结论走向公共决策的科学化、民主化和法制化 改善公共决策系统，提高公共政策质量是政策科学研究的最高目标。而公共决策的科学 化、民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务或目标， 也是我国社会主义市场经济发展的内在要求，这正是政策科学研究的核心主题。随着我国加 入W0,纳入世界规到约束下的发展轨道上，经济全球化日热明显，科学技术日新月异，综 合国力竞争日趋激烈。当今各国都越来越重视政策科学的发展以迎接挑战，抓住机遇，发展 自己。我国初步建立了社会主义市场经济体制，当前改革正处于攻坚阶段，发展处于关健时 期，而与市场经济的运行相适应，必须建立起一套有效的政府宏观调控机制，以弥补市场的 缺陷，纠正市场的失灵，这对政府的公共决策提出了更高的要求。因此，在当前国际国内形 势迅速变变化的情况下，在党的十六大吹响全面建设小康社会的号角下，研究如何加快我国 的公共决策科学化、民主化和法制化的步伐，改善我国公共决策系统及其运行，提高公共政 策的制定和执行的质量，就具有重要的理论与实践意义。 一、市场经济与公共决策 市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，或者说，是一种按供求机制配 置资源的一种经济体制：而社会主义市场经济则是一种在坚持公有制和按劳分配占主导的条 件下，通过宏观调控的市场机制，在全社会内有效地配置资源的经济体制或经济运行方式。 它由三个基本环节所构成：具有自主经营、自负盈亏、自我约束和自主发展的企业主体，完 善的竞争市场体系，宏观的调控体系。 1.市场经济的基本特征 与传统的计划经济相比，社会主义市场经济具有以下几个方面的特征： (I)微观经济主体行为自主化。在市场经济中，作为微观经济主体的企业必须是自主 经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。为参与市场竞争，它具 有独立的商品生产经营者的全部自主权和独立的经济利益，完全按照自己的经济利益和意志 自主地从事生产经营活动。这同计划经济体制下，那种受政府严格管制，成为政府附属物 丧失行为自主性的企业主体是格格不入的。 (2)源配置市场化。在市场经济条件下，社会资源的配置主要是通过市场机制的调节 加以实现的，各市场主体在市场机制的调节下，主要是在价格机制的调节下，相互竞争、自 主洗择，从而实现社会资源的优化配置。而在计别经济时代，社会资源的配置基本上是通过 行政命令的方式实现的。 (3)宏观调控间接化。在市场经济中，政府的经济职能主要是弥补市场的缺陷，对经 济和社会实行间接的宏观调控，而不像计划经济那样政府直接干预企业生产经营的具体事 务。四是经济管理法制化。在市场经济中，为培有健全的市场体系，维护正常的市场秩序， 必须通过法律制度和监督体系来规范和约束政府与市场主体的行为。依法行政、依法决策是 市场经济的必然要求。而在计划经济体制下，政府主要是借助于行政命令的方式来进行经济 管理的，人治性色彩很浓。 此外，市场经济还具有平等性、风险性、开放性等计划经济所不具有的独立特性。正是
结论 走向公共决策的科学化、民主化和法制化 改善公共决策系统，提高公共政策质量是政策科学研究的最高目标。而公共决策的科学 化、民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务或目标， 也是我国社会主义市场经济发展的内在要求，这正是政策科学研究的核心主题。随着我国加 入 WTO，纳入世界规则约束下的发展轨道上，经济全球化日益明显，科学技术日新月异，综 合国力竞争日趋激烈。当今各国都越来越重视政策科学的发展以迎接挑战，抓住机遇，发展 自己。我国初步建立了社会主义市场经济体制，当前改革正处于攻坚阶段，发展处于关键时 期，而与市场经济的运行相适应，必须建立起一套有效的政府宏观调控机制，以弥补市场的 缺陷，纠正市场的失灵，这对政府的公共决策提出了更高的要求。因此，在当前国际国内形 势迅速变变化的情况下，在党的十六大吹响全面建设小康社会的号角下，研究如何加快我国 的公共决策科学化、民主化和法制化的步伐，改善我国公共决策系统及其运行，提高公共政 策的制定和执行的质量，就具有重要的理论与实践意义。 一、市场经济与公共决策 市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，或者说，是一种按供求机制配 置资源的一种经济体制；而社会主义市场经济则是一种在坚持公有制和按劳分配占主导的条 件下，通过宏观调控的市场机制，在全社会内有效地配置资源的经济体制或经济运行方式。 它由三个基本环节所构成：具有自主经营、自负盈亏、自我约束和自主发展的企业主体，完 善的竞争市场体系，宏观的调控体系。 1．市场经济的基本特征 与传统的计划经济相比，社会主义市场经济具有以下几个方面的特征： （1）微观经济主体行为自主化。在市场经济中，作为微观经济主体的企业必须是自主 经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。为参与市场竞争，它具 有独立的商品生产经营者的全部自主权和独立的经济利益，完全按照自己的经济利益和意志 自主地从事生产经营活动。这同计划经济体制下，那种受政府严格管制，成为政府附属物， 丧失行为自主性的企业主体是格格不入的。 （2）源配置市场化。在市场经济条件下，社会资源的配置主要是通过市场机制的调节 加以实现的，各市场主体在市场机制的调节下，主要是在价格机制的调节下，相互竞争、自 主选择，从而实现社会资源的优化配置。而在计划经济时代，社会资源的配置基本上是通过 行政命令的方式实现的。 （3）宏观调控间接化。在市场经济中，政府的经济职能主要是弥补市场的缺陷，对经 济和社会实行间接的宏观调控，而不像计划经济那样政府直接干预企业生产经营的具体事 务。四是经济管理法制化。在市场经济中，为培育健全的市场体系，维护正常的市场秩序， 必须通过法律制度和监督体系来规范和约束政府与市场主体的行为。依法行政、依法决策是 市场经济的必然要求。而在计划经济体制下，政府主要是借助于行政命令的方式来进行经济 管理的，人治性色彩很浓。 此外，市场经济还具有平等性、风险性、开放性等计划经济所不具有的独立特性。正是
市场经济的这些特征，决定了市场经济条件下公共决策的新的特点，并对公共决策提出了更 高的要求。 2.两种基本的决策类型 我国自改革开放以来，特别是1992年邓小平同志南方谈话后，正式确立了市场经济体 制的改革目标以来，到目前为止我国已经初步建立起了社会主义市场经济体制的基本框架 经济增长和社会稳定取得了历史性的成就。我国能够加入TO说明中国已是一个市场经济 国家，当然还只是一个发展不成熟的市场经济国家，依然处在由传统的计划经济体制向社 会主义市场经济体制的深刻转轨变型过程中。 在市场经济条件下，存在着两种基本的决策类型：一种是市场决策，另一种是非市场决 簧（公共决策）。所谓的市场决策也就是市场主体（主要是企业和个人）根据市场供求关系 来决定私人物品(Private goods)的生产和供应，即企业决定生产什么，如何生产和为谁 生产：作为消费者的个人决定购买什么、消费什么产品和服务等。所谓的非市场决策或公共 决策则是国家或政府部门为公共物品(Public goods)的生产及供应，为宏观调控经济及社 会的运行而做出的决策。这两种决策在决策的主体、决策的对象、决策的过程、决策的原则 和决策的方式等方面都是不同的。 (1)就决策主体来说，在市场决策中，决策的主体是作为市场主体的企业和个人（当 然，政府部门有时也可以成为独立的市场主体)，而公共决策中的决策主体则是执政党，国 家或政府部门及其官员，即党政机关及其工作人员。 (2)就其决策对象及过程来说，市场决策通过市场过程选择资源在私人物品之间的配 置，在市场过程中，企业按供求关系决定生产什么、如何生产和为谁生产个人或消费者则 依自己的偏好和收入通过一定的市场秩序用货币选票来决定自己所需的私人物品的数量：而 公共决策则通过政治过程决定资源在不同公共物品之间的配置，在政治过程中，作为投票人 和选民的消费者按玫治程序投票决定公共物品的产量。 (3)就决策原则来说，市场选择或决策基本上遵守自愿交换的原则，消费者所消费的 物品正好是他自己所需要的数量，不多也不少：而公共决策作为一种政治决策带有一定的强 制性，消费者或投票人要遵守少数服从多数的原则，因此，他们中的一部分人往往要接受他 们不喜欢的公共物品，支付他们所不愿支付的税收 (4)就决策方式来说，在市场决策中，居民户为需方，厂商为供方，各经济单位之间 存在着竞争，竞争与市场机制促使厂商去满足消费者的需求，实现社会经济效益：而在公共 决策中，需方为投票人或选民（居民与厂商），供方为政府机构，各方面由类似于竞争的民 主联系在一起，民主程序促使政府努力为投票人或选民服务。 3.市场经济对公共决策提出的新要求 由此可见，在市场经济条件下，政府的公共决策范围显然缩小了，它不再包揽市场决策， 不再直接干预或决定私人物品的生产和消费。然而，这并不意味者市场经济条件下政府的决 策任务减轻了，决策简单化了，相反，正因为公共决策与市场决策的分离以及市场经济的其 他特征，使得政府的公共决策更加复杂和困难，社会主义市场经济对公共决策提出了新的、 市高的要求。这主要表现在如下几个方面 ①参见迟福林：《中国改革的下一步》，北京：中国经济出版社，2002年
市场经济的这些特征，决定了市场经济条件下公共决策的新的特点，并对公共决策提出了更 高的要求。 2．两种基本的决策类型 我国自改革开放以来，特别是 1992 年邓小平同志南方谈话后，正式确立了市场经济体 制的改革目标以来，到目前为止我国已经初步建立起了社会主义市场经济体制的基本框架， 经济增长和社会稳定取得了历史性的成就。我国能够加入 WTO 说明中国已是一个市场经济 国家，当然还只是一个发展不成熟的市场经济国家，①依然处在由传统的计划经济体制向社 会主义市场经济体制的深刻转轨变型过程中。 在市场经济条件下，存在着两种基本的决策类型：一种是市场决策，另一种是非市场决 策（公共决策）。所谓的市场决策也就是市场主体（主要是企业和个人）根据市场供求关系 来决定私人物品（Private goods）的生产和供应，即企业决定生产什么，如何生产和为谁 生产；作为消费者的个人决定购买什么、消费什么产品和服务等。所谓的非市场决策或公共 决策则是国家或政府部门为公共物品（Public goods）的生产及供应，为宏观调控经济及社 会的运行而做出的决策。这两种决策在决策的主体、决策的对象、决策的过程、决策的原则 和决策的方式等方面都是不同的。 （1）就决策主体来说，在市场决策中，决策的主体是作为市场主体的企业和个人（当 然，政府部门有时也可以成为独立的市场主体），而公共决策中的决策主体则是执政党，国 家或政府部门及其官员，即党政机关及其工作人员。 （2）就其决策对象及过程来说，市场决策通过市场过程选择资源在私人物品之间的配 置，在市场过程中，企业按供求关系决定生产什么、如何生产和为谁生产；个人或消费者则 依自己的偏好和收入通过一定的市场秩序用货币选票来决定自己所需的私人物品的数量；而 公共决策则通过政治过程决定资源在不同公共物品之间的配置，在政治过程中，作为投票人 和选民的消费者按政治程序投票决定公共物品的产量。 （3）就决策原则来说，市场选择或决策基本上遵守自愿交换的原则，消费者所消费的 物品正好是他自己所需要的数量，不多也不少；而公共决策作为一种政治决策带有一定的强 制性，消费者或投票人要遵守少数服从多数的原则，因此，他们中的一部分人往往要接受他 们不喜欢的公共物品，支付他们所不愿支付的税收。 （4）就决策方式来说，在市场决策中，居民户为需方，厂商为供方，各经济单位之间 存在着竞争，竞争与市场机制促使厂商去满足消费者的需求，实现社会经济效益；而在公共 决策中，需方为投票人或选民（居民与厂商），供方为政府机构，各方面由类似于竞争的民 主联系在一起，民主程序促使政府努力为投票人或选民服务。 3．市场经济对公共决策提出的新要求 由此可见，在市场经济条件下，政府的公共决策范围显然缩小了，它不再包揽市场决策， 不再直接干预或决定私人物品的生产和消费。然而，这并不意味着市场经济条件下政府的决 策任务减轻了，决策简单化了，相反，正因为公共决策与市场决策的分离以及市场经济的其 他特征，使得政府的公共决策更加复杂和困难，社会主义市场经济对公共决策提出了新的、 更高的要求。这主要表现在如下几个方面： ① 参见迟福林：《中国改革的下一步》，北京：中国经济出版社，2002 年
(1)市场经济对公共决策的科学化提出了更高的要求。这是因为： 一是伴随若社会主 义市场经济体制的建立和完盖，政府的行政管理体制也在相应地进行变革和调整。为了话应 市场经济的要求，充分发挥市场对资源的优化配置作用，政府对经济乃至社会事务的管理逐 渐地由微观管理和直接管理变为宏观管理和间接管理。相对于微观管理和直接管理来说，政 府在宏观管理和间接管理中进行的决策更具有政策导向性和发展方向性，一般属于管理层次 较高、管理幅度较大、管理范围较广的决箭，因而其战路性、非常趣性较强，风险性较大 而这样的决策一旦失误，将会贻害无穷。这就意味着市场经济的建立和完善对公共决策的利 学化要求更高、更强烈了。二是市场经济具有开放性，因而必然会突破国界向世界发展。当 前，在经济全球化浪潮的激荡下，特别是我国加入WTO成为世界大家庭中的一员的时代背 景下，我国的市场经济必然会以前所未有的步伐，日益全方位、多层次地融入世界市场发展 的潮流。所以，我国将会面临更为激烈的国际竞争，而国际竞争的重要维度就是政府管理水 平的竞争，政府管理水平的竞争在相当程度上又体现在政府公共决策能力上。因此，我国要 在激烈的国际竞争中立于不败之地，必须要求政府及时掌握国内外市场供求动向和价格变 化，了解世界经济贸易发展态势，准确判惭经济条件、社会条件的变化，并在此基础上对国 内经济、社会事项做出有效决策。这就十分强烈、迫切地要求政府提高公共决策的科学化水 平。 (2)市场经济对公共决策的民主化提出了更高的要求。在计划经济体制下，政企不分 政事不分、微观管理和直接管理与宏观管理和间接管理不分，政府一身二任，即是管理者又 是经营者和操作者。这种情况有可能使决策主体受利益驱动做出不利于其他经营者的决策 从而损害行政决策应有的公正性和社会性。在市场经济建立和完善的过程中，随着政企、政 事、微观管理和宏观管理、直接管理和间接管理的逐步分开，作为社会主体的个人、企业 部门和地方都有了各自独立的利益，而政府成了站在各种独立利益之外的真正管理者，它只 代表公共利益、国家利益和人民利益。因此，各种利益主体为了争取更多的利益，其政治参 与意识以及对政治民主化的要求显著增强，他们要求更多地参与决策和公共事务的管理，要 求政务公开，并通过这些途径力使政府在公共决策过程中能够反映、兼顾他们的利益。因而， 在新体制下，公共决策所要处理的这种利益关系呈现更为复杂的局面，党和国家要将分散的 甚至对立的各种利益主体汇集成为公共决策追求目标的公共利益，就必须要求提高公共决策 的民主化程度，要求决策者从整个社会的共同利益出发，通过各种渠道倾听各阶层人士的呼 声，公正地面对各种社会主体。 (3)市场经济对公共决策的法制化提出了更高的要求。在计划经济体制下，权力集中 政府，政府的管理涵盖了社会生活的各个方面，并通过单纯的行政命令来实现这种管理，各 种社会主体基本上没有独立的利益，丧失了独立性，因而此时公共决策的法制化程度非常低 公共决策基本上是通过长官权威“拍板”、一锤定音的形式实现的，带有强烈的人治色彩。 而市场经济是一种法制经济，它要求所有参与市场的政府部门、社会组织和个人都要严格按 照法律、法规行事，公共决策的法制化正是为了规范政府的决策行为，它是市场经济的必然 要求。这是因为，在市场经济条件下，各种利益关系复杂化了，各种社会主体都会有自己独 立的利盏，并通过各种各样的民主途径来维护和增进这种利益。各级政府即便是为了实现公 共利益、国家利益和社会利益，也不能任意侵犯、践踏各种社会主体的利益，否则就会违背
（1）市场经济对公共决策的科学化提出了更高的要求。这是因为：一是伴随着社会主 义市场经济体制的建立和完善，政府的行政管理体制也在相应地进行变革和调整。为了适应 市场经济的要求，充分发挥市场对资源的优化配置作用，政府对经济乃至社会事务的管理逐 渐地由微观管理和直接管理变为宏观管理和间接管理。相对于微观管理和直接管理来说，政 府在宏观管理和间接管理中进行的决策更具有政策导向性和发展方向性，一般属于管理层次 较高、管理幅度较大、管理范围较广的决策，因而其战略性、非常规性较强，风险性较大。 而这样的决策一旦失误，将会贻害无穷。这就意味着市场经济的建立和完善对公共决策的科 学化要求更高、更强烈了。二是市场经济具有开放性，因而必然会突破国界向世界发展。当 前，在经济全球化浪潮的激荡下，特别是我国加入 WTO 成为世界大家庭中的一员的时代背 景下，我国的市场经济必然会以前所未有的步伐，日益全方位、多层次地融入世界市场发展 的潮流。所以，我国将会面临更为激烈的国际竞争，而国际竞争的重要维度就是政府管理水 平的竞争，政府管理水平的竞争在相当程度上又体现在政府公共决策能力上。因此，我国要 在激烈的国际竞争中立于不败之地，必须要求政府及时掌握国内外市场供求动向和价格变 化，了解世界经济贸易发展态势，准确判断经济条件、社会条件的变化，并在此基础上对国 内经济、社会事项做出有效决策。这就十分强烈、迫切地要求政府提高公共决策的科学化水 平。 （2）市场经济对公共决策的民主化提出了更高的要求。在计划经济体制下，政企不分、 政事不分、微观管理和直接管理与宏观管理和间接管理不分，政府一身二任，即是管理者又 是经营者和操作者。这种情况有可能使决策主体受利益驱动做出不利于其他经营者的决策， 从而损害行政决策应有的公正性和社会性。在市场经济建立和完善的过程中，随着政企、政 事、微观管理和宏观管理、直接管理和间接管理的逐步分开，作为社会主体的个人、企业、 部门和地方都有了各自独立的利益，而政府成了站在各种独立利益之外的真正管理者，它只 代表公共利益、国家利益和人民利益。因此，各种利益主体为了争取更多的利益，其政治参 与意识以及对政治民主化的要求显著增强，他们要求更多地参与决策和公共事务的管理，要 求政务公开，并通过这些途径力使政府在公共决策过程中能够反映、兼顾他们的利益。因而， 在新体制下，公共决策所要处理的这种利益关系呈现更为复杂的局面，党和国家要将分散的、 甚至对立的各种利益主体汇集成为公共决策追求目标的公共利益，就必须要求提高公共决策 的民主化程度，要求决策者从整个社会的共同利益出发，通过各种渠道倾听各阶层人士的呼 声，公正地面对各种社会主体。 （3）市场经济对公共决策的法制化提出了更高的要求。在计划经济体制下，权力集中于 政府，政府的管理涵盖了社会生活的各个方面，并通过单纯的行政命令来实现这种管理，各 种社会主体基本上没有独立的利益，丧失了独立性，因而此时公共决策的法制化程度非常低， 公共决策基本上是通过长官权威“拍板”、一锤定音的形式实现的，带有强烈的人治色彩。 而市场经济是一种法制经济，它要求所有参与市场的政府部门、社会组织和个人都要严格按 照法律、法规行事，公共决策的法制化正是为了规范政府的决策行为，它是市场经济的必然 要求。这是因为，在市场经济条件下，各种利益关系复杂化了，各种社会主体都会有自己独 立的利益，并通过各种各样的民主途径来维护和增进这种利益。各级政府即便是为了实现公 共利益、国家利益和社会利益，也不能任意侵犯、践踏各种社会主体的利益，否则就会违背
市场经济的要求，妨碍市场经济的健康发展。因此，为了防止决策部门做出危及其他社会主 体利益的决策，并保障各种社会主体维护和增进这种利益的民主权益，就必须制定一系列的 法律、法规来规范政府的决策行为，使公共决策依法进行。 此外，由于公共决策过程本身的复杂性及困难，使得即使在市场体制相当完善的情况下， 也难以避免公共决策的失误。这是因为：第一，要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成 作为政府公共决策追求目标的公共利益往往是困难的，甚至是不可能的。按照公共选择理论 之父布坎南的观点，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在 各种特殊利益之间的“缔约”时程。第二，即使现实中存在若一些大家利益比较一致的情况 现存的各种决策体制和决策方式因其各自的缺陷而难以达到最优的或理想的政策。第三，决 簧信息的不完全性。决簧信息的获取总是困难而且需要成本的，因而许多政策实际上是在信 息不充分的情况下做出的，这就难免出现决策失误。第四，人们的“短视效应”。由于政策 效果的复杂性，选民和政治家较易倾向于选择具有急功近利的政策，而舍弃那些具有长远效 益的政策。公共决策过程本身的这些复杂性和困难的存在，更要求我们加快公共决策的科学 化，民主化和法制化的步伐。 二、我国公共决策的现状 现在，让我们回过头来看看我国目前公共决策的现状，对它作一番简要的实证分析 看看它的科学化、民主化和法制化程度如何，是否适应社会主义市场经发展和现代化建设以 及全面建设小康社会的需要 可以说，决策和政策问题是党和国家的生命线，也是人民群众的生命线。中国共产党在 长期的革命和建设实践中，高度重视改革问题，把决策和政策的正确与否提高到革命和建设 能否取得成功的高度来认识，党的三代领导核心都极具深刻地洞悉到这一点。毛泽东同志早 就指出“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”邓小 平同志对于改革开放以来的政策制定工作高度重视，强调要实事求是，一切从人民的利益出 发，按照人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应来决定我们 的事情。江泽民同志特别强调要实现决策的科学化和民主化。他提出要逐步形成深入了解民 情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和 工作效率 建国五十多年来，特别是改革开放的二十几年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的 成就。党和国家制定出一系列正确的政策、战略和策略，使革命和建设事业取得一个又一个 的重大胜利，并积累了丰富的成功决策经验。特别是党的十一届三中全会以来，党和国家不 断地探索并积累适应于社会主义现代化建设，适应于改革开放要求的公共决策的民主化、科 学化和法制化的基础，若手进行政治及行政体制的改革，将决策的科学化和民主化当作政治 体制改革以及社会主义民主政治建设的一个重要环节、内容、任务或目标，在朝向决策的科 学化、民主化以及法制化上大大迈进了一步。这主要表现在： (1)真正确立了我国社会主义的公共决策的根本指导思想和原则，将以经济建设为中 心，建设具有中国特色社会主义作为政府公共决策的根本指导思想，消除了以往公共决策指 导思想以阶级斗争为纲，并随各种政治斗争及意识形态领域的指导思想的变化而变化的弊
市场经济的要求，妨碍市场经济的健康发展。因此，为了防止决策部门做出危及其他社会主 体利益的决策，并保障各种社会主体维护和增进这种利益的民主权益，就必须制定一系列的 法律、法规来规范政府的决策行为，使公共决策依法进行。 此外，由于公共决策过程本身的复杂性及困难，使得即使在市场体制相当完善的情况下， 也难以避免公共决策的失误。这是因为：第一，要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成 作为政府公共决策追求目标的公共利益往往是困难的，甚至是不可能的。按照公共选择理论 之父布坎南的观点，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在 各种特殊利益之间的“缔约”过程。第二，即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况， 现存的各种决策体制和决策方式因其各自的缺陷而难以达到最优的或理想的政策。第三，决 策信息的不完全性。决策信息的获取总是困难而且需要成本的，因而许多政策实际上是在信 息不充分的情况下做出的，这就难免出现决策失误。第四，人们的“短视效应”。由于政策 效果的复杂性，选民和政治家较易倾向于选择具有急功近利的政策，而舍弃那些具有长远效 益的政策。公共决策过程本身的这些复杂性和困难的存在，更要求我们加快公共决策的科学 化，民主化和法制化的步伐。 二、我国公共决策的现状 现在，让我们回过头来看看我国目前公共决策的现状，对它作一番简要的实证分析， 看看它的科学化、民主化和法制化程度如何，是否适应社会主义市场经发展和现代化建设以 及全面建设小康社会的需要。 可以说，决策和政策问题是党和国家的生命线，也是人民群众的生命线。中国共产党在 长期的革命和建设实践中，高度重视改革问题，把决策和政策的正确与否提高到革命和建设 能否取得成功的高度来认识，党的三代领导核心都极具深刻地洞悉到这一点。毛泽东同志早 就指出“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”邓小 平同志对于改革开放以来的政策制定工作高度重视，强调要实事求是，一切从人民的利益出 发，按照人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应来决定我们 的事情。江泽民同志特别强调要实现决策的科学化和民主化。他提出要逐步形成深入了解民 情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和 工作效率。 建国五十多年来，特别是改革开放的二十几年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的 成就。党和国家制定出一系列正确的政策、战略和策略，使革命和建设事业取得一个又一个 的重大胜利，并积累了丰富的成功决策经验。特别是党的十一届三中全会以来，党和国家不 断地探索并积累适应于社会主义现代化建设，适应于改革开放要求的公共决策的民主化、科 学化和法制化的基础，着手进行政治及行政体制的改革，将决策的科学化和民主化当作政治 体制改革以及社会主义民主政治建设的一个重要环节、内容、任务或目标，在朝向决策的科 学化、民主化以及法制化上大大迈进了一步。这主要表现在： （1）真正确立了我国社会主义的公共决策的根本指导思想和原则，将以经济建设为中 心，建设具有中国特色社会主义作为政府公共决策的根本指导思想，消除了以往公共决策指 导思想以阶级斗争为纲，并随各种政治斗争及意识形态领域的指导思想的变化而变化的弊
端：同时，在实践中总结出成功的决策经验、理论和方法，坚持实事求是思想路线，确立民 主集中制的组织原则，发扬调查研究的优良作风，采用从群众中来到群众中去的基本方法， 创立循序渐进“摸着石头过河”的改革制定模式，以“三个有利于”“生产力标准”作为政 策检验的标准基石，以三个代表重要思想作为决策的逻辑指南和最终归宿，确立了一系列行 之有效、具有中国特色的公共决策的基本原则和方法。 (2)公共决箭体制的改革与完善。随若政治体制改革的讲行，若毛解决决策体制及决 策过程中一些长期存在的困扰性因素，如鲜明提出从决策体制上解决党政决策职贵不分，权 力过分集中的弊端：提出克服决策过程中的主观主义、经验主义和个人独断专行的作风与行 为：提倡尽可能采用科学、合理的决策程序及方法，最大限度地集中群众的智慧和力量，反 映人民群众的要求、愿望和利益等等。注意改革和完善公共决策体制以及一些具体制度，例 如，初步建立了决策中枢系统、决策信息系统、决策监控系统决策执行系统五位一体的现代 决策机制，同时在中央和地方觉政政企关系上，有了一定突破，实行党政分开、政企分开、 权力下放加强宏观调控权也适当扩大地方政府因地制宜的经济决策权：过去由党委包揽大量 的行政事务，实行“一元化领导”，现在则由政府决策，还政于政：以前政府对企业管制材 死，现在企业的自主经营自负盈亏的独立法人地位和市场竞争主体地位大大增强，企业有了 较大的经营自主权。各级党政决策机关都积极完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反 映制度，建立了与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，进行专家咨 询，实行了决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。 (3)建立健全专门的政策研究机构。从1981年开始，从中央到县以上的地方各级党政 机关（军队大军区以上的领导机关）相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研 究、咨询和参谋的机构这些政策研究机构的职能定位就是为决策提供信息搜集、咨询建议、 调查研究及方案论证以辅助决策。：同时，鼓励和扶持作为体制外或民间的政策研究组织， 即各种各样的智囊团，充分利用大学、科研机构以及各种学术团体的政策研究力量。各种体 制外的民间政策研究组织逐渐增多，各种咨询公司应运而生，而且大学科研机构的政策研究 力量也得到东实，像公共政策研究中心之类的组织在综合性大学建立不少。 (4)逐步采用现代化的决策方法、程序和技术。在现实的公共决策实践上，逐步采用 现代化的决箭程序及方法，对许多重大的经济、技术和社会改革，进行了现代化决策的尝试 即采取有组织的群众参与，专家咨询，多种方案的比较、择优，多方面的可行性论证的现代 决策程序及方法，有效地保证这些政策取得好的或较好的效果，避免了重大失误。例如，系 统论、信息论、控制论(“老三论”)以及耗散结构论、协同论、突变论(“新三论”)等科学 方法论为决策行为提供了新的方法论及分析手段：计算机作为电子时代的逻辑和计算工具， 极大的影响了决策过程，绝大部分市、县及发达地区的乡镇已经联网，实现了信息资源共享： 司卷调查，数据统计，模型分析已越来越多地在决策中被采用，决策过程中宏观、系统、定 量分析内容逐渐增多，研究、评估、论证的成分明显增大。改革开放以后的许多重大决策 如农村改革和发展、价格体系改革、沿海梯次开放、三峡工程等都是集中专家及各方面意见 的基础上权衡利弊，最终形成决策的。时至今日，不经过深刻的调查研究不做决策：不经过 系统的咨询论证：不充分经过征求各方面意见不做决策的“三不”原则开始成为越来越多的 负责干部的自觉意识
端；同时，在实践中总结出成功的决策经验、理论和方法，坚持实事求是思想路线，确立民 主集中制的组织原则，发扬调查研究的优良作风，采用从群众中来到群众中去的基本方法， 创立循序渐进“摸着石头过河”的改革制定模式，以“三个有利于”“生产力标准”作为政 策检验的标准基石，以三个代表重要思想作为决策的逻辑指南和最终归宿，确立了一系列行 之有效、具有中国特色的公共决策的基本原则和方法。 （2）公共决策体制的改革与完善。随着政治体制改革的进行，着手解决决策体制及决 策过程中一些长期存在的困扰性因素，如鲜明提出从决策体制上解决党政决策职责不分，权 力过分集中的弊端；提出克服决策过程中的主观主义、经验主义和个人独断专行的作风与行 为；提倡尽可能采用科学、合理的决策程序及方法，最大限度地集中群众的智慧和力量，反 映人民群众的要求、愿望和利益等等。注意改革和完善公共决策体制以及一些具体制度，例 如，初步建立了决策中枢系统、决策信息系统、决策监控系统决策执行系统五位一体的现代 决策机制，同时在中央和地方党政政企关系上，有了一定突破，实行党政分开、政企分开、 权力下放加强宏观调控权也适当扩大地方政府因地制宜的经济决策权；过去由党委包揽大量 的行政事务，实行“一元化领导”，现在则由政府决策，还政于政；以前政府对企业管制过 死，现在企业的自主经营自负盈亏的独立法人地位和市场竞争主体地位大大增强，企业有了 较大的经营自主权。各级党政决策机关都积极完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反 映制度，建立了与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，进行专家咨 询，实行了决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。 （3）建立健全专门的政策研究机构。从 1981 年开始，从中央到县以上的地方各级党政 机关（军队大军区以上的领导机关）相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研 究、咨询和参谋的机构这些政策研究机构的职能定位就是为决策提供信息搜集、咨询建议、 调查研究及方案论证以辅助决策。；同时，鼓励和扶持作为体制外或民间的政策研究组织， 即各种各样的智囊团，充分利用大学、科研机构以及各种学术团体的政策研究力量。各种体 制外的民间政策研究组织逐渐增多，各种咨询公司应运而生，而且大学科研机构的政策研究 力量也得到充实，像公共政策研究中心之类的组织在综合性大学建立不少。 （4）逐步采用现代化的决策方法、程序和技术。在现实的公共决策实践上，逐步采用 现代化的决策程序及方法，对许多重大的经济、技术和社会改革，进行了现代化决策的尝试， 即采取有组织的群众参与，专家咨询，多种方案的比较、择优，多方面的可行性论证的现代 决策程序及方法，有效地保证这些政策取得好的或较好的效果，避免了重大失误。例如，系 统论、信息论、控制论（“老三论”）以及耗散结构论、协同论、突变论（“新三论”）等科学 方法论为决策行为提供了新的方法论及分析手段；计算机作为电子时代的逻辑和计算工具， 极大的影响了决策过程，绝大部分市、县及发达地区的乡镇已经联网，实现了信息资源共享； 问卷调查，数据统计，模型分析已越来越多地在决策中被采用，决策过程中宏观、系统、定 量分析内容逐渐增多，研究、评估、论证的成分明显增大。改革开放以后的许多重大决策， 如农村改革和发展、价格体系改革、沿海梯次开放、三峡工程等都是集中专家及各方面意见 的基础上权衡利弊，最终形成决策的。时至今日，不经过深刻的调查研究不做决策；不经过 系统的咨询论证；不充分经过征求各方面意见不做决策的“三不”原则开始成为越来越多的 负责干部的自觉意识
然而，我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的 迄今为止仍有诸多缺陷或不足，不能适应于社会主义市场经济和现代化建设发展的迫切需 要。从总体上看，我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期。尽管改革开 放以来，我国的传统公共决策体制已经动摇，向现代化的决策体制迈进了一大步，但传统的 决策体制及决策模式并未彻底消除，现代化的决策体制并未最终确立起米。目前我国公共决 策中存在的主要间题可以归纳为下列几个方面： 首先，公共决策系统及机构方面存在缺陷。按照现代决策理论及政策科学的观点，现 代化的公共决策系统是信总、参谋（咨询）、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有 机系统。尽管我国的现代化公共决策系统己开始发有，但还很不成熟。这主要表现在： 一决簧系统未能很好地协调统一，决断、信息、咨询和监督等子系统职责不明，界 限不清，互相牵制，影响了决策的效率和科学性。例如，决策中的谋与断的关系未能处理好， 决策者常以行政强制手段迫使咨询者违背决策的科学规律而为其主观决策服务，而咨询者有 时也越权以决策者的身份做出决策。 一决策主体权力、职责及范围划分不甚明确，缺乏规范化的制度设计。党政不分 政企不分，中央和地方的权限划分不够明确，人大最高决策权功能萎缩等现象还时而存在。 一由于其没有成文规定的权威地位，政治体制内的政策研究机构在组织、人事、经 费、行政关系上受制于各级党政机关，失去独立性，难以例行辅助决策的应有之职，蜕变为 起草稿子文件的秘书处。 一体制外或民间的政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，而且功能不全，它们与决 策子系统及官方政策研究组织往往缺乏制度化的联系，其研究力量未能充分参与到公共决策 事务之中。在个别地方或部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工 具，甚至被用来“装门面”。 其次，公共决策还未实现从经验决策到科学决策的根本性转变。尽管我国目前的公共 决策采用了大量的新兴科学理论和科学技术手段，但从根本上而言，实现科学决策还任重而 道远。 一决策者决策观念滞后。“一言堂”、“个人说了算”仍是不少决策中的习惯定式，相 当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解，仍用小生 产的狭义眼光判断事物，指挥行政，以至单凭个人好恶、情绪意志“拍胸、拍脑袋、拍屁 股”的决策现象屡见不鲜。 一决策程序尚不规范。在实践中，没有根据理想的公共决策过程包括从问题界定， 目标确定、方案设计、结果预测、方案比较到择优到最终研究及评价等一系列功能环节进行 科学规范决策。不经过深入的调查研究，不经过系统的咨询论证，不充分征求各方面的意见， 少数领导按主观瞪断拍案决策的现象还不时发生 一现代化的决策方法、手段应用不充分。尽管系统论、信息论、控制论等一系列新 兴理论为决策行为提供了新的方法论，但在实践中真正应用到决策上的还是不够普遍：虽然 计算机网络通讯已较发达，但资源共享的广度和深度不够，信总资源为实现决策科学化的作 用还不十分明显。 再次，政策科学理论研究滞后于决策实践：我国政策科学界虽然取得了有目共睹的成就
然而，我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的。 迄今为止仍有诸多缺陷或不足，不能适应于社会主义市场经济和现代化建设发展的迫切需 要。从总体上看，我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期。尽管改革开 放以来，我国的传统公共决策体制已经动摇，向现代化的决策体制迈进了一大步，但传统的 决策体制及决策模式并未彻底消除，现代化的决策体制并未最终确立起来。目前我国公共决 策中存在的主要问题可以归纳为下列几个方面： 首先，公共决策系统及机构方面存在缺陷。按照现代决策理论及政策科学的观点，现 代化的公共决策系统是信息、参谋（咨询）、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有 机系统。尽管我国的现代化公共决策系统已开始发育，但还很不成熟。这主要表现在： ——决策系统未能很好地协调统一，决断、信息、咨询和监督等子系统职责不明，界 限不清，互相牵制，影响了决策的效率和科学性。例如，决策中的谋与断的关系未能处理好， 决策者常以行政强制手段迫使咨询者违背决策的科学规律而为其主观决策服务，而咨询者有 时也越权以决策者的身份做出决策。 ——决策主体权力、职责及范围划分不甚明确，缺乏规范化的制度设计。党政不分， 政企不分，中央和地方的权限划分不够明确，人大最高决策权功能萎缩等现象还时而存在。 ——由于其没有成文规定的权威地位，政治体制内的政策研究机构在组织、人事、经 费、行政关系上受制于各级党政机关，失去独立性，难以例行辅助决策的应有之职，蜕变为 起草稿子文件的秘书处。 ——体制外或民间的政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，而且功能不全，它们与决 策子系统及官方政策研究组织往往缺乏制度化的联系，其研究力量未能充分参与到公共决策 事务之中。在个别地方或部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工 具，甚至被用来“装门面”。 其次，公共决策还未实现从经验决策到科学决策的根本性转变。尽管我国目前的公共 决策采用了大量的新兴科学理论和科学技术手段，但从根本上而言，实现科学决策还任重而 道远。 ——决策者决策观念滞后。“一言堂”、“个人说了算”仍是不少决策中的习惯定式，相 当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解，仍用小生 产的狭义眼光判断事物，指挥行政，以至单凭个人好恶、情绪意志“拍胸脯、拍脑袋、拍屁 股”的决策现象屡见不鲜。 ——决策程序尚不规范。在实践中，没有根据理想的公共决策过程包括从问题界定、 目标确定、方案设计、结果预测、方案比较到择优到最终研究及评价等一系列功能环节进行 科学规范决策。不经过深入的调查研究，不经过系统的咨询论证，不充分征求各方面的意见， 少数领导按主观臆断拍案决策的现象还不时发生。 ——现代化的决策方法、手段应用不充分。尽管系统论、信息论、控制论等一系列新 兴理论为决策行为提供了新的方法论，但在实践中真正应用到决策上的还是不够普遍；虽然 计算机网络通讯已较发达，但资源共享的广度和深度不够，信息资源为实现决策科学化的作 用还不十分明显。 再次，政策科学理论研究滞后于决策实践：我国政策科学界虽然取得了有目共睹的成就
但滞后于现代化建设实践。一是在吸收消化国外先进的政策研究理论、方法和技术方面，目 前还停留在介绍西方一些经典著作，不但没有归纳总结出一套能植根于中国、适合中国国情 的政策理论、方法、技术，而且对西方最前沿的研究动态关注不够，落后于世界潮流。二是 我国的基础理论研究薄弱，这是政策科学发展，实现决策科学化、法制化、民主化的力量源 泉，而在这个领域由于重视不够，对人才吸引力不大，目前真正有价值的研究成果寥寥。西 方著名思想库的政策研究和咨询的一个成功经验就是重视基础理论和方法论研究，出高层次 学术成果实用方法促进实际政策研究水平的提高。 最后，政策研究人员整体素质不高。由于我国的一些政策研究组织结构参谋咨询功能弱 化，并不是真正意义上的智囊团而且其法律地位模糊，缺乏权威性，这些组织往往成为决第 论证工具和撰稿的秘书班子，其组成人员素质要求不高，常成为安置人员就业的场所，甚至 当作“养老基地”。而且由于工作环境不佳待遇不高，缺乏独立自主性，其研究成员不受重 视等，使党政部门的政策研究机构难以引进并吸收人才，造成我国的政策研究队伍存在若年 龄老化、观念滞后、知识结构不合理，缺乏自主创造性等不少积弊，政策人员的整体素质 亟待提高 三、推进我国公共决策的科学化、民主化和法制化 按照社会主义市场经济发展的内在要求以及目前我国公共决策存在着的问题，必须下大 力气，加快我国公共决策的科学化、民主化和法制化的步伐，改善公共决策系统及其运行， 提高公共政策制定及执行的质量，形成与市场经济体制相适应的宏观调控体系，促进社会主 义市场经济和现代化建设的顺利发展。 所谓的决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是 公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。所谓的决策 民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决 策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求：并在决策系统及其运行中，形成 民主的体制、程序和气氛。所谓的决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的 行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利： 并使党政机关及领导者的决策权力受到法律的和人民群众的有效监督。科学化、民主化与法 制化是现代化公共决策的三个相互联系、密切配合的方面：民主化是现代化公共决策的基础 科学化是现代化公共决策的主导，而法制化则是现代化公共决策的保证。 当前，我们可以从下列几个主要方面入手，来改进公共决策系统及其运行，提高公共决 策的科学化、民主化和法制化的水平。 1.更新思想观念是前提 观念是行动的先导，当前我们必须大力提倡科学、民主、法制精神，摒弃一切不适应时 代要求和市场经济发展的旧观念，树立现代化的决策观念。就科学化而言，要树立专家咨询 观念，采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的决策体制等：就民主化而言，要树 立民主集中制观念，集体决策观念，决策监督等观念：就法制化而言，要树立有法可依、有 法必依、执法必严、违法必究法制理念。不但要健全规范决策的法律制度，而且要依法办事
但滞后于现代化建设实践。一是在吸收消化国外先进的政策研究理论、方法和技术方面，目 前还停留在介绍西方一些经典著作，不但没有归纳总结出一套能植根于中国、适合中国国情 的政策理论、方法、技术，而且对西方最前沿的研究动态关注不够，落后于世界潮流。二是 我国的基础理论研究薄弱，这是政策科学发展，实现决策科学化、法制化、民主化的力量源 泉，而在这个领域由于重视不够，对人才吸引力不大，目前真正有价值的研究成果寥寥。西 方著名思想库的政策研究和咨询的一个成功经验就是重视基础理论和方法论研究，出高层次 学术成果实用方法促进实际政策研究水平的提高。 最后，政策研究人员整体素质不高。由于我国的一些政策研究组织结构参谋咨询功能弱 化，并不是真正意义上的智囊团而且其法律地位模糊，缺乏权威性，这些组织往往成为决策 论证工具和撰稿的秘书班子，其组成人员素质要求不高，常成为安置人员就业的场所，甚至 当作“养老基地”。而且由于工作环境不佳待遇不高，缺乏独立自主性，其研究成员不受重 视等，使党政部门的政策研究机构难以引进并吸收人才，造成我国的政策研究队伍存在着年 龄老化、 观念滞后、知识结构不合理，缺乏自主创造性等不少积弊，政策人员的整体素质 亟待提高。 三、推进我国公共决策的科学化、民主化和法制化 按照社会主义市场经济发展的内在要求以及目前我国公共决策存在着的问题，必须下大 力气，加快我国公共决策的科学化、民主化和法制化的步伐，改善公共决策系统及其运行， 提高公共政策制定及执行的质量，形成与市场经济体制相适应的宏观调控体系，促进社会主 义市场经济和现代化建设的顺利发展。 所谓的决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是 公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。所谓的决策 民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决 策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成 民主的体制、程序和气氛。所谓的决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的 行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利， 并使党政机关及领导者的决策权力受到法律的和人民群众的有效监督。科学化、民主化与法 制化是现代化公共决策的三个相互联系、密切配合的方面：民主化是现代化公共决策的基础， 科学化是现代化公共决策的主导，而法制化则是现代化公共决策的保证。 当前，我们可以从下列几个主要方面入手，来改进公共决策系统及其运行，提高公共决 策的科学化、民主化和法制化的水平。 1．更新思想观念是前提 观念是行动的先导，当前我们必须大力提倡科学、民主、法制精神，摒弃一切不适应时 代要求和市场经济发展的旧观念，树立现代化的决策观念。就科学化而言，要树立专家咨询 观念，采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的决策体制等；就民主化而言，要树 立民主集中制观念，集体决策观念，决策监督等观念；就法制化而言，要树立有法可依、有 法必依、执法必严、违法必究法制理念。不但要健全规范决策的法律制度，而且要依法办事
建立决策责任机制，对于违法人员坚决追究其法律责任并予以惩罚，保证决策依法进行。 2。完普公共快策体制是根本 现代科学决策与传统经验决策的一个重要区别就在于决策单元是由信息系统、咨询系 统、决策系统、执行系统和监控系统构成的有机系统，各子系统各司其职、相互独立，又密 切配合、相互协调，共同实现决策功能。对公共决策体制的完善和发展，需从下面几个维度 努力： (1)针对当前我国决策中枢系统中存在的主要问题，一是将决策主体要职责分开，明 确政党系统、人大、和各自的决策权限、职责、范围，使各决策主体的决策权界限明晰，减 少侵权渎职行为：二是要健全各级政府决策会议制度，并使其与行政首长负责制有机的结合 起来，兼顾公平和效率：三是建立行政决策责任制，健全相应的奖惩制度。 (2)针对当前我国决策信息系统中存在的主要问题（如网络系统尚不健全，覆盖面也 比较狭窄，一般信总过多过滥，使用信息偏少，时效性差等)，一是要大力扶持信总产业、 兴建一批全国性、地区性的信总库，信息研究中心。规范操作规程，健全工作制度，形成 个快捷、高效、灵敏的信息运作机制和一个多层次的、全方位的信息网络系统：二是要提高 信总管理人员的素质，增加对信总价值辨识的能力和整和能力：三是要加大对信总设施投资 力度，搞好“硬件”建设。大力推广应用技术，应用现代化的方法和手段，对各类信息进行 收集、加工、存储和传输，为决策中枢系统和咨询系统提供充足、准确、适用的信息。 (3)针对当前我国决策咨询系统中存在的主要问题，一是要完善体制内政策研究组织， 从法律上保障其应有地位，要在法律和制度上明确赋予其独立地位，从经费、人事、行政隶 属关系等方面，使其能按决策科学内在规律，客观公正的研究政策问题，提供咨询、建议， 二是要加强体制外的政策研究组织发展，使其作为一种民主参与力量，在决策中发挥积极作 用与体制内的政策研究组织相辅相成，产生正向合力，形成强大的决策参谋后盾：三是政府 应借鉴国外建立脑库、思想库的做法，成立顾问机构，聘请社会各界具有真才实学的专家、 学者担任政府顾问，帮助解决行政管理中的重大问题：四是谋与断相对分离，决策者要正确 处理与智囊人员的关系，既要发扬民主、尊重知识、尊重人才，让其畅所欲言，营造一种民 主、平等、协商的气氛，又要博采众长，善于决断拍板 3。扩大民主参与是基础 要推进决策的民主化，可以采取如下几个措施： (】)决策者必须从人民根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人 民高兴不高兴”“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据。决策要如小平同志所说的“都 要以是否有助于人民的幸福.作为衡量对或不对的标准”① (2)决策者要有民主的品质。决策者决策时要实事求是，调查研究，相信群众和依靠 拼众，善于开展批评和自我批评，注意惊听专家学者和人民群众的意见，使民主决策成为 其行为的内在规范和素养。 (3)决策中枢要实行民主。行政首长在决策中不能搞“一言堂”、“家长制”和“个人 说了算”，把个人凌驾于领导集体之上，以个人意见代替集体智慧，用经验决策代替科学决 策，而应坚持民主集中制，实行“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”，在领导班 ①邓小平文选（第3卷）北京：人民出版社，1993：23页
建立决策责任机制，对于违法人员坚决追究其法律责任并予以惩罚，保证决策依法进行。 2．完善公共决策体制是根本 现代科学决策与传统经验决策的一个重要区别就在于决策单元是由信息系统、咨询系 统、决策系统、执行系统和监控系统构成的有机系统，各子系统各司其职、相互独立，又密 切配合、相互协调，共同实现决策功能。对公共决策体制的完善和发展，需从下面几个维度 努力： （1）针对当前我国决策中枢系统中存在的主要问题，一是将决策主体要职责分开，明 确政党系统、人大、和各自的决策权限、职责、范围，使各决策主体的决策权界限明晰，减 少侵权渎职行为；二是要健全各级政府决策会议制度，并使其与行政首长负责制有机的结合 起来，兼顾公平和效率；三是建立行政决策责任制，健全相应的奖惩制度。 （2）针对当前我国决策信息系统中存在的主要问题（如网络系统尚不健全，覆盖面也 比较狭窄，一般信息过多过滥，使用信息偏少，时效性差等），一是要大力扶持信息产业、 兴建一批全国性、地区性的信息库，信息研究中心。规范操作规程，健全工作制度，形成一 个快捷、高效、灵敏的信息运作机制和一个多层次的、全方位的信息网络系统；二是要提高 信息管理人员的素质，增加对信息价值辨识的能力和整和能力；三是要加大对信息设施投资 力度，搞好“硬件”建设。大力推广应用技术，应用现代化的方法和手段，对各类信息进行 收集、加工、存储和传输，为决策中枢系统和咨询系统提供充足、准确、适用的信息。 （3）针对当前我国决策咨询系统中存在的主要问题，一是要完善体制内政策研究组织， 从法律上保障其应有地位，要在法律和制度上明确赋予其独立地位，从经费、人事、行政隶 属关系等方面，使其能按决策科学内在规律，客观公正的研究政策问题，提供咨询、建议， 二是要加强体制外的政策研究组织发展，使其作为一种民主参与力量，在决策中发挥积极作 用与体制内的政策研究组织相辅相成，产生正向合力，形成强大的决策参谋后盾；三是政府 应借鉴国外建立脑库、思想库的做法，成立顾问机构，聘请社会各界具有真才实学的专家、 学者担任政府顾问，帮助解决行政管理中的重大问题；四是谋与断相对分离，决策者要正确 处理与智囊人员的关系，既要发扬民主、尊重知识、尊重人才，让其畅所欲言，营造一种民 主、平等、协商的气氛，又要博采众长，善于决断拍板。 3．扩大民主参与是基础 要推进决策的民主化，可以采取如下几个措施： （1）决策者必须从人民根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人 民高兴不高兴”“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据。决策要如小平同志所说的“都 要以是否有助于人民的幸福.作为衡量对或不对的标准”① （2）决策者要有民主的品质。决策者决策时要实事求是，调查研究，相信群众和依靠 群众，善于开展 批评和自我批评，注意倾听专家学者和人民群众的意见，使民主决策成为 其行为的内在规范和素养。 （3）决策中枢要实行民主。行政首长在决策中不能搞“一言堂”、“家长制”和“个人 说了算”，把个人凌驾于领导集体之上，以个人意见代替集体智慧，用经验决策代替科学决 策，而应坚持民主集中制，实行“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”，在领导班 ①邓小平文选（第 3 卷）.北京：人民出版社，1993：23 页
子内充分发扬民主。有如江泽民同志所说：“要增强领导班子的凝聚力和成斗力，必须健全 集体领导和个人分工负责相结合的制度。主要领导同志要有魄力，尤其要有全局思想和民主 作风，要懂得尊重别人，尊重集思广益，坚持重大问题集体讨论决定。每个领导成员既要根 据集体的决定和分工，切实履行自己的职责，又要关心全局的工作，积极参与集体的领导。 (4)决策过程要要充分实行民主。党政机关要加强与人民代表的联系，重视人民群众 的信访工作，建立社会协商对话制度，拓宽群众参政议政渠道，结合电子政府的推行，利用 政府网页和“市长电子邮箱”等形式，充分发挥人民群众及社会各界参与决策的功能，提高 决策透明度，把重要决策交给人民群众，让人民群众参政议政，监督政府工作：同时，注重 发挥政策研究组织等智囊团的作用，进行科学、民主决策。 4.提高决策者的素质是关键 (1)要有坚定的政治立场。决策者要加强政治修养，努力提高政治素养，坚定政治立 场，要讲政治，包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性， 只有讲政治，才能高屋建瓴统揽全局，在决策中坚持正确的政治方向，贯彻执行党的基本路 线。 (2)养成求实的工作态度。决策者要从实际出发，把实事求是作为决策工作的出发点 和立足点，正确处理局部利益和全局利益，眼前利益和长远利益，个人利益和国家集体利益 之间的关系，不热夷干上而目、铺摊子、培政绩工程，做表面文意，而要尊重科学、草重古 理、尊重群众首创精神，从实际出发，踏实工作。 (3)培育科学的创新精神。决策作为一种面向未来的活动，作为一种创造性、探索性 和开拓性的实践活动，其活动过程就是不断打破旧框框的束缚，不断研究新情况，解决新问 题的过程，因而决策者要解放思想，实事求是，勇于探索，开拓进取，有破旧立新的胆识， 有勇于改革的大气魄，这样才能取得更大成绩。 (4)丰富自己的知识储备。公共决策以社会公共事务为对象，涉及到多学科、多行业 多领域，是一个极为复杂的系统工程，要求决策者必须有较宽的知识面和较高的知识素养， 因此，决策者不断学习，丰富自己的知识储备，才能正确认识事物发展的客观规律，提高科 学决策能力。 5.健全法制规范是保证 要保证决策科学化、民主化的实现，使公共决策更加合理或至少避免重大失误，必须有 一套较为完善的法律、规则。在这方面我们可以借鉴作为当代西方经济学的最新分支之一的 公共选择理论的宪政改革观点。该理论的莫基人布坎南认为，要改进政府一政治过程（公共 决策或公共选择过程)，就必须改革相关的规则，改革政治游戏的框架，因为一切游戏都由 它的规则所限定，一场较佳的游戏只产生于改变了的规则：他者重从立宪的角度分析政府公 共决策的规则和约束经济的和政治的行动者的规则和限制条件。这有一定的合理性。在我国 目前由计划经济向市场经济过渡或转变的时期，必须加强法制建设，特别注意公共决策的法 制化建设，完善决策体制及各项决策规则，使公共决策行为纳入法制的轨道。可以采取的措 施有： 0《人民日报》1998年4月2日
子内充分发扬民主。有如江泽民同志所说：“要增强领导班子的凝聚力和战斗力，必须健全 集体领导和个人分工负责相结合的制度。主要领导同志要有魄力，尤其要有全局思想和民主 作风，要懂得尊重别人，尊重集思广益，坚持重大问题集体讨论决定。每个领导成员既要根 据集体的决定和分工，切实履行自己的职责，又要关心全局的工作，积极参与集体的领导。” ① （4）决策过程要要充分实行民主。党政机关要加强与人民代表的联系，重视人民群众 的信访工作，建立社会协商对话制度，拓宽群众参政议政渠道，结合电子政府的推行，利用 政府网页和“市长电子邮箱”等形式，充分发挥人民群众及社会各界参与决策的功能，提高 决策透明度，把重要决策交给人民群众，让人民群众参政议政，监督政府工作；同时，注重 发挥政策研究组织等智囊团的作用，进行科学、民主决策。 4．提高决策者的素质是关键 （1）要有坚定的政治立场。决策者要加强政治修养，努力提高政治素养，坚定政治立 场，要讲政治，包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性， 只有讲政治，才能高屋建瓴统揽全局，在决策中坚持正确的政治方向，贯彻执行党的基本路 线。 （2）养成求实的工作态度。决策者要从实际出发，把实事求是作为决策工作的出发点 和立足点，正确处理局部利益和全局利益，眼前利益和长远利益，个人利益和国家集体利益 之间的关系，不热衷于上项目、铺摊子、搞政绩工程，做表面文章，而要尊重科学、尊重真 理、尊重群众首创精神，从实际出发，踏实工作。 （3）培育科学的创新精神。决策作为一种面向未来的活动，作为一种创造性、探索性 和开拓性的实践活动，其活动过程就是不断打破旧框框的束缚，不断研究新情况，解决新问 题的过程，因而决策者要解放思想，实事求是，勇于探索，开拓进取，有破旧立新的胆识， 有勇于改革的大气魄，这样才能取得更大成绩。 （4）丰富自己的知识储备。公共决策以社会公共事务为对象，涉及到多学科、多行业、 多领域，是一个极为复杂的系统工程，要求决策者必须有较宽的知识面和较高的知识素养， 因此，决策者不断学习，丰富自己的知识储备，才能正确认识事物发展的客观规律，提高科 学决策能力。 5．健全法制规范是保证 要保证决策科学化、民主化的实现，使公共决策更加合理或至少避免重大失误，必须有 一套较为完善的法律、规则。在这方面我们可以借鉴作为当代西方经济学的最新分支之一的 公共选择理论的宪政改革观点。该理论的奠基人布坎南认为，要改进政府—政治过程（公共 决策或公共选择过程），就必须改革相关的规则，改革政治游戏的框架，因为一切游戏都由 它的规则所限定，一场较佳的游戏只产生于改变了的规则；他着重从立宪的角度分析政府公 共决策的规则和约束经济的和政治的行动者的规则和限制条件。这有一定的合理性。在我国 目前由计划经济向市场经济过渡或转变的时期，必须加强法制建设，特别注意公共决策的法 制化建设，完善决策体制及各项决策规则，使公共决策行为纳入法制的轨道。可以采取的措 施有： ①《人民日报》1998 年 4 月 2 日
(1)依法确立决策权力的合理结构和科学合理的决策程序。依法确立决策权力的合理 结构即以法律的形式规定各种决策主体决策权力，实行合理分权，建立起多方位、多层次的 合理决策权力体系：依法确立公正合理公共决策程序，既以法律的形式将这种科学合理的决 策程序周定下来。当然，这并不是说一定要制定一部关于决策的法律法规，而是应在有关法 律法规（如行政组织法、行政程序法、国家公务员法、刑法的有关法条文）中，对政府决策 权力的行使进行规范，使行政机关及其领导的决策行为有法可依。 (2)强化决策的法律监督机制，建立健全决策者的责任制。保证依法决策，做到违法 必究，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对其决策行为负责。江泽民同志指出，我们 的权利是人民赋予的，一切干部都是人的公仆，必须受到人民和法律的监督。我国相继颁布 了《行政复议条例》《行政监察法》《行政处罚法》，应进一步建立健全行使权力的制约机制： 坚持公平、公正、公开的原则，保证政府和机关人员切实依法行事，对不遵守决策规则或法 律导致失误，要追究其法律责任。 (3)健全民主机制，规定政策参与者的资格权力和义务。要保障广大人民群众参与公 共决策的民主权益，并使决策咨询特别是专家咨询制度化，可以借鉴香港的强制咨询的做法。 领导凭经验、想当然，决策前不进行认真的调查研究，不广泛发扬民主，不从实际出发，主 观臆断，以至给国家集体造成重大损失的事屡见不鲜，这必须坚决杜绝， (4)增强全民法制意识。缺乏法律意识是我国法制建设中的薄弱环节，法律意识对于 依法办事，依法律己，依法维护自己的合法权益，以法律为准绳进行决策活动具有重要意义。 实践的经验也说明，有了比较健全和完善的法律和制度，如果人们的法律意识和法律观念淡 薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到道守而不起作用，甚至形同虚设。 因此，必须坚持不懈地抓好法律宣传工作，提高公民特别是领导干部的法律观念，提高依法 办事能力，为公共决策的法制化奠定坚实的基础。 总之，为了适应社会主义市场经济和现代化建设发展的迫切需要，必须深入进行行政体 制和政治体制改革，优化或改善公共决策系统及其运行，提高公共政策制定与执行质量，尽 快实现公共决策的科学化、民主化与法制化，形成与市场机制相配套的宏观调控机制。 案例 营造民主的政策环境：中国村民自治案例分析 现代公共政策活动与传统公共政策活动最根本的区别，就在于公共政策制定和实施过程 的民主化。民主化的公共政策活动必须以民主化的公共政策环境为基础。我国党和政府在营 造民主的政策环境方面初见成效，中国村民自治是最好的说明。 (一)村民要求自治 河北省井任县柔家村地处深山区，是有名的贫困村。一首民谣，“山好水好空气好，只 见哥哥不见嫂”，道出了梁家村的辛酸。1990年，退伍军人、党员梁洪才带领一群村民到镇 ·资料来源：董郁玉、施滨海编.政治中国.北京：今日中国出版社，1998：196一215页
（1）依法确立决策权力的合理结构和科学合理的决策程序。依法确立决策权力的合理 结构即以法律的形式规定各种决策主体决策权力，实行合理分权，建立起多方位、多层次的 合理决策权力体系；依法确立公正合理公共决策程序，既以法律的形式将这种科学合理的决 策程序固定下来。当然，这并不是说一定要制定一部关于决策的法律法规，而是应在有关法 律法规（如行政组织法、行政程序法、国家公务员法、刑法的有关法条文）中，对政府决策 权力的行使进行规范，使行政 机关及其领导的决策行为有法可依。 （2）强化决策的法律监督机制，建立健全决策者的责任制。保证依法决策，做到违法 必究，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对其决策行为负责。江泽民同志指出，我们 的权利是人民赋予的，一切干部都是人的公仆，必须受到人民和法律的监督。我国相继颁布 了《行政复议条例》《行政监察法》《行政处罚法》，应进一步建立健全行使权力的制约机制， 坚持公平、公正、公开的原则，保证政府和机关人员切实依法行事，对不遵守决策规则或法 律导致失误，要追究其法律责任。 （3）健全民主机制，规定政策参与者的资格权力和义务。要保障广大人民群众参与公 共决策的民主权益，并使决策咨询特别是专家咨询制度化，可以借鉴香港的强制咨询的做法。 领导凭经验、想当然，决策前不进行认真的调查研究，不广泛发扬民主，不从实际出发，主 观臆断，以至给国家集体造成重大损失的事屡见不鲜，这必须坚决杜绝。 （4）增强全民法制意识。缺乏法律意识是我国法制建设中的薄弱环节，法律意识对于 依法办事，依法律己，依法维护自己的合法权益，以法律为准绳进行决策活动具有重要意义。 实践的经验也说明，有了比较健全和完善的法律和制度，如果人们的法律意识和法律观念淡 薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至形同虚设。 因此，必须坚持不懈地抓好法律宣传工作，提高公民特别是领导干部的法律观念，提高依法 办事能力，为公共决策的法制化奠定坚实的基础。 总之，为了适应社会主义市场经济和现代化建设发展的迫切需要，必须深入进行行政体 制和政治体制改革，优化或改善公共决策系统及其运行，提高公共政策制定与执行质量，尽 快实现公共决策的科学化、民主化与法制化，形成与市场机制相配套的宏观调控机制。 案 例 营造民主的政策环境：中国村民自治案例分析 现代公共政策活动与传统公共政策活动最根本的区别，就在于公共政策制定和实施过程 的民主化。民主化的公共政策活动必须以民主化的公共政策环境为基础。我国党和政府在营 造民主的政策环境方面初见成效，中国村民自治是最好的说明。 （一）村民要求自治 河北省井任县梁家村地处深山区，是有名的贫困村。一首民谣，“山好水好空气好，只 见哥哥不见嫂”，道出了梁家村的辛酸。1990 年，退伍军人、党员梁洪才带领一群村民到镇 资料来源：董郁玉、施滨海编. 政治中国.北京：今日中国出版社，1998：196～215 页