第二章公文行文规则 文章需要通过各式各样的发表和传播才能产生作用，而公文的发表和传播则是按照一定规 则来运行和传递的。 第一节公文的行文关系及行文方式 写作公文之前，就要确定行文规则。从现实的公文写作及教学情况来看，行文规则往往是人 们普遍遇到的一个重要问题。而学习和把握行文规则，则必须首先了解行文关系、行文方式。 一、组织关系及相应的行文关系 行文关系是机关单位之间的组织关系在公文运行中的的体现。这就必须首先弄清我国社会组织 的机关单位。 我国依法成立的社会组织的管理机关可以分为三大类型： (一)政权机关，包括： 1.立法机关体系：自全国人民代表大会及其常设机构、省市人民代表大会 及其常设机构（省级以上立法机关或经全国人民代表大会授权的市级立法机关才有立法权）至乡镇 人民代表大会。 2.行政机关体系：依次是中央人民政府即国务院：省、市（四大直辖市）、区（各自治区和香 港特别行政区)政府；市、地区、州（自治州）政府：市（县级市)、区（市辖各区）、县政府： 乡、镇政府。 3.司法机关体系：自最高人民法院至乡镇司法机关。 其它政权机关有军事机关体系、政协机关体系等。 (二)团体机关，包括： 中国共产党机关体系，这一机关体系实质上是我国社会的领导权力核心： 中国共产主义青年团机关体系： 全国工会机关体系： 全国妇女联合会机关体系： 其他群众性团体，如文联、社会科学联合会等等。 (三)实体机关，包括： 事业单位机关，均由国家提供一定的经费，如学校和研究机构等机关：企业 单位机关。一般实体机关纵向级别较少。 各级机关都有自己所辖的若干部门。在公文写作中，一定要注意机关和部门的区别。每一社会组 织都有管理机构即机关，在机关中又有不同的职能部门。如市政府，应理解为市政府机关，而商业 局则应理解为市政府机关所辖的部门之一。同时，相对而言，机关首脑一般称机关领导人，部门首 脑一般称部门负责人。还要注意，在机关之下有各级单位，这些基层单位又会有自己的机关。如市 政府机关下设区县及乡镇政府机关。又如总公司机关下设分公司机关
第二章 公文行文规则 文章需要通过各式各样的发表和传播才能产生作用，而公文的发表和传播则是按照一定规 则来运行和传递的。 第一节 公文的行文关系及行文方式 写作公文之前，就要确定行文规则。从现实的公文写作及教学情况来看，行文规则往往是人 们普遍遇到的一个重要问题。而学习和把握行文规则，则必须首先了解行文关系、行文方式。 一、组织关系及相应的行文关系 行文关系是机关单位之间的组织关系在公文运行中的的体现。这就必须首先弄清我国社会组织 的机关单位。 我国依法成立的社会组织的管理机关可以分为三大类型： （一）政权机关，包括： 1．立法机关体系：自全国人民代表大会及其常设机构、省市人民代表大会 及其常设机构（省级以上立法机关或经全国人民代表大会授权的市级立法机关才有立法权）至乡镇 人民代表大会。 2．行政机关体系：依次是中央人民政府即国务院；省、市（四大直辖市）、区（各自治区和香 港特别行政区）政府；市、地区、州（自治州）政府；市（县级市）、区（市辖各区）、县政府； 乡、镇政府。 3．司法机关体系：自最高人民法院至乡镇司法机关。 其它政权机关有军事机关体系、政协机关体系等。 （二）团体机关，包括： 中国共产党机关体系，这一机关体系实质上是我国社会的领导权力核心； 中国共产主义青年团机关体系； 全国工会机关体系； 全国妇女联合会机关体系； 其他群众性团体，如文联、社会科学联合会等等。 （三）实体机关，包括： 事业单位机关，均由国家提供一定的经费，如学校和研究机构等机关；企业 单位机关。一般实体机关纵向级别较少。 各级机关都有自己所辖的若干部门。在公文写作中，一定要注意机关和部门的区别。每一社会组 织都有管理机构即机关，在机关中又有不同的职能部门。如市政府，应理解为市政府机关，而商业 局则应理解为市政府机关所辖的部门之一。同时，相对而言，机关首脑一般称机关领导人，部门首 脑一般称部门负责人。还要注意，在机关之下有各级单位，这些基层单位又会有自己的机关。如市 政府机关下设区县及乡镇政府机关。又如总公司机关下设分公司机关
我国社会组织机关及其部门、单位之间的组织关系和行文关系有以下四种： (一)上下级关系，即领导和被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间。如国务 院和省政府。机关或部门的上行文报告和请示都是面向上一级的机关或部门。而下行文如决定、通 知、批复等都是面向下一级机关或部门。 (二)隶属关系，不论大小和级别，都在同一系列内。如某乡政府就可以说隶属国务院或者所在 省的省政府，而和另外的省政府就不是隶属关系。在这一关系之下，上级常用普发性下行公文如命 令、通知、意见、会议纪要等，下级也可越级使用上行文（在特殊情况下行文并且必须抄送上一级 即直接上级机关部门)。 (三)平级关系，是在一个系列中的同等级别的机关或者部门、单位之间的关系。其代表性文种 是平行文函。有的通知也可以发挥平行性。 (四)非隶属关系，指不是同一垂直系列不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关 系，不论是相同级别还是不同级别，都要通过知照性行文如函进行协调，或联合行文共同办理。 二、行文方式 行文方式，指行文的方法和形式。 (一)从行文对象分 1.逐级行文：向直接的上级或者直接下级行文。 2.越级行文：越过自己的直接上级或下级行文。 3.多级行文：向直接上级并呈非直接上级或者向直接下级并转非直接下级的 一次性行文。 4.直接行文 (二)从发文机关分 1.单独行文。 2.联合行文。 (三)从对象主次分：主送和抄送 主送机关指公文的受理机关，即负责处理或执行公文的机关，应当使用全称或者规范化的简 称、统称。上行文的主送机关只有一个。如果需要其他上级机关知晓，应该用抄送的形式，而不能 多头主送。 第二节公文行文规则 所谓行文规则，是各行政机关之间行文时所应遵循的原则。公文的行文原则实际上是处理工作 和处理上下左右关系的原则，必须掌握。 一、确有必要、注重效用的规则 行文应当确有必要，注重实效。这是行文规则的根本规则，是总的原则。公文是依法行政和进 行公务活动的工具，有必要的必须发文，以利工作。但是过多过滥，使人应接不暇，反倒贻误工
我国社会组织机关及其部门、单位之间的组织关系和行文关系有以下四种： （一）上下级关系，即领导和被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间。如国务 院和省政府。机关或部门的上行文报告和请示都是面向上一级的机关或部门。而下行文如决定、通 知、批复等都是面向下一级机关或部门。 （二）隶属关系，不论大小和级别，都在同一系列内。如某乡政府就可以说隶属国务院或者所在 省的省政府，而和另外的省政府就不是隶属关系。在这一关系之下，上级常用普发性下行公文如命 令、通知、意见、会议纪要等，下级也可越级使用上行文（在特殊情况下行文并且必须抄送上一级 即直接上级机关部门）。 （三）平级关系，是在一个系列中的同等级别的机关或者部门、单位之间的关系。其代表性文种 是平行文函。有的通知也可以发挥平行性。 （四）非隶属关系，指不是同一垂直系列不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关 系，不论是相同级别还是不同级别，都要通过知照性行文如函进行协调，或联合行文共同办理。 二、行文方式 行文方式，指行文的方法和形式。 （一）从行文对象分 1. 逐级行文：向直接的上级或者直接下级行文。 2. 越级行文：越过自己的直接上级或下级行文。 3.多级行文：向直接上级并呈非直接上级或者向直接下级并转非直接下级的 一次性行文。 4.直接行文 （二）从发文机关分 1. 单独行文。 2. 联合行文。 （三）从对象主次分：主送和抄送 主送机关指公文的受理机关，即负责处理或执行公文的机关，应当使用全称或者规范化的简 称、统称。上行文的主送机关只有一个。如果需要其他上级机关知晓，应该用抄送的形式，而不能 多头主送。 第二节 公文行文规则 所谓行文规则，是各行政机关之间行文时所应遵循的原则。公文的行文原则实际上是处理工作 和处理上下左右关系的原则，必须掌握。 一、确有必要、注重效用的规则 行文应当确有必要，注重实效。这是行文规则的根本规则，是总的原则。公文是依法行政和进 行公务活动的工具，有必要的必须发文，以利工作。但是过多过滥，使人应接不暇，反倒贻误工
作。所以，可发可不发的公文应当坚决不发。要坚持不懈的反对和克服官僚主义、形式主义和文牍 主义。 二、注重隶属关系和职权范围规则 一个机关的行文关系是根据该机关的隶属关系和职权范围确定的。行文关系是各级行政机关相 互之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。每个机关各自都有一定的职权范围，各处于一 个组织系统之中，从而构成了相互之间的不同的组织关系。例如：领导与被领导的上下级关系：指 导与被指导的上下级关系；同级别的平行关系：有业务往来而不相隶属的关系。这种组织关系及各 机关的职权范围决定各机关的行文关系。而行文规则是根据行文关系确定的，反转过来又规范着行 文关系。 (一)不越级规则：一般不得越级请示和报告。没有特殊情况，不要越级行文，以免上下脱 节，打乱正常的行文秩序。尤其是请示和报告只能向有上下级隶属关系的上一级机关行文，不得越 过自己的直接上级机关请示和报告工作。这是指“一般”的情况下。遇有紧急重大情况，可以越级 报告。特殊情况需要越级请示或报告工作时，要抄送越过的机关。 (二)部门行文规则 1.政府各职能部门可以相互行文（平行文），也可以向下一级政府的相关业务部门行文（下行 文)；政府各职能部门可以以函的形式向下一级政府商洽工作、询问和答复问题、审批事项，此外 一般不得向下一级政府行文。 2.部门内设机构除办公厅（室）外，不得对外行文（上行文，办公室也不得对外行文）。 3.机关各部门向下一级机关行文只能采用函的形式。上级机关的职能部门同下级机关是平级关 系，有时向下级机关发函还要得到上级机关的授权，行文时要在正文的开头说明授权的机关或领导 人 (三)隶属职权规则： 1.行政机关和军事机关不能互相发指挥性公文，隶属关系不同。 2.党、政机关分别行文，一般不互相行文，职权不同：公文内容涉及几个 机关部门时，应当联合行文。 (四)主管职权规则： 1.部门内职权范围内事务，应当由部门自行或者联合行文。联合行文应当 明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，但应注明经政府同意。 2.属于主管部门职权范围内具体问题，应当直接报送主管部门处理。 三、联合行文的规则 联合行文的前提是同级。联合行文的机关及部门、单位必须是平级的，还要经过协商并取得一 致意见。这就一定要掌握各种社会组织的职权范围和隶属关系。如同一地区的党委就不能和团委联 合行文，因为它们的关系是领导与被领导关系。 联合行文在公务中常常是必要的：避免了各自分头行文的不一致问题，增强了行文的权威性和约 束力，减少了公文数量。如某省《关于党政群机关工作人员参加成人教育有关问题的通知》，由省 委组织部、省教委、省人事厅、省财政厅联合下发。这是由于通知的内容涉及到组织、人事、教育
作。所以，可发可不发的公文应当坚决不发。要坚持不懈的反对和克服官僚主义、形式主义和文牍 主义。 二、注重隶属关系和职权范围规则 一个机关的行文关系是根据该机关的隶属关系和职权范围确定的。行文关系是各级行政机关相 互之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。每个机关各自都有一定的职权范围，各处于一 个组织系统之中，从而构成了相互之间的不同的组织关系。例如：领导与被领导的上下级关系；指 导与被指导的上下级关系；同级别的平行关系；有业务往来而不相隶属的关系。这种组织关系及各 机关的职权范围决定各机关的行文关系。而行文规则是根据行文关系确定的，反转过来又规范着行 文关系。 （一）不越级规则：一般不得越级请示和报告。没有特殊情况，不要越级行文，以免上下脱 节，打乱正常的行文秩序。尤其是请示和报告只能向有上下级隶属关系的上一级机关行文，不得越 过自己的直接上级机关请示和报告工作。这是指“一般”的情况下。遇有紧急重大情况，可以越级 报告。 特殊情况需要越级请示或报告工作时，要抄送越过的机关。 （二）部门行文规则 1.政府各职能部门可以相互行文（平行文），也可以向下一级政府的相关业务部门行文（下行 文）；政府各职能部门可以以函的形式向下一级政府商洽工作、询问和答复问题、审批事项，此外 一般不得向下一级政府行文。 2.部门内设机构除办公厅（室）外，不得对外行文（上行文，办公室也不得对外行文）。 3.机关各部门向下一级机关行文只能采用函的形式。上级机关的职能部门同下级机关是平级关 系，有时向下级机关发函还要得到上级机关的授权，行文时要在正文的开头说明授权的机关或领导 人。 （三）隶属职权规则： 1．行政机关和军事机关不能互相发指挥性公文，隶属关系不同。 2．党、政机关分别行文，一般不互相行文，职权不同；公文内容涉及几个 机关部门时，应当联合行文。 （四）主管职权规则： 1．部门内职权范围内事务，应当由部门自行或者联合行文。联合行文应当 明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，但应注明经政府同意。 2．属于主管部门职权范围内具体问题，应当直接报送主管部门处理。 三、联合行文的规则 联合行文的前提是同级。联合行文的机关及部门、单位必须是平级的，还要经过协商并取得一 致意见。这就一定要掌握各种社会组织的职权范围和隶属关系。如同一地区的党委就不能和团委联 合行文，因为它们的关系是领导与被领导关系。 联合行文在公务中常常是必要的：避免了各自分头行文的不一致问题，增强了行文的权威性和约 束力，减少了公文数量。如某省《关于党政群机关工作人员参加成人教育有关问题的通知》，由省 委组织部、省教委、省人事厅、省财政厅联合下发。这是由于通知的内容涉及到组织、人事、教育
及经费开支等方面。联合行文，应将相对应的机关都列为主送机关，以便于共同处理。如上文的主 送机关为“各地、市、州、县委，各地区行政公署，各市、州、县人民政府，省委各部委，省级国 家机关各委办厅局，各人民团体，各大专院校”。 (一)同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府、政府与同级党委和军队机 关、政府部门与相应的党组织和军队机关、政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可 以联合行文。行政机关与党委机关联合行文，党委机关排列在前：行政机关与军队机关联合行文， 行政机关排列在前：行政机关与人民团体或具有行政职能的事业单位联合行文，行政机关排列在 前：行政机关内部联合行文，主办单位排列在前。 (二)联合行文应当明确主办部门。 (三)联合行文要协商一致。 对各部门都有关系的问题，如果没有协商一致而各自向下行文，自行其是，就会在更大的范围 中出现更为严重的问题。因此，各部门必须在发文之前取得共识，主办单位更要和其它单位主动协 商。如果多次协商仍然存在分歧，而问题的解决又不允许再拖延下去，就请示上级协调或者直接处 理。如擅自行文，上级有权责令纠正或撤销。 四、抄送规则 (一)须报主送机关的公文，需要送其他机关的，用抄送形式。 (二)向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关（便于监督和掌管）。 (三)上级机关向受双重领导的下级单位行文，必要时应抄送受文单位的 一上级机关。 (四)受双重领导的机关向上级机关行文，写明主送机关和抄送机关。 五、请示规则 (一)请示一文一事规则 古代就有一文一事的行文制度。一份请示写一件公务，内容简单，便于上级 批复。如果一文多事，就会出现可批可不批、全部批和部分批、快批和缓批的复杂情况。这就造成 了批复的困难，甚至导致无法批复。 (二)只写一个主送机关。 份请示写一个主送机关，可以得到及时有效的批复。如果写几个，很可能出现没有一个主送机 关批复的情况，这是请示的失败：也可能有两个或两个以上的主送机关都批复而意见不一致甚至矛 盾的情况。因此，请示只能写一个主送机关。需要同时送其他机关的，应当用抄送形式。 (三)不得抄送其下级机关。请示尤其不能抄送下级机关。请示事项都是发文机关无权解决的 问题，只是意向，不具备行政约束力，上级在批复中可以批准也可以不批准。如果将其抄送下级， 容易造成被动和混乱。 (四)不直接送领导者个人。如果是领导个人直接交办的事项，在办理过程中可以请示领导 人。除此之外，请示不能直接送领导人。这是为了防止官僚主义的产生而制定的。 (五)报告中不得夹带请示事项
及经费开支等方面。联合行文，应将相对应的机关都列为主送机关，以便于共同处理。如上文的主 送机关为“各地、市、州、县委，各地区行政公署，各市、州、县人民政府，省委各部委，省级国 家机关各委办厅局，各人民团体，各大专院校”。 （一）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府、政府与同级党委和军队机 关、政府部门与相应的党组织和军队机关、政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可 以联合行文。行政机关与党委机关联合行文，党委机关排列在前；行政机关与军队机关联合行文， 行政机关排列在前；行政机关与人民团体或具有行政职能的事业单位联合行文，行政机关排列在 前；行政机关内部联合行文，主办单位排列在前。 （二）联合行文应当明确主办部门。 （三）联合行文要协商一致。 对各部门都有关系的问题，如果没有协商一致而各自向下行文，自行其是，就会在更大的范围 中出现更为严重的问题。因此，各部门必须在发文之前取得共识，主办单位更要和其它单位主动协 商。如果多次协商仍然存在分歧，而问题的解决又不允许再拖延下去，就请示上级协调或者直接处 理。如擅自行文，上级有权责令纠正或撤销。 四、抄送规则 （一）须报主送机关的公文，需要送其他机关的，用抄送形式。 （二）向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关（便于监督和掌管）。 （三）上级机关向受双重领导的下级单位行文，必要时应抄送受文单位的另 一上级机关。 （四）受双重领导的机关向上级机关行文，写明主送机关和抄送机关。 五、请示规则 （一）请示一文一事规则 古代就有一文一事的行文制度。一份请示写一件公务，内容简单，便于上级 批复。如果一文多事，就会出现可批可不批、全部批和部分批、快批和缓批的复杂情况。这就造成 了批复的困难，甚至导致无法批复。 （二）只写一个主送机关。 一份请示写一个主送机关，可以得到及时有效的批复。如果写几个，很可能出现没有一个主送机 关批复的情况，这是请示的失败；也可能有两个或两个以上的主送机关都批复而意见不一致甚至矛 盾的情况。因此，请示只能写一个主送机关。需要同时送其他机关的，应当用抄送形式。 （三）不得抄送其下级机关。 请示尤其不能抄送下级机关。请示事项都是发文机关无权解决的 问题，只是意向，不具备行政约束力，上级在批复中可以批准也可以不批准。如果将其抄送下级， 容易造成被动和混乱。 （四）不直接送领导者个人。如果是领导个人直接交办的事项，在办理过程中可以请示领导 人。除此之外，请示不能直接送领导人。这是为了防止官僚主义的产生而制定的。 （五）报告中不得夹带请示事项
在实际工作中，确实存在着报告和请示不分的现象。主要表现在：请示与报告的文种概念不 清，相互混淆。我们经常可以看到这样的公文“关于××××的请示报告”。另一种情况是，在遇 到既要向上级汇报工作、反映情况，又需要请求上级机关指示或批准的事项时，不能正确的选用文 种，该用请示而用报告。例如，地方发生了重大灾情，地方政府既要向上级报告灾情，又要向上级 请求解决救灾物资或资金。在这种情况下，应该用请示，而不用报告。如发生严重旱灾需报告灾情 和申请救灾资金，上报公文的标题可写成：关于我省遭受严重旱灾急需抗旱资金的请示。 六、发文协商一致原则 办法规定：部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自对下行文。如擅自行文，上级机关应 当责令纠正或撤消。 (一)部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。 (二)未经各部门协商一致的有关问题，部门擅自行文的，上级机关应当责 令纠正或撤销。 七、不以机关名义向上级负责人行文规则 一般不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、报告和意见，除非负责 人直接交办的事项
在实际工作中，确实存在着报告和请示不分的现象。主要表现在：请示与报告的文种概念不 清，相互混淆。我们经常可以看到这样的公文“关于××××的请示报告”。另一种情况是，在遇 到既要向上级汇报工作、反映情况，又需要请求上级机关指示或批准的事项时，不能正确的选用文 种，该用请示而用报告。例如，地方发生了重大灾情，地方政府既要向上级报告灾情，又要向上级 请求解决救灾物资或资金。在这种情况下，应该用请示，而不用报告。如发生严重旱灾需报告灾情 和申请救灾资金，上报公文的标题可写成：关于我省遭受严重旱灾急需抗旱资金的请示。 六、发文协商一致原则 办法规定：部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自对下行文。如擅自行文，上级机关应 当责令纠正或撤消。 （一）部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。 （二）未经各部门协商一致的有关问题，部门擅自行文的，上级机关应当责 令纠正或撤销。 七、不以机关名义向上级负责人行文规则 一般不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、报告和意见，除非负责 人直接交办的事项
