波特兰城市规划分析 论控制城市蔓延 摘要:波特兰以其成功的城市规划体系为世界所熟知。它首创的“城市增长边界”成功的控 制了城市的蔓延,在过去的30年里,波特兰人口增长了50%,而其土地仅增长了2% 完善的交通体系也是波特兰成功控制城市蔓延的主要因素,它通过提倡公交优先、多 种交通体系共同发展等原则使得城市在解决交通阻塞等问题上得到了显著的效果。公 众参与城市规划是波特兰城市规划的又一特色,其公众参与程度在世界上数一数二, 波特兰的许多城市问题也是由于群众的参与得到了很好的解决。这些对于飞速发展的 许多中国城市都有着十分可贵的借鉴价值。 关键词:波特兰精明增长城市增长边界交通改革公众参与 1、引言 美国俄勒冈州波特兰市,位于哥伦比亚河支流威拉米特河畔,气候宜人,市内公园众多, 适合种植葡萄树和玫瑰花,是美国最适宜居住的城市之一。 除了得天独厚的自然因素,波特兰还以其成功的城市规划体系为世人所熟知。波特兰大 都市区人口1975年至今上升了50%,而消费土地仅增加了2% 促使波特兰成功控制城市蔓延的因素有哪些呢? 波特兰政府的主要观点有二:第一,在新增用地压力之下,必须强化对“城市增长边界” 的控制;第二,加强公共交通的发展,在与小汽车的竞争中获得优势,将轨道交通的站点作 为城市发展的重心。 下文就“城市增长边界”,交通改革和公众参与对城市规划几个方面对波特兰成功控制 城市蔓延进行分析。 2、成功控制城市蔓延 2、1“精明增长”及“城市增长边界”的运用 二战以后,美国近郊飞速地开发,出现了一种新的区域经济社会现象一一郊区化。高速 公路、私人汽车为其提供了技术支撑,但放任的郊区化带来了一系列的城市疾病,城市低密 度的无序蔓延导致大量的农田浪费,能耗过多、中心城区衰落等问题也随之而来 为了更合理、紧凑的发展城市,受新城市主义等思想的影响,美国提出了“精明增长” 的理念。精明增长的主要目的就是控制城市的蔓延。波特兰就是成功控制城市蔓延的成功的 典范,这要归功于“城市增长边界”和俄勒冈州的土地利用规划系统 城市增长边界”作为一种有控制的城市增长的模式成为波特兰市首开先例的土地开发 政策。“城市增长边界”是一个城市预期的増长边界,边界内是当前城市边界与满足城市未 来增长需求而预留的土地;“城市增长边界”之外是农耕地,禁止在此进行城市开发和建设 小的新城镇。 图1所示的是波特兰地区1980年的城市发展界限,我们可以看到界限内是城市用地, 界限外则是农业用地。波特兰一直严格按照其制定的“城市增长边界”进行发展
波特兰城市规划分析 ——论控制城市蔓延 摘要：波特兰以其成功的城市规划体系为世界所熟知。它首创的“城市增长边界”成功的控 制了城市的蔓延，在过去的 30 年里，波特兰人口增长了 50%，而其土地仅增长了 2%。 完善的交通体系也是波特兰成功控制城市蔓延的主要因素，它通过提倡公交优先、多 种交通体系共同发展等原则使得城市在解决交通阻塞等问题上得到了显著的效果。公 众参与城市规划是波特兰城市规划的又一特色，其公众参与程度在世界上数一数二， 波特兰的许多城市问题也是由于群众的参与得到了很好的解决。这些对于飞速发展的 许多中国城市都有着十分可贵的借鉴价值。 关键词：波特兰 精明增长 城市增长边界 交通改革 公众参与 1、引言 美国俄勒冈州波特兰市，位于哥伦比亚河支流威拉米特河畔，气候宜人，市内公园众多， 适合种植葡萄树和玫瑰花，是美国最适宜居住的城市之一。 除了得天独厚的自然因素，波特兰还以其成功的城市规划体系为世人所熟知。波特兰大 都市区人口 1975 年至今上升了 50%，而消费土地仅增加了 2%。 促使波特兰成功控制城市蔓延的因素有哪些呢？ 波特兰政府的主要观点有二：第一，在新增用地压力之下，必须强化对“城市增长边界” 的控制；第二，加强公共交通的发展，在与小汽车的竞争中获得优势，将轨道交通的站点作 为城市发展的重心。 下文就“城市增长边界”，交通改革和公众参与对城市规划几个方面对波特兰成功控制 城市蔓延进行分析。 2、成功控制城市蔓延 2、1“精明增长”及“城市增长边界”的运用 二战以后，美国近郊飞速地开发，出现了一种新的区域经济社会现象——郊区化。高速 公路、私人汽车为其提供了技术支撑，但放任的郊区化带来了一系列的城市疾病，城市低密 度的无序蔓延导致大量的农田浪费，能耗过多、中心城区衰落等问题也随之而来。 为了更合理、紧凑的发展城市，受新城市主义等思想的影响，美国提出了“精明增长” 的理念。精明增长的主要目的就是控制城市的蔓延。波特兰就是成功控制城市蔓延的成功的 典范，这要归功于“城市增长边界”和俄勒冈州的土地利用规划系统。 “城市增长边界”作为一种有控制的城市增长的模式成为波特兰市首开先例的土地开发 政策。“城市增长边界”是一个城市预期的增长边界，边界内是当前城市边界与满足城市未 来增长需求而预留的土地；“城市增长边界”之外是农耕地，禁止在此进行城市开发和建设 小的新城镇。 图 1 所示的是波特兰地区 1980 年的城市发展界限，我们可以看到界限内是城市用地， 界限外则是农业用地。波特兰一直严格按照其制定的“城市增长边界”进行发展
比亚河 县 波特兰市商业中心 1 Washington县 四 图例 中期发展界限 城市发展界限 英里 图1波特兰地区1980年的城市发展界限 2、2土地利用规划体系 波特兰成功的控制城市蔓延与其完备的土地利用规划体系是分不开的。 波特兰有一个专门制定与管理“城市增长边界”的区域性机构—— Metro,即地区政府和 大都市规划组织。 Metro是一个区域性的政府机构,包含了三郡的城市区域,它是1978年 由居民投票批准成立的, Metro的区域司法管辖权使其可以制定涉及土地利用、交通和住宅 问题的各项政策, Metro还具有征税权。 Metro在过去的30年非常成功 由于“城市增长边界”的划定常是一个环绕城市的增长地区,该地区内的土地并非全是 本市共有边界之内,而是属于与该城相邻的城镇管辖范围。因此就需要州土地保护和发展委 员会进行协调。所以“城市增长边界”的制定需要多方的参与,除了 Metro,最终还要由当地 政府确定,并通过州土地保护和发展委员会的审查。 3、交通改革 3、1《地区规划2040》 完备的交通体系是控制城市蔓延必不可少的因素。试想如果现有城市交通系统一片混 乱,交通堵塞现象严重,那么人们自然不愿居住在这样的城市,人口就会涌向郊区,城市就 会持续蔓延。1997年,波特兰市发布了《地区规划2040》,为波特兰市中心的紧凑发展和 辐射性的交通网络建设做出了完整的规划,意在通过实践“精明增长”理念摆脱美国传统的城 市和社区发展模式。 其具体政策包括: 一将城市用地需求集中在现有中心(商业中心和轨道交通中转集中处)和公交线路周围
图 1 波特兰地区 1980 年的城市发展界限 2、2 土地利用规划体系 波特兰成功的控制城市蔓延与其完备的土地利用规划体系是分不开的。 波特兰有一个专门制定与管理“城市增长边界”的区域性机构——Metro,即地区政府和 大都市规划组织。Metro 是一个区域性的政府机构，包含了三郡的城市区域，它是 1978 年 由居民投票批准成立的，Metro 的区域司法管辖权使其可以制定涉及土地利用、交通和住宅 问题的各项政策，Metro 还具有征税权。Metro 在过去的 30 年非常成功。 由于“城市增长边界”的划定常是一个环绕城市的增长地区，该地区内的土地并非全是 本市共有边界之内，而是属于与该城相邻的城镇管辖范围。因此就需要州土地保护和发展委 员会进行协调。所以“城市增长边界”的制定需要多方的参与，除了 Metro,最终还要由当地 政府确定，并通过州土地保护和发展委员会的审查。 3、交通改革 3、1 《地区规划 2040》 完备的交通体系是控制城市蔓延必不可少的因素。试想如果现有城市交通系统一片混 乱，交通堵塞现象严重，那么人们自然不愿居住在这样的城市，人口就会涌向郊区，城市就 会持续蔓延。1997 年，波特兰市发布了《地区规划 2040》，为波特兰市中心的紧凑发展和 辐射性的交通网络建设做出了完整的规划，意在通过实践“精明增长”理念摆脱美国传统的城 市和社区发展模式。 其具体政策包括： ——将城市用地需求集中在现有中心（商业中心和轨道交通中转集中处）和公交线路周围
三分之二的工作岗位和40%的居住人口被安排在各个中心和常规公交线路和轨道交通 周围 增加现有中心的居住密度,减少每户住宅的占地面积; 一投入1.35亿美元用于保护137.6平方公里的绿化带 提高轨道交通系统和常规公交系统的服务能力。规划预测未来20年内机动车交通量可。 能增加50%,但是波特兰市政府希望其中的21%由道路交通承担,其余出行需求由公 共交通系统承担 3、2交通规划法规 《地区规划2040》对波特兰的交通改革起着决定性的作用,为波特兰指明了正确的规划方 向,除此之外交通规划法规的作用也不容忽视 1999年正式采用的交通规划法规是1974年交通发展目标的加强版,它主要强调减 少对汽车的依赖。并作出了一系列的可行有效的计划:在未来20年内减少20%的总行车历 程,在未来30年内减少25%的总行车历程,减少10%的停车需求 减少交通总行车历程意味必须要减少汽车的出行,而市民的出行却不一定减少,所以必 须减少私人汽车的出行,增加公交出行。而波特兰市的交通比较复杂,在主要的郊区,也就 是城市的边缘地带,私人汽车占绝对的统治地位,选择使用公共交通系统的人并不多。不过 通过一系列的措施,波特兰在其城市核心区域大概有一半的工作人员使用公共汽车或者地铁 往返于工作与住所之间。在市中心工作的人数大概有15万,也就是说,其中将回有75,000 人使用公共汽车或地铁,同时,大概有4000到5000人使用自行车作为交通工具。这在美国 来说是一个很高的公交出行率。 对于车辆增多,洛山矶和波特兰的反应截然不同。洛山矶是拓宽道路,但扩路的结果是 不但没有缓解交通问题,反而让其愈发严重。之前洛杉矶政府一直希望能够让城市保持比较 低的密度,不愿意城市拥挤,而希望洛杉矶地广人稀,人的居住和工作地点相隔甚远。人的 出行距离就被迫加大,在洛杉矶很多地方,坐公车和地铁也不方便。为此人们只能选择驾驶 自己的汽车出行。而波特兰政府则计划让道路更“拥挤”,这样不仅使驾车者转向其他交通工 具,城市也因此拥有了更好的市中心。 两个城市不同的规划方式使得其交通状况有很大的不同,下面的表1是交通阻塞指数的 比较 1982 1990 1996 2003 波特兰 1.05 1.16 1.37 各山矶 1.75 0.45 表1交通阻塞指数 由表1可以看出洛山矶一直在致力于改善交通阻塞状况,不过与波特兰的交通状况还是 有一定的距离。 3、3各种交通系统平衡发展 波特兰一直注重城市各种交通系统的平衡发展。波特兰认为在一个城市里,必须有一个 相对平衡的交通系统:公共交通、自行车、人行道、以及一定程度上的私人汽车。 波特兰拥有非常完善的自行车交通系统,致力于建设安全而便捷的自行车道并使自行车 更好的融入公共交通网络,使自行车的使用对公共交通网络的发展起到促进作用。为此波特 兰采取了许多有效的措施,比如重新回头来重新设计街道,在一些地方甚至废除了一个汽车 车道,把它转化为自行车道。在一些桥梁上拓宽了人行道,这样就能为自行车使用者提供更 多的空间,避免了骑自行车时遇到汽车交通堵塞。这些政策的结果是:波特兰市成为全美国 自行车最受欢迎的城市,大概有4000到5000在市中心工作的人长年使用自行车作为上下班
三分之二的工作岗位和 40％的居住人口被安排在各个中心和常规公交线路和轨道交通 周围； ——增加现有中心的居住密度，减少每户住宅的占地面积； ——投入 1.35 亿美元用于保护 137.6 平方公里的绿化带； ——提高轨道交通系统和常规公交系统的服务能力。规划预测未来20年内机动车交通量可。 能增加 50％，但是波特兰市政府希望其中的 21％由道路交通承担，其余出行需求由公 共交通系统承担。 3、2 交通规划法规 《地区规划 2040》对波特兰的交通改革起着决定性的作用，为波特兰指明了正确的规划方 向，除此之外交通规划法规的作用也不容忽视。 1999 年正式采用的交通规划法规是 1974 年交通发展目标的加强版，它主要强调减 少对汽车的依赖。并作出了一系列的可行有效的计划：在未来 20 年内减少 20%的总行车历 程，在未来 30 年内减少 25%的总行车历程，减少 10%的停车需求。 减少交通总行车历程意味必须要减少汽车的出行，而市民的出行却不一定减少，所以必 须减少私人汽车的出行，增加公交出行。而波特兰市的交通比较复杂，在主要的郊区，也就 是城市的边缘地带，私人汽车占绝对的统治地位，选择使用公共交通系统的人并不多。不过 通过一系列的措施，波特兰在其城市核心区域大概有一半的工作人员使用公共汽车或者地铁 往返于工作与住所之间。在市中心工作的人数大概有 15 万，也就是说，其中将回有 75,000 人使用公共汽车或地铁，同时，大概有 4000 到 5000 人使用自行车作为交通工具。这在美国 来说是一个很高的公交出行率。 对于车辆增多，洛山矶和波特兰的反应截然不同。洛山矶是拓宽道路，但扩路的结果是 不但没有缓解交通问题，反而让其愈发严重。之前洛杉矶政府一直希望能够让城市保持比较 低的密度，不愿意城市拥挤，而希望洛杉矶地广人稀，人的居住和工作地点相隔甚远。人的 出行距离就被迫加大，在洛杉矶很多地方，坐公车和地铁也不方便。为此人们只能选择驾驶 自己的汽车出行。而波特兰政府则计划让道路更“拥挤”，这样不仅使驾车者转向其他交通工 具，城市也因此拥有了更好的市中心。 两个城市不同的规划方式使得其交通状况有很大的不同，下面的表 1 是交通阻塞指数的 比较。 城市 1982 1990 1996 2003 变化 波特兰 1．05 1．16 1．31 1．37 0．32 洛山矶 1．3 1．8 1．78 1．75 0．45 表 1 交通阻塞指数 由表 1 可以看出洛山矶一直在致力于改善交通阻塞状况，不过与波特兰的交通状况还是 有一定的距离。 3、3 各种交通系统平衡发展 波特兰一直注重城市各种交通系统的平衡发展。波特兰认为在一个城市里，必须有一个 相对平衡的交通系统：公共交通、自行车、人行道、以及一定程度上的私人汽车。 波特兰拥有非常完善的自行车交通系统，致力于建设安全而便捷的自行车道并使自行车 更好的融入公共交通网络，使自行车的使用对公共交通网络的发展起到促进作用。为此波特 兰采取了许多有效的措施，比如重新回头来重新设计街道，在一些地方甚至废除了一个汽车 车道，把它转化为自行车道。在一些桥梁上拓宽了人行道，这样就能为自行车使用者提供更 多的空间，避免了骑自行车时遇到汽车交通堵塞。这些政策的结果是：波特兰市成为全美国 自行车最受欢迎的城市，大概有 4000 到 5000 在市中心工作的人长年使用自行车作为上下班
的工具。 波特兰还一直致力于建设安全、方便、连续的步行环境。重点是改善步行环境,提供连 续的步行网络,以达到提高短途步行的出行比例,提高到公交站网的可达性和安全性 4、公众参与 前面提到的波特兰的土地利用规划体系,除了 Metro还成立了俄勒冈州土地利用规划系 统的守护者“千友会”,它们都在控制波特兰的城市发展上发挥了极大的作用。“千友会” 是1975年建立起来的一个民间组织,波特兰之所以在这20年里,城市规划、市政设施、分 区规划以及住宅、轻轨道路等建设实践,96%以上都是严格遵守着规划最初所预计的指标实 施,重要的原因之一就是发动民众参与城市建设规划。此外波特兰市还制定了法律,规定必 须民众听证,如果没有民众参与听证,政府规划决策就没有功效,同时波特兰政府还出资赞 助“千友会”参与决策。在这点上,使波特兰市不仅在美国成为典型城市,在全球规划界也独 具新意。此后的城市发展进程表明,波特兰各个阶层十分认同自己城市的长远规划,因 而执行起来很顺利,很能获得人民的配合和参与。可见,一个城市的规划要想获得较强 的可行性,必须获得广大人民的认同。而这个认同是必须经过人民的广泛参与才能获得 的。就像这个70万人的大都市,市中心地区交通并不拥挤,原因就是采用了人民的建议 坚决发展公共交通,而严格限制私人小轿车的使用。 5、对中国的启示 波特兰在城市规划的许多方面都值得中国的很多的城市学习和借鉴 中国的许多城市目前都是在以“摊大饼”的方式蔓延,当然,世界上的城市起初都是一 步一步“摊”出来的,“摊大饼”模式本身是城市生长的一种经济、合理的结构演变模式, 但如果对城市边界的控制不当,城市规模与城市边界不相适应,城市蔓延就会带来很多弊端 完全套用波特兰的土地规划模式显然不可行,因为中国和美国是两个所有制的国家,但是波 特兰对于城市蔓延的重视和理智的态度值得我们学习。 对于交通堵塞,中国大部分城市都选择盲目的加宽道路,这样很可能会重蹈洛山矶的覆 辙。中国本来就是自行车大国,加之国民生活水平与美国还有很大的差距,私家车的普遍程 度还比较低,中国现在需要有一套完善深入的交通体系来规范交通的发展方向。 目前的中国,在规划实施过程中,公众参与程度还是处于初级的程度。这主要是由于公 众参与城市参与城市规划缺乏法律支持和实践机制。为此指定相关条令显得极为必要 总之,中国和美国是两个体制差别很大的国家,所以在学习波特兰的时候,必须要找到 适合我们自己发展的方法切记盲目复制
的工具。 波特兰还一直致力于建设安全、方便、连续的步行环境。重点是改善步行环境，提供连 续的步行网络，以达到提高短途步行的出行比例，提高到公交站网的可达性和安全性。 4、公众参与 前面提到的波特兰的土地利用规划体系，除了 Metro 还成立了俄勒冈州土地利用规划系 统的守护者“千友会”，它们都在控制波特兰的城市发展上发挥了极大的作用。“千友会” 是 1975 年建立起来的一个民间组织，波特兰之所以在这 20 年里，城市规划、市政设施、分 区规划以及住宅、轻轨道路等建设实践，96%以上都是严格遵守着规划最初所预计的指标实 施，重要的原因之一就是发动民众参与城市建设规划。此外波特兰市还制定了法律，规定必 须民众听证，如果没有民众参与听证，政府规划决策就没有功效，同时波特兰政府还出资赞 助“千友会”参与决策。在这点上，使波特兰市不仅在美国成为典型城市，在全球规划界也独 具新意。此后的城市发展进程表明，波特兰各个阶层十分认同自己城市的长远规划，因 而执行起来很顺利，很能获得人民的配合和参与。可见，一个城市的规划要想获得较强 的可行性，必须获得广大人民的认同。而这个认同是必须经过人民的广泛参与才能获得 的。就像这个 70 万人的大都市，市中心地区交通并不拥挤，原因就是采用了人民的建议， 坚决发展公共交通，而严格限制私人小轿车的使用。 5、对中国的启示 波特兰在城市规划的许多方面都值得中国的很多的城市学习和借鉴。 中国的许多城市目前都是在以“摊大饼”的方式蔓延，当然，世界上的城市起初都是一 步一步“摊”出来的，“摊大饼”模式本身是城市生长的一种经济、合理的结构演变模式， 但如果对城市边界的控制不当，城市规模与城市边界不相适应，城市蔓延就会带来很多弊端。 完全套用波特兰的土地规划模式显然不可行，因为中国和美国是两个所有制的国家，但是波 特兰对于城市蔓延的重视和理智的态度值得我们学习。 对于交通堵塞，中国大部分城市都选择盲目的加宽道路，这样很可能会重蹈洛山矶的覆 辙。中国本来就是自行车大国，加之国民生活水平与美国还有很大的差距，私家车的普遍程 度还比较低，中国现在需要有一套完善深入的交通体系来规范交通的发展方向。 目前的中国，在规划实施过程中，公众参与程度还是处于初级的程度。这主要是由于公 众参与城市参与城市规划缺乏法律支持和实践机制。为此指定相关条令显得极为必要。 总之，中国和美国是两个体制差别很大的国家，所以在学习波特兰的时候，必须要找到 适合我们自己发展的方法切记盲目复制