寸鳳海汗大擊学报茘鞏 同意原则在国际法院咨询程序中的地位再考 叶强 (中国南海研究院北京分院,北京100020) 摘要:现代国际法下的同意原则伴随着第三方解决国际争端的兴起而确立,被公认为国际裁 判管辖权的基础。常设国际法院的实践表眀,冋意原则不仅适用于诉讼管辖权,也适用于咨询管辖 权。然而,在联合国时代的国际法院实践中,由于咨询案件的特殊性质以及法院对自身职能的独特 定位,已经使同意原则很难单独构成影响法院发表咨询意见的决定性理由。法院在咨询程序中考 虑可受理性问题时,并未赋予“法院作为联合国主要司法机关的职责”与“法院司法职能的适当性” 这两个因素以同等地位,而是明显将前者置于优先位置。鉴于国际法院在联合国系统中的特殊地 位,法院的实践对于促进联合国机构依法行使职权具有积极意义。与此同时,也必须注意到法院的 实践可能具有外溢效果。其他国际司法机构不宜简单效仿,不应忽略同意原则在咨询程序中的重 要地位 关键词:国际法院;常设国际法院;咨询管辖权;国际争端;同意原则 中图分类号:D990文献标识码:A文章编号:1672335X(2020)02012411 Dol:10.16497/j.cnki.1672335X.202002013 引论 2019年2月25日,国际法院(IJ,以下简称“法院”)就“1965年查戈斯群岛从毛里求斯分离的法律 后果”问题发表咨询意见(以下简称“查戈斯咨询案”),①决定“法院对本案拥有管辖权且应当发表咨询 意见”;认定“毛里求斯的非殖民化过程尚未完成”,“英国有义务尽快终止对查戈斯群岛的行政管辖”。② 英国反对法院就本案行使咨询管辖权,理由是本案涉及英国和毛里求斯两国间围绕査戈斯群岛领 土主权而存在的一项争端:由于法院对本案咨询问题的回答等同于对该争端的裁判,因此在未获得争端 方同意的情况下,法院发表咨询意见将损害其司法适当性( Judicial propriety),③从而应当构成法院拒绝 发表咨询意见的决定性因素( compelling reason)。英国承认,国际法院的咨询管辖权与诉讼管辖权在 性质上是不同的,争端的存在以及国家同意的缺失并不必然导致法院拒绝发表咨询意见。但是,正如法 院在多个咨询案中所强调的,如果法院发表咨询意见将导致对自身司法适当性的损害法院则应当行使 收稿日期:2019-1205 基金项目:国家社科基金重大研究专项“人类命运共同体理念融入国际海洋法体系研究”(18VHQ02) 作者简介:叶强(1985),男,北京人,中国南海研究院、中国南海研究协同创新中心助理研究员,英国中央兰开夏大学法学院博 士候选人,主要从事国际争端解决机制和国际海洋法研究 LegalConsequencesoftheSeparationofthechAgosArchipelagofromMauritiusin1965.avAilableat:https://www,icj-cij org/en/case/169. @)Advisory Opinion(25 February 2019 ), Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965,pp.43,44:para183.avAilableathttps://www.icicij.org/files/case-related/169/169-20190225-01-00-en.pdf writteNStatementoftheUnitedKingdom(27February2018),p.116:paras7.20,7.21.availableathttps://www.icj-cij org/files/case related/169/169-20180215-WRI-O1-00-EN pdf
中国海洋大学学报(社会科学版 2020年3月 裁量权( discretion)拒绝发表咨询意见。④英国指出,《国际法院规约》(以下简称“《法院规约》”)第65条 第(1)款的目的,绝非在于当法院无法为某项争端确立诉讼管辖权从而作出判决的情况下,为争端方创 设出一种“不具拘束力的剩余争端解决途径”( a form of residual,non- binding dispute settlement mech anisn 中国也参与了本案的书面程序,向法院提交了意见。一方面中国坚定支持联合国主导的非殖民化 进程,充分理解和支持毛里求斯在非殖民化问题上的正当、合理诉求。另一方面中方也明确指出,由于 本案涉及英、毛两国关于查戈斯群岛领土的主权争议,国际法院咨询程序不能违背当事国同意原则,希 望法院在处理此案过程中,对于纯属国家间争端的事项,继续维护和适用该原则,并且呼吁有关国家继 续通过双边谈判解决查戈斯群岛争端。③ 英国在本案中反对法院发表咨询意见的直接后果是,其并未按照联合国大会根据法院上述咨询意 见于2019年5月22日作出的要求“英国行政当局六个月内无条件撤出査戈斯群岛”的决议(GA 12146)所规定的期限,即于同年11月22日前,将查戈斯群岛的行政管辖权归还毛里求斯。⑦尽管国际 法院就本案发表的咨询意见以及联合国大会决议均没有法律拘束力,但作为联合国创始会员国及安理 会常任理事国的英国漠视法院咨询意见及据此作出的联大决议的态度,无疑又一次对法院司法权威和 联合国机构职能造成了损害 纵观国际法院发表咨询意见的历史,正如同第三方机构裁判国际争端的历史一样,有关争端当事方 是否认可法院对案件的管辖权,决定了咨询意见得到落实的实际效果。然而,无论有关国家对于法院是 否应当发表咨询意见的政治分歧和法律争论有多大,与其前身常设国际法院(PC,以下简称“常设法 院”)不同的是,国际法院从未以缺少“当事国同意”为由拒绝发表咨询意见。显然,当事国的同意在涉 及未决争端( existing dispute)的咨询程序中到底处于何种地位,是值得进一步探讨和反思的。 二、国际争端的第三方裁判与同意原则 国家的同意( State consent)或同意原则( principle of consent)被公认为国际法的基础。这一原则 意味着,除了极为有限的例外,③国际法规范仅仅对同意接受它约束的国家形成法律拘束力。⑨ 同意原则更是现代国际司法和仲裁的一般原则,是裁判管辖权的基础。2(m43在“马弗罗马蒂斯巴 勒斯坦特许权案”中,⑩常设国际法院明确指出:“法院必须牢记自身的管辖权是有限的,这种管辖权始 终是以被告的同意为基础,并且仅限于获得同意的范围之内”。在“霍茹夫工厂案”中,常设国际法院 指出:“法院的管辖权始终是有限的,它仅仅存在于国家所接受的范围内”;因此,“在确定管辖权是否存 在时,法院要做的通常都是寻找当事方是否具有将管辖权赋予法院的意图”。③国际法院在“边境武装 ④Iid,pp.103,104; paras.7.7-7.11 ⑤Ibid,pp. para, 7.9. Gsee:wrIttenStatementofthePeoplesRepublicofcHina(1March2018),availableat:https://www.icjcij.org/files/case-re- lated/169/16920180301-WR10300EN.pf ODSee: "General Assembly Welcomes International Court of Justice Opinion on Chagos Archipelago, Adopts Text Calling for mauri- iusCompleteDecolonization",TheunItedNationswebsiteavailableathttps://www.un.org/press/en/2019/ga12146.dochtm ③典型的例外是“强行法”规范。See: Louis henkin, International law: Politics, Values and Functions, Academy of International aw, Offprint frorm the Collected Courses Volume 216(1989-IV), Dordrecht, Boston, London: Martinus Nijhoff, pp. 59-61 @Louis Henkin, International Lawe: P Values and Functions, Academy of International Law, Offprint from the Collected Courses Volume 216(1989-IV), Dordrecht, Boston, London: Martinus Nijhoff. p. 46 0D The Mavrommatis Palestine Concessions (august 30, 1924), PCIJ Series A, No. 2 ⑩lbid,p.16. Case concerning the Factory at Chorzow (Jurisdiction), Judgment of 26 July 1927, PCI Series A, No. 9. Q Ibid, p. 32. 125
2020年第2期 叶强:同意原则在国际法院咨询程序中的地位再考 冲突案”中重述了常设国际法院在“霍茹夫工厂案”中的观点,并再次确认了该原则。④ 国际裁判的“任择性强制管辖权”同样受制于同意原则。在国际法院时期,国家可以依据《法院规 约》第36条第(2)款的规定作出单方声明,承诺与其他作出同样声明的国家间的一切法律争端均赋予法 院管辖权。这一制度延续了《常设国际法院规约》(以下简称“《常设法院规约》”)及其议定书所创设的 任择性强制管辖”。关于国家所作此种单方声明的性质,国际法学界存在不同看法,主要包括单方承诺 说、与法院之间的合意说、多边合意说、双边合意说等。2(P231m但无论按照以上哪种学说,国家赋予法 院“强制管辖”显然都未脱离其自愿同意,均是以“任择”为基础的 值得注意的是,在常设国际法院确立“任择性强制管辖”前,国际联盟(以下简称“国联”)行政院根据 《国联盟约》第14条于1920年通过决议成立“法学家咨询委员会”(以下简称“咨询委员会”)负责拟定 “常设国际法院成立计划,并经会员国通过”。咨询委员会随后制定了《常设国际法院规约草案》(以下简 称“《草案》”),该《草案》引入了一项对一切法律争端确立“一般性强制管辖权”的制度。2尽管咨询 委员会对一般性强制管辖权的确立设置了两项条件,即“穷尽外交手段”和“不存在提交其他争端解决程 序的合意”(《草案》第33条),但该《草案》一提交至国联行政院,即招致大国强烈批评和反对。行政院随 即对一般性强制管辖权条款进行了修改,指出常设法院的管辖权必须以《国联盟约》第12条至第14条 为依据,从而确立了通过“特别协定”或“任择条款”为依据的、以当事囯同意为基础的管辖权原则。经修 改的《草案》被提交国联第一届大会审议后遂以全体一致通过。 1945年,美国在华盛顿召集“联合国法学家委员会”(以下简称“法学家委员会”),委托4个国家的 代表负责起草《国际法院规约草案》(以下简称“《规约草案》”)时,关于为法院确立一般性强制管辖权的 问题被再次提出。③大多数中小国家支持一般性强制管辖权的确立;但是,美国、英国、苏联等大国依旧 主张沿用《常设法院规约》中的“任择条款”方式。21(P)鉴于意见对立,法学家委员会决定将这一问题交 给旧金山会议作出决定。最终,少数大国的意见逼垮了多数中小国家的主张,这与国联时代的历史惊人 相似。正如杉原高嶺教授所观察到的:“中小国家凭自己的直观认识看到了不反映力量对比的法律方法 的有效性;而大国却凭借自己的经验知道用政治交易解决争端的益处。这种认识上的背道而驰绝非轻 易能够解除”。2m2)无论缔约过程及各种政治意图如何,《常设法院规约》第36条的直接和显而易见的 效果就是,绝没有因联合国会员国接受《常设法学规约》而导致其接受法院的强制管辖权。对此,国际法 院在“195年空难案”中明确承认:“《常设法院规约》第36条……并未将法院强制管辖权视为参加《常 设法院规约》的直接效果”。 杉原高嶺教授则进一步指出,这一条款表明了在联合国时代,作为联合国主要司法机关的国际法院 的应有职能。P如果说得更明确一些,就是法院必须始终牢记其受限的管辖权,这是由其属于联合 国司法机关这一身份所决定的:从根本上说,联合国并非高于主权国家的国际组织—恰恰相反,联合 国的任何职能都是经主权国家的同意与合意所赋予的。 三、咨询管辖权与同意原则 )常设国际法院时期的制度起源与先例 QB) Case concerning border and Transborder Armed Actions(Nicaragua v. Honduras), Jurisdiction of the Court and Admissibility of the Application, Judgment of 20 December 1988, I. C.J. Reports 1988, p. 76, para. 16 ⑩“国际法院规约”, United Nations Audiovisual Library of international Lay, available at:htps:// legal.um.org/avl/pdf Q Case Concerning the Aerial Incident of 27 July 1955(Israel v. Bulgaria), Preliminary Objections, Judgment of 26 May 1959 C.J. Reports 1959,p
中国海洋大学学报(社会科学版 2020年3月 1920年以前,国际司法裁判的管辖方式都是从国内司法的诉讼方式演化而来。1921年常设国际法 院的建立使一种新的管辖权方式引入国际司法机构,即咨询管辖权。① 咨询管辖权也并非常设法院的创造,而是早已存在于一些国家的国内司法系统中。③司法机构的 这一权能最早可以追溯至十二世纪的英格兰法。当时,英格兰国王可就一些重要的法律问题向法官咨 询。或许正是由于这一国内法传统确立常设国际法院咨询管辖权的《国联盟约》第14条也是由英国 倡导而在1919年国联设立委员会上被采纳的 通过对《国联盟约》缔约历史及文本的解释来看,常设法院依据咨询管辖权发表咨询意见,在当时是 被视为一种解决国际争端的手段。根据英国代表的备忘录,国联行政院和大会拥有向常设国际法院请 求咨询意见的权力被认为是“对解决某些争端来说必不可少”;而法院的意见“未经行政院或大会的承认 就不具有拘束力”,“因此并不是要导入强制性裁判的原则”。2m)一方面,常设国际法院咨询管辖的 范围涉及国际争端;另一方面避免将法院发表咨询意见等同于未经当事国同意情况下将争端提交强制 性裁判,是制度设计者特别加以考虑的原则 以上缔约目的也充分体现在《国联盟约》、《常设法院规约》和《常设法院规则》的有关法律条款中 《国联盟约》第14条被置于“争端解决”部分,规定常设国际法院能够对国联行政院以及大会请求咨询的 “一切争端或问題”提供咨询意见。依照上述条款,常设国际法院在咨询程序中应区分两种咨询意见 是就“一项争端”发表咨询意见,二是就“一个问题”发表咨询意见。常设国际法院也认为,有关国家在涉 及争端的咨询案中所处的地位不应等同于它们在涉及一般法律问题的咨询案中所处的地位,从而有必 要将咨询意见作出以上划分。1922年的《常设法院规则》相应地对发表咨询意见的程序作出规定。②在 涉及未决争端的案件中,有关国家被赋予指定专案法官( judge ad hoc)等权利,从而与诉讼案件所适用 的规则相同 在1931年“波兰军舰在但泽港通行权问题的咨询意见案”中,法院认为本案的咨询请求涉及一个存 在于但泽自由市和波兰之间的、《法院规则》第71条第2款意义上的“未决争端”。由于法院的法官席位 中有一名波兰籍法官,因此法院请但泽自由市为本案的审理指定一名专案法官。 对咨询意见的这种划分最终在1936年生效的《常设法院规约》第四章“咨询意见”( Chapter IV Ad visory Opinions)中加以确认。②依照该条款,在法院咨询程序中,如果请求法院发表咨询意见的问题涉 及两个或两个以上国联会员国之间或非会员国之间存在的一项争端,法院应予适用《常设法院规约》第 ⑩《国际联盟盟约》 The Covenant of the League of Nations)第14条对此项管辖权作了规定。 Articlel4:" he Council shall formu late and submit to the members of the league for adoption plans for the establishment of a Permanent Court of International Justice. The Court shall be competent to hear and determine any dispute of an international character which the parties thereto submit to it. The Court may also give an advisory opinion upon any dispute or question referred to it by the Council or by the Assembly. [.]"available at:ht tp://www.ici-cij.org/documents/index.php?pl=4&-p2=18p3=0. QBMahasen M. Aljaghoub, The Advisory Function of the International Court of Justice 1946-2005, Verlag, Berlin, Heidelberg oringer(2006),p.15. Q9 Van Vechten Veeder, " Advisory Opinions of the Judges of England", 13 Harzard Law Review, p358. See also: Mahasen M. Al- e Advisory Function of the Intenational Court of Justice 1946-2005, Verlag, Berlin, Heidelberg: Springer(2006),p. 14 @"It was not until a paragraph had been added in 1927 to what was then Article 71 of the rules that the appointment of judges ad omitted when an advisory opinion had been sought on a question relating to an existing dispute between two or more States. And only in 1929, when the Statute was amended, was the further step taken of adopting Article 68, still in force, whereby the Court ay in advisory proceedings be guided by the provisions of the Statute which apply in contentious cases". See: Separate Opinion of udge De Castro, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South A frica in Namibia(South West A frica) notteith standing Security Council Resolution 276(1970), pp. 171, 172. @Access to, or Anchorage in, Port of Danzig, of Polish War Vessels, Advisory Opinion, 1931 P C.L.J.(ser. A/B)No (Dec.11),p. statutEandRulesofCourtPcijSeriesD.No.1,FourthEdition,availableathttps://www.icicij.org/en/pcij-series-d. 127
2020年第2期 叶强:同意原则在国际法院咨询程序中的地位再考 31条以及《常设法院规则》有关该条适用的规定 由于常设国际法院的咨询意见可以涉及国家间的未决的争端,咨询管辖权可以作为解决争端的手 段,因此,法院把此类咨询程序等同于诉讼程序:除了在立法上作出上述制度性保障,法院还在司法实践 中确立了“同意原则 咨询案件中适用同意原则源自1923年的“东卡累利亚案”。③在该案中,常设法院指出:未得到一 国同意,该国不得被强迫将其与他国之间的争端提交调停、仲裁或者任何其他和平解决争端的方式,这 是国际法中一项早已确立的原则。而关于同意的作出方式,常设法院进一步指出:“这样的同意表示可 以通过自愿的、一次性的方式作出,另一方面,也可以在现存义务之外的特定场合作出。第一种方式适 用于已经接受盟约的国联会员国,他们有义务依照盟约通过和平方式解决争端。对非国联会员国的国 家而言,情况则完全不同:他们不受盟约的约束。因此,依照盟约规定的方式,他们与一个国联会员国之 间的争端若被提交法院解决,其前提是他们的同意。与此相反,苏联已经在几个场合中清楚地宣布其不 接受国联对它与芬兰之间争端进行调停。苏联对国联行政院所建议的措施的反对和拒绝在其接到申请 咨询意见的通知时即已生效。因此,法院认为不能对这类争端发表咨询意见。” 显然,根据法院的论述,可以作出以下两方面理解。首先,就国联会员国而言,因他们自愿接受《国 联盟约》约束,就等同于“事先概括性同意”常设法院的咨询管辖权,包括对会员国作为当事方的国际争 端发表咨询意见的管辖权——因为这是《国联盟约》第14条所明确载明的义务。其次,就非国联会员国 而言,因他们并未接受《国联盟约》约束,则并未对法院的咨询管辖权作出“事先概括性同意”——因此 在未获得非会员国同意的情况下,常设法院不得对其作为当事一方的案件行使咨询管辖权。 常设法院在本案中的以上观点被视为“东卡累利亚原则”。常设国际法院在后续的咨询案中均沿用 了这一原则。国联行政院在申请常设法院发表咨询意见前,甚至均会征得会员国的同意。 在1925年“洛桑条约的解释问题”案中,土耳其以本案属于政治问题为由对国联行政院申请常设法 院发表咨询意见表示反对。土耳其外交部长于1925年10月8日致信常设法院书记官长称:行政院向 法院提交的咨询请求的问题具有完全政治属性( distinctly political character),不能形成一个法律解释 的主题事项,因此没有必要在常设法院特别会议上对上述问题进行审议。③值得注意的是,此时土耳其 尚未加人国联,不是国联会员国。然而,常设法院并未据此认定对案件不具备管辖权。表面上看,常设 法院似乎偏离了东卡累利亚原则。但是,本案中土耳其与东卡累利亚案中苏联的情况存在一个重要区 别,即土耳其已经通过条约明确授权国联在解决其与英国争端时发挥作用,并且一直参与国联行政院的 相关程序,因此,可以视为对常设法院的管辖权作出了同意。 “同意原则”在咨询案件中的适用极大地消除了国际社会对常设国际法院咨询管辖权的担忧。该原 则确立后,国联行政院如果就有关国联会员国之间的争端申请常设法院发表咨询意见,必须先确保得到 了所涉国家的同意,或者至少要保证各争端国不会反对参加咨询案件的审理 (二)国际法院咨询管辖权与“未决争端” 《联合国宪章》(以下简称“《宪章》”)第96条和《法院规约》第65条对国际法院的咨询管辖权作出了 2 Status of Ea.stern Carelia, Advisory Opinion of 23 Jully 1923, PCIJ Series B, No 5. e Ibid, pp 27, 28. @Article 3, Paragraph 2, of the Treaty of lausanne Frontier between Turkey and Irag), Advisory Opinion, 1925 P C LJ. (ser.B)No.12(Nov.21),pp.8,9
中国海洋大学学报(社会科学版 2020年3月 规定。③值得注意的是,《宪章》和《法院规约》在分别继承《国联盟约》和《常设法院规约》条款时所作出 的极为有限的修改中,最为明显的一点是以“法律问题”( legal question)这一术语代替了“争端和问题” 的措辞。 从字面上看,《宪章》和《法院规约》似乎大幅缩小了国际法院发表咨询意见的范围:不仅删去了“争 端”,还把“问题”限于“法律问题”。③但是,实践表明,在法院看来,《宪章》和《法院规约》中规制法院咨 询管辖权的条款既没有禁止法院就国家间的未决争端发表咨询意见,也没有禁止法院就政治问题发表 咨询意见,只要该问题存在某种法律侧面。 与其前身常设国际法院的做法相同,国际法院在1946年的《法院规则》中沿用了两类咨询意见的划 分:依照《法院规则》第83条,如果一项咨询请求涉及两个或两个以上国家间的未决争端,《法院规约》第 1条以及《法院规则》中有关适用该条的规定应予适用;相反,对于不属于此类的咨询意见,《法院规 约》第31条则不适用。这种区分等同于对《宪章》第96条《国联盟约》第14条之间的明显措辞区别未 作任何回应 同时值得注意的是,根据《宪章》第36条第(3)款,国家间争端在原则上应该作为诉讼案件处理。 而依照《宪章》第36条,作为诉讼案件处理的国家间争端,法院管辖权的基础是国家的同意。因此,如果 法院通过行使咨询管辖权处理国家间争端的同时却不需要当事国的同意,即使咨询意见通常仅具有建 议性质而不具备法律拘束力,在缺失当事国同意的情况下,提出管辖权抗辩的国家通常不会自愿履行根 据该咨询意见作出的联合国决议。这不仅可能导致法院丧失司法权威,也会损及联合国在国际事务中 的公信力 为避免这种情况的出现,国际法院在实践中通过行使裁量权的方式来审查发表咨询意见是否会影 ⑤1946年国际法院以稍作修改的《国联盟约》为基础继承了常设国际法院的咨询管辖权。《联合国宪章》( The Charter of the Unit ed Nations)第96条和《国际法院规约》( Statute of the international( ourt of justice)第65条规定了国际法院发表咨询意见的职能 The Charter of the United Nations Article 96: "1. The General Assembly or the Security Council may request the International Court of Justice to give an advisory opinion on any legal question. 2. Other organs of the United Nations and specialized agencies, which may at any be so authorized by the General Assembly, may also request advisory opinions of the Court on legal questions arising within the scope of their activities. [". Statute of the International Court of Justice, Article 65: " 1. The Court may give an advisory opinion on any legal question at the request of whatever body may be authorized by or in accordance with the Charter of the United Nations to make such a request. 2. Questions up- on which the advisory opinion of the Court is asked shall be laid before the Court by means of a written request containing an exact state ment of the question upon which an opinion is required, and accompanied by all documents likely to throw light upon the question. [-. availableathttp:// i. org/documents/index. php? p1-48p2-18P3-0 一种观点认为,“法律问题”暗示了“政治问题”应排除在发表咨询意见的范围之外。See: The Statute of the international Court of Justice: A Commentary, Edited by Andreas Zimmermann, Christian Tormuschat and Karin Oellers-Frahrm, Assistant Editors: Chris- tian J. Tams and Tobias Thienel, Oxford: Oxford University Press, p. 1405. 8 lbid, See also: The Charter of the United Nations: A Commentary (2nd Edition ), Volume Il, Edited by Bruno Simma in collabo- ration with Hermann Moslert, Albrecht Randelzhofer, Christian Tomuschat and Rudiger Wolfrum, Assistant editors: Andreas Paulus and Eleni Chaitidou, Oxford: Oxford University Press(2002), p. 1181 @Article 31: (1)Judges of the nationality of each of the parties shall retain their right to sit in the case before the Court. (2)If the Court includes upon the Bench a judge of the nationality of one of the parties, any other party may choose a person to sit as judge. Such person shall be chosen preferably from among those persons who have been nominated as candidates as provided in Articles 4 and 5. (3) If the Court includes upon the Bench no judge of the nationality of the parties, each of these parties may proceed to choose a judge as pro- ided in paragraph 2 of this Articl 1978年修订后的法院规则第102条 GArticle 36:"[3. In making recommendations under this Article the Security Council should also take into consideration that le- gal disputes should as a general rule be referred by the parties to the International Court of justice in accordance with the provisions of the Statute of the court 129
2020年第2期 叶强:同意原则在国际法院咨询程序中的地位再考 响其作为司法机构的司法适当性。③法院裁量权的依据是《法院规约》第65条第(1)款所采用的“可以 (may)发表咨询意见”这一表述。该表述也是继承了常设国际法院的制度。《常设法院规约》第68条规 定,法院在行使咨询职能时,在其认为可以适用的条款范围内,应该接受适用于诉讼案件的条款指导。 因此,《国联盟约》第14条暗含的法院咨询职能的裁量权就不仅包括法院有权决定是否发表咨询意见 也包括法院在咨询程序的任何特定阶段有权决定其遵守何种程序的广泛裁量权。对国际法院来说,这 种裁量权本质上就是适用程序的自由。 (三)“未决争端”的存在与“同意原则”的适用 与常设法院论述的“东卡累利亚原则”中的第一方面相同,国际法院也认为,只要是联合国会员国, 接受了《联合国宪章》,就等于事先概括性同意了法院的咨询管辖权。然而,对于这种“同意”是否涵盖了 当事国就所涉未决争端同意法院发表咨询意见,国际法院在对具体案件的处理上有所差异 在1970年“纳米比亚案”中,安理会向法院提交咨询问题的主题事项不仅涉及非洲数国同南非之 间就纳米比亚法律地位及南非托管合法性问题的争端,而且这一争端已经由国际法院通过诉讼案件作 出了判决。在1966年两个“西南非洲案”中,⑨国际法院对上述争端进行审理后认为,原告在所提争端 上不具法律利益( legal right or interest),从而在事实上宣告南非胜诉。这一判决被认为是对联合国推 进西南非洲非殖民化进程的巨大冲击。联大和安理会多次就西南非洲非殖民化进程通过决议,决定终 止对西南非洲的托管,同时要求南非结束在西南非洲的统治。但南非对此一贯置若罔闻。鉴此,安理会 通过第284(1970)号决议,请求国际法院就南非无视安理会第276(1970)号决议、继续占领纳米比亚的 法律后果问题发表咨询意见。③ 南非援引“东卡累利亚案”咨询意见,认为本案中存在着南非同其他国家之间的未决争端,因此,法 院若对本案发表咨询意见将损害其司法适当性。⑧ 然而法院认为,与“东卡累利亚案”中苏联不是国联会员国的情况不同,南非是联合国会员国,因此 受《宪章》第96条约束。与此同时,法院认定本案咨询意见的请求并不是为了解决国家间的法律争 端。③由于法院认为本案与国家间未决争端无关,因此都没有同意南非根据《法院规则》第83条指定专 案法官的请求。③ 显然,在本案中,国际法院极力避免承认咨询意见涉及未决争端。但法院仅仅指出咨询意见的目的 并非解决争端,却并未考虑在事实上是否涉及争端;法院强调《宪章》第96条的拘束力,却并未澄清为何 在措辞上删去了“争端”。实际上,本案咨询意见存在着特殊背景,即法院在两个“西南非洲案”判决作出 后饱受批评,被认为是“在客观上维护了南非在西南非洲的种族隔离制度”,而联大的系列决议在事实上 “否决”了法院的判决。③在这种情况下,可以理解法院维护其作为联合国主要司法机关职能的迫切愿 @Supra note 39, The Charter of the United Nations A Commentary(2nd Edition), Volume Il, p. 1181. See alsot supra note 38 The Statute of the International Court of Justice: A Commentary, p. 1411 Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Se- curityCouncilResolution276(1970),AdvisoryOpinionof21June1971,i.C.j.Reports1971,p.16,availableat:https://www.icj files/case- related/ 53/053-19710621-ADV-01-00-EN. pd 3 South West Africa(Ethiopia v. South Africa: Liberia v. South Africa), Preliminary Objections, Judgment of 21 December 1962,i.c.j.Report,1962,p.319,availableat:https://www.icj-cij,org/files/case-related/46/046-19621221-jud-01-00-en.pdf ③ Supra note44,p.17 Ibid, p. 23, paras. 27-30 @lbid, pp. 24, 25, para. 35. @参见“国际法院迎来70周年华诞—中国籍法官薛捍勤剖析国际法院贡献及挑战”(2016年4月18日),联合国新闻网,hts:// n.org/zh/ audio/2016/04/307922 130
中国海洋大学学报(社会科学版 2020年3月 望。不过不可否认的是,法院在本咨询案的审理程序上或存在矫枉过正之嫌。 在1975年“西撒哈拉案”中,法院首先承认,本案中存在一个西班牙同摩洛哥之间围绕西撒哈拉 法律地位的争端;联大的咨询意见请求的主题事项也与此相关。因此,法院决定应予适用《法院规则》 认可了摩洛哥在本案中指定专案法官的权利。4这也是国际法院实践中唯一一次根据《法院规则》允许 争端当事国在咨询案件中指定专案法官 这一做法反映出法院对其在“纳米比亚案”中所持立场的某种修正。如果法院一味否定或忽视咨询 案中所涉国家间的未决争端,那么其在《法院规则》第83条所作的区分也就没有意义了 对于涉及未决争端的咨询案件,法院指出,当事国同意的缺失,并不是法院在咨询管辖权上考虑的 问题,而是案件的可受理性问题。在本案中,法院确认西班牙没有同意将两国间的未决争端交由法院 作为诉讼案件处理,并且反对咨询意见请求决议所提咨询事项。但法院再次指出,本案和“东卡累利 亚案”不具有可比性。“东卡累利亚案”中苏联不是国联会员国,这是常设国际法院拒绝发表咨询意见的 决定性理由;而西班牙是联合国成员国,已接受《宪章》和《法院规约》的相关规定,因此在一般意义上,西 班牙已同意国际法院行使咨询管辖权。因此,法院不能反对联合国大会行使非殖民化职责以及为实 现这一目标向法院请求咨询意见。可见,法院在本案中已经将联合国会员国因接受《宪章》和《法院规 约》自动理解为涉及未决争端的咨询案的当事国也已作出了“同意”。 在1989年“特权与豁免公约的解释问题案”中,针对罗马尼亚主张的其接受《联合国特权与豁免 公约》时对法院的咨询管辖权作出了保留,因此未经其同意,法院不应发表咨询意见,国际法院指出:“法 院依照《宪章》第96条和《法院规约》第65条所享有的对法律问题发表咨询意见的管辖权,使得联合国 机构可以为依法行使职权而从法院获得指导意见。这些意见是建议性质的,没有拘束力。有关国家的 同意并非法院发表咨询意见的条件” 至此,法院似乎已经不在意对涉及未决争端的咨询意见与涉及一般法律问题的咨询意见进行区分。 只要案件具备“法律问题”的某些因素,法院的“对事”管辖权即可成立;而提出管辖权异议的国家,只要 是联合国会员国,就意味着必然概括性地接受《宪章》第96条和《规约》第65条的规定而授权法院发表 咨询意见,从而“对人”的管辖也自动成立。不过,在法院看来,与其说咨询案件的“对人”管辖涉及国家, 不如说这种“对人”管辖针对的是《宪章》第96条列举的联合国机构。这也就解释了在某些案件中即使 提出管辖权异议的是非联合国会员国法院依旧认为不能妨碍咨询意见的发表。 在1951年“保、匈、罗和约的解释问题案”中,国际法院面临着非会员国未对联合国大会请求咨询 意见表示同意的情况,并且部分国家对中请机关处理相关争端的职权提出质疑。但是法院认为这些事 实均构不成发表咨询意见的障碍。一方面,法院不承认本案涉及未决争端:“本案的情况与常设国际法 院在东卡累利亚案中面临的情况完全不同:在东卡累利亚案中,法院之所以拒绝发表咨询意见,是因为 WesternSaharaAdvisotyOpinion,I.C.j.Reports1975,p.12,availableathttps://www.icicij.org/files/case-related/61/ 061-19751016-ADV01-00-EN.pd AD Ibid, p. 16. A Ibid, pp. 20, 21, para. 21. 6 Ibid, p. 23, para. 28. ⊕Jbid,,pp.23,24. 39 Ibid., p. 24, para. 30 45 Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Advisory O pinionI.C.j.Reports1989,p.177.availableat:https://www.icj-cij.org/files/case-related/81/081-19891215-adv-01-00-en.pdf 40 Ibid, pp. 188, 189, para. 31 a Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, Advisory opinion of 30 March 1950(first phase),L. C. J.Reports1950,p.65.availableathttps://www.icj-cij.org/files/caserelated/8/008-19500330-adv-01-00-en.pdf 131
2020年第2期 叶强:同意原则在国际法院咨询程序中的地位再考 法院发现该案所提交的问题直接涉及一个实际上存在于两国之间的悬而未决的争端的主要方面,答复 该问题实际上等同于裁判两国之间的争端。与此同时,这引起了一个不听取双方申辩就不能加以阐明 的事实问题。而当前的咨询申请只涉及和约所规定的解决程序对某些争端的可适用性,得出该咨询申 请在任何方面都不触及这些争端的实质方面 另一方面法院暗示其在咨询案件中并不必然适用“同意原则”:“当事国同意的抗辩是把诉讼案件 和咨询意见混为一谈。就诉讼案件而言,当事国的同意是管辖基础。然而,咨询意见仅具有建议性质, 并没有拘束力。任何国家,不论是否是联合国会员国,都不能妨碍联合国在必要时请求国际法院发表咨 询意见。国际法院的意见并不针对特定国家,而是针对那些请求咨询意见的联合国机构。作为联合国 主要司法机关的国际法院,通过发表咨询意见来参与联合国的活动。因此,在原则上,国际法院不能拒 绝发表咨询意见。” 法院以上观点和论述基本为后续咨询案件所坚持。国际法院对其自身在联合国系统中承担特殊职 责的解释,源于联合国时期的国际法院与国联时期的常设国际法院在地位上存在的重要区别。首先,就 组织体系而言联合国的性质与国联有所区别,表现在会员国的广泛性和对全球事务的普遍管辖权上。 因此,即使是联合国非会员国,联合国法律文件在某些事务上也可能具有拘束力。其次,就司法机构的 性质而言,常设国际法院同国联之间是相互独立的国际机构,而国际法院是联合国的主要司法机关,是 联合国体系内的机构,对联合国的目的和宗旨负责,行使《宪章》赋予的职能 据此法院在咨询案件中进一步限制了裁量权的适用,从而在事实上形成国家同意的缺失并不减损 法院对“一切争端”所具备的咨询管辖权。 四、结论和展望 自从常设国际法院引入咨询管辖权,咨询意见制度在其继承者国际法院及其他国际司法机构中广 泛建立起来。在创设之初,咨询意见的目的是为了解决国际争端。常设国际法院通过实践建立起一系 列保障当事国同意原则得以落实的制度。国际法院建立后,尽管《宪章》和《法院规约》对关于咨询意见 的条款作出了一个明显调整,删去了对“一切争端”发表咨询意见的表述,但法院通过制定《法院规则》和 司法实践仍然清晰地表明,法院并未排除对未决争端发表咨询意见的可能性。另一方面,尽管法院指出 其可以行使裁量权,拒绝对缺少当事国同意从而对法院司法适当性构成损害的涉及未决争端的案件发 表咨询意见,但法院从未据此作出拒绝发表咨询意见的决定。 回顾国际法院发表咨询意见的历史,并观察最新的“查戈斯咨询案”,可以发现,首先,法院在多个案 件中倾向于不承认咨询请求涉及未决争端;其次,即使涉及争端,作为联合国会员国的当事国也已通过 接受《宪章》和《法院规约》的方式事先概括性同意了法院发表咨询意见;最后,即使不考虑以上两点,作 为联合国主要司法机关的国际法院,其发表咨询意见并不针对特定国家,而是针对那些请求咨询意见的 联合国机构,因此,法院是通过发表咨询意见来参与联合国的活动,行使联合国职能。据此,国际法院咨 询案件中当事国是否同意已经不属于决定性因素。 国际法院的实践可能对其他国际司法机构带来示范效果。二战后随着司法裁决在解决国际争端中 发挥日益重要的作用,不同区域性、专业性法律框架下的众多国际司法机构相继建立,并且有越来越多 的司法机构倾向于或已经建立了咨询管辖制度。例如,在区域性司法机构中,欧盟法院(CJEC)依据《欧 盟条约》( Treaty on the Functioning of the European Union)第五部分( Part Five: External Action b a9 bid, p. 72. ⑤lbid,p.71
中国海洋大学学报(社会科学版 2020年3月 the Union)中的第218条而具有咨询管辖权。在《欧盟条约》生效前,欧洲经济共同体(EEC条约第228 条也有类似的条款;此外,欧洲煤钢联营(ECSC)条约第95条、欧洲原子能共同体( Euratom)条约第103 105条均规定在特定条件下,欧共体法院有咨询管辖权。东南非共同市场法院( COMESA Court of Justice)的咨询管辖权也是相当广泛的: COMESA首脑会议、部长理事会或者任何成员国可请求法院就 对 COMESA有影响的、与条约规定有关的所有法律问題提供咨询意见。独联体经济法院( the eco nomic Court of the Commonwealth of Independent States)根据《独联体宪章》的规定,可以解释独联体 在经济事务方面的协定和法令的任何条款,其规约规定法院有权解释独联体机构缔结的协定和其他法 令的条款,且根据该条规定,法院不仅可以在具体案件的判决中对相关规定作出解释,而且有权应独联 体成员国最高立法和行政机构、独联体国家最高经济和商业法院或独联体机构的请求发表抽象意见。 在与保护人权相关的司法机构中,欧洲人权法院(ECHR)根据《欧洲人权公约》第二部分( SectionⅡEu ropean Court of Human Rights)中第47条、第48条和第49条拥有咨询管辖权。美洲人权法院(the Inter- American Court of Human Rights)根据《美洲人权公约》( American Convention on human Rights)第64条拥有广泛的咨询管辖权:可以要求法院提供咨询意见的主体既可以是公约的缔约国,也 可以是美洲国家组织的成员国,还可以是经修订的《美洲国家组织宪章》第十章所列的大会、常设理事会 和美洲人权委员会等各种机构,它们均可就公约的解释或有关美洲国家人权保护其他条约的解释,要求 法院提供咨询意见;美洲国家组织的成员国还可以就其国内法与人权保护条约等是否一致的问题要求 法院提出咨询意见,这一点类似欧盟法院的咨询职能。法院在其工作的前十年,将其主要精力都集中于 咨询管辖的职能方面,先后就许多问题发表了一系列咨询意见。通过这一功能法院对统一美洲各国的 人权法律标准起到重要作用。此外,非洲人权与民族权法院( the African Court on Human and Peoples Rights)也具有咨询管辖权。 值得注意的是,1982年《联合国海洋法公约》 United Nations Convention on the law of the Sea,以 下简称《公约》)仅仅为国际海洋法法庭( International Tribunal for the law of the sea, ITLOS,以下简 称“法庭”)的海底争端分庭( Seabed Disputes Chamber)确立了咨询管辖权。然而,法庭却于1997年在 其自行制定的《法庭规则》( Rules of tribunal)中加入了赋予全庭咨询管辖权的条款,即第138条。该 条规定,如果与《公约》目的有关的国际协议特别规定向法庭提交该咨询意见的请求,法庭拥有发表咨询 意见的权力。2013年,法庭受理了第一件咨询案,并且于2015年4月2日发表咨询意见,明确认可了 自身的咨询管辖权。6 更加值得警惕的是,法庭在论述对案件的管辖权及可受理性问题时,基本是国际法院咨询意见的 翻版”:“《法庭规则》第138条中的‘可以’(may)一词赋予了法庭发表咨询意见的裁量权( discretionary power),即在法庭对某一案件的咨询管辖权已经具备的情况下,法庭亦有权拒绝发表咨询意见。一般 情况下,除非存在‘强有力的理由’( compelling reasons),国际司法机构不应当拒绝发表咨询意见”;s “法庭是以一个独立司法机构的身份审理本案,并无任何超越司法职能的行为。……由于咨询意见没有 法律拘束力,是否获得非缔约国同意无关紧要。……而回答这些冋题有助于委员会以符合《公约》有关 SDArticle 138:(1)The Tribunal may give an advisory opinion on a legal question if an international agreement related to the purpo- ses of the Convention specifically provides for the submission to the tribunal of a request for such an opinion. (2)A request for an advi- sory opinion shall be transmitted to the tribunal by whatever body is authorized by or in accordance with the agreement to make the re- quest to the Tribunal. (3) The Tribunal shall apply mutatis mutandis articles 130 to 137. s@ Request for Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commmission, Advisory Opinion, 2 April 2015, ITLOS Re- ports 2015, p. 4. ③Ibid,pp.17-2 s Ibid, p. 22, 133
