绪论政策科学的“研究纲领” 政策科学（公共政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。 它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德洛尔、里夫林语）、当 代西方政治学的一次“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗 迪语)。从20世纪40年代末、50年代初开始，美国的大学和思想库的一些学者因社会科学进步 的“内力“和当代社会发展需要的“外力”的推动，致力于一个以人类社会的基本问题尤其是公 共政策问题为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。到了60年代末、70年 代初，这种新的研究方向或途径迅速发展并体制化，最终导致了一个相对独立的政策科学领域 的出现。70年代以后政策科学的进展以及它对各国政府的政策制定和社会发展所产生的积极影 响，使得它成为各国学界和政界共同关注的学科，成为当代社会科学中的一个重要的、富有成 果和充满活力的新研究领域。有些西方学者（如拉纳）认为政策科学构成当代社会科学的核心， 有的西方政治学者和行政学者则主张用它取代传统的政治学和公共行政学的研究。由此足见政 策科学在当代西方社会科学尤其是政治学和行政学中的显赫地位。那么，究竞什么是政策科学？ 它是如何形成和发展起来的？什么是政策科学研究的范式？中国的政策科学学科应如何建立？ 在绪论中，我们将对这些问题加以简要的考察与分析。 第一节政策科学的兴起 政策科学及政策分析经历了漫长的历史演化，它的源头可以追溯到人类文明之初，而作为 一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析的出现则是本世纪40、50年代的事。如果以拉 纳(Daniel Lerner)和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》(1951年)一书出 版作为其诞生标志的话，则现代政策科学及政策分析也有半个世纪的发展历史了。而从拉斯韦 尔和德洛尔等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到另一些学者对对作为一门应 用性社会科学学科的政策分析的强调则反映了这个研究领域的理论发展及“范式”的变化。 一、政策研究溯源 按照政策科学奠基人拉斯韦尔的观点，政策科学所关注的是政策相关知识，即公共决策过 程知识和公共决策过程中的知识。由此定义来看，可以说政策科学源远流长，几乎与人类文明 同样古老。随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会问题，就必须 有政策研究活动，用相应的研究程序和方法，产生政策相关知识。随着人类社会的发展，作为 一种专门化活动的政策研究以及研究者的角色地位，政策相关知识产生的程序和方法就会发生
1 绪论 政策科学的“研究纲领” 政策科学（公共政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域， 它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德洛尔、里夫林语）、当 代西方政治学的一次“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗 迪语）。从20世纪40年代末、50年代初开始，美国的大学和思想库的一些学者因社会科学进步 的“内力”和当代社会发展需要的“外力”的推动，致力于一个以人类社会的基本问题尤其是公 共政策问题为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。到了60年代末、70年 代初，这种新的研究方向或途径迅速发展并体制化，最终导致了一个相对独立的政策科学领域 的出现。70年代以后政策科学的进展以及它对各国政府的政策制定和社会发展所产生的积极影 响，使得它成为各国学界和政界共同关注的学科，成为当代社会科学中的一个重要的、富有成 果和充满活力的新研究领域。有些西方学者（如拉纳）认为政策科学构成当代社会科学的核心， 有的西方政治学者和行政学者则主张用它取代传统的政治学和公共行政学的研究。由此足见政 策科学在当代西方社会科学尤其是政治学和行政学中的显赫地位。那么，究竟什么是政策科学？ 它是如何形成和发展起来的？什么是政策科学研究的范式？中国的政策科学学科应如何建立？ 在绪论中，我们将对这些问题加以简要的考察与分析。 第一节 政策科学的兴起 政策科学及政策分析经历了漫长的历史演化，它的源头可以追溯到人类文明之初，而作为 一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析的出现则是本世纪 40、50 年代的事。如果以拉 纳(Daniel Lerner)和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》(1951 年)一书出 版作为其诞生标志的话，则现代政策科学及政策分析也有半个世纪的发展历史了。而从拉斯韦 尔和德洛尔等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到另一些学者对对作为一门应 用性社会科学学科的政策分析的强调则反映了这个研究领域的理论发展及“范式”的变化。 一、政策研究溯源 按照政策科学奠基人拉斯韦尔的观点，政策科学所关注的是政策相关知识，即公共决策过 程知识和公共决策过程中的知识。由此定义来看，可以说政策科学源远流长，几乎与人类文明 同样古老。随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会问题，就必须 有政策研究活动，用相应的研究程序和方法，产生政策相关知识。随着人类社会的发展，作为 一种专门化活动的政策研究以及研究者的角色地位，政策相关知识产生的程序和方法就会发生
相应的变化。 当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关 知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。拉斯韦尔认为，分析公共政策的专门程序的出现 “与文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和“世界历史中城市文明的扩展和分 化有关”。①在古代文明发祥地，我们可以找到政策研究的最初尝试。产生于公元前21世纪的 汉漠拉比法典（仙ommurabian Code)可能是已知的最早与公共政策有关的文献。它涉及司法程 序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。在古希腊，有一个“智者”阶 层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”（柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚 历山大的私人教师)，我们在西方的圣哲贤人的哲学和政治学著作中可以找到大量的有关政策和 政府管理的论述。在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的许多人是辅助统治者审时度势、 选择时机、进行政策咨询的谋士。上可追溯到夏商之家臣，西周之命士：春秋战国时期群雄争 霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记述了这些策士们的言行，可以说是人类历史 上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作：诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想 和经验。中华民族为人类留下丰富的政策思想遗产。 中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关 知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域 的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯(Max Weber))的说法，这些 领域主要是财政、战争和法律。中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体 是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等他们 是中世纪专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师这是中世纪新出现的知识分子群体，大 学培养出来的法官他们在政策制定中的作用相当突出，以及人文主义的文学家等。 当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖 于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。但这样的程序部分地依赖于经验获得的证据，政策建议 最终也要由实际的证据来检验，因此，早期的政策研究者或咨询者的权威部分地依赖于他们的 建议是否取得好的政策结果，而不是依赖于产生这种知识的程序。 到了近代，随者工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步 变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基 础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和 人口统计学的形式，后以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期 政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东 Harold D.Lasswell.A Pre-view of Policy Sciences.New York:Elsevier Inc.1971.pp.9.13. er:Essays in Sociology.ed.by Hars C.Gerth and C.Wright
2 相应的变化。 当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关 知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。拉斯韦尔认为，分析公共政策的专门程序的出现 “与文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和“世界历史中城市文明的扩展和分 化有关”。① 在古代文明发祥地，我们可以找到政策研究的最初尝试。产生于公元前 21 世纪的 汉谟拉比法典(Hommurabian Code)可能是已知的最早与公共政策有关的文献。它涉及司法程 序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。在古希腊，有一个“智者”阶 层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”(柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚 历山大的私人教师)，我们在西方的圣哲贤人的哲学和政治学著作中可以找到大量的有关政策和 政府管理的论述。在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的许多人是辅助统治者审时度势、 选择时机、进行政策咨询的谋士。上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战国时期群雄争 霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记述了这些策士们的言行，可以说是人类历史 上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想 和经验。中华民族为人类留下丰富的政策思想遗产。 中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关 知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域 的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯(Max Weber)的说法，这些 领域主要是财政、战争和法律。② 中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体 是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等他们 是中世纪专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师这是中世纪新出现的知识分子群体，大 学培养出来的法官他们在政策制定中的作用相当突出，以及人文主义的文学家等。 当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖 于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。但这样的程序部分地依赖于经验获得的证据，政策建议 最终也要由实际的证据来检验，因此，早期的政策研究者或咨询者的权威部分地依赖于他们的 建议是否取得好的政策结果，而不是依赖于产生这种知识的程序。 到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步 变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基 础上。在 19 世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和 人口统计学的形式，后以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期 政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东 ① Harold D. Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences. New York: Elsevier Inc., 1971, pp.9,13. ② See Max Weber, Politics as a Vocation, in Max Weber: Essays in Sociology. ed. by Hars C. Gerth and C. Wright Mills. New York: Oxford university Press, 1946, p.88
西让位给科学，这反映经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验 科学发展及对经验主义承诺的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。 新方法的应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。 进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社 会学和政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业 家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这 些教授学者从事专门的教学研究，他们日益增加地为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。 就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业的社会科学家，对政策制定 的实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学在威尔逊政府和胡佛政府开始产生积极 影响：然而，他们向政府部门的大量流动是在下罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许 多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战及战后的调整给社会科学 家们提供了证明他们在解决社会问题中的价值的机会。① 必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科 学特别是经济学、社会学、政治学领域己经积累起相当丰富的政策研究理论和方法。例如，在 经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的 性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题：20世纪30年代出现的凯 恩斯理论是为经济政策服务的：计量经济学的莫基人之一的J丁伯根把计量经济学的理论和方 法用于经济政策研究。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已取得长足 的发展，其内容包括政策制定原则，政策评价标准，政策目标体系，政策工具的选择等等。又 如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政 策学会：日本在明治0年也成立了社会政策学会：英国也有社会政策研究传统，尤其是社会政 策理论的研究上颠有建树。在一般的社会理论的研究上，马克斯.韦伯、卡尔.曼海姆和早期的 法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的“社会科学中知识的客观性和 社会政策”(1904年)和“伦理中立性的意义”等著作包含了对政策分析方法论尤其是事实与价 值关系问题的论述：曼海姆的《意识形态和乌托邦：知识社会学导论》(1929年)和《重建时代 的人和社会》(1940年)涉及社会组织，知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定 者产生专门的知识形式：而产生于本世纪20、30年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与 拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。① 总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策 研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及 3
3 西让位给科学，这反映经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验 科学发展及对经验主义承诺的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。 新方法的应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。 进入 20 世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社 会学和政治学及行政学的职业化。如果说 19 世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业 家、记者以及统计学会的学者的话，那么 20 世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这 些教授学者从事专门的教学研究，他们日益增加地为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。 就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业的社会科学家，对政策制定 的实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学在 W·威尔逊政府和 H·胡佛政府开始产生积极 影响；然而，他们向政府部门的大量流动是在 F·罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许 多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战及战后的调整给社会科学 家们提供了证明他们在解决社会问题中的价值的机会。① 必须特别指出的是，在 19 世纪和 20 世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科 学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究理论和方法。例如，在 经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的 性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20 世纪 30 年代出现的凯 恩斯理论是为经济政策服务的；计量经济学的奠基人之一的 J·丁伯根把计量经济学的理论和方 法用于经济政策研究。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已取得长足 的发展，其内容包括政策制定原则，政策评价标准，政策目标体系，政策工具的选择等等。又 如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873 年德国成立了社会政 策学会；日本在明治 30 年也成立了社会政策学会；英国也有社会政策研究传统，尤其是社会政 策理论的研究上颇有建树。在一般的社会理论的研究上，马克斯.韦伯、卡尔.曼海姆和早期的 法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的“社会科学中知识的客观性和 社会政策”(1904 年)和“伦理中立性的意义”等著作包含了对政策分析方法论尤其是事实与价 值关系问题的论述；曼海姆的《意识形态和乌托邦:知识社会学导论》(1929 年)和《重建时代 的人和社会》(1940 年)涉及社会组织，知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定 者产生专门的知识形式；而产生于本世纪 20、30 年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与 拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。② 总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策 研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及 ① See William N. Dunn, Public policy Analysis (2nd.,ed.). Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1994, pp.43-45. ② See William N. Dunn, public Policy Analysis. p.46; 陈振明.论法兰克福学派社会批判理论的形成与特征.社会 学研究.1990（6）
其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构 成当代政策科学的先导。随着二战后社会政治经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。 二、政策科学运动 1951年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范用和方法的最 近发展》一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的 “政策科学运动”。 现代政策科学的产生是当代社会、经济和科学技术高度发展的必然产物，也与它的诞生地 美国特殊的社会发展状况相关。德洛尔认为，现代政策科学的发展是众多因素相互作用的结果， 这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加，公众对科学能够解决政策难题 的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等。克朗(R.M.Kroe)认为， 政策科学兴起的主要原因是：公众对一些特殊的政策问题如战争、种族冲突、环境污染、交通 等的关切日益增长以及不满政府对这些问题的处理质量：大学生对学院式的课程设置不满以及 对内外政策问题的兴趣的增长，公众对自然科学处理社会问题的无能为力的状况的日益不满， 处理危机的决策要求等。邓恩等人认为，政策科学发展主要是当代社会问题的复杂化以及为处 理这些问题的政府组织扩展的结果。 拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在《政策科学》一书中，首次对政策的对象、 性质和发展方向做出规定，莫定了政策科学的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是 他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专 门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学（理论）与实践的脱离。他认为，政策科学或 社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立起一种全新的统一的社会科学。 政策科学将与过去决裂，它不是那种战时在华盛顿特区中所分化出来的应用社会科学，也不是 社会科学家的活动主义：相反，政策科学将致力于一般选择理论的研究，时下局部的问题并不 是政策科学主要关心的问题。这种以理论为方向的政策科学与在二战期间流行起来的那种作为 政府婢女的实际政策分析的传统是不同的。尽管这种实际的分析是政策科学的组成部分，但是 拉斯韦尔基本上把政策科学看作某种不同于应用社会科学的东西。他认为，政策科学将关心“社 会中人的基本问题”，它将采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，强调对变化、创新和革命 的研究。 在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征：(1)政策科学是关于民主主义的学问， 它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提：(2)政策科学的目标是追求政策的“合理性”， 它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论：(3)政策科学是一门对于时间和空 间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录：(4)
4 其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构 成当代政策科学的先导。随着二战后社会政治经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。 二、政策科学运动 1951 年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最 近发展》一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的 “政策科学运动”。 现代政策科学的产生是当代社会、经济和科学技术高度发展的必然产物，也与它的诞生地 美国特殊的社会发展状况相关。德洛尔认为，现代政策科学的发展是众多因素相互作用的结果， 这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加，公众对科学能够解决政策难题 的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等。克朗(R. M. Krone)认为， 政策科学兴起的主要原因是: 公众对一些特殊的政策问题如战争、种族冲突、环境污染、交通 等的关切日益增长以及不满政府对这些问题的处理质量；大学生对学院式的课程设置不满以及 对内外政策问题的兴趣的增长，公众对自然科学处理社会问题的无能为力的状况的日益不满， 处理危机的决策要求等。邓恩等人认为，政策科学发展主要是当代社会问题的复杂化以及为处 理这些问题的政府组织扩展的结果。 拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在《政策科学》一书中，首次对政策的对象、 性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是 他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专 门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学(理论)与实践的脱离。他认为，政策科学或 社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立起一种全新的统一的社会科学。 政策科学将与过去决裂，它不是那种战时在华盛顿特区中所分化出来的应用社会科学，也不是 社会科学家的活动主义；相反，政策科学将致力于一般选择理论的研究，时下局部的问题并不 是政策科学主要关心的问题。这种以理论为方向的政策科学与在二战期间流行起来的那种作为 政府婢女的实际政策分析的传统是不同的。尽管这种实际的分析是政策科学的组成部分，但是 拉斯韦尔基本上把政策科学看作某种不同于应用社会科学的东西。他认为，政策科学将关心“社 会中人的基本问题”，它将采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，强调对变化、创新和革命 的研究。 在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征:（1）政策科学是关于民主主义的学问， 它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；（2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”， 它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；（3）政策科学是一门对于时间和空 间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；（4）
政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新 的学术体系；(5)政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于 政策科学的发展具有重大意义：(6)政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化 为研究对象，所以必须建立起动态模型。① 在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政治科学的未来》(1963年) 一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究特 别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说：“政策科学要面 对未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次上的思想和组织的创造性 整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调己经为政治科学家提供了 种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法一建立一门以社会中人的生活的更 大问题为方向的解决问题的学科。”@ 在《政策科学展望》(1971年)一书中，他对政策科学作了进一步的讨论，将政策科学定 义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注 掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。在这里，他强调了政策分析中技巧的 重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学 概念的更深刻的承诺。 在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中 的各种功能活动上，提出了包含七个因素情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的 “功能过程理论”。① 拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科 学方向，深刻地影响了后米美国的“政策科学运动”。许多学者特别是Y.德洛尔等人直接沿着 拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进：而另一些学者 则吸收拉斯韦尔的有关政策科学的思想，致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。 这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动。 德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968一1971年短短的几年里，出版 了政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》(1968年)、《政策科学构想》(1971年)、《政 策科学进展》(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科 学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋 于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。德洛尔将政策的出现看作是一场“科学 Daniel Lemer and Harold D.Lasswell.The Policy Sciences:Recent Development in Scope and Method.Stanford, 5
5 政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新 的学术体系；（5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于 政策科学的发展具有重大意义；（6）政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化 为研究对象，所以必须建立起动态模型。① 在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政治科学的未来》(1963 年) 一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究特 别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说:“政策科学要面 对未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次上的思想和组织的创造性 整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一 种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法-建立一门以社会中人的生活的更 大问题为方向的解决问题的学科。”② 在《政策科学展望》(1971 年)一书中，他对政策科学作了进一步的讨论， 将政策科学定 义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注 掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。③ 在这里，他强调了政策分析中技巧的 重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学 概念的更深刻的承诺。 在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中 的各种功能活动上，提出了包含七个因素情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的 “功能过程理论”。④ 拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科 学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。许多学者特别是 Y.德洛尔等人直接沿着 拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进；而另一些学者 则吸收拉斯韦尔的有关政策科学的思想，致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。 这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动。 德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在 1968-1971 年短短的几年里，出版 了政策科学的“三部曲”:《公共政策制定检讨》(1968 年)、《政策科学构想》(1971 年)、《政 策科学进展》(1971 年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科 学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋 于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。德洛尔将政策的出现看作是一场“科学 ① Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method . Stanford, CA: Stanford University Press, 1951, pp.3-15. ② Harold D. Lasswell, The Future of Political Science . New York: Atherton, 1963, pp.38-39. ③ Harold D. Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences. New York: Elsevier Inc., p.13. ④ 参见 J.E.安德森.公共决策. 北京：华夏出版社，1990：27 页
革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有一系列的创新。政策科学的基本范式有14项 主要有：0 (1)政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，因此，它主要关注全社会的 指导系统，特别是政策制定系统及产生更好的政策，它直接关注的并不是具体政策问题的内容， 而是改进了的政策制定系统的方法和知识。 (2)政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定 系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策 科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。然而，政 策科学与公共政策制定密切相连。 (3)政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合 于来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。它以行为科学和管理科学的融 合为基础，但也吸收来自于其它相关学科的知识因素。政策科学一方面包含着多元的因素，另 一方面又是基本统一的。 (4)政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研 究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的 主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡 献。然而，政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。 (5)政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的 知识来源，努力提炼政策实我者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政 策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重 要的特征。 (6)与当代常规科学一样，政策科学关心工具规范的知识。但是政策科学对于“价值中立 的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行 为基础而对价值选择做出贡献。因为政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限， 并将建立一种操作的价值理论作为政策科学的一部分。 (7)有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有组 织的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。 (8)政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当 代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面， 以此作为改善了的政策制定的脉络。 YorIn New York ever ne191.pp 50-53Also Vruresn Poliy
6 革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有一系列的创新。政策科学的基本范式有 14 项， 主要有: ① （1）政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，因此，它主要关注全社会的 指导系统，特别是政策制定系统及产生更好的政策，它直接关注的并不是具体政策问题的内容， 而是改进了的政策制定系统的方法和知识。 （2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定 系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策 科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。然而，政 策科学与公共政策制定密切相连。 （3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合 于来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。它以行为科学和管理科学的融 合为基础，但也吸收来自于其它相关学科的知识因素。政策科学一方面包含着多元的因素，另 一方面又是基本统一的。 （4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研 究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的 主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡 献。然而，政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。 （5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的 知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政 策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学(包括行为科学和管理科学)的一个重 要的特征。 （6）与当代常规科学一样，政策科学关心工具规范的知识。但是政策科学对于“价值中立 的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行 为基础而对价值选择做出贡献。因为政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限， 并将建立一种操作的价值理论作为政策科学的一部分。 （7）有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有组 织的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。 （8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当 代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面， 以此作为改善了的政策制定的脉络。 ① See Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences. New York: Elsevier Inc., 1971, pp.50-53 ； Also Ventures in Policy Sciences. New York: Elsevier Inc., 1971, pp.3-4
(9)政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化 的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。 (10)政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科 学明显地认识到超理性过程（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机） 的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。 此外，政策科学的“范式”还有：政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将 它们扩展到己被接受的科学研究的界限之外：政策科学要成为自觉的，它寻求自己的范式、假 定和理论：政策科学为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗：政策科学 尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统（如证实和有效性）而努力 显然，德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策利 学发展史上又一里程碑。拉斯韦尔一德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式” 之一，为许多政策科学研究者所赞同和道守。但是，另一方面，由于拉斯韦尔和德洛尔提倡的 跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大，没有明确的边界条件，几乎成为一个凌驾于 所有社会科学之上的科学的科学（统一的社会科学），这是一种需要长期奋斗的理想，难以在短 期内取得全面突破。它遭到一些社会科学家的批评（如有的学者批评政策科学不是科学，而是意 识形态) 另一些研究者则吸收拉斯韦尔和德洛尔的政策科学理论的因素，朝着作为一门应用的社会 科学学科的政策分析前进，这种政策分析的趋势在60、70年代政策科学运动中广为流行，大有 超越政策科学之势。针对这一情况，德洛尔在1986年出版的新著《逆境中的政策制定》中检查 了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在十四个方面加以突破，包括提供关于 政策制定和政策科学的哲学和智力的理解：增加历史和比较的观点：真实地处理政策实际：寻 求宏观理论：政策范式批判：探讨宏观政策创新：研究政策制定和统治设计；考虑改善政策制 定的途径：探索政策制定的输入方式：加大学科基础：开发多维方法论、方法和技术等等。① 到了70年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化 了。每个社会科学学科都建立了特殊的、与政策研究相关的组织，如“政策研究组织”（政治科 学)、“社会问题研究协会”（社会学）、“社会问题的心理学研究协会”（心理学）。这种体制化在 80年代更进了一步，出现了多学科的职业学会，如“公共政策和管理学会”（政治科学和经济 学)、“社会经济学会”（社会学和经济学），这两个学会每年都举行正规的年会，前者还创办了 《政策分析与管理杂志》它将以前出版的两个刊物《公共政策》和《政策分析》合并，该杂志 扩展并深化了70年代和80年代初建立的主流政策科学杂志如《政策科学》、《政策研究杂志》、 《政策研究评论》的内容。除了这些杂志以外，还有数百种涉及具体政策领域研究的刊物。在 Y.Dror,Policymaking Under Adversity.Transaction,Ine New Brunswick.New Jersey,196.pp. 7
7 （9）政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化 的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。 （10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科 学明显地认识到超理性过程(如创造性、直觉、魅力和价值判断 )和非理性过程(如深层动机) 的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。 此外，政策科学的“范式”还有:政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将 它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外；政策科学要成为自觉的，它寻求自己的范式、假 定和理论；政策科学为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗；政策科学 尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统(如证实和有效性)而努力。 显然，德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科 学发展史上又一里程碑。拉斯韦尔-德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式” 之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韦尔和德洛尔提倡的 跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大，没有明确的边界条件，几乎成为一个凌驾于 所有社会科学之上的科学的科学(统一的社会科学)，这是一种需要长期奋斗的理想，难以在短 期内取得全面突破。它遭到一些社会科学家的批评(如有的学者批评政策科学不是科学，而是意 识形态)。 另一些研究者则吸收拉斯韦尔和德洛尔的政策科学理论的因素，朝着作为一门应用的社会 科学学科的政策分析前进，这种政策分析的趋势在 60、70 年代政策科学运动中广为流行，大有 超越政策科学之势。针对这一情况，德洛尔在 1986 年出版的新著《逆境中的政策制定》中检查 了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在十四个方面加以突破，包括提供关于 政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点；真实地处理政策实际；寻 求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究政策制定和统治设计；考虑改善政策制 定的途径；探索政策制定的输入方式 ；加大学科基础；开发多维方法论、方法和技术等等。① 到了 70 年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化 了。每个社会科学学科都建立了特殊的、与政策研究相关的组织，如“政策研究组织”(政治科 学)、“社会问题研究协会”(社会学)、“社会问题的心理学研究协会”(心理学)。这种体制化在 80 年代更进了一步，出现了多学科的职业学会，如“公共政策和管理学会”(政治科学和经济 学)、“社会经济学会”(社会学和经济学)，这两个学会每年都举行正规的年会，前者还创办了 《政策分析与管理杂志》它将以前出版的两个刊物《公共政策》和《政策分析》合并，该杂志 扩展并深化了 70 年代和 80 年代初建立的主流政策科学杂志如《政策科学》、《政策研究杂志》、 《政策研究评论》的内容。除了这些杂志以外，还有数百种涉及具体政策领域研究的刊物。在 ① Y. Dror, Policymaking Under Adversity. Transaction, Inc., New Brunswick, New Jersey, 1986, pp.219-240
教有培训方面，在70年代各主要的大学相继建立政策科学或政策分析的硕士和博士学位授子 点：现在大部分研究性大学设有公共政策研究生院、研究所或中心，它们与几千个非大学的政 策研究组织一起被列在《学会百科全书》上，这些组织大部分是在1950年以后建立起来的。政 策科学的职业化也有相当的规模，政策分析家己成为一种官方的职业描述：而进行政策分析的 专门单位已在联邦政府、各州和一些市建立起米，特殊的政策研究团体如“全国市长协会”、“全 国城市联盟”等己发展起来了。在20世纪后半期，政策科学及政策分析作为一个知识工业迅速 发展起来。 三、从政策科学到政策分析 在拉斯韦尔-一德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而， 正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多 学者离开拉斯韦尔-一德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。 这种由政策科学到政策分析的转变有其历史根据。二战后政策科学诞生的最大推动力并非来自 社会科学家，而是来自运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学、管理科学和系统分析的 定量方法及技术的发展实际上构成政策科学特别是政策分析的方法论的基础。此外，这种转变 也与兰德公司一类的思想库的示范性影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关。其 实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话， 那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。 在50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突 出的是政策分析的途径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕“全面的 (synoptic)途径与“反全面的”(anti-synoptic)途径而展开的。全面的途径即综合理性模式， 它以系统分析为缩影：①而反全面传统的途径则是强调综合理性的局限性或不可能性。④这两 种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和 新多元主义(Neo-pluralism)方向的区别. 在0年代，这两种途径的各自理论前提可以概括如下：纯粹的全面理性模式的特征是，以 认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准：而纯粹 的反全面途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景(contextual)和案例分析作为 方法论和以社会合理性（利益的整合）作为决策标准。反全面的观点迅速在一般政治科学领域取 得支配地位，而综合传统在公共行政学领域更有活力。 尽管全面理性传统在政治科学领域并不占有优势，但它受到了一些有力的因素所支持。首 For example.D.Easton.The Political System:An Inguiry into the State of Political Science.New Yorkknopt.1953 8
8 教育培训方面，在 70 年代各主要的大学相继建立政策科学或政策分析的硕士和博士学位授予 点；现在大部分研究性大学设有公共政策研究生院、研究所或中心，它们与几千个非大学的政 策研究组织一起被列在《学会百科全书》上，这些组织大部分是在 1950 年以后建立起来的。政 策科学的职业化也有相当的规模，政策分析家已成为一种官方的职业描述；而进行政策分析的 专门单位已在联邦政府、各州和一些市建立起来，特殊的政策研究团体如“全国市长协会”、“全 国城市联盟”等已发展起来了。在 20 世纪后半期，政策科学及政策分析作为一个知识工业迅速 发展起来。 三、从政策科学到政策分析 在拉斯韦尔-德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而， 正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多 学者离开拉斯韦尔-德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。 这种由政策科学到政策分析的转变有其历史根据。二战后政策科学诞生的最大推动力并非来自 社会科学家，而是来自运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学、管理科学和系统分析的 定量方法及技术的发展实际上构成政策科学特别是政策分析的方法论的基础。此外，这种转变 也与兰德公司一类的思想库的示范性影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关。其 实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话， 那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。 在 50、60 年代乃至整个 70 年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突 出的是政策分析的途径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕“全面的” (synoptic)途径与“反全面的”(anti-synoptic) 途径而展开的。全面的途径即综合理性模式， 它以系统分析为缩影；① 而反全面传统的途径则是强调综合理性的局限性或不可能性。② 这两 种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和 新多元主义(Neo-pluralism)方向的区别。 在 50 年代，这两种途径的各自理论前提可以概括如下:纯粹的全面理性模式的特征是，以 认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而纯粹 的反全面途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景(contextual)和案例分析作为 方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。反全面的观点迅速在一般政治科学领域取 得支配地位，而综合传统在公共行政学领域更有活力。 尽管全面理性传统在政治科学领域并不占有优势，但它受到了一些有力的因素所支持。首 ① For example, D. Easton , The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York:knopt,1953. ② For example, H. A. Simon, "Comments On the Theory of Organizations”. American Political Science Review, 1952, 46(4), pp.1130-1139
先，它耸立于政治科学和社会科学的行为主义革命的巅峰之上，它强调交叉学科研究，集中关 注定量精确性和以系统的经验理论为特征。①其次，它保留了梅里安(Charles E.Merriam)所 提倡的全国计划观点及拉斯韦尔的政策科学的科学主义因素。相反，60年代的社会气候却导致 了对多元主义的强烈批评，例如，罗威（①.Lo)对多元主义的批判就受到这种气候的影响。 60年代以后，全面理性传统变得更复杂和成熟。它的倡导者和支持者一方面力求避免纯 粹理性综合模式的一些不切实际的假定，另一方面坚持计划的观点，并严厉批评渐进主义和多 元主义，力求发展出一种复杂的或折衷的模式，如埃泽奥尼(A.Etzioni)的混合扫描模式(1968 年)，德洛尔的优化模式(1968年)。经济学家使用经验方法论的成功进一步加强了全面理性传 统的力量，其顶峰是肯尼迪、约翰逊政府时代所采纳的项目一计划-一预算系统(PPBS)。尽管这 一系统后来被废除了，但是成本一效益分析及其他项目评估方法在政府部门的政策分析中得到 广泛的使用。 作为全面理性传统的对立面，反全面理性传统也为一些有力的因素所支持。反全面理性传 统除了在批评综合理性的不可能性这一点外，并没有太多的共识，它并没有形成统一的智力运 动。如果说全面理性传统依赖于拉斯韦尔的政策科学中的科学主义因素的话，那么，反全面理 性传统则依赖于拉斯韦尔的政策科学中的人文主义的因素。1952年《公共行政学评论》主编瓦 尔多(Dwight Waldo)在“民主的行政学理论的发展”一文中批评将“效率”作为行政管理分析 中的一个价值中立的标准，认为那种价值中立的科学的政策评估是一种逃避更基本价值的使人 误入歧途的企图。1953年，达尔(Robert A.Dahl)和林德布洛姆(Charles E.Lindblom))在《政 治、经济和福利》一书中，对全面理性模式进行了更强有力的批评，并提出了“渐进主义”的 政策分析模式。他们的观点受到了一系列有影响的公共决策的经验研究的支持。这些经验研 究力图证明：尽管决策者可以在大学被授以全面理性方法，然而他们在实践中所采用的是渐进主 义、党派相互调适和明显的渐进凑合。林德布洛姆后来不断发展和完善他的渐进主义理论，并 与其他学者展开了激烈的争论。可以说，理性途径和渐进主义之争构成了20世纪60、70年代 政策分析领域的最主要的论争之一。 应该指出，渐进主义不过是多元主义在政策分析的一个变种。正如达尔所指出的，多元主 义后来变成政治科学中关于美国政治过程的居支配地位的解释框架。由于政治科学主要倾向于 因果描述，而政策分析倾向于规范，并且因为多元主义/渐进主义在描述方面规范以前只是政治 学家所处理的领域，也来自于政治学家将这种理论的研究视为摆脱美国公共行政学危机的出路： 而其直接的理论先导则是达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》一书将市场价格作为决策 9
9 先，它耸立于政治科学和社会科学的行为主义革命的巅峰之上，它强调交叉学科研究，集中关 注定量精确性和以系统的经验理论为特征。① 其次，它保留了梅里安(Charles E. Merriam)所 提倡的全国计划观点及拉斯韦尔的政策科学的科学主义因素。相反，60 年代的社会气候却导致 了对多元主义的强烈批评，例如，罗威(T. Lowi)对多元主义的批判就受到这种气候的影响。② 60 年代以后，全面理性传统变得更复杂和成熟。它的倡导者和支持者一方面力求避免纯 粹理性综合模式的一些不切实际的假定，另一方面坚持计划的观点，并严厉批评渐进主义和多 元主义，力求发展出一种复杂的或折衷的模式，如埃泽奥尼(A. Etzioni)的混合扫描模式(1968 年)，德洛尔的优化模式(1968 年)。经济学家使用经验方法论的成功进一步加强了全面理性传 统的力量，其顶峰是肯尼迪、约翰逊政府时代所采纳的项目-计划-预算系统(PPBS)。尽管这 一系统后来被废除了，但是成本-效益分析及其他项目评估方法在政府部门的政策分析中得到 广泛的使用。 作为全面理性传统的对立面，反全面理性传统也为一些有力的因素所支持。反全面理性传 统除了在批评综合理性的不可能性这一点外，并没有太多的共识，它并没有形成统一的智力运 动。如果说全面理性传统依赖于拉斯韦尔的政策科学中的科学主义因素的话，那么，反全面理 性传统则依赖于拉斯韦尔的政策科学中的人文主义的因素。1952 年《公共行政学评论》主编瓦 尔多(Dwight Waldo)在“民主的行政学理论的发展”一文中批评将“效率”作为行政管理分析 中的一个价值中立的标准，认为那种价值中立的科学的政策评估是一种逃避更基本价值的使人 误入歧途的企图。1953 年，达尔(Robert A. Dahl)和林德布洛姆(Charles E. Lindblom)在《政 治、经济和福利》一书中，对全面理性模式进行了更强有力的批评，并提出了“渐进主义”的 政策分析模式。他们的观点受到了一系列有影响的公共决策的经验研究的支持。③ 这些经验研 究力图证明:尽管决策者可以在大学被授以全面理性方法，然而他们在实践中所采用的是渐进主 义、党派相互调适和明显的渐进凑合。林德布洛姆后来不断发展和完善他的渐进主义理论，并 与其他学者展开了激烈的争论。可以说，理性途径和渐进主义之争构成了 20 世纪 60、70 年代 政策分析领域的最主要的论争之一。 应该指出，渐进主义不过是多元主义在政策分析的一个变种。正如达尔所指出的，多元主 义后来变成政治科学中关于美国政治过程的居支配地位的解释框架。由于政治科学主要倾向于 因果描述，而政策分析倾向于规范，并且因为多元主义/渐进主义在描述方面规范以前只是政治 学家所处理的领域，也来自于政治学家将这种理论的研究视为摆脱美国公共行政学危机的出路； 而其直接的理论先导则是达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》一书将市场价格作为决策 ① See A. Ranny(ed.) ,Essays on the Behavioral Study of Politics. Urbana ,IL: University of Illinois Press, 1962. ② See T. Lowi, "The Public Philosophy :Interest Group Liberalism". American Political Science Review, 1967 61(1), pp.5-24. ③ See Robert D. Dahl, Who Govern? New Heaven , CT: Yale University Press,1961
机制的说明。 我们已经概述了政策科学及政策分析的历史演化。到此，我们可以得出这样几个基本结论： 第一，政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的历史孕有时期， 第二，从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们 做出决策。因此，从一开始，政策科学就具有明确的实践方向。第三，政策科学的理论、方法 和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程 序所指导的活动，在20世纪，定量分析方法不断成长，50、60年代之后政策科学的重心向政 策分析倾斜，则反映了这一研究领域的范式转变。第四，政策科学及政策分析的进化是伴随着 社会经济、政治和文化的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文 明的产生、发展及复杂化有关：近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验 自然科学的产生密切相关：当代政策科学的产生和发展则特别反映了二战后人类所面临的复杂 问题及政府组织的迅速成长。 第二节什么是政策科学 什么是政策科学？如何看待它的研究对象、学科性质和研究范围以及研究方法？这是政策科 学的最基本的问题之一。本节所要探讨的就是这方面的问题。 一、什么是政策科学 “政策科学”(Policy Sciences)、“政策分析”(Policy Analysis)、“公共政策（学）” (Public Policy)和“政策研究”是几个经常用来表示这一学科领域的术语。在西方文献中，这 些术语有时被当作同义词而加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。一般认为，“政策科 学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔(Haroad D.Lasswel1)首先提出的。早在1943年的一个备 忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而正式提出这个概念则是1950年他与卡普兰(A.Kaplan) 合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，他在与拉纳(Daniel Lerner)合编的 《政策科学：范围和方法的新近发展》一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具 体的规定。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E.Lindblom)首先使用的， 他在1958年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比 较分析的类型。 政策科学以社会政治生活中的政策领域，即现实的政策实践、政策系统及政策过程作为研 Eonomic Revew 4 No 5.pp-312 10
10 机制的说明。 我们已经概述了政策科学及政策分析的历史演化。到此，我们可以得出这样几个基本结论: 第一，政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的历史孕育时期。 第二，从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们 做出决策。因此， 从一开始，政策科学就具有明确的实践方向。第三，政策科学的理论、方法 和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程 序所指导的活动，在 20 世纪，定量分析方法不断成长，50、60 年代之后政策科学的重心向政 策分析倾斜，则反映了这一研究领域的范式转变。第四，政策科学及政策分析的进化是伴随着 社会经济、政治和文化的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文 明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验 自然科学的产生密切相关；当代政策科学的产生和发展则特别反映了二战后人类所面临的复杂 问题及政府组织的迅速成长。 第二节 什么是政策科学 什么是政策科学？如何看待它的研究对象、学科性质和研究范围以及研究方法？这是政策科 学的最基本的问题之一。本节所要探讨的就是这方面的问题。 一、 什么是政策科学 “政策科学”(Policy Sciences)、“政策分析”（ Policy Analysis）、“公共政策（学）” (Public Policy)和“政策研究”是几个经常用来表示这一学科领域的术语。在西方文献中，这 些术语有时被当作同义词而加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。 一般认为，“政策科 学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔(Haroad D. Lasswell)首先提出的。早在 1943 年的一个备 忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而正式提出这个概念则是 1950 年他与卡普兰(A. Kaplan) 合著的《权力和社会:政治研究的框架》一书。① 1951 年，他在与拉纳(Daniel Lerner)合编的 《政策科学:范围和方法的新近发展》一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具 体的规定。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E. Lindblom)首先使用的， 他在 1958 年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比 较分析的类型。② 政策科学以社会政治生活中的政策领域，即现实的政策实践、政策系统及政策过程作为研 ① See Ronald D. Brunner, "The policy Movement as a Policy Problem". in Advances in Policy Studies Since 1950,Vol.10,Policy Studies Annual Review. Eds. By William N. Dunn and Rita Mae Kelly (New Brunswick, NJ: Transaction Books ,1991), p.189,note 2. ② Charles E. Lindblom, “Policy Analysis”. American Economic Review 48,No.3,Jun.1985, pp.298-312