第十二章公共政策的经济学分析 经济学与政策科学是两门关系十分密切的学科，经济学构成了政策分析的一个主要基础，经济 学途经是政策科学研究的主导性途经之一，经济学分析方法则是政策分析方法的重要组成部分。本 章先介绍了经济学的相关理论，进而讨论经济学途径和分析方法在公共政策研究中的具体应用，特 别是以公共选择理论为例进行详细的说明。 第一节政策分析的经济学基础 经济学构成政策分析的一个主要基础。这不仅表现在于经济学对经济政策方面的研究起源很 早，为政策科学的发展做出了贡献、而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途 径，它为政策分析提供了概念框架，理论模式和分析技术。 一、什么是经济学 按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策 的学科。英国著名经济学家马歇尔(A1 fred Marshall)认为经济学是对处于普通生活事务中的人类 的研究”。美国著名经济学家萨缪尔森(Paul A.Samuelson)则将经济学定义为“研究人和社会如 何进行选择，来使用可以有其他用途的稀缺资源以便生产各种商品，并在现在和将来分配给社会 的各个成员或群体以供消费之用。”有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题 而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。 我们倾向于将经济学定义为：“研究社会如何管理自己的稀缺资源”⑧。它所研究的经济问题， 包括以下四个方面：(1)生产什么？即总量为既定的生产资源用来生产哪些产品和生产多少？(2) 如何生产？即如何组织生产使生产要素能够最有效率的被使用。(3)为谁生产？即生产出来的产品 如何在消费者、企业、政府和其他经济组织之间进行分配。(4)既定的社会资源总量是否被充分利 用以及如何得以充分利用？① 二、经济学的分类 经济学有不同的分类方法。经济学作为一门经验社会科学，按起研究对象、研究手段和方法的 不同，可以分为微观经济学和宏观经济学：理论经济学和应用经济学：规范经济学和实证经济学。 1.微观经济学和宏观经济学 经济学的一种常见的分类方法是将它划分为微观经济学和宏观经济学，前者考察作为消费者的 个人和公司在市场中的行为：后者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题。 在传统上经济学领域被分为两个次领域：“微观经济学研究家庭和企业如何做出决策，以及他们在 ·经济学 为与按分语次学版节。大学出版社19：4页
1 第十二章 公共政策的经济学分析 经济学与政策科学是两门关系十分密切的学科，经济学构成了政策分析的一个主要基础，经济 学途经是政策科学研究的主导性途经之一，经济学分析方法则是政策分析方法的重要组成部分。本 章先介绍了经济学的相关理论，进而讨论经济学途径和分析方法在公共政策研究中的具体应用，特 别是以公共选择理论为例进行详细的说明。 第一节 政策分析的经济学基础 经济学构成政策分析的一个主要基础。这不仅表现在于经济学对经济政策方面的研究起源很 早，为政策科学的发展做出了贡献、而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途 径，它为政策分析提供了概念框架，理论模式和分析技术。 一、什么是经济学 按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策 的学科。英国著名经济学家马歇尔(Alfred Marshall)认为“经济学是对处于普通生活事务中的人类 的研究”。 ①美国著名经济学家萨缪尔森（Paul A. Samuelson）则将经济学定义为“研究人和社会如 何进行选择，来使用可 以有其他用途的稀缺资源以便生产各种商品，并在现在和将来分配给社会 的各个成员或群体以供消费之用。” ②有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题， 而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。 我们倾向于将经济学定义为：“研究社会如何管理自己的稀缺资源”③。它所研究的经济问题， 包括以下四个方面：（1）生产什么？即总量为既定的生产资源用来生产哪些产品和生产多少？（2） 如何生产？即如何组织生产使生产要素能够最有效率的被使用。（3）为谁生产？即生产出来的产品 如何在消费者、企业、政府和其他经济组织之间进行分配。（4）既定的社会资源总量是否被充分利 用以及如何得以充分利用？④ 二、经济学的分类 经济学有不同的分类方法。经济学作为一门经验社会科学，按起研究对象、研究手段和方法的 不同，可以分为微观经济学和宏观经济学；理论经济学和应用经济学；规范经济学和实证经济学。 1．微观经济学和宏观经济学 经济学的一种常见的分类方法是将它划分为微观经济学和宏观经济学，前者考察作为消费者的 个人和公司在市场中的行为；后者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题。 在传统上经济学领域被分为两个次领域：“微观经济学研究家庭和企业如何做出决策，以及他们在 ① Alfred Marshall, Principle of Economics (8th ed.). Don Mills, Ontario:The Macmillan Co., of Canada Led., 1920, p.332. ② 保罗·A·萨缪尔森和威廉· D·诺德豪斯.经济学(第 12 版).北京:中国发展出版社,1992:4. ③ [美]曼昆著．经济学原理（上）．北京：生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社，1999：4 页． ④ 郭霖著．经济学——行为与政策分析．厦门：厦门大学出版社，1996：3 页．
某个市场上的相互交易：宏观经济学研究整体经济现象”。①在经济分析中以单个经济主体（作为消 费者的单个家庭、作为生产者的单个厂商、作为消费者和生产者完成交易的单个市场)的经济行为 作为研究对象的，称为微观经济学：而把社会当作一个整体经济活动作为研究对象，并研究政府经 济政策的制订与执行的，称为宏观经济学。 微观经济学将经济行为的基本主体分为两大类：个人和企业。个人一方面是消费者，另一方面 是生产要素（劳动、资本、土地、才能）的所有者：企业即生产单位，一方面是商品的生产者，另 方面是生产要素的需求者。微观经济学研究这些经济行为主体，如何在一系列既定的假设条件下， 在市场机制中，通过价格机制，最终实现自己利益的最大化和资源的最佳配置，并使经济达到一般 均衡。微观经济学理论主要有：消费者行为理论，均衡价格理论，生产和成本理论，市场结构理论， 生产要素收入分配理，一般均衡理论等」 宏观经济学主要考察微观经济分析中被假定为已知和既定的社会资源总量的大小是如何决定 的。因此，它研究国民收入大小、通货膨胀高低及其变化、全社会就业和失业人数等等问题。它使 用的变量都是将一个社会作为一个整体进行考察时的经济变量的总量，如由各个家庭在一定时期 (如一年)的消费和储蓄加总而形成的全社会消费支出和储蓄总额、政府在预算年度的收入和支出、 各行各业的就业人数加总而成的全社会就业总量等。宏观经济学理论主要有：国民收入核算理论 国民收入决定和变动理论、总量均衡理论、通货膨张理论、宏观政策理论等 微观经济学和宏观经济学的关系可以用以下例子来说明。例如它们都研究就业或失业问愿，微 观经济学研究单个劳动力市场上货币工资升降对劳动力需求的影响，研究单个工人可能受哪些因素 影响而增减自己的劳动力供给量等等，而这是以既定的宏观经济环境为前提，例如以一定的社会货 币供给量、一定的通货膨胀率为前提。宏观经济学研究其它经济总量如国民收入变动和通货膨胀等 对就业量的影响，研究如何达到充分就业。但这是在单个工人货币工资率决定的微观经济学理论基 础上讲行分析的】 2.理论经济学和应用经济学 另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出 非常复杂的经济行为模式：后者则用数学和统计学方法去检脸理论。无论如何，经济学是社会科学 中量化和形式化程度最高的学科。 与此相近的分类是将经济学分为数理经济学和描述经济学。描述或构造经济理论、模型或方法 的不同造成了数理经济学和描述经济学之分：“我们将专门用数学语言来表述经济理论的，称为数 理经济学。而采用文字来表述经济理论的，称为描述经济学”①。 3.实证经济学和规范经济学 经济学研究的目的，在于揭示有关经济变量之间稳定的关系。由此得出的经济理论或提出的假 说，不仅要求能够反映或解释已观察到的事实，还要能够对有关情况将来可能出现的现象做出正碗 的预测，并接受检验。我们将这种局限于表达原因和结果，表述函数关系，阐述客观事物是怎样的 (过去是什么，现在是什么或将来是什么)，不涉及价值判断的经济理论称为实证经济学。而规范 经济学以一定价值判断作为出发点，寻求改善经济活动的准则，在应用方面者重规定准则去影响经 2
2 某个市场上的相互交易；宏观经济学研究整体经济现象”。①在经济分析中以单个经济主体（作为消 费者的单个家庭、作为生产者的单个厂商、作为消费者和生产者完成交易的单个市场）的经济行为 作为研究对象的，称为微观经济学；而把社会当作一个整体经济活动作为研究对象，并研究政府经 济政策的制订与执行的，称为宏观经济学。 微观经济学将经济行为的基本主体分为两大类：个人和企业。个人一方面是消费者，另一方面 是生产要素（劳动、资本、土地、才能）的所有者；企业即生产单位，一方面是商品的生产者，另 一方面是生产要素的需求者。微观经济学研究这些经济行为主体，如何在一系列既定的假设条件下， 在市场机制中，通过价格机制，最终实现自己利益的最大化和资源的最佳配置，并使经济达到一般 均衡。微观经济学理论主要有：消费者行为理论，均衡价格理论，生产和成本理论，市场结构理论， 生产要素收入分配理，一般均衡理论等。 宏观经济学主要考察微观经济分析中被假定为已知和既定的社会资源总量的大小是如何决定 的。因此，它研究国民收入大小、通货膨胀高低及其变化、全社会就业和失业人数等等问题。它使 用的变量都是将一个社会作为一个整体进行考察时的经济变量的总量，如由各个家庭在一定时期 （如一年）的消费和储蓄加总而形成的全社会消费支出和储蓄总额、政府在预算年度的收入和支出、 各行各业的就业人数加总而成的全社会就业总量等。宏观经济学理论主要有：国民收入核算理论、 国民收入决定和变动理论、总量均衡理论、通货膨胀理论、宏观政策理论等。 微观经济学和宏观经济学的关系可以用以下例子来说明。例如它们都研究就业或失业问题，微 观经济学研究单个劳动力市场上货币工资升降对劳动力需求的影响，研究单个工人可能受哪些因素 影响而增减自己的劳动力供给量等等，而这是以既定的宏观经济环境为前提，例如以一定的社会货 币供给量、一定的通货膨胀率为前提。宏观经济学研究其它经济总量如国民收入变动和通货膨胀等 对就业量的影响，研究如何达到充分就业。但这是在单个工人货币工资率决定的微观经济学理论基 础上进行分析的。 2．理论经济学和应用经济学 另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出 非常复杂的经济行为模式；后者则用数学和统计学方法去检验理论。无论如何，经济学是社会科学 中量化和形式化程度最高的学科。 与此相近的分类是将经济学分为数理经济学和描述经济学。描述或构造经济理论、模型或方法 的不同造成了数理经济学和描述经济学之分：“我们将专门用数学语言来表述经济理论的，称为数 理经济学。而采用文字来表述经济理论的，称为描述经济学”②。 3．实证经济学和规范经济学 经济学研究的目的，在于揭示有关经济变量之间稳定的关系。由此得出的经济理论或提出的假 说，不仅要求能够反映或解释已观察到的事实，还要能够对有关情况将来可能出现的现象做出正确 的预测，并接受检验。我们将这种局限于表达原因和结果，表述函数关系，阐述客观事物是怎样的 （过去是什么，现在是什么或将来是什么），不涉及价值判断的经济理论称为实证经济学。而规范 经济学以一定价值判断作为出发点，寻求改善经济活动的准则，在应用方面着重规定准则去影响经 ① [美]曼昆著．经济学原理（上）．北京：生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社，1999：26 页． ② 郭霖著．经济学——行为与政策分析．厦门：厦门大学出版社，1996：6-7 页．
济活动以达到特定的目标，它涉及到“应该是什么”行动的问题。①这两种经济学的划分事实上并 不规范，其实质上只是经济学的两种表述方式，即实证表述（企图描述世界是什么的观点）和规范 表述（企图描述世界应该如何运行的观点）。“ 另外，在经济学的发展中，还出现了许多的学派。例如，0世纪0年代中期以后出现供给学 派。它强调的是政策的运作，重视市场机制的作用而反对政府过多细的干预，否定凯恩斯“需求管 理”政策而提侣“供给管理”政策，认为克服经济滞胀和失业的根木途径在于增加供给：在政策主 张上极力强调减税政策，并配合以加速折旧放松管制等政策，由此调动生产和投资积极性。供给学 派理论在美国里根政府时期付诸实践，1981年和1986年美国实施了以减税为主要内容的经济复兴 法案和税改。据说，尽管政策执行效果在当期并不很显著，但却为90年代尤其是克林顿时期美国 经济的迅猛发展打下了基础。又如，在凯恩斯主义陷入了“滞胀”闲境的历史条件下，产生了以弗 里德曼为代表的货币主义该理论侧重从微观进行分析，认为在经济活动的众多变量中，唯有货币数 量的变化至关重要，它不仅影响到价格及产品的产量，而且还直接影响经济的稳定。弗里德曼指出， 凯恩斯宜扬的财政政策是“外生的”因素，不是经济活动本身固有的。因此，一个决策的失误往往 会导致整个经济的混乱，调整经济应该从“内生的”因素入手解决间题。 三、经济学与政策分析的相关性 俗话说，“莫道君行早”，与社会学者相比，经济学者对政策问题的研究历史更为久远，成就更 加卓著。英国资产阶级古典政治经济学的创始人威廉·配第(1623一1687)和英国资产阶级古典经济 学的杰出代表及其理论体系的建立者亚当·斯密(1723一1790)、英国资产阶级古典经济学的最后的 伟大的代表者和完成者大卫李嘉图(1772一1823)等人的著作，都带有明显的经济政策研究的性质。 亚当斯密在其名著《国富论》的前三篇侧重讨论经济学的基本原理和经济史问题，在后两篇则集 中研究经济政策问题，大卫·李嘉图的《赋税原理》一书，从一开始就提出了研究经济政策问题。 因此，一些学者认为，古典学派的经济理论与其说是对经济制度机能的一般说明，不如说是关于经 济领域中的公共政策原则的理论。当然，古典经济学派的著作，较多涉及的是政策建议或政策选择， 还较少论及经济的政策方法论问题。到了19世纪下半叶，随着边际主义经济学和福利经济学的发 展，西方经济政策理论也有了进一步发展。20世纪0年代，凯恩斯主义形成。凯恩斯理论的提出， 就是为制定经济政策服务的。许多经济学家认为，凯恩斯的理论建议正是他的宏观经济政策理论。 按照罗宾斯等人的定义，经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它将稀缺资源及其用途的选邦 作为自己的研究主题。经济学者要考察特定决策或选择行为（不管是私人决策还是公共决策或公共 选择行为)的利益和成本。因此，从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重 要的学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分 然而，在相当长的时期，公共政策的经济学分析既被经济学家所忽略，也被玫治学家忽略。从 亚当·斯密开始，经济学家们把焦点集中在私人部门上，而将公共部门尤其是政府的研究留给政治 学家和社会学家。一日涉及政府或国家，经济学家就会将政府看作一个独立的个体，即追求效用最 大化的独立个体，并在规范的意义上来讨论政府。政治学家将政治学的领域界定为政府、权力或社 会价值的权威性分配，然而却忽视公共部门尤其是政府的行动也具有成本和效益的方面，即忽视了 烫蔓足繁济经济学原气产策分生活.大学板肤书家大学出版社，199：28页
3 济活动以达到特定的目标，它涉及到“应该是什么”行动的问题。①这两种经济学的划分事实上并 不规范，其实质上只是经济学的两种表述方式，即实证表述（企图描述世界是什么的观点）和规范 表述（企图描述世界应该如何运行的观点）。② 另外，在经济学的发展中，还出现了许多的学派。例如，20 世纪 70 年代中期以后出现供给学 派。它强调的是政策的运作，重视市场机制的作用而反对政府过多细的干预，否定凯恩斯“需求管 理”政策而提倡“供给管理”政策，认为克服经济滞胀和失业的根本途径在于增加供给；在政策主 张上极力强调减税政策，并配合以加速折旧放松管制等政策，由此调动生产和投资积极性。供给学 派理论在美国里根政府时期付诸实践，1981 年和 1986 年美国实施了以减税为主要内容的经济复兴 法案和税改。据说，尽管政策执行效果在当期并不很显著，但却为 90 年代尤其是克林顿时期美国 经济的迅猛发展打下了基础。又如，在凯恩斯主义陷入了“滞胀”困境的历史条件下，产生了以弗 里德曼为代表的货币主义该理论侧重从微观进行分析，认为在经济活动的众多变量中，唯有货币数 量的变化至关重要，它不仅影响到价格及产品的产量，而且还直接影响经济的稳定。弗里德曼指出， 凯恩斯宣扬的财政政策是“外生的”因素，不是经济活动本身固有的。因此，一个决策的失误往往 会导致整个经济的混乱，调整经济应该从“内生的”因素入手解决问题。 三、经济学与政策分析的相关性 俗话说，“莫道君行早”，与社会学者相比，经济学者对政策问题的研究历史更为久远，成就更 加卓著。英国资产阶级古典政治经济学的创始人威廉·配第(1623—1687)和英国资产阶级古典经济 学的杰出代表及其理论体系的建立者亚当·斯密(1723—1790)、英国资产阶级古典经济学的最后的 伟大的代表者和完成者大卫·李嘉图(1772—1823)等人的著作，都带有明显的经济政策研究的性质。 亚当·斯密在其名著《国富论》的前三篇侧重讨论经济学的基本原理和经济史问题，在后两篇则集 中研究经济政策问题，大卫·李嘉图的《赋税原理》一书，从一开始就提出了研究经济政策问题。 因此，一些学者认为，古典学派的经济理论与其说是对经济制度机能的一般说明，不如说是关于经 济领域中的公共政策原则的理论。当然，古典经济学派的著作，较多涉及的是政策建议或政策选择， 还较少论及经济的政策方法论问题。到了 19 世纪下半叶，随着边际主义经济学和福利经济学的发 展，西方经济政策理论也有了进一步发展。20 世纪 30 年代，凯恩斯主义形成。凯恩斯理论的提出， 就是为制定经济政策服务的。许多经济学家认为，凯恩斯的理论建议正是他的宏观经济政策理论。 按照罗宾斯等人的定义，经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它将稀缺资源及其用途的选择 作为自己的研究主题。经济学者要考察特定决策或选择行为（不管是私人决策还是公共决策或公共 选择行为）的利益和成本。因此，从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重 要的学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分。 然而，在相当长的时期，公共政策的经济学分析既被经济学家所忽略，也被政治学家忽略。从 亚当·斯密开始，经济学家们把焦点集中在私人部门上，而将公共部门尤其是政府的研究留给政治 学家和社会学家。一旦涉及政府或国家，经济学家就会将政府看作一个独立的个体，即追求效用最 大化的独立个体，并在规范的意义上来讨论政府。政治学家将政治学的领域界定为政府、权力或社 会价值的权威性分配，然而却忽视公共部门尤其是政府的行动也具有成本和效益的方面，即忽视了 ① 郭霖著．经济学——行为与政策分析．厦门：厦门大学出版社，1996：7-8 页． ② [美]曼昆著．经济学原理（上）．北京：生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社，1999：28 页．
价值分配的经济学方面。后面我们将会看到，正是一批所谓的“政治的经济学家”特别是公共选择 学者在二战后将经济学的分析方法应用到政治和公共决策领域，使得经济学分析在公共政策的研究 中的地位与作用突显出来。 在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最 深。根据荷兰学者汉斯·范登·德尔和本·范·韦尔瑟芬在《民主与福利经济学》一书中的说法， 福利经济学的核心主颗是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济所决定的团体的幸 福)，它包含了如下三种因素：(1)各种条件的公式化约束：(2)关于以上条件如何被团体中的 机构加以实现的研究：(3)对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福 利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成 本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济 学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义：二是关于 个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。这样，福利经济学们为公共政策的研究 提供了相关的概念、理论和方法， 例如，收入的再分配和资源的有效配置一直是福利经济学研究的中心问题，收入的再分配将促 进收入的均等化，即意味者平等：资源的有效配置意味着“效率”。因此“平等”和“效率”既是 福利经济学的基本社会目标，也是它的基本改策目标。但“平等”是否是实现福利最大化的必要务 件，经济学家们存在争论，而把实现经济资源的有效配置即“效率”作为促进福利的基本途径，则 是经济学家一致同意的。①公共政簧是政府用来调控社会利益关系的基本工且，就其基本目标而言】 从根本上讲是为了谋求公共福利即社会福利的最大化。根据广义社会福利理论对社会福利的解释， 政府在制定公共政策时，应从广义上来理解公共政策的目标，并采用相应的利益调控手段，以有利 于实现广义上的社会福利的最优化。社会福利理论对公共政策的重要意义在于： 第一，公共政策的制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益即社会福利的优化作为 根本目标。广义社会福利理论在个人福利与社会福利的关系问题上坚持社会福利决定个人福利的原 则，把社会福利置于个人福利之上，认为只有当全社会的福利得到改善，个人福利才能最终得到改 善。这种观点与公共政策的基本价值观是一致的。从这种观点出发，政府在制定公共政策时，应从 社会整体利益出发，坚持公共利益的价值取向，以社会福利的优化作为公共政策所要达到的最终目 标。“公共政策的价值取向是什么？是公共利益还是团体利益？这是公共政策理论中长期争论不休 的问题”。 第二，公共政策必须关注社会中个人的福利，但要求个人福利以社会福利为前提。按照广一义福 利理论的观点，公共政策的目标是为了谋求最大的公共福利即社会福利，但这并不意味着公共政策 不关心个人福利。 第三，公共政策在关心人的全面福利的同时，必须把经济福利放在优先考虑的位置，正确处理 好经济福利、政治福利和文化福利之间的关系。 微观经济学对于公共政策研究的最突出的作用表现在，它为政策问题的分析提供了强有力的分 析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行动的真实成本和开支，了解这些行动对个人和团体所产 生的影响。政府的职能在很大程度讲是经济上的职能，如果没有重要的经济后果，就难以思考和评
4 价值分配的经济学方面。后面我们将会看到，正是一批所谓的“政治的经济学家”特别是公共选择 学者在二战后将经济学的分析方法应用到政治和公共决策领域，使得经济学分析在公共政策的研究 中的地位与作用突显出来。 在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最 深。根据荷兰学者汉斯·范登·德尔和本·范·韦尔瑟芬在《民主与福利经济学》一书中的说法， 福利经济学的核心主题是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济 所决定的团体的幸 福），它包含了如下三种因素：（1）各种条件的公式化约束；（2）关于以上条件如何被团体中的 机构加以实现的研究；（3）对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福 利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成 本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济 学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义；二是关于一 个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。这样，福利经济学们为公共政策的研究 提供了相关的概念、理论和方法。 例如，收入的再分配和资源的有效配置一直是福利经济学研究的中心问题，收入的再分配将促 进收入的均等化，即意味着平等；资源的有效配置意味着“效率”。因此“平等”和“效率”既是 福利经济学的基本社会目标，也是它的基本政策目标。但“平等”是否是实现福利最大化的必要条 件，经济学家们存在争论，而把实现经济资源的有效配置即“效率”作为促进福利的基本途径，则 是经济学家一致同意的。①公共政策是政府用来调控社会利益关系的基本工具，就其基本目标而言， 从根本上讲是为了谋求公共福利即社会福利的最大化。根据广义社会福利理论对社会福利的解释， 政府在制定公共政策时，应从广义上来理解公共政策的目标，并采用相应的利益调控手段，以有利 于实现广义上的社会福利的最优化。社会福利理论对公共政策的重要意义在于： 第一，公共政策的制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益即社会福利的优化作为 根本目标。广义社会福利理论在个人福利与社会福利的关系问题上坚持社会福利决定个人福利的原 则，把社会福利置于个人福利之上，认为只有当全社会的福利得到改善，个人福利才能最终得到改 善。这种观点与公共政策的基本价值观是一致的。从这种观点出发，政府在制定公共政策时，应从 社会整体利益出发，坚持公共利益的价值取向，以社会福利的优化作为公共政策所要达到的最终目 标。“公共政策的价值取向是什么？是公共利益还是团体利益？这是公共政策理论中长期争论不休 的问题”。② 第二，公共政策必须关注社会中个人的福利，但要求个人福利以社会福利为前提。按照广义福 利理论的观点，公共政策的目标是为了谋求最大的公共福利即社会福利，但这并不意味着公共政策 不关心个人福利。 第三，公共政策在关心人的全面福利的同时，必须把经济福利放在优先考虑的位置，正确处理 好经济福利、政治福利和文化福利之间的关系。 微观经济学对于公共政策研究的最突出的作用表现在，它为政策问题的分析提供了强有力的分 析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行动的真实成本和开支，了解这些行动对个人和团体所产 生的影响。政府的职能在很大程度讲是经济上的职能，如果没有重要的经济后果，就难以思考和评 ① 胡象明．广义的社会福利理论及其对公共政策的意义．武汉大学学报 2002（7）． ② 胡象明．论政府政策行为的价值取向．政治学研究 2000（2）．
价政府的政策或项目。民主社会中的大量政治争论是关于政府为谁做什么和谁去付成本的问题。微 观经济学是考察这些问题的可利用的强有力工具。将微观经济学应用到公共政策研究的一个优点是 使对公共问题的争论由规范转到实证，更多地由事实和数字说话。毫无疑问，没有一项公共政策是 单纯靠理性计算而出台的，但微观经济学分析可以增加决策的科学性和合理性。 经济学与政策分析的相关性还表现在于，经济学的许多分支学科都有将研究成果应用到政策问 题的传统。以政府是否要参与社会保障计划为例。经济学家萨缪尔森曾提出了著名的叠代模型理论， 他将每个人的生命分为两个时期，第一时期具有劳动能力，可以创造财富：第二时期失去劳动能力 不能创造财富，只能依靠第一时期的积蓄生存。并且任一特定时期的人口中一半人具备劳动能力， 另一半人失去了劳动能力。这就是所谓的叠代模型，看起来并不复杂，但用来分析社会保障计划却 可以得出皆大欢喜的结论。 根据叠代模型所描绘的社会结构，有两种方式设计社会保障计划：一种是投资型，一种是转移 型。投资型事实上是一种政府不参与的方式，就是说没有社会保障计划，在这样的社会中，一个人 在第一时期赚了钱，消费一部分，在银行积蓄一部分（银行存款即为投资）：第二时期到来时，此 人消费银行里的积蓄。转移型是政府参与的社会保障方式，政府强迫某一时期的具有劳动能力的人 把他们创造的部分财富无偿的转移给同一时期失去劳动能力的人，下一时期到来时，前一时期失去 劳动能力的人失去了劳动能力，新的一代人出生了，政府强迫新的一代人将其创造的财富的一部分 无偿的转移给这一时期不具备劳动能力的人。 从表面上看，以上两种方式没有什么区别。如果社会是静止的，两种方式确实没有什么区别 然而在一个经济高速发展的社会里，转移型社会保障计划则会使整个社会的福利提高。用一个简单 的例子来说明：假定每个时期只有两个人，一个能够创造财富，一个则无力创造，我们还假定社会 的经济增长率为20%。注意，去除通货膨胀率后，银行存款的实际利率几乎为零，甚至是负数。为 简便起见，假定存款的实际利率为零。如果政府不参与，在某一时期，有劳动能力的人创造了1单 位的财富，他消费0.5单位，在银行存款0.5单位，下一时期到米时，这个人消费银行中的0.5单位 存款，就是说此人每个时期的消费是0.5单位。如果政府强制实行转移式社会保障计划，最简单的 一种方式就是让社会成员平均分配某一时期创造的社会财富。那么在某一时期，有劳动能力的人创 造了1单位的财富，他消费0.5单位，这一时期没有劳动能力的人消费另外的0.5单位：下一时期到 来时，由于生产率的提高，社会的总产值为1,2单位，上一时期具备劳动能力的人在这一时期失去 了劳动能力，但是按照政府的平均分配原则，他在这一时期可以消费0.6单位的财富，就是说，他 第一时期的消费是0.5单位，第二时期的消费是0.6单位。相对于政府不参与的情况来讲，他第一时 期的消费没有降低，第二时期的消费从0.5单位增加到0.6单位。 我们知道，转移型社会保障计划会使整个社会的福利提高。所以政府是否参与社会保障计划关 系重大。把这一经济学的研究成果运用到政策问题中就要求政府承担起制定和强制实行社会保障计 划的职责。 从上述的分析可以看到经济学与政策分析的相关性及用经济学的理论知识来分析公共政策问 题的有用性。经济学既可以为政策的制定提供理论的建议，又可以增加政策中包含的科学的成分。 同时，不管是社会保障政策的出台还是政府其他政策的制定和实施，都不是单纯从经济学出发，或 单纯从政策学出发，而要把二者合理的结合起来。这就足以说明经济学与政策分析的密切相关性
5 价政府的政策或项目。民主社会中的大量政治争论是关于政府为谁做什么和谁去付成本的问题。微 观经济学是考察这些问题的可利用的强有力工具。将微观经济学应用到公共政策研究的一个优点是 使对公共问题的争论由规范转到实证，更多地由事实和数字说话。毫无疑问，没有一项公共政策是 单纯靠理性计算而出台的，但微观经济学分析可以增加决策的科学性和合理性。 经济学与政策分析的相关性还表现在于，经济学的许多分支学科都有将研究成果应用到政策问 题的传统。以政府是否要参与社会保障计划为例。经济学家萨缪尔森曾提出了著名的叠代模型理论， 他将每个人的生命分为两个时期，第一时期具有劳动能力，可以创造财富；第二时期失去劳动能力， 不能创造财富，只能依靠第一时期的积蓄生存。并且任一特定时期的人口中一半人具备劳动能力， 另一半人失去了劳动能力。这就是所谓的叠代模型，看起来并不复杂，但用来分析社会保障计划却 可以得出皆大欢喜的结论。 根据叠代模型所描绘的社会结构，有两种方式设计社会保障计划：一种是投资型，一种是转移 型。投资型事实上是一种政府不参与的方式，就是说没有社会保障计划，在这样的社会中，一个人 在第一时期赚了钱，消费一部分，在银行积蓄一部分（银行存款即为投资）；第二时期到来时，此 人消费银行里的积蓄。转移型是政府参与的社会保障方式，政府强迫某一时期的具有劳动能力的人 把他们创造的部分财富无偿的转移给同一时期失去劳动能力的人，下一时期到来时，前一时期失去 劳动能力的人失去了劳动能力，新的一代人出生了，政府强迫新的一代人将其创造的财富的一部分 无偿的转移给这一时期不具备劳动能力的人。 从表面上看，以上两种方式没有什么区别。如果社会是静止的，两种方式确实没有什么区别， 然而在一个经济高速发展的社会里，转移型社会保障计划则会使整个社会的福利提高。用一个简单 的例子来说明：假定每个时期只有两个人，一个能够创造财富，一个则无力创造，我们还假定社会 的经济增长率为20%。注意，去除通货膨胀率后，银行存款的实际利率几乎为零，甚至是负数。为 简便起见，假定存款的实际利率为零。如果政府不参与，在某一时期，有劳动能力的人创造了1单 位的财富，他消费0.5单位，在银行存款0.5单位，下一时期到来时，这个人消费银行中的0.5单位 存款，就是说此人每个时期的消费是0.5单位。如果政府强制实行转移式社会保障计划，最简单的 一种方式就是让社会成员平均分配某一时期创造的社会财富。那么在某一时期，有劳动能力的人创 造了1单位的财富，他消费0.5单位，这一时期没有劳动能力的人消费另外的0.5单位；下一时期到 来时，由于生产率的提高，社会的总产值为1.2单位，上一时期具备劳动能力的人在这一时期失去 了劳动能力，但是按照政府的平均分配原则，他在这一时期可以消费0.6单位的财富，就是说，他 第一时期的消费是0.5单位，第二时期的消费是0.6单位。相对于政府不参与的情况来讲，他第一时 期的消费没有降低，第二时期的消费从0.5单位增加到0.6单位。 我们知道，转移型社会保障计划会使整个社会的福利提高。所以政府是否参与社会保障计划关 系重大。把这一经济学的研究成果运用到政策问题中就要求政府承担起制定和强制实行社会保障计 划的职责。 从上述的分析可以看到经济学与政策分析的相关性及用经济学的理论知识来分析公共政策问 题的有用性。经济学既可以为政策的制定提供理论的建议，又可以增加政策中包含的科学的成分。 同时，不管是社会保障政策的出台还是政府其他政策的制定和实施，都不是单纯从经济学出发，或 单纯从政策学出发，而要把二者合理的结合起来。这就足以说明经济学与政策分析的密切相关性
第二节政策研究的经济学途径 政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它是建立在各门其他学科的基础之上的。这门学 科本身的性质，决定了政策分析的研究途径是多样的。其中，经济学途径日益受到各国学者的广泛 关注，成为政策分析的一个主导途径。经济学理论的具体应用体现在分析政策的过程之中，运用经 济学中的理论假定、概念框架和分析方法，为解决现实问题提供了实证的分析工具，这将为政府制 定出合理的公共政策提供科学的依据。 一、政策研究的经济学途径的内容 经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本） 经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推 论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共 政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚 于政策研究的政治学途径。 所谓的政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术 来看待公共决策问题。按照阿马切尔(Ryan C.Amacher)在“经济学和公共政策”一文中的概括， 政策研究的经济学途径的基本内容是： (1)经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经 济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导： (2)经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果A,则B”一类的问题，一般并不预 A的出现： (3)经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题： (4)经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚： (5)经济学家更有可能认识在现存的选择中的替代机会： (6)与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径： (7)经济学家倾向于用个人的途径来做社会分析： (8)经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。① 下面我们用失业问题的经济学分析的例子来加深对政策分析的经济学途径八点内容的理解（我 们采用政策分析的基本程序的几个步骤，进行失业问愿的经济学分析，并提出解决方案)。 第一步：确定政策目标 在各国的微观、宏观经济中存在许多基本问题，如失业、通货膨胀、经济萧条等。经济学家凯 恩斯认为其中最关键的是失业问题，在我国经济发展过程中，这一点体现的尤为明显。因此，公共 政策解决的问题是失业问愿。国务院将这项公共政策的目标设定为用5年左右的时间初步建立起适 DL Analysis.N.Y.,Port Wash ed Faculty Press,1984 16-164.Also see,"The 6
6 第二节 政策研究的经济学途径 政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它是建立在各门其他学科的基础之上的。这门学 科本身的性质，决定了政策分析的研究途径是多样的。其中，经济学途径日益受到各国学者的广泛 关注，成为政策分析的一个主导途径。经济学理论的具体应用体现在分析政策的过程之中，运用经 济学中的理论假定、概念框架和分析方法，为解决现实问题提供了实证的分析工具，这将为政府制 定出合理的公共政策提供科学的依据。 一、政策研究的经济学途径的内容 经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本）， 经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推 论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共 政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚 于政策研究的政治学途径。 所谓的政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术 来看待公共决策问题。按照阿马切尔（Ryan C. Amacher）在“经济学和公共政策”一文中的概括， 政策研究的经济学途径的基本内容是： （1）经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经 济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导； （2）经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果Ａ，则Ｂ”一类的问题，一般并不预言 Ａ的出现； （3）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题； （4）经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚； （5）经济学家更有可能认识在现存的选择中的替代机会； （6）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径； （7）经济学家倾向于用个人的途径来做社会分析； （8）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。① 下面我们用失业问题的经济学分析的例子来加深对政策分析的经济学途径八点内容的理解（我 们采用政策分析的基本程序的几个步骤，进行失业问题的经济学分析，并提出解决方案）。 第一步：确定政策目标 在各国的微观、宏观经济中存在许多基本问题，如失业、通货膨胀、经济萧条等。经济学家凯 恩斯认为其中最关键的是失业问题，在我国经济发展过程中，这一点体现的尤为明显。因此，公共 政策解决的问题是失业问题。国务院将这项公共政策的目标设定为用 5 年左右的时间初步建立起适 ① Ryan C. Amacher,"Economics and Public Policy", in Social Socience and Public Policy: The Roles of Academic Disciplines in Policy Analysis. N.Y., Port Washington: Associated Faculty Press, 1984. pp. 16～164. Also see, "The Econmic Approach to Social Policy Questions: Some Me thodlogical Perspective". In The Economic Approach to Public Policy (Selected R eadings). Ed. by, R.C. Amacher, etc., Ithaca: Cornell University Press,1976, pp.18～36
应社会主义市场经济需要的社会保障体系和就业机制 第二步：找出解决目标的可能方法 分析失业问题的原因可以从微观和宏观两个方面入手，并提出公共政策的解决方案。创造就业 机会是实现充分就业的关键问题。决定创造就业机会有以下两个因素：第一，人力资源是市场经济 发展的一个基本要素，作为生产力各要素中唯一的活要素，他在经济发展中起着决定的作用。人力 资源在劳动力市场中充分自由地流动，可以使从业人员获得更多的就业机会。第二，经济增长率。 当经济高涨时，旺盛的消费需求、投资需求，引起社会消费品、生产资料的生产规模不断扩大，从 而创造出更多的就业机会：相反，当社会不景气时，消费低摩，投资缩减，对整个社会生产的拉动 力乏力，造成企业出现局部停工减产的情形。因此，经济增长率的高低也是分析失业问题的一个关 键因素。从两个主要的因素来看，就业者、劳动力市场及微观主体规章的设立都属于微观问题：提 高经济增长率，促进经济水平的提高，属于宏观问题。对这两方面原因的分析有利于我国政府运用 相关的公共政策解决我国的所面临的失业问题。 第三步：分析两种方案及其结果 按照前面的思路，我们可以构建失业率决定模型，该模型主要由以下两个变量决定：第一，经 济增长率：第二，劳动力市场的弹性系数，以及随机扰动项的制度因素。设失业率为Y,劳动力市 场的弹性系数为X1,经济增长率为X2,随机扰动项的制度因素为，则劳动力总供求失衡时的失 N业率模型是：Y=A+aX1+BX2+E 这里X1为劳动力市场的弹性系数，是部分工时人员数与社会受雇人员总数之比，它表示人力 资源在劳动力市场上的流动性，劳动力市场弹性系数越大，表明劳动力市场人力资源的共享性越大， 劳动力的流动性越高：X2表示经济增长率水平的高低，经济增长率水平越高，创造就业机会越大， 缓解就业压力的能力越强。由此结果，我们不难看出，失业率水平与劳动力市场弹性系数、经济增 长率有着较强的依赖关系，因而解决失业问题的有效途径是，推动劳动力市场建设，促进劳动力市 场弹性工时制实施：提高经济增长水平，增加就业机会。 (1)失业问的微观分析-劳动力市场弹性工时制的实施 劳动力市场的决定因素是劳动力市场的弹性工时制。“弹性工时制（灵活工时或部分工时）是 指在非常规工时制度的基础上，根据企业对劳动力的实际需求状况来灵活的安排职工的工作时间的 一种制度。”我们看到：就政府而言，弹性工时制作为一项新实施的微观政策，在我国目前的实施 的过程中仍存在许多不确定的因素，这需要致府在制定微观政策时，全面确定执行政策所花费的成 本，包括政策经费的货币成本、新旧体制转变的转制成本以及政策影响范围的无形成本，同时也要 确定制定政策所获得的利益等方面的问题。就政策本身而言，这项政策属于社会保障政策的范畴。 从个人一一这一微观主体来说，实行部分就业的模式，即劳动者自主、灵活地选择工作时间，能充 分挖掘劳动者个人的人力资本潜能，合理、有效的配置人力资本：另一方面，从劳动力市场这一微 观主体来说，有选择、分时段地安排间隔就业，数量一定的就业岗位可以安排若干倍的人员就业， 将对缓和就业压力起到积极的作用。社会保障政策的作用在于：使劳动力在市场价格信号的引导下， 双向选择，竞争就业，合理流动，逐步统一劳动力市场，打破城乡之间、地区之间、部门之间的劳 动力市场壁垒。通过劳动力和用人单位的双向选择，公平竞争实现就业。因此，推行劳动力市场的 整绿：烧先风：炎业铜恩的微观分析专提释：中圆经济铜题好
7 应社会主义市场经济需要的社会保障体系和就业机制。 第二步：找出解决目标的可能方法 分析失业问题的原因可以从微观和宏观两个方面入手，并提出公共政策的解决方案。创造就业 机会是实现充分就业的关键问题。决定创造就业机会有以下两个因素：第一，人力资源是市场经济 发展的一个基本要素，作为生产力各要素中唯一的活要素，他在经济发展中起着决定的作用。人力 资源在劳动力市场中充分自由地流动，可以使从业人员获得更多的就业机会。第二，经济增长率。 当经济高涨时，旺盛的消费需求、投资需求，引起社会消费品、生产资料的生产规模不断扩大，从 而创造出更多的就业机会；相反，当社会不景气时，消费低靡，投资缩减，对整个社会生产的拉动 力乏力，造成企业出现局部停工减产的情形。因此，经济增长率的高低也是分析失业问题的一个关 键因素。从两个主要的因素来看，就业者、劳动力市场及微观主体规章的设立都属于微观问题；提 高经济增长率，促进经济水平的提高，属于宏观问题。对这两方面原因的分析有利于我国政府运用 相关的公共政策解决我国的所面临的失业问题。 第三步：分析两种方案及其结果 按照前面的思路，我们可以构建失业率决定模型，该模型主要由以下两个变量决定：第一，经 济增长率；第二，劳动力市场的弹性系数，以及随机扰动项的制度因素。设失业率为 Y，劳动力市 场的弹性系数为 X1，经济增长率为 X2，随机扰动项的制度因素为ε，则劳动力总供求失衡时的失 业率模型是 ：Y=A+αX1+βX2+ε① 这里 X1 为劳动力市场的弹性系数，是部分工时人员数与社会受雇人员总数之比，它表示人力 资源在劳动力市场上的流动性，劳动力市场弹性系数越大，表明劳动力市场人力资源的共享性越大， 劳动力的流动性越高；X2 表示经济增长率水平的高低，经济增长率水平越高，创造就业机会越大， 缓解就业压力的能力越强。由此结果，我们不难看出，失业率水平与劳动力市场弹性系数、经济增 长率有着较强的依赖关系，因而解决失业问题的有效途径是，推动劳动力市场建设，促进劳动力市 场弹性工时制实施；提高经济增长水平，增加就业机会。 （1）失业问题的微观分析-劳动力市场弹性工时制的实施 劳动力市场的决定因素是劳动力市场的弹性工时制。“弹性工时制（灵活工时或部分工时）是 指在非常规工时制度的基础上，根据企业对劳动力的实际需求状况来灵活的安排职工的工作时间的 一种制度。”②我们看到：就政府而言，弹性工时制作为一项新实施的微观政策，在我国目前的实施 的过程中仍存在许多不确定的因素，这需要政府在制定微观政策时，全面确定执行政策所花费的成 本，包括政策经费的货币成本、新旧体制转变的转制成本以及政策影响范围的无形成本，同时也要 确定制定政策所获得的利益等方面的问题。就政策本身而言，这项政策属于社会保障政策的范畴。 从个人——这一微观主体来说，实行部分就业的模式，即劳动者自主、灵活地选择工作时间，能充 分挖掘劳动者个人的人力资本潜能，合理、有效的配置人力资本；另一方面，从劳动力市场这一微 观主体来说，有选择、分时段地安排间隔就业，数量一定的就业岗位可以安排若干倍的人员就业， 将对缓和就业压力起到积极的作用。社会保障政策的作用在于：使劳动力在市场价格信号的引导下， 双向选择，竞争就业，合理流动，逐步统一劳动力市场，打破城乡之间、地区之间、部门之间的劳 动力市场壁垒。通过劳动力和用人单位的双向选择，公平竞争实现就业。因此，推行劳动力市场的 ① 盛乐、姚先国．失业问题的微观分析与模型解释．中国经济问题 2002（1）． ② 盛乐、姚先国．失业问题的微观分析与模型解释．中国经济问题 2002（1）．
弹性工时制以及其它配套改革，是今后较长一段时间内扩大就业、缓解就业的一种灵活的政策选择。 (2)失业问题的宏观分析 决定失业问题的另一个关键因素是经济增长的状况。经济增长率水平的高低决定了所创造的就 业机会的多少。我们除了采用上面的数学模型分析，还可以采用凯恩斯的有效需求不足理论分析失 业向题。 有效需求。是指商品的总供给价格与总需求价格达到均衡时的社会总需求。总供给价格(S): 企业家按最低的预期收入来确定其在一定就业量下所生产的商品总量的最低卖价。总需求价格（①）： 企业家预期社会购买这些商品所愿 意支付的价格。当总供给价格大于总需求价格，部分商品卖不出去，厂商缩小生产，解雇部分 工人。当总供给价格小于总需求价格，需要生产更多的产品，厂商扩大生产规模，增加雇佣工人。 因此，社会就业量由劳动力这种商品的总供给价格与总需求价格决定。两者的关系可由下图来表示。 D.S S E2 D2 Do D N No N2 在凯恩斯的有效需求不足理论中，他采用短期分析方法，假定在这期间，社会结构、劳动力与 固定资本的设备、生产技术等微观变量保持不变。 当总就业量只取某一特定值时，才能实现充分就业。实际的就业量由供给曲线S与需求曲线D 相交于E1,实际就业量NL,充分就业量为NO,因为N1<NO,有失业NINO,这是由于有效需求DI< 充分就业0，即失业是由有效需求不足造成的。所以，要实现充分就业的目标，必须提高社会总 需求的水平。 有效需求不足的存在机理有以下三个方面的原因：边际消费倾向递减，资本边际效率递减及流 动偏好三个经济学因素造成的。 政府在分析解决失业这一宏观问题时面临多种政策组合，如财政政策和货币政策的配合使用 但不同的政策在作用机制、传导方式、政策时滞等方面差别很大，在实施的过程中又存在着一定的 替代性，因此应详细分析各种政策在解决社会问愿在运行时所产生的效用，诸如可以采用成本 效能分析、评估一项政策在实现即定的目标过程所产生的功效。这种经济学方法可以使决策者比较 各种政策的成效，别分别予以列等，作为进一步决策的根据，与相似的政策目标相比较，制定合理 ①郭森经济学一一行为与政策分析.厦门：厦门大学出版社，1996：267页
8 弹性工时制以及其它配套改革，是今后较长一段时间内扩大就业、缓解就业的一种灵活的政策选择。 （2）失业问题的宏观分析 决定失业问题的另一个关键因素是经济增长的状况。经济增长率水平的高低决定了所创造的就 业机会的多少。我们除了采用上面的数学模型分析，还可以采用凯恩斯的有效需求不足理论分析失 业问题。 有效需求。是指商品的总供给价格与总需求价格达到均衡时的社会总需求。总供给价格（S）： 企业家按最低的预期收入来确定其在一定就业量下所生产的商品总量的最低卖价。总需求价格（D）： 企业家预期社会购买这些商品所愿 意支付的价格。当总供给价格大于总需求价格，部分商品卖不出去，厂商缩小生产，解雇部分 工人。当总供给价格小于总需求价格，需要生产更多的产品，厂商扩大生产规模，增加雇佣工人。 因此，社会就业量由劳动力这种商品的总供给价格与总需求价格决定。两者的关系可由下图来表示。 ① 在凯恩斯的有效需求不足理论中，他采用短期分析方法，假定在这期间，社会结构、劳动力与 固定资本的设备、生产技术等微观变量保持不变。 当总就业量只取某一特定值时，才能实现充分就业。实际的就业量由供给曲线 S 与需求曲线 D 相交于 E1，实际就业量 N1，充分就业量为 N0，因为 N1< N0，有失业 N1N0，这是由于有效需求 D1< 充分就业 D0，即失业是由有效需求不足造成的。所以，要实现充分就业的目标，必须提高社会总 需求的水平。 有效需求不足的存在机理有以下三个方面的原因：边际消费倾向递减，资本边际效率递减及流 动偏好三个经济学因素造成的。 政府在分析解决失业这一宏观问题时面临多种政策组合，如财政政策和货币政策的配合使用， 但不同的政策在作用机制、传导方式、政策时滞等方面差别很大，在实施的过程中又存在着一定的 替代性，因此应详细分析各种政策在解决社会问题在运行时所产生的效用，诸如可以采用成本—— 效能分析、评估一项政策在实现即定的目标过程所产生的功效。这种经济学方法可以使决策者比较 各种政策的成效，别分别予以列等，作为进一步决策的根据，与相似的政策目标相比较，制定合理 ① 郭霖.经济学——行为与政策分析.厦门:厦门大学出版社，1996：267 页
的政策解决方案。如积极的财政政策与稳健的货币政策相配合，尽管两种政策在实行的过程中，作 用实施存在一定的局限性，而且两种政策在一定范围内的存在一定的替代作用，但考虑到货币政策 是通过发行货币，使利率降低，信贷放松，刺激投资和消费需求，提高就业水平的，可能引起通货 膨胀的危险，因此扩张性货币政策的作用是有限的，尤其在经济的发展阶段，采用货币政策不一定 是解决失业问题的一个较好办法。因此积极财政政策则成为解决失业问题的一种主要手段 在经济发展的现阶段，积极财政政策的一个重要功能是完善结构调整和降低改草成本。成本包 括：为不断增加的下岗职工提供必须的基本生活开支和职业培有费用，还要为企业豁免一定的债务 等。在结构调整方面，为了企业关闭停产或转产提供必须的财政支持，为了促进产业结构升级，仍 需要采取一定的税收优惠及补贴政策。措施是：税收方面：第一，当税率较低时会导致劳动强度的 下降，有利于经济增长和就业的增加，因此减税可以促进就业水平的提高。第二、工资所得税：降 低工资所得税比降低个人所得税更能增加就业，因为这样可以使单位成本不变而公司收入增加，从 而增加劳动力需求，同时可以把资源从公营部门转移到私营部门，提高全社会的劳动生产率。第三， 个人所得税：由于非雇员性质的个体，特别是小企业主，他们的供给弹性大，因此个人所得税率的 降低能够提高他们的积极性，从而增加产量和就业。此外，政府还可以发行一定规模的社会保障专 项国债。形成消费需求的增加机制等配套政策的实施。 第四步：依一定的标准排列各种备选方案的顺序 失业问题是影响我国经济发展的一个重要的制约因素。因此，解决失业问题应该从微观和宏观 两个角度同时入手，在两个角度内则应按照一定的顺序来实施。这里不在赘述。 从上面的分析，我们可以看出，经济学的分析作为政策分析的一个主导途径，为公共政策的制 定、分析、执行提供了新的分析思路，我国政府将运用微观和宏观的经济学的分析工具，在政策分 析中起到越来越重要的作用，同时我们也应看到，在研究政策分析时既要充分吸收、借鉴西方政策 分析的理论和方法成果，应立足于国情及现状进行有中国特色的政策分析研究。 二、经济学的基本假定和概念 犹如导论所述，政策分析的经济学途径是指采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及 术来看待公共政策问题。在这里，我们介绍经济学的基本假定和概念框架，以加深对政策分析的经 济学途径的理解。 1.经济学的基本理论假定 (1)“经济人”的假设条件。“经济人”的假设条件指各个微观主体都是以追求利益最大化为 目的的“经济人”或“理性人”，他们自觉地按照利益最大化的原则做事，即制定利益最大化的目 标并获得最大化的利益。“经济人”假设是就政策制定的主体而言的，其决定了在政治决策过程中 每个人都是“经济人”，即追求自己的最大效用。人们在现实生活中总是杯疑这一理论假定存在的 合理性，需要指出的是这里的“经济人”假设并不总意味着利己主义或一味追求个人经济利益，它 还表示人们所追求的最大效用可以在追求慈爱、友谊、和平、社会进步等精神因素中实现，一方的 存在不否认另一方的存在，两方共同满足了人们多方面的需求，缺少其中的任何一个因素都难以实 现个人效用的最大化，对相关理论的分析将无从谈起。 (2)资源的稀缺性。资源的稀缺性是现代经济学的重要假设前提，指“相对于人类社会无限 的欲望而言，生产这些物品的资源（人力、土地、商品、技术、劳务）总是不足的，即资源的相对
9 的政策解决方案。如积极的财政政策与稳健的货币政策相配合，尽管两种政策在实行的过程中，作 用实施存在一定的局限性，而且两种政策在一定范围内的存在一定的替代作用，但考虑到货币政策 是通过发行货币，使利率降低，信贷放松，刺激投资和消费需求，提高就业水平的，可能引起通货 膨胀的危险，因此扩张性货币政策的作用是有限的，尤其在经济的发展阶段，采用货币政策不一定 是解决失业问题的一个较好办法。因此积极财政政策则成为解决失业问题的一种主要手段 在经济发展的现阶段，积极财政政策的一个重要功能是完善结构调整和降低改革成本。成本包 括：为不断增加的下岗职工提供必须的基本生活开支和职业培育费用，还要为企业豁免一定的债务 等。在结构调整方面，为了企业关闭停产或转产提供必须的财政支持，为了促进产业结构升级，仍 需要采取一定的税收优惠及补贴政策。措施是：税收方面：第一，当税率较低时会导致劳动强度的 下降，有利于经济增长和就业的增加，因此减税可以促进就业水平的提高。第二、工资所得税：降 低工资所得税比降低个人所得税更能增加就业，因为这样可以使单位成本不变而公司收入增加，从 而增加劳动力需求，同时可以把资源从公营部门转移到私营部门，提高全社会的劳动生产率。第三， 个人所得税：由于非雇员性质的个体，特别是小企业主，他们的供给弹性大，因此个人所得税率的 降低能够提高他们的积极性，从而增加产量和就业。此外，政府还可以发行一定规模的社会保障专 项国债。形成消费需求的增加机制等配套政策的实施。 第四步：依一定的标准排列各种备选方案的顺序 失业问题是影响我国经济发展的一个重要的制约因素。因此，解决失业问题应该从微观和宏观 两个角度同时入手，在两个角度内则应按照一定的顺序来实施。这里不在赘述。 从上面的分析，我们可以看出，经济学的分析作为政策分析的一个主导途径，为公共政策的制 定、分析、执行提供了新的分析思路，我国政府将运用微观和宏观的经济学的分析工具，在政策分 析中起到越来越重要的作用，同时我们也应看到，在研究政策分析时既要充分吸收、借鉴西方政策 分析的理论和方法成果，应立足于国情及现状进行有中国特色的政策分析研究。 二、经济学的基本假定和概念 犹如导论所述，政策分析的经济学途径是指采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技 术来看待公共政策问题。在这里，我们介绍经济学的基本假定和概念框架，以加深对政策分析的经 济学途径的理解。 1．经济学的基本理论假定 （1）“经济人”的假设条件。“经济人”的假设条件指各个微观主体都是以追求利益最大化为 目的的“经济人”或“理性人”，他们自觉地按照利益最大化的原则做事，即制定利益最大化的目 标并获得最大化的利益。“经济人”假设是就政策制定的主体而言的，其决定了在政治决策过程中， 每个人都是“经济人”，即追求自己的最大效用。人们在现实生活中总是怀疑这一理论假定存在的 合理性，需要指出的是这里的“经济人”假设并不总意味着利己主义或一味追求个人经济利益，它 还表示人们所追求的最大效用可以在追求慈爱、友谊、和平、社会进步等精神因素中实现，一方的 存在不否认另一方的存在，两方共同满足了人们多方面的需求，缺少其中的任何一个因素都难以实 现个人效用的最大化，对相关理论的分析将无从谈起。 （2）资源的稀缺性。资源的稀缺性是现代经济学的重要假设前提，指“相对于人类社会无限 的欲望而言，生产这些物品的资源（人力、土地、商品、技术、劳务）总是不足的，即资源的相对
有限性”。①资源的稀缺性假设是就政策制定的客体而言的，相对于人类社会欲望的无限性，人力与 非人力资源是有限的，生产与提供此两类稀缺资源也有限的，需要人们以零价格以上的价格，通过 互相交换，才能使消费者享有资源，这便形成了稀缺性的矛盾以及因此总结出的稀缺性规律。西方 经济学家认为稀缺性是一切经济间题产生的根源，是经济学的出发点。 (3)信息的不完全、不对称。经济中专业分工造成了信息的不对称。这种信息的不对称一方 面使人们不需要探求他们不关心的信总，另一方面这也为机会主义行为提供了更多的机会。此外， 由于市场竞争的不完全性，导致了交易双方不能处于平等的地位，主要表现为信息的不完全、不对 称，这导致了在信息不对称的环境中，隐瞒行为以及集体中“搭便车”行为的产生，因此需要政府 制定相应的政策解决。 (4)交易费用大于零。由于信总的不对称性，在交易中要了解相关信息，要寻找交易的对象， 要管理和监督交易的行为，众多的交易行为都需要一定的费用，这些都是交易费用。同时，复杂性 和不确定性等因素也决定了交易费用的上涨，这必然使社会中的各个主体在进行相关的交易时的成 本是大于零的，这其中也包括政府在改革过程中的机会成本和转制成本 (5)外部效应普遍存在。外部效应又叫外部性，是指“私人收益与社会收益、私人成本与社 会成本不一致的现象。它可具体分为外部经济和外部不经济。”©现在越来越多的经济学家与政策的 制定者从外部效应入手分析在政策制定的过程中存在的问题，如奥尔森从“集体行为”入手，诺斯 对“搭便车”行为进行分析等。外部效应对“经济人”行为的影响，如在寻租活动中会产生巨大 的负外部效应，必须加以解决 综上所述，与前两种经济学假设相比，后三种假设属于新制度经济学的范畴，其更符合现实的 需要，建立在此基础上的公共政策能够更好地解决现实问题。因此，新制度经济学逐渐成为了一个 主要的政策分析的经济学途径。 2.政策分析中常用的经济学概念 政策分析的过程中经常采用一些重要的经济学概念，包括“自由市场模式、成本、收益、主体 资格、外部性、弹性、边际分析和公正”等。① 自由市场模式(freedom market pattern)指当市场运行的公共政策目标失败时，政府便担当 起提供基本公共产品和公共服务的角色，通过税收等两种干预手段，调整各个微观主体的利益关系。 实现各主体的最大化利益。 成本(cost)是政策分析的中心问题之一，经济学家认为成本是资源的投入，这种资源包括所 有行为所能涉及到的资源，包括无形成本和有形成本。政策制定者在政策分析的过程中，应正确处 理成本与边际成本、沉淀成本和机会成本等概念的关系，超越现实分析中成本的分析局限，提高政 策的科学性与合理性。 收益(benefits)是指通过买卖且价格相对容易确定的物品或服务获得的收入。收益可以是有 形的、无形的、货币衡量的、货币无法衡量的、短期的、长期的等等。成本一收益分析法构成了政 策分析的主要方法， ①梁小民。西方经济学教程.北京：中国统计出版社，1998：3页 贺卫，寻祖经济学，北京 中国发展出版社，1999 52项 平.资：买度泰济续资政析步方注4北华夏出版社，202：150-10页。 10
10 有限性”。①资源的稀缺性假设是就政策制定的客体而言的，相对于人类社会欲望的无限性，人力与 非人力资源是有限的，生产与提供此两类稀缺资源也有限的，需要人们以零价格以上的价格，通过 互相交换，才能使消费者享有资源，这便形成了稀缺性的矛盾以及因此总结出的稀缺性规律。西方 经济学家认为稀缺性是一切经济问题产生的根源，是经济学的出发点。 （3）信息的不完全、不对称。经济中专业分工造成了信息的不对称。这种信息的不对称一方 面使人们不需要探求他们不关心的信息，另一方面这也为机会主义行为提供了更多的机会。此外， 由于市场竞争的不完全性，导致了交易双方不能处于平等的地位，主要表现为信息的不完全、不对 称，这导致了在信息不对称的环境中，隐瞒行为以及集体中“搭便车”行为的产生，因此需要政府 制定相应的政策解决。 （4）交易费用大于零。由于信息的不对称性，在交易中要了解相关信息，要寻找交易的对象， 要管理和监督交易的行为，众多的交易行为都需要一定的费用，这些都是交易费用。同时，复杂性 和不确定性等因素也决定了交易费用的上涨，这必然使社会中的各个主体在进行相关的交易时的成 本是大于零的，这其中也包括政府在改革过程中的机会成本和转制成本。 （5）外部效应普遍存在。外部效应又叫外部性，是指“私人收益与社会收益、私人成本与社 会成本不一致的现象。它可具体分为外部经济和外部不经济。”②现在越来越多的经济学家与政策的 制定者从外部效应入手分析在政策制定的过程中存在的问题，如奥尔森从“集体行为”入手，诺斯 对“搭便车”③行为进行分析等。外部效应对“经济人”行为的影响，如在寻租活动中会产生巨大 的负外部效应，必须加以解决。 综上所述，与前两种经济学假设相比，后三种假设属于新制度经济学的范畴，其更符合现实的 需要，建立在此基础上的公共政策能够更好地解决现实问题。因此，新制度经济学逐渐成为了一个 主要的政策分析的经济学途径。 2．政策分析中常用的经济学概念 政策分析的过程中经常采用一些重要的经济学概念，包括“自由市场模式、成本、收益、主体 资格、外部性、弹性、边际分析和公正”等。④ 自由市场模式（freedom market pattern）指当市场运行的公共政策目标失败时，政府便担当 起提供基本公共产品和公共服务的角色，通过税收等两种干预手段，调整各个微观主体的利益关系， 实现各主体的最大化利益。 成本（cost）是政策分析的中心问题之一，经济学家认为成本是资源的投入，这种资源包括所 有行为所能涉及到的资源，包括无形成本和有形成本。政策制定者在政策分析的过程中，应正确处 理成本与边际成本、沉淀成本和机会成本等概念的关系，超越现实分析中成本的分析局限，提高政 策的科学性与合理性。 收益（benefits）是指通过买卖且价格相对容易确定的物品或服务获得的收入。收益可以是有 形的、无形的、货币衡量的、货币无法衡量的、短期的、长期的等等。成本—收益分析法构成了政 策分析的主要方法。 ① 梁小民．西方经济学教程．北京：中国统计出版社，1998：3 页． ② 贺卫．寻租经济学．北京：中国发展出版社，1999：52 页． ③ 诺斯．制度、制度变迁与经济绩效．上海：上海三联书店，1994：27 页． ④ 卡尔·帕顿、大卫·沙维奇．公共政策分析和规划的初步方法．北京：华夏出版社，2002：150-160 页．