全国中文核心期刊财会月刊 成本效益分析法与公共项目决策 高喜珍陈通（博十生导师） (天津大学管理学院天津30071) 【摘要】成本效益分析法是投责项目决策中普通采用的一种方法，但共用于公共项目决策仍存在一些问题。本文通过 决中应用成本处益分析法存在日 习题及解决思路，在借鉴国外成本效益分析法理论发展的基上，提出了 国公共项日决策应制度设与方法完善并重的建汉 【关键词】成本益分折法 公共项日决菜民主决菜机制 一国外成本效分析法的研蜜及其发犀 资项目评价的主要工具，但是其在应用上仍出现了一些同 成本效益分折法的基本理论最早可以到19世纪的 福利经济学。美国经济学家高兰克林在对一个工程项日进行 ,公共项日效益范国界定不清。在传统的价值观中，人 学中的女晓器的黄有淡项传 因秦，分别给以度量 后徐合平商得出结论 不著的 、气中产格按照成不效益分析法进行分析：大多数公共项 于形式，随可 了公共工程社会效益的衡量标准，即公 技发为主同时 专家建议公共项目效益以社 效益是项目产生的净效益与培加的消费者之 考虑生态效益、宏观经济效益等。但由 成本效分析法在公共支出领城的广泛应用始于20世 于这些效的量化存在 定的 共项目决策效率低 纪80年代的美国， 问题仍然设有从根本上得 方某大域市 门在制定政策及实施项目之前必须进 效者 改流项目中 成本效 公共部门决的 年一此专家5论证后 不利 水的 生态环 的效果验证其支出的合理性)：另一方面是为 小 集团对公共部决 的影.后成本效若分析法在笔国名 利还 十，某省仅在2004年道个 地的政府工作中得以迅速推广。 月中，被官方评价为政绩工程的公共项 发生的 多拉 公众生合安全。尽管这些项目在立项 直是争论的焦点。随 济学家开发了各 然面由于 没有明确界定效 量化的方法，学术界设计 条件价值理论”来推测表面上不 估成本，杏大效 能转售商品的货币价值。随 些学者开始关注 、体岁付 马时，就可以夸大成本，低仕 益.导致决策过 原的表达与专家工作成果的结合，此后 在成本效益分析法 依决策者的主观偏好，很难保证决策的科学性 引人民主协高成为研究的主流。 分配制度达成一致意见的过程，而且是信流理性 2公共项目合理建设规模缺乏浪。作 年北京 年多时间里 先后的工程造 会学习的过程在这个过 每个 据所掌捉信息 打元 多人不 何确 的很多形象工程，重复建设目大 外对公共项目决策中成本效益分析法应用的研究经历 目直接相羊 过多的大广场、过多的支线机场、脱离 了从方法选择到方法研究，刊 到方法上与 结合 的过程。目前 际需求的花同式开发区等 文此大利公共项目号称50年不过 的研究热品成 效益分析达与民主协商制度的结台 时，其实是多年不实用实用时不适用。某些政府官员为 二、我国公共项目决策 存在的问题 部 ]利益或追求个人政绩，目攀比发达国家的相关标准 我国在 不顾地方力物力、市场等方 的限制.竞相建设大机场，宽 究和成本效益分 的科学 士第用 前《建设项目经济评价方法与数（第三饭）是我投 2013中句.03.□
全国中文核心期刊·财会月刊阴 援 中旬窑03窑阴 成本效益分析法与公共项目决策 高喜珍 陈 通渊博 士 生 导 师冤 渊天 津 大 学 管 理 学 院 天 津 300071冤 【摘要】 成本效益分析法是投资项目决策中普遍采用的一种方法，但其用于公共项目决策仍存在一些问题。本文通过 分析公共项目决策中应用成本效益分析法存在的问题及解决思路，在借鉴国外成本效益分析法理论发展的基础上，提出了 我国公共项目决策应该制度建设与方法完善并重的建议。 【关键词】 成本效益分析法 公共项目决策 民主决策机制 一、国外成本效益分析法的研究及其发展 成本效益分析法的基本理论最早可以追溯到 19 世纪的 福利经济学。美国经济学家富兰克林在对一个工程项目进行 决策时，首先列出其效益和费用诸因素，分别给以度量，用 数字标出各自的重要程度，最后综合平衡得出结论。1844 年，Dupuit 发表了论文《论公共工程效益的衡量》，首次明确 了公共工程社会效益的衡量标准，即公共工程项目的社会总 效益是项目产生的净效益与增加的消费者剩余之和。 成本效益分析法在公共支出领域的广泛应用始于 20 世 纪 80 年代的美国，当时在任的里根总统要求联邦政府各部 门在制定政策及实施项目之前必须进行成本效益分析。实施 成本效益分析的目的，一方面是为了减少公共部门决策的随 意性（在成本效益分析法下，公共部门必须分析每一项支出 的效果验证其支出的合理性）；另一方面是为了减少特殊利益 集团对公共部门决策的影响。随后，成本效益分析法在美国各 地的政府工作中得以迅速推广。 在成本效益分析法的第一阶段争论中，公共项目效益难 以量化的问题一直是争论的焦点。随后经济学家开发了各种 量化的方法，学术界设计了“条件价值理论”来推测表面上不 能转售商品的货币价值。随后，一些学者开始关注个体支付意 愿的表达与专家工作成果的结合，此后，在成本效益分析法中 引入民主协商成为研究的主流。民主协商不仅是对社会资源 分配制度达成一致意见的过程，而且是信息交流、理性思考和 社会学习的过程。在这个过程中，每个参与者根据所掌握信息 的变化，不断调整和更新自己的价值判断，最后达成各方都能 接受的行动方针。 国外对公共项目决策中成本效益分析法应用的研究经历 了从方法选择到方法研究，再到方法与制度结合的过程。目前 的研究热点是成本效益分析法与民主协商制度的结合。 二、我国公共项目决策中存在的问题 我国在 20 世纪 70 年代末引入了发达国家关于可行性研 究和成本效益分析的科学方法，主要用于工程项目的决策，目 前《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）是我国指导投 资项目评价的主要工具，但是其在应用上仍出现了一些问 题。 1. 公共项目效益范围界定不清。在传统的价值观中，人 们更多地关注经济效益。公共项目具有经济效益不显著的特 点，如果严格按照成本效益分析法进行分析，大多数公共项目 都不可行，这使得公共项目的可行性研究流于形式。随着可持 续发展观念进一步推广，很多专家建议公共项目效益应以社 会效益为主，同时还要考虑生态效益、宏观经济效益等。但由 于这些效益的量化存在一定的困难，公共项目决策效率低的 问题仍然没有从根本上得到解决。如在北方某大城市的河流 改造项目中，政府主管部门认为应采用普通硅酸盐水泥砌河 底，但一些专家经论证后却发现，这种改造不仅不利于水的自 然净化，而且还影响地下水位的调节，会严重侵害自然生态环 境。显然，一些劣质公共工程不但未使公众享受其带来的福 利，还损害了公众的利益。据统计，某省仅在 2004 年前九个 月中，被官方评价为政绩工程的公共项目发生火灾的就达 4 400 多起，严重危及了公众生命安全。尽管这些项目在立项 时也进行了深入的成本效益分析，然而由于没有明确界定效 益范围，决策者想让项目上马时，就可以低估成本，夸大效益； 不想让项目上马时，就可以夸大成本，低估效益，导致决策过 程过于依赖决策者的主观偏好，很难保证决策的科学性。 2. 公共项目合理建设规模缺乏标准。作为 2008 年北京 奥运会主会场的国家体育场，在一年多时间里，先后的工程造 价估算一变再变，从 40 亿元降到 31 亿元，前后造价相差达 25%。很多人不禁要问，公共项目的合理建设规模到底应该如 何确定呢？现实中的很多形象工程、重复建设项目也大多与公 共项目直接相关，如过多的大广场、过多的支线机场、脱离实 际需求的花园式开发区等，这些大型公共项目号称 50 年不过 时，其实是 10 多年不实用，实用时不适用。某些政府官员为实 现部门利益或追求个人政绩，盲目攀比发达国家的相关标准， 不顾地方财力、物力、市场等方面的限制，竞相建设大机场、宽 马路、豪华文体设施等高档次的公共项目，远远超出了当地经 济发展的需求。还有一些公共工程不符合技术标准和质量指
口财会月刊·全国优秀经济期刊 促进制度与方法的相互融合，即继续完善在公共项目决策中 无法拉人使用成货金的极 策制度 大浪费，且社会影响极为 目决策效率的 恶劣 没有充分考唐公众需求，公共项目的建设资金一般来 明确目标 没的目的是 可时.往往考 本o 意。但是，对于不同的公共项目，公 样的 在到 策，表达利益诉求的途径也很少， 的 资者主权很难得到 立民主决家 体现 出公共 制。民主决策制度要求公共部门在做 1 开透明， 群众 效雪 ,国内理论界从不同视 主要的研究礼角有 行充 只有使公 公开明，决 民 利益 公共项目评价的基本理论 导思想是对公 建 的 进行 公共项目 公共项 等，在健设项目经济评价方 设置 (第三 的 了解 项目的区经济影 到评价内容 右 此学者根 据和谐社会，可持续发展 家发 战略研究了 及其实结里 平价 目决策 公共项目评付 评价的有 理学 对公共项 程及结果的合 化 外公 成全社会共同监督公共项 以提 定指标的基础上 来，随着全国各地公共设的大规模建设，公共项日 其思 群主义 用上存在块 指南，即公共项目的实随应促进公共利 共项日决策中 共福利的最大化。因此，基于政的 角的公共项目 评价理 决思路 并认为只有制度建设与方法完善同步进行才能 提高公共项目决策效率 民王 公其项目监督 自然科学基金“基于有限理性的投资 评价研究“（项日编 043)资助 发 所以要 式 京：中国审计出版社，199 下的公 公共项日 关于公共项目评价的三个视角相互融合不足 尤其是 4.王满船府决策机制的内及其完善.家行政学院 ,就应该 学报，2003：6 口.04.20103中句
阴财会月刊·全国优秀经济期刊 阴窑04窑 援 中旬 标，未能充分满足公众偏好。如由于缺乏有效的监督评价机 制出现了“豆腐渣工程”，其建成之初即出现质量问题，甚至 无法投入使用，造成资金、资源的极大浪费，且社会影响极为 恶劣。 3. 没有充分考虑公众需求。公共项目的建设资金一般来 源于广大纳税人缴纳的税款，因此，公众是公共项目的真正 投资者。公共项目建设的目的是为了满足公众的公共需求。 但是，目前我国相关部门评价公共项目是否可行时，往往考虑 的是其对地方经济发展的促进作用，或考虑其是否有助于提 高地方领导的政绩。相关部门很少考虑公共项目是否对公众 福利水平的提高产生有利影响，此外，社会公众参与项目决 策，表达利益诉求的途径也很少，公众的投资者主权很难得到 体现。 三、国内研究公共项目决策的几种视角 针对公共项目决策中存在的问题，国内理论界从不同视 角研究了如何提高公共项目决策效率，主要的研究视角有以 下三种： 1. 经济学视角。基于经济学视角的公共项目评价理论是 公共项目评价的基本理论渊源，其主导思想是对公共项目投 入产出的经济效益进行评价。经济学视角公共项目评价理论 主要研究公共项目的效果应该包括哪些内容，如何设置评价 指标等。在《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）中，大型 项目的区域经济影响被增加到评价内容中。也有一些学者根 据和谐社会、可持续发展、循环经济等国家发展战略研究了评 价指标的设置。 2. 管理学视角。基于管理学视角的公共项目评价理论是 通过科学的管理工具提高公共项目评价的有效性。如运筹学 主张通过量化分析、线性规划及模糊综合评价法对公共项目成 本效益进行社会综合评估，强调评价内容量化处理的科学性。 公共项目的效益是多方面的，在权衡成本与效益时，需要综合 考虑各个方面。因此，基于管理学视角的公共项目评价实际上 是在经济学视角确定指标的基础上，将综合指标进行量化。 3. 政治视角。基于政治视角的公共项目评价理论，其思 想内核为宪政思想、公民社会与社群主义等理论。建立社会正 义、提高公众参与度、保障公共利益的理念是基于政治视角进 行公共项目评价的指南，即公共项目的实施应促进公共利益、 公共福利的最大化。因此，基于政治视角的公共项目评价理论 的主要研究内容是公共项目评价主体的多元性、评价程序的 民主公正性、公共项目监督管理的有效性等。同时，政治视角 下的公共项目评价理论认为，公共项目决策是利益相关者之 间的博弈，而利益相关者之间的博弈均衡点往往不是发生在 公共福利最大化那一点，所以要构建正式与非正式的治理制 度对此加以改善。政治视角下的公共项目评价关注的是制度 层面的内容，应该与工具方法层面的内容相互补充，从而提高 公共项目决策效率。 目前，我国关于公共项目评价的三个视角相互融合不足， 尤其是工具与制度的融合还有待改善。笔者认为，要提高公共 项目决策效率，解决公共项目实施过程中的各种问题，就应该 促进制度与方法的相互融合，即继续完善在公共项目决策中 应用的成本效益分析法，同时引入民主决策制度。 四、提高公共项目决策效率的对策 1. 明确公共项目决策目标。公共项目决策目标是界定项 目效益范围的依据。促进目标实现的是效益，不利于目标实现 的是费用。公共项目虽然具有多目标性，但明确目标还是公共 项目决策中非常重要的一个环节。从总体上来说，公共项目的 决策目标是使公众满意。但是，对于不同的公共项目，公众的 利益要求是不一样的，因此，在每一个公共项目的决策过程中 都应该保有公众表达利益诉求、进行利益博弈的环节，这样才 能保证公共项目目标的科学性与合理性。 2援 建立民主决策机制。民主决策制度要求公共部门在做 出公共项目决策时广开言路、公开透明，要进行必要的调查， 听取群众的意见和专家的建议。但是，为了提高决策效率，在 广开言路之前需要先由专家对公共项目可能产生的有利及不 利影响进行充分分析，然后再交由公众讨论其建设结果能否 满足公众对公共产品及服务的需求。只有使公共项目建设的 相关信息公开透明，决策时充分考虑民意，才能保障公众利益 不受侵害。因此，十分有必要建立有社会公众参与的决策机 制，如重大公共项目决策过程中的听证会制、公示制，公共项 目的后评价信息公开制等制度，以便公众有更多的渠道了解 公共项目建设和资金使用的情况。 3. 建立公共项目决策的制约机制。公共项目决策的制约 机制包括对决策权力的制约、决策过程的制约、决策方案的审 查及其实施结果的监督评价。公共项目决策的制约机制坚持 “谁决策谁负责”原则，对于重大决策失误要建立责任追究制 度。同时，应完善公共项目后评价制度，由第三方评价公共项 目实施过程及结果的合理性，并将相关评价信息通过合理途 径对外公布，形成全社会共同监督公共项目实施的氛围，以提 高公共项目的社会效益。 五、结语 近年来，随着全国各地公共设施的大规模建设，公共项目 决策也引起了越来越多的舆论关注。目前，成本效益分析法仍 然是我国公共项目决策采用的主要方法，专家们也意识到了 这种方法在应用上存在缺陷。本文在研究国外成本效益分析 法发展的基础上，分析了我国公共项目决策中存在的问题及 解决思路，并认为只有制度建设与方法完善同步进行才能够 提高公共项目决策效率。 【注】 本文受国家自然科学基金野基于有限理性的投资 项目经济评价研究冶渊项目编号院70572043冤资助遥 主要参考文献 1.周惠珍援投资项目经济评价援北京院中国审计出版社袁1997 2. Eric Posner. Controlling Agencies with Cost -Benefit Analysis. Chicago院University of Chicago Law Review袁2001 3. 高喜珍袁陈通.基于可持续发展的公共投资项目评价指 标体系构建.统计与决策袁2008曰1 4. 王满船援政府决策机制的内涵及其完善援国家行政学院 学报袁2003曰6