[思考题] 1.什么是政策监控？政策监控的作用何在？ 2.政策监控机制的由哪些基本因素所构成 3.简述政策监控的三个功能活动环节。 4.西方的政策监控机制有哪些特点？ 5.联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。 6。分析以下两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进行监控的 案例 一、“伊朗门”事件 1979年，伊朗宗教领袖霍梅尼发动所谓“圣战”推翻了亲美的巴列维王朝，国王巴列 维流亡美国。当年11月4日，霍梅尼的军队冲进美国大使馆，扣压了69名美国外交官，目 的是以此为要挟，换取巴列维回国受审。卡特总统营救人质失败。但当选总统里根却通过秘 密关系与伊朗达成“以军火换人质”的协议：于是，在他宜誓就职当天，就有52名人质被 释放。1986年11月，里根政府违反国会法律，向伊朗秘密出售武器，换回了其余人质。同 时又将出售军火所得款项的一部分暗地里用于支持尼加拉瓜反政府军。这一丑闻揭露后，奥 论晔然，新闻记者立即将这一事件比为又一个水门事件，称之为“伊朗门事件”。 国会闻讯震怒，它择击里根政府在重要的外交活动中我踏国会立法。民主党议员们对 连续执政的共和党本来已经批评日多，伊朗门事件立即成了重磅炸弹。两院先由参院情报委 员会、众院外交委员会略作行动之后，于12月迅即通过相同决议，各自设立一个特别委员 会调查里根政府秘密援助伊朗和尼加拉瓜反政府军事件。参院特别委员会经两党领袖提名、 参院临时议长任命而组成，包括6名民主党人和5名共和党人。主席埃诺耶，民主党人，是 当年参院水门事件特别委员会委员：副主席鲁德曼，共和党人。众院组成由民主党众议员汉 密尔顿为主席、共和党众议员切尼为副主席的15人特别委员会 两个特别委员会分别由本院决议授子强大权力。以参院特别委员会为例。决议规定：“特 别委员会在合乎宪法和法律前提下，可以做一切必要和合适的事情，以执行本决议赋予的调 查和研究任务。”特别委员会有权发布传票提取证据，有权为证人主持宜誓，有权在国会开 会、休会、闭会期间进行活动，有权举行听证会，有权发布传票或命令使知情人作证：有 权前往国内各处传唤证人获取证据，有权通过合适渠道获取必需的国际援助，有权委派助理 代为取证，有权传唤或命令美国一切政府部门、机构和实体、一切遵守美国法律的机构和个 人，一切私人组织和（美国）公民提供所需文字材料和物证，有权向参院建议对一切拒不出 席听证会、拒不提供证据的政府部门、机构、实体、公民、私人组织和服从美国法律的机构 个人诉诸刑事和民事行动，有权雇用助理，有权付费调用政府部门和参议院的有关人员，有 资料来源：蒋劲松关国国会史.海口：海南出版社，1992：87-490页
1 ［思考题］ 1．什么是政策监控?政策监控的作用何在? 2．政策监控机制的由哪些基本因素所构成? 3．简述政策监控的三个功能活动环节。 4．西方的政策监控机制有哪些特点? 5．联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。 6．分析以下两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进行监控的？ 案 例 一、“伊朗门”事件 1979 年，伊朗宗教领袖霍梅尼发动所谓“圣战”推翻了亲美的巴列维王朝，国王巴列 维流亡美国。当年 11 月 4 日，霍梅尼的军队冲进美国大使馆，扣压了 69 名美国外交官，目 的是以此为要挟，换取巴列维回国受审。卡特总统营救人质失败。但当选总统里根却通过秘 密关系与伊朗达成“以军火换人质”的协议；于是，在他宣誓就职当天，就有 52 名人质被 释放。1986 年 11 月，里根政府违反国会法律，向伊朗秘密出售武器，换回了其余人质。同 时又将出售军火所得款项的一部分暗地里用于支持尼加拉瓜反政府军。这一丑闻揭露后，舆 论哗然，新闻记者立即将这一事件比为又一个水门事件，称之为“伊朗门事件”。 国会闻讯震怒，它抨击里根政府在重要的外交活动中践踏国会立法。民主党议员们对 连续执政的共和党本来已经批评日多，伊朗门事件立即成了重磅炸弹。两院先由参院情报委 员会、众院外交委员会略作行动之后，于 12 月迅即通过相同决议，各自设立一个特别委员 会调查里根政府秘密援助伊朗和尼加拉瓜反政府军事件。参院特别委员会经两党领袖提名、 参院临时议长任命而组成，包括 6 名民主党人和 5 名共和党人。主席埃诺耶，民主党人，是 当年参院水门事件特别委员会委员；副主席鲁德曼，共和党人。众院组成由民主党众议员汉 密尔顿为主席、共和党众议员切尼为副主席的 15 人特别委员会。 两个特别委员会分别由本院决议授予强大权力。以参院特别委员会为例。决议规定：“特 别委员会在合乎宪法和法律前提下，可以做一切必要和合适的事情，以执行本决议赋予的调 查和研究任务。”特别委员会有权发布传票提取证据，有权为证人主持宣誓，有权在国会开 会、休会、闭会期间进行活动，有权举行听证会， 有权发布传票或命令使知情人作证；有 权前往国内各处传唤证人获取证据，有权通过合适渠道获取必需的国际援助，有权委派助理 代为取证，有权传唤或命令美国一切政府部门、机构和实体、一切遵守美国法律的机构和个 人，一切私人组织和（美国）公民提供所需文字材料和物证，有权向参院建议对一切拒不出 席听证会、拒不提供证据的政府部门、机构、实体、公民、私人组织和服从美国法律的机构、 个人诉诸刑事和民事行动，有权雇用助理，有权付费调用政府部门和参议院的有关人员，有 资料来源：蒋劲松.美国国会史.海口：海南出版社，1992：487-490 页
权从参议院有关经费中支付活动开支等等。 参院特别委员会的任务是：调查、研究国家安全委员会及其成员与工作人员，所有美 国政府部门、机构、实体或组织一一所有这些机构、人员与向伊朗直接、间接出售、运输武 器、物资、资金有关的活动，与使用从上述活动中获取的资财援助尼加拉瓜任何反叛派别、 或在美国的进一步阴谋有关的活动，确定所有这些活动是否为非法、不正当、未经授权或不 道德：调查、研究国家安全委员会的结构、运营及其助理、顾问与它制订、实施美国国家安 全政策的职能是否相称：查出确凿事实：提出特别委员会认为必需的、令人满意的建议以制 订新的法律，或修改现行法律，或采取行政措施。 为了完成上述任务，两院的特别委员会重权在手，联合行动，在1987年展开长达10 个月的紧张、繁忙的调查活动。 1一4月，两个特别委员会进行大量查访，掌握了重要线索。鉴于一些插手或经办此事 的核心人物援引宪法第5条修正案拒绝交待，国会做出决定，给予这些人以有限豁免权或免 于起诉权，迫使他们到国会作证，说出事实真相，否则得以对抗国会论罪。 5月初一6月中句，两个特别委员会举行由电视向全国转播的公开听证会，其间先后出 场作证者共18人，其中以前国家安全事务助理麦法兰、退役空军少将西科斯，承包商哈基 姆及国家安全委员会助理诺思中校的私人秘书霍尔等人的证词最为重要。 以上第一阶段的调查表明：里根总统曾同意国家安全委员会使用武器与伊朗交换美国 人质的方案：麦克法兰等人在秘密援助尼加拉瓜反政府军问题上蓄意隐瞒情况，欺骗国会 诺思中校积极策划上述授助并在事情败露后篡改和销毁大批有关文件：非政府人员使用国家 机要密码，等等。 6月22日起，两个特别委员会开始第2阶段的调查，旨在弄清里根总统是否确曾知道 或授权将出售武器所获利润转给尼加拉瓜反政府军。在第2阶段的听证会上，出场作证的国 家安全顾问波恩德克斯特公开证明：他没有让里根总统知道将出售武器所得转给尼加拉瓜反 政府军之事，从而印证了里根总统的“我不知道”声明。由于有关文件已被销毁，特别委 会无法获得证据推翻里根总统的声明。 两院伊朗门事件特别委员会在调查伊朗门事件期间，从5月5日一8月6日，共举行 40天公开听证会，4天秘密听证会，共传唤32位证人，共发出311张传票，共获221份证 词，共收存1059个证据 11月18日，两个特别委员会结束调查，向本院领袖提交各自委员会两党多数报告和少 数共和党委员的报告 多数报告认为，里根总统虽然没有授权将出售武器款项转给尼加拉瓜反政府军，但是他 听任国家工作人员绕开法律欺国会而不子制止，应对伊朗门事件负最终责任：里根政府公 开声明不与恐怖主义者打交道，暗地里却与伊朗恐怖主义政府搞武器换人质交易：里根总统 应该掌捏他的国家安全顿问和其他高级助理都在干些什么：里根总统没有向他的助手灌输尊 重法律与办事程序的观念，没有使他的政府确保法律至上。 多数报告认为，伊朗门事件暴露的不是政府制度有毛病，而是政府的一些高级官员拒 不让政府和国会知情，获视法律。 多数报告建议国会修改法律，规定总统在采取秘密行动之前，至迟在采取行动后48小
2 权从参议院有关经费中支付活动开支等等。 参院特别委员会的任务是：调查、研究国家安全委员会及其成员与工作人员，所有美 国政府部门、机构、实体或组织——所有这些机构、人员与向伊朗直接、间接出售、运输武 器、物资、资金有关的活动，与使用从上述活动中获取的资财援助尼加拉瓜任何反叛派别、 或在美国的进一步阴谋有关的活动，确定所有这些活动是否为非法、不正当、未经授权或不 道德；调查、研究国家安全委员会的结构、运营及其助理、顾问与它制订、实施美国国家安 全政策的职能是否相称；查出确凿事实；提出特别委员会认为必需的、令人满意的建议以制 订新的法律，或修改现行法律，或采取行政措施。 为了完成上述任务，两院的特别委员会重权在手，联合行动，在 1987 年展开长达 10 个月的紧张、繁忙的调查活动。 1—4 月，两个特别委员会进行大量查访，掌握了重要线索。鉴于一些插手或经办此事 的核心人物援引宪法第 5 条修正案拒绝交待，国会做出决定，给予这些人以有限豁免权或免 于起诉权，迫使他们到国会作证，说出事实真相，否则得以对抗国会论罪。 5 月初—6 月中旬，两个特别委员会举行由电视向全国转播的公开听证会，其间先后出 场作证者共 18 人，其中以前国家安全事务助理麦法兰、退役空军少将西科斯，承包商哈基 姆及国家安全委员会助理诺思中校的私人秘书霍尔等人的证词最为重要。 以上第一阶段的调查表明：里根总统曾同意国家安全委员会使用武器与伊朗交换美国 人质的方案；麦克法兰等人在秘密援助尼加拉瓜反政府军问题上蓄意隐瞒情况，欺骗国会； 诺思中校积极策划上述援助并在事情败露后篡改和销毁大批有关文件；非政府人员使用国家 机要密码，等等。 6 月 22 日起，两个特别委员会开始第 2 阶段的调查，旨在弄清里根总统是否确曾知道 或授权将出售武器所获利润转给尼加拉瓜反政府军。在第 2 阶段的听证会上，出场作证的国 家安全顾问波恩德克斯特公开证明：他没有让里根总统知道将出售武器所得转给尼加拉瓜反 政府军之事，从而印证了里根总统的“我不知道”声明。由于有关文件已被销毁，特别委员 会无法获得证据推翻里根总统的声明。 两院伊朗门事件特别委员会在调查伊朗门事件期间，从 5 月 5 日—8 月 6 日，共举行 40 天公开听证会，4 天秘密听证会，共传唤 32 位证人，共发出 311 张传票，共获 221 份证 词，共收存 1059 个证据。 11 月 18 日，两个特别委员会结束调查，向本院领袖提交各自委员会两党多数报告和少 数共和党委员的报告。 多数报告认为，里根总统虽然没有授权将出售武器款项转给尼加拉瓜反政府军，但是他 听任国家工作人员绕开法律欺骗国会而不予制止，应对伊朗门事件负最终责任；里根政府公 开声明不与恐怖主义者打交道，暗地里却与伊朗恐怖主义政府搞武器换人质交易；里根总统 应该掌握他的国家安全顾问和其他高级助理都在干些什么；里根总统没有向他的助手灌输尊 重法律与办事程序的观念，没有使他的政府确保法律至上。 多数报告认为，伊朗门事件暴露的不是政府制度有毛病，而是政府的一些高级官员拒 不让政府和国会知情，藐视法律。 多数报告建议国会修改法律，规定总统在采取秘密行动之前，至迟在采取行动后 48 小
时内报告国会。这一建议为两院有关常设委员会采纳 两个特别委员会的少数共和党委员的报告则冲淡问题，说里根及其助理们并未破坏法 律，只是犯了一些错误 国会伊朗门事件特别委员会的调查，是近年国会伸张其监督权，对政府内部的运营进行 一次大规模调查。它以确凿的事实揭露里根政府内部无视法律用权力的严重程度和国家利 益由此蒙受的损害。它的报告促使国会修改现行法律，规定总统必须迅速向国会通报所采取 的秘密行动。里根总统的名望大受影响，他不得不向国会保证将制定措施，向国会报告秘密 行动。 此外，根据两个特别委员会的调查结果，伊朗门事件的主要人物诺思中校等人被移送 法院审理。 (·资料来源：蒋劲松.美国国会史，海口：海南出版社，1992：487-490页.) 二、税局改革 如果说美国人最恨什么，那么一定是非说国税局((Internal Revenue Service,IRS) 不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率 低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火 三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国 税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系 统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用 预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把 国税局1997年的年度预算从1995年的数字基础上砍掉了10%，同时对总统提出的要求也以 掉20%的比例作为回应 最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证 说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的市计任务、创造税收，但是又把审查的重点 放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为 过分益染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图 简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会中甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来 让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了 避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进 行改草。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这 个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其它问恩上的调查与所证 (资料来源：孙哲著.左右未来一美国国会的制度创新和决策行为.上海：复且大学出版社，2001 132-13页) ·资料来源：孙哲著.左右未来一关国国会的制度创新和决策行为.上海：复日大学出版社，001：132-133
3 时内报告国会。这一建议为两院有关常设委员会采纳。 两个特别委员会的少数共和党委员的报告则冲谈问题，说里根及其助理们并未破坏法 律，只是犯了一些错误。 国会伊朗门事件特别委员会的调查，是近年国会伸张其监督权，对政府内部的运营进行 一次大规模调查。它以确凿的事实揭露里根政府内部无视法律滥用权力的严重程度和国家利 益由此蒙受的损害。它的报告促使国会修改现行法律，规定总统必须迅速向国会通报所采取 的秘密行动。里根总统的名望大受影响，他不得不向国会保证将制定措施，向国会报告秘密 行动。 此外，根据两个特别委员会的调查结果，伊朗门事件的主要人物诺思中校等人被移送 法院审理。 （ 资料来源：蒋劲松.美国国会史.海口：海南出版社，1992：487-490 页.） 二、 税局改革 如果说美国人最恨什么，那么一定是非说国税局(Internal Revenue Service, IRS) 不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率 低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒 三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国 税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系 统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996 年，国会决定用 预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把 国税局 1997 年的年度预算从 1996 年的数字基础上砍掉了 10%，同时对总统提出的要求也以 砍掉 20%的比例作为回应。 最具戏剧性的是 1997 年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证 说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务、创造税收，但是又把审查的重点 放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为 过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图 简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会中甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来， 让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了 避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进 行改革。1998 年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这 个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其它问题上的调查与听证。 （资料来源：孙哲著.左右未来—美国国会的制度创新和决策行为.上海：复旦大学出版社，2001： 132-133 页） 资料来源：孙哲著.左右未来—美国国会的制度创新和决策行为.上海：复旦大学出版社，2001：132-133 页