[思考题] 1.什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2.政策执行包含哪些基本功能活动环节？ 3.如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求？ 4,简述影响政策有效执行的基本因素。 5。分析以下案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的主要问题 案例 “定心丸”何以变成“闹心丸”· 第二轮土地延包给广大农民吃了一颗“定心丸”，对稳定农民的土地使用权，增加农民 长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但在一些地方“定心丸”却变成“闹 心丸” 据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上 访量的40%，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问 卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。 强征承包地引发纠纷 1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的 数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访。问题始终得不 到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都 不给，这是哈道理？” 去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名 在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田 结果引发了群众上访。 不少乡村干部对第二轮土地延包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过是走 走形式，以前俺干部能动地，现在还能。 河南、山东两省的农业厅有负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问恩， 而且大多数是口头协议，管理比较松散：而第二轮士地承包十分严格，承包地块、期限都是 用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫 命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。 中央的士地延包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户 承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农 民以承包士地入股且参与劳动经营，收益为士地股金和劳动者报酬：投资者以资金入股且经 营管理，收益为经营利润和管理者报例：科技人员以技术入股且技术服务，收益为技术服务 ·资科来源：（半月谈》2000年第10期
1 ［思考题］ 1. 什么是政策执行?它在政策过程中有哪些作用? 2. 政策执行包含哪些基本功能活动环节? 3. 如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求? 4. 简述影响政策有效执行的基本因素。 5. 分析以下案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的主要问题。 案 例 “定心丸”何以变成“闹心丸” 第二轮土地延包给广大农民吃了一颗“定心丸”，对稳定农民的土地使用权，增加农民 长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但在一些地方“定心丸”却变成“闹 心丸”。 据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上 访量的 40%，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省 20 个县的县、乡主要领导干部的问 卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。 强征承包地引发纠纷 1997 年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的 数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访。问题始终得不 到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都 不给，这是啥道理？” 去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名， 在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田， 结果引发了群众上访。 不少乡村干部对第二轮土地延包存在错误认识，他们认为，“一定 30 年不变”不过是走 走形式，以前俺干部能动地，现在还能。 河南、山东两省的农业厅有负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题， 而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是 用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫 命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。 中央的土地延包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户 承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农 民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股且经 营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股且技术服务，收益为技术服务 资料来源：《半月谈》2000 年第 10 期
指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取 地入股的方式。 仍搞“两田制”损害农民利益 在第二轮士地延包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分 给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地 延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。 1999年10月中句，已是麦播期，可河南省修武县王电乡1200多亩地却一直荒着。原 因是乡党委、改府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的士地延包合同，全面 调整土地.”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断， 村民多次上访告状。 在付电村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书， 满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞 我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工 作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竞把这个合同当真了。乡 里己专门下通知，要求废止己签的合同，重新制定延包方案，”在这里，合同竟被视为儿戏。 山东省临胸县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法 发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地延包30年政策出台后，这个村 仍发包私自耕地180亩，致使村民人均只有Q.3亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的 村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部给了，大伙就是觉得不公。”去年1 月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分士地 人口变化引发人地矛盾 1998年底，第二轮土地延包进入尾声，河南商丘市不少群众来到省城上访，反映在士 地延包中没有分到士地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998 年，没有根据人口变化调整过土地。 据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和以后才出生的孩子都没有分到士地。在 有的乡村，此类人口占总人口总数的3%，导致“一人种多人地，多人种一人地”的情况十 分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是，由于当地政府片面 理解“士地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加上没有地的村民又不足三分之二，不符合 “小调整的方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以 在第二轮土地承包中，这批人仍然没有分到地，结果引发了大量矛盾。 在第二轮土地延包工作走在前列的河南省阳市，解决今后的人地矛盾主要用了以下四 种方法：一是使第二轮承包的起点尽量公平，不让以前出现的问题再延续下去：二是用好 5%的机动地，解决人口较多、生计较少地农户对士地的需求：三是实行士地流转，如农户间 依法进行转包、转让互换：四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外 转移劳动力。 (~资料米源：（半月谈》2000年第10期.）
2 指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土 地入股的方式。 仍搞“两田制”损害农民利益 在第二轮土地延包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分 给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地 延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。 1999 年 10 月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡 1200 多亩地却一直荒着。原 因是乡党委、政府下通知：“废止和收回 1998 年 8 月所有与农户签订的土地延包合同，全面 调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断， 村民多次上访告状。 在付屯村，村民们拿出 1998 年 8 月 18 日才与村委会签订的承包期为 30 年的合同书， 满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞， 我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998 年上面要求必须在麦播前把土地延包工 作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡 里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定延包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。 山东省临朐县月庄村支书李安兴 1992 年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法 发包出去，建起 418 亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地延包 30 年政策出台后，这个村 仍发包私自耕地 180 亩，致使村民人均只有 0.33 亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的 村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部给了，大伙就是觉得不公。”去年 1 月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。 人口变化引发人地矛盾 1998 年底，第二轮土地延包进入尾声，河南商丘市不少群众来到省城上访，反映在土 地延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自 1978 年“大包干” 以来，直至 1998 年，没有根据人口变化调整过土地。 据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和以后才出生的孩子都没有分到土地。在 有的乡村，此类人口占总人口总数的 30%，导致“一人种多人地，多人种一人地”的情况十 分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是，由于当地政府片面 理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加上没有地的村民又不足三分之二，不符合 “小调整的方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以 在第二轮土地承包中，这批人仍然没有分到地，结果引发了大量矛盾。 在第二轮土地延包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要用了以下四 种方法：一是使第二轮承包的起点尽量公平，不让以前出现的问题再延续下去；二是用好 5%的机动地，解决人口较多、生计较少地农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间 依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外 转移劳动力。 （ 资料来源：《半月谈》2000 年第 10 期。）