[思考题 1.简述政策工具的兴起及其原因。 2.政策工具研究有哪些基本途径？ 3.简述主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段的内容、特点和优劣 4.根据我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。 5.结合以下案例，说明在政策执行实践中如何进行政策工具选择的。 案例 一、建筑保护能否走市场化道路？ 苏州市拥有各级文物保护单位140处，控制保护古建筑200处，总建筑面积达33.8 万平方米。但有不少古建筑常年失修，濒临坍塌，需尽快实施抢救性保护措施。控保建筑的 保护不尽如人意，尤其作为江南传统建筑的典型代表，在中国建筑史上有十分重要的地位 占文物古建筑总量0%以上的民居建筑部分，长期以来只偶有零打碎敲的修修补补。 原因很简单：缺钱。 市房管部门公房管理处的一位负责人举了一个例子。一处1000多平方米的古建筑，较 好地修复保护每平方米约需1000元，就是100万：这还不算搬迁费用，在居民杂居的古宅 中，每搬迁一户面积在四五十平方米的住户要10万元。但事实上，房管部门根本拿不出这 笔钱。根据1993年后的房租标准，每平方米使用面积的租金为0.70元，1000平方米为700 元，连发公房管理员的工资都不够。 探索市场化运作方式此时被提出来似乎有些“水到渠成”的感觉。好处很明显，售出的 古建筑，业主自己会维修，而从中获得的资金可投入其它古建筑的维修保护。 老宅上市，该怎么卖？ 市场对新推出的老宅反响颇佳。据了解，对古建筑有意者主要是海外华人，还有在苏有 业务的南方企业，或是居住用，或是做办公场所。还有不少房地产商人也醋准这一块想做投 资。 有需求并不等于万事大吉。老房子看者好看，住若未必舒服，如像楼梯窄而陡，上下不 方便：古建筑中还有规定不能用明火，但若要居住其间，厨房禁火让人难以适应：更有许多 小巷深处的老宅，汽车无法直达。 在古建筑定价上也颜费脚的，太高则门槛过高，吓退客户，太低则有国有资产流失之虞 古建筑不能一卖了之，问题还在接睡而来。 “不是卖，是保护”，在接受采访时，文物管理委员会办公室的有关负责人一再强调这 一点，这种坚持中，隐含着某种担心一一保护与开发站在不同角度上，会有矛盾。 ·资料来源：《苏州日报》202年8月16日：三联生活周刊)2002年12月号
1 [思考题] 1. 简述政策工具的兴起及其原因。 2. 政策工具研究有哪些基本途径？ 3. 简述主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段的内容、特点和优劣。 4. 根据我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。 5．结合以下案例，说明在政策执行实践中如何进行政策工具选择的。 案 例 一、建筑保护能否走市场化道路? 苏州市拥有各级文物保护单位 140 处，控制保护古建筑 200 处，总建筑面积达 33．8 万平方米。但有不少古建筑常年失修，濒临坍塌，需尽快实施抢救性保护措施。控保建筑的 保护不尽如人意，尤其作为江南传统建筑的典型代表，在中国建筑史上有十分重要的地位， 占文物古建筑总量 50％以上的民居建筑部分，长期以来只偶有零打碎敲的修修补补。 原因很简单：缺钱。 市房管部门公房管理处的一位负责人举了一个例子。一处 1000 多平方米的古建筑，较 好地修复保护每平方米约需 1000 元，就是 100 万；这还不算搬迁费用，在居民杂居的古宅 中，每搬迁一户面积在四五十平方米的住户要 10 万元。但事实上，房管部门根本拿不出这 笔钱。根据 1993 年后的房租标准，每平方米使用面积的租金为 0．70 元，1000 平方米为 700 元，连发公房管理员的工资都不够。 探索市场化运作方式此时被提出来似乎有些“水到渠成”的感觉。好处很明显，售出的 古建筑，业主自己会维修，而从中获得的资金可投入其它古建筑的维修保护。 老宅上市，该怎么卖 ？ 市场对新推出的老宅反响颇佳。据了解，对古建筑有意者主要是海外华人，还有在苏有 业务的南方企业，或是居住用，或是做办公场所。还有不少房地产商人也瞄准这一块想做投 资。 有需求并不等于万事大吉。老房子看着好看，住着未必舒服，如像楼梯窄而陡，上下不 方便；古建筑中还有规定不能用明火，但若要居住其间，厨房禁火让人难以适应；更有许多 小巷深处的老宅，汽车无法直达。 在古建筑定价上也颇费斟酌，太高则门槛过高，吓退客户，太低则有国有资产流失之虞。 古建筑不能一卖了之 ，问题还在接踵而来。 “不是卖，是保护”，在接受采访时，文物管理委员会办公室的有关负责人一再强调这 一点，这种坚持中，隐含着某种担心——保护与开发站在不同角度上，会有矛盾。 资料来源：《苏州日报》2002 年 8 月 16 日；三联生活周刊）2002 年 12 月号
走向市场的古建筑，不能否认是一个商品。但正因为是古建筑，不是普通商品，不能偷 甩包袱，卖完算数。将开发与保护联结起来的是“有效保护”，让控保建筑“活”起来。扔 在那里，不拆，让其自然坍塌，并非有效保护。找一个合适的主人，能对其负责，保养，不 失为一种办法。 由此，双向选择在交易中显得特别重要。业主在选，“我们也在选业主”，这位负责人说， 买主要有对古建筑的热爱，有保护的责任感，有一定的文化素质。 但是一个亟须填补的空白是对古宅出售之后，业主成了保护的责任主体，该如何维修 养护才算妥当？当发现业主不能尽其保护之责时，政府部门是否有权强制回购？这些目前 都尚无细则可循。 还有人担心，售出的古建筑成为私宅后，是否就不再对外界开放，古建筑文化的交流 与传递会否受到影响？ 千头万绪，最后还得归结到有关法律法规的健全。对古建筑保护中通到的新情况、新 问恩，还须制定相应政策来处理。据悉，目前有关苏州市古建筑的保护条例，已进入人大 审议程序，人们期特着面前的问题能有好答案。 10月23日，江苏省九届人大常委会第32次会议通过《苏州市古建筑保护条例》，其中 第十五条规定：“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”：第八条规定：“古建筑保护 管理责任人应当履行下列职责：1.按照古建筑保护的求进行日常养护、维修，2.落实防火 防盗等安全措施，3.接受文物行政主管部门有关古建筑保护的业务指导和培训。”12月3 日，中私人可购卖苏州古建筑政策己紧急叫停，原因是它与新近通过的《中华人民共和国文 物保护法》相抵触 苏州文化局文物处潘处长在向记者解释《苏州古建筑保护条例》时说：“《条例》的设想 是反映了对古民居不仅要控制，而且要维修保护的要求，把维修、改造和日常保护性措施萄 纳入规范化管理，并确定法律保护的责任人。”但令苏州文保单位感到槛尬的是，《中国文物 保护法》修订案在《苏州古建筑保护条例》领布后一个月姗姗来迟，尽管修订案放松了对利 人收藏文物的流通许可，但仍明确规定，国有文物保护单位和未列入文物保护单位的古建筑 不得转让和抵押 “两者确实有不一致的地方。”潘处长说，“我们的考虑主要是结合苏州的实际情况， 苏州地面古建筑数量仅次于北京，政府财政有限，发动社会力量参与古建筑保护是一条新思 路。而且苏州作为经济发达地区，存在这样的社会需求。文物本身不可再生，也许私人买下 不是最理想的方式，但总比看着文物自然损坏要好。”“对古建业主我们有严格规定，例如不 能对古建布局、结构和装修进行改变，不得改换现代材料门窗，电线线路也要规范。《条例》 对违反者都有明确的处罚规定。”潘处长最后说，“小法必须服从大法，我们将根据国家文物 保护法修改《苏州古建筑保护条例》。”继续探索新的保护方式。 C资料来源：《苏州日报》202年8月16日：三联生活周刊2002年12月号.）
2 走向市场的古建筑，不能否认是一个商品。但正因为是古建筑，不是普通商品，不能像 甩包袱，卖完算数。将开发与保护联结起来的是“有效保护”，让控保建筑“活”起来。扔 在那里，不拆，让其自然坍塌，并非有效保护。找一个合适的主人，能对其负责，保养，不 失为一种办法。 由此，双向选择在交易中显得特别重要。业主在选，“我们也在选业主”，这位负责人说， 买主要有对古建筑的热爱，有保护的责任感，有一定的文化素质。 但是一个亟须填补的空白是对古宅出售之后，业主成了保护的责任主体，该如何维修 养护才算妥当？当发现业主不能尽其保护之责时，政府部门是否有权强制回购？这些目前 都尚无细则可循。 还有人担心，售出的古建筑成为私宅后，是否就不再对外界开放，古建筑文化的交流 与传递会否受到影响？ 千头万绪，最后还得归结到有关法律法规的健全。对古建筑保护中遇到的新情况、新 问题，还须制定相应政策来处理。据悉，目前有关苏州市古建筑的保护条例，已进入人大 审议程序，人们期待着面前的问题能有好答案。 10 月 23 日，江苏省九届人大常委会第 32 次会议通过《苏州市古建筑保护条例》，其中 第十五条规定:“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”;第八条规定:“古建筑保护 管理责任人应当履行下列职责:1.按照古建筑保护的要求进行日常养护、维修，2.落实防火 防盗等安全措施，3.接受文物行政主管部门有关古建筑保护的业务指导和培训。” 12 月 3 日，中私人可购卖苏州古建筑政策已紧急叫停，原因是它与新近通过的《中华人民共和国文 物保护法》相抵触 苏州文化局文物处潘处长在向记者解释《苏州古建筑保护条例》时说:“《条例》的设想 是反映了对古民居不仅要控制，而且要维修保护的要求，把维修、改造和日常保护性措施都 纳入规范化管理，并确定法律保护的责任人。”但令苏州文保单位感到尴尬的是，《中国文物 保护法》修订案在《苏州古建筑保护条例》颁布后一个月姗姗来迟，尽管修订案放松了对私 人收藏文物的流通许可，但仍明确规定，国有文物保护单位和未列入文物保护单位的古建筑 不得转让和抵押。 “两者确实有不一致的地方。”潘处长说，“我们的考虑主要是结合苏州的实际情况， 苏州地面古建筑数量仅次于北京，政府财政有限，发动社会力量参与古建筑保护是一条新思 路。而且苏州作为经济发达地区，存在这样的社会需求。文物本身不可再生，也许私人买下 不是最理想的方式，但总比看着文物自然损坏要好。”“对古建业主我们有严格规定，例如不 能对古建布局、结构和装修进行改变，不得改换现代材料门窗，电线线路也要规范。《条例》 对违反者都有明确的处罚规定。”潘处长最后说，“小法必须服从大法，我们将根据国家文物 保护法修改《苏州古建筑保护条例》。”继续探索新的保护方式。 ( 资料来源：《苏州日报》2002 年 8 月 16 日；三联生活周刊)2002 年 12 月号。)
二、纽约市公园及娱乐局实施“全面质量管理”技术 纽约市公园及娱乐部的主要任务是负责城市公共活动场所（包括公园、沙滩、操场、娱 乐设施、广场等)的清洁和安全工作，并增进居民在健康和休闲方面的兴趣。 市民将娱乐资源看作是重要的基础设施，因此公众对该部门重要性是认同的。但是在采 用何种方式实现其使命，及该城市应投入多少资源去实施其计划却很难达成共识。该部门面 临着管理巨大的系统和减少的资源。和美国的其它城市相比，纽约市的计划是庞大的。该部 门将绝大部分资源投入现有设施维护和运做，尽管为设施维护和运做投入的预算从94年到 95年削减了4.8%。 为了对付预算削诚，并能维持庞大复杂的公园系统，该部门的策略包括：与预算和管理 办公室展开强硬的幕后斗争，以恢复一些己削减的预算：发展公司伙伴关系以取得更多的资 源等等。除了这些策略，该组织采纳了全面质量管理技术，以求“花更少的钱干更多的事 全面质量管理有以下三个核心理念：(1)工作过程中的配备必须为特定目标设计：(2) 分析职员的工作程序，以进行路线化的组织运作并减少过程变动：(3)加强与顾客的联系， 从而了解顾客的需求并且明确他们对服务质量的界定。 在任何环境下产生真正的组织变化是困难的，工人们会对一系列的管理时尚产生怀疑 因此，该部门的策略是将全面质量管理逐步介绍到组织中，即顾问团训练高层管理者让他们 接受全面质量管理的核心理念，将全面质量管理观念逐步灌输给组织成员。这种训练提供了 全面质量管理的概念，选择质量改进项目和目标团队的方法，管理质量团队和建立全面质量 管理组织的策略。虽然存在问题，但这些举措使全面质量管理在实施的最初阶段获得了相当 的成功。 有关分析显示了该部门实施全面质量管理所获得的财政和运做收益。启动费用是22.3 万美元，平均每个项目2.3万美元。总共节省了71.15万美元，平均每个项目一年节约7.1 万美元。这个数字不包括间接和长期收益，只是每个项目每年直接节约的费用。 在全面质量管理技术执行五年后，情况出现了变化。 该部门是政治任命的。以前的官员落选了，新一任官员就任后，TQ叫执行计划被搁浅了。 新上任的负责人将其前任确立的全面质量管理技术看作是他能够忽略的其前任的优势。大部 分成员没有完全理解或赞成TQ叫哲学，认为只是前任遗留下来的东西。但是新任同样面临着 削减的预算和庞大的服务系统的问题，但却没有沿用前任采取的工具，其采用的是私有化、 绩效管理等手段。 (资料来源：Steven Cohen and illianEimicke,.Tools for Innovators.San Francisco:Jossey-Bass Publishers.19) 资料来源：Steven Cohen and Wilia Eimicke,.Tools for Innovators.San Francisco:Jossey-R Publishers,1998,pp.115~143
3 二、纽约市公园及娱乐局实施“全面质量管理”技术 纽约市公园及娱乐部的主要任务是负责城市公共活动场所（包括公园、沙滩、操场、娱 乐设施、广场等）的清洁和安全工作，并增进居民在健康和休闲方面的兴趣。 市民将娱乐资源看作是重要的基础设施，因此公众对该部门重要性是认同的。但是在采 用何种方式实现其使命，及该城市应投入多少资源去实施其计划却很难达成共识。该部门面 临着管理巨大的系统和减少的资源。和美国的其它城市相比，纽约市的计划是庞大的。该部 门将绝大部分资源投入现有设施维护和运做，尽管为设施维护和运做投入的预算从 94 年到 95 年削减了 4.8%。 为了对付预算削减，并能维持庞大复杂的公园系统，该部门的策略包括：与预算和管理 办公室展开强硬的幕后斗争，以恢复一些已削减的预算；发展公司伙伴关系以取得更多的资 源等等。除了这些策略，该组织采纳了全面质量管理技术，以求“花更少的钱干更多的事”。 全面质量管理有以下三个核心理念：（1）工作过程中的配备必须为特定目标设计；（2） 分析职员的工作程序，以进行路线化的组织运作并减少过程变动；（3） 加强与顾客的联系， 从而了解顾客的需求并且明确他们对服务质量的界定。 在任何环境下产生真正的组织变化是困难的，工人们会对一系列的管理时尚产生怀疑。 因此，该部门的策略是将全面质量管理逐步介绍到组织中，即顾问团训练高层管理者让他们 接受全面质量管理的核心理念，将全面质量管理观念逐步灌输给组织成员。这种训练提供了 全面质量管理的概念，选择质量改进项目和目标团队的方法，管理质量团队和建立全面质量 管理组织的策略。虽然存在问题，但这些举措使全面质量管理在实施的最初阶段获得了相当 的成功。 有关分析显示了该部门实施全面质量管理所获得的财政和运做收益。启动费用是 22.3 万美元，平均每个项目 2.3 万美元。总共节省了 71.15 万美元，平均每个项目一年节约 7.1 万美元。这个数字不包括间接和长期收益，只是每个项目每年直接节约的费用。 在全面质量管理技术执行五年后，情况出现了变化。 该部门是政治任命的。以前的官员落选了，新一任官员就任后，TQM 执行计划被搁浅了。 新上任的负责人将其前任确立的全面质量管理技术看作是他能够忽略的其前任的优势。大部 分成员没有完全理解或赞成 TQM 哲学，认为只是前任遗留下来的东西。但是新任同样面临着 削减的预算和庞大的服务系统的问题，但却没有沿用前任采取的工具，其采用的是私有化、 绩效管理等手段。 (资料来源：Steven Cohen and William Eimicke, Tools for Innovators. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1998, pp.115～143.) 资料来源：Steven Cohen and William Eimicke, Tools for Innovators. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1998, pp.115～143
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