学供求关系模式为基本线索， 从而不仅拓展了官僚系统行为特点研究的视野，而且揭示了行政和立 法机构围绕公共预算和公共服务供给形成的行为逻辑和实际目标；在 分析风格上，作者以微观经济学者的观点和精细，确定了官僚机构的 特性，阐述了公共服务供给和消费的基本特点，比较了公共服务不同 供给组织的特性，并且以成本/收益的经济学数量分析模型，对于不同 假设前提下的公共预算与公共服务供给的关系，以及这些服务的实际 作用进行了澜述，从而形成了本书的严谨而细致的论述逻辑和分析风 格：在分析的价值取向上，本书澜述的官僚经济学作为公共选择理论 的重要学派，其关于官僚组织系统和行为的分析和论述，无疑带有与 公共选择理论同出一辙的政治自由主义倾向，正因为如此，作者主张 为了提高政府的效率，提高政府官僚公共服务的效率，应该减少官僚 系统在预算中力图争取用于自身消费的可任意支配经费的份额，改革 制度安排以强化对于公共预算的监督，并且把在相当程度上把公共丽 务供给的职能转移给非政府组织。这些价值取向，实际也体现了作者 o0