美国公共政策和社会管理研究译丛 Public Policy Making 公共政策的制定 , 朱子文译 重度古版社△
序言 《美国公共政策与社会管理研究译丛》即将付梓，它将为国内 学者对美国公共政策的制定和执行问题的研究，以及社会管理问题 的研究，提供美国学者在这些方面的最新观点，实为可喜可贺之事 作为本套丛书的译者之一和多年从事政治学专业教学、科研者的本 人应重庆出版社之邀为本套丛书作序，实有受宠若惊之感。如若以 才学之厚实作为作序的资本，我想无论如何也轮不到都人，然盛情 难却，如若鄙人所谈的一些看法能对读者在阅读本套丛书时有所启 发，倒也不妨斗胆一试。 本套丛书共有五本，它们是威廉·F韦斯特著《控制宫僚 制度制约的理论与实践》、拉雪·N·格斯顿著《公共政策的制定 一程序和原理》、约翰·下·沃克与哈罗德·G·瓦特合著《美 国大政府的兴起》、雷蒙德·塔塔洛维奇与拜伦·W·戴恩斯编 《美国政治中的道德争论一社会调节政策八个侧面》和理查德· K·斯克尔著《现代美国政治竞选活动：美国政治中的诽谤、大话 和活力》。这五本著作分别从不同侧面凸现了本套丛书所定位的公 共政策和社会管理的内容。 美国是一个资产阶级民主社会，其政治文化的多样性往往令外 界的人们眼花缭乱一大至总统选举，小至社区内为某项公益活动 而举行的投票，真可谓五花八门；其公民的政治参与程度也是世界 所有国家中最高的一公民们围绕自已利益的保护问题而组成的影 序 响各级政府决策的利益群体几乎遍布全国的各个角落。根据系统论 言 1
的原理，我们不难断定，其社会成员的各种活动势必对不同层级的 公共政策的制定、执行以及社会管理都产生重大的影响。所以，研 究美国的公共政策和社会管理决不可离开对利益集团的研究.例如， 20世纪90年代至今，枪支犯罪在美国甚嚣尘上，有增无已，民众 对枪支控制的呼吁日渐强烈，然而关于枪支控制的相关法律就是无 法出台。这种情况与美国宪法第二条修正案中所作出的“人民备带 武器之权利不得侵害之”规定有关。然而，宪法不应该是完全僵硬 的，应该对社会的重大变化作出回应并适当修改，尽管宪法的修改 非同小可。又例如，世界上没有哪一个国家为了饮酒问题而劳神费 力地对宪法作出修改，但美国的确是一个例外。其宪法第十八修正 案规定“用作饮料的致醉酒类在合众国及其管辖的一切领土内的酿 造、出售或转运、进口或出口，均应禁止“。然而14年后，这条有 违美国国情的宪法规定为另一条宪法修正案所废止。美国人一贯以 其宪法中所设定的修政机制而自豪，但在枪支犯罪发展到如此严重 的情况下，立法机构却无所作为。这种状况一方面反映出美国国内 对这一问题尚存争议，另一方面与美国全国步枪协会这样一个组织 严密、活动能量巨大的利益集团所发挥的作用不无关系。正如美国 学者肯尼斯·普力维特(Kenneth Prewitt)在《美国政府的原则》 一书中对该组织所作的描述那样，“该集团的高度组织性使其能有 效地动员各种政治资源，阻挠任何对其不利政策的出台”，托马斯· 麦迪逊对政府在利益美团压力下的“缓冲器”作用所作的描述再次 得到了印证。有关枪械控制方面的公共政策显然在该组织的强大作 政策的制定 用力下出现了偏向。由此可见，美国公共政策钓制定与执行在一定 程度上是受制于利益集团的压力的。 国家与社会的关系一直是政治学关注的焦点。它所体现的是政 程序和原理 府权力与个人权利之间的关系问题。西方政治理论中一直存在着这 样一种观点，认为政府权力越大，其对公民权利构成的威胁越大， 只有当政府的权力受到相当程度的制约，公民的权利才能有所保障】
然而，客观地看，西方国家行政权力的扩大过程与公民权利的扩大 的步伐具有某种同步性。仍以美国为例，政府对社会生活干预的扩 大大致是从西奥多·罗斯福推行“新国家主义”政策开始的，不过 当时政府的这种干预仅仪局限在社会生活的某些方面，而政府对社 会生活的全面干预则始于富兰克林·罗斯福当玫时期。而正是在这 一时期，公民权利的理念也有了扩大。其标志是罗斯福在1944年 有关联邦状况的演说.他说道：“言论自由、出版自由、宗教自由、 陪审团的审判和免于任意逮捕和搜查是我们生命和自由的权利。然 而，随着国家的强大，这些权利已被证明不足以保证我们平等地追 求幸福。我们已经清醒地意识到这样一个事实：在没有经济安全和 独立的情况下，真正的个人自由是不能存在的。”罗斯福的上述讲 话具有两个意义上的突破：其一，它突破了传统意义上的个人权利 概念，使个人权利概念的外延大大扩展；其二，为了侠障个人的权 利，政府应该大有作为。了解西方国家个人权利概念的发展对理解 政府行政权力的扩张的发展趋势，以及政府社会管理职能增强的趋 势都无疑是一把重要的钥匙。 长久以来，西方国家政府行政权力的扩张虽倍受争议，但其发 展速度却有增无减。这种状况反映出，随着社会生活复杂化，政府 权力扩张具有某种必然性。上一世纪年30年代经济大萧条在美国 发生时，美国人都期望着以摩根为首的华尔街金融巨头们联合起来 “救世”，但如果今天仍有人存在这种想法，那一定会被人笑掉大牙. 因为在人们心目中，这已经是政府不可推卸的职责的一部分。美国 的许多有关攻府的教科书总是以一个人们认为似乎浅显的问题开头， “我们为什么需要政府”，而推导出政府对社会生活干预的增多具有 合理性的结论，就是要说明政府权力扩张的必然性。《美国大政府 的兴起》一书是这一观点的代表作之一，它运用大量的事实和数据 鲛为深刻地论述了行玫权力扩张的历史演变过程，总结出“任何人 序 都不可能再推行那种强有力的经济自由主义思潮，巨大的转向注定
了一个更具有于涉主义色彩的时代必然来临”的趋势。 然面如果行政权力无限扩大，势必产三历史上出现过的“独裁” 和“暴政”，这是美国的开国元勋们所十分忌讳和担忧的。为防止 这种情况出现，他们在制定美国宪法时曾纹尽脑汁，竭力使洛克 孟德斯鸠等思想家的分权思想在这个新国度的政治运作中得以实现， 创造出一种全新的（广义）攻府分权架构一联邦主义(Federalism), 关于这一点，有兴趣的读者不妨翻翻对美国宪法的解释具有参考意 义的《联邦党人文集》一书。联邦主义的分权概念所包括的不仅仅 是各层级政府内部三大部门之间的分权概念，且包括了联邦政府与 州玫府之间的分权概念。当然，如今的美国，“州权至上”的思潮 已经大大衰落，州政府再也不能像！9世纪前半叶那样对联邦政府 构成较强制约，但从宪法上讲，这层关系仍然是存在的。因为美国 宪法对联邦与州之间的分权所采用的方式是列举联邦政府的权力， 而将没有列举的权力由各州保留。这里又产生了另一个具有矛盾的 方面，由于美国联邦制度原则上确立了联邦高于州的地位的原则 (主要体现在州法律不得与联邦法律相抵触，以及最高法院通过对 具体案件的审理和裁定权而衍生出的另一种联邦政府的权力).故 州与联邦之间的从属关系在一定程度上是客观存在的。在后来美国 政治制度的历史发展中，联邦政府“默示权力”的获得以及联邦政 府通过各种项目对州政府实行“资助”并有权以制裁方式撒回资金 从而使之相对州的地位又有所提于。联邦主义概念中的州与联邦之 公共政策的制定 间的关系如此，其所包括的另一意义一各层级政府内部的分权状 况又如何呢？从联邦政府的运作情况看，大体而言，三大部门之间 的分权格局仍然是完整的，只不过相对美国建国之初国会权力相对 坐大的情况有所变化一行政权力相对其他两个部门的权力而言有 程序和原 了明显的扩张。出于对三大部门传统权力制衡架构失衡的担忧，政 界人士和学者频餐地发出“控制官僚”的警告。《控制官馁一制 度制约的理论与实践》一书分别从行政权力发展与政治理念的关系
国会与对行政权力的监督、宪法问题等若干方面论述了对官僚控制 制度的若干因素。 公共政策是政治科学中的一个新的边缘领城，对于它的界定， 学界的看法莫裒一是。制度学派的学者倾向于从政府不同部门之间 的互动关系来研究公共政策的制定与执行过程，而行为主义学派的 学者则倾向于在公共政策问题上关注政府活动与各种力量（如政党 或公众舆论)之间的相互依赖关系。尽管如此，他们在这一点上是 存在共识的：“没有政府的参与和领导就没有公共政策”由于公共 攻策所涉及的方面极广，且具有强制性的特点，所以其科学性和相 对合理性是保证公共政策执行的有效性的重要环节，随着社会的发 展，技术因素在公共政策的制定和执行过程中的作用日益凸现。关 于这一点，美国国会专门委员会和小组委员会在立法过程中所发挥 的作用就很能说明问题。议员们不可能个个都是精通各项事务的通 才，所以，对有关立法的技术因素的考虑就不得不依赖专门技术人 才。他们利用自己在某方面的专业技术对立法过程发挥着影响.就 立法而言，专业委员会认为在技术上不具有可行性的提案，是无法 进入立法程序的。因此，专门委员会主席一职就越来越成为两大政 党和国会议员们角力的重点。随着高科技的发展和社会生活的复杂 化，立法过程对专业人员的依赖会日益增强，这将为专业人员参与 立法提供越来越多的机会。尽管如此，国会中的专业机构的发展还 是远远赶不上行政部门专业机构的发展，这也是行政部门在三大部 门中处于优越地位的重要原因之一。行政部门由于直接面对广大的 社会，它不得不保有比其他两大部门多得多的技术专才，“技术官 僚”对公共政策的影响力已经成为不容忽视的问题。《公共政策的 制定一程序和原理》一书也对这一问题进行了简明而全面的探讨。 对于美国的总统选举，受过良好载育的中国人对此也不感陌生 但对于美国的整体选举制度来讲，真正了解的人则为数不多。随着 序 中美关系向更宽广的方向发展，各种层次的交往会越来越多，对美
国整体选举制度了解的要求也会更加迫切，原因很简单，因为各种 选举活动的结果会对这种交流产生直接或间接的影响。在过去中美 关系对峙的的年代，由于意识形态观念的作用，双方对于对方政治 制度的描述易于走向极端，即毛病挑得多：合理性肯定得少；而对 于各自政治制度存在的合理性没有以理性的眼光去看待。随着双方 交往的增多，人们发现各自政治制度的存在和发展均有其内在的原 因，偏激性语言明显减少。如今，中国学者对美国选举制度的研究 也采取了较为客观的态度，这一点尤其表现在对于选举方式和技术 性问题的研究方面。《现代美国政治竞选活动：美国政治中的诽谤、 大话和活力》一书运月了大量的史实和现实资料，既论述了美国政 治选举的历史和现实中存在的具有消极性问题（如金钱的作用、诽 谤、欺骗等)，同时也论述了政治选举活动所具有的民主价值（如 公民意识的培养等)。最为重要的是，它回答了这样一个问题：“政 治竞选活动为什么在现代美国政治中采取了它现在这样一种形式？” 这也是该书作者希望通过本书探订的目的。 客观地讲，尽管我国学界对于公共政策的决策和执行过程以及 社会管理问题的研究如火如茶，然而，在实践中，政府官员们很 少劳力费神地为了某一项公共事务决策去遵循书本中所列举的科学 方法或专家的意见，除非是一项可能产生重大社会影响或具有重大 政治后果的公共政策决策。近年来，有条件的政府部门已经开始就 某些公共政策方面的问题研究开展了与高校及学术机构的合作，尽 公共政策 量使决策具有合理性、科学化，这是政府管理走向现代化的一个具 有重要意义的步骤。美国与中国的国情不同，两国的社会价值观也 存在差异，但《美国公共政策与社会管理研究译丛》中所介绍的决 策方式和社会管理的先进手段是值得我们借鉴的，退一步讲，通过 程 对本套丛书的阅读，至少有助于加强我们科学决策的概念，并扩展 和 我们认识问题的思路， 理 vi 需要在此说明的一点是，本套丛书中个别地方的论述可能带有
某种偏见，这只代表原作者自己的观点，并非译者和出版者的看法。 由于本套丛书为专业书籍，译者圈于复杂专业知识的限制，误 译和疏漏之处在所难免，恳请读者批评指正。为便于读者查询原文， 本套丛书标明了原文页码.但愿本丛书能为各位读者带来某种启迪。 张定淮 2001年6月， 于深圳大学海滨小区
英文版序言 政治制度究竟是如何起作用的，我们为什么应该关心它？ 这两个问题对我的教学工作动机和本书的写作动力均有极大裨 益。 机构的描运和流程表造成的混乱常常多于清晰。他们拿出 官方的”图表和网络，然而却不能与政治问题相联系，没有 合理的成果。这种情况之所以发生，是因为“制度”的内容之 多，超过一群被选举和被任命的官员及他们担任的职务：更确 切地说，制度是由冲突条件和复杂的解决方案所构成的松散结 构环境，而这些条件和方案几乎全都处在变动不居的常态之中。 20世纪90年代，犬儒主义哲学的许多源流之一，是偶然 的观察者产生的那种感觉：我们所见到的现象与关于事物怎样 运转的正式描述并不一致。他们质疑，是什么使得政策制定者 不去做点仁么，为什么从政策制定系统中伴装退出的从政者要 另谋高就。这便是本书或许有所神益之处。本书意欲解释制度 是如何运转的，是可供分析、预测，甚或参与的工具。 本书将公共政策的基本原理和动态环境置于分析的构架之 中，旨在将政策构架视为一个渗透和变化的整体，让读者对我 们称之为“政策制定过程”的迷官般的政治知识加以理解。本 书引领我们走出编号的图框和精确的图表，把我们带入飘浮在 政策制定领域内外的问题和政策的境域中去。简言之，本书拟 版序言
用一种“现身说法”的方式来描述政治过程所产生的结果。这 种方式虽不特别美妙，却是解释政治生活实际上如何起作用的 方法。 没有哪本书能够填补政策制定过程中存在的全部深洞般的 空隙。不过，本书可以作为一个起点。除此之外，我希望这本 书揭示某些有关政治决策的制定和实施的秘密。 本书系20多年有关公共政策研习和教学的最终成果。尽 管它以我的署名出现，但圣约瑟州立大学(San Jose State University)的几位同人理应共享荣誉，他们阅读了本书手稿并 提出了有价值的意见。我特别要对斯德芬·冯·比克表示谢 意，他几乎通读了本书全部手稿并竭予了极有价值的建议。罗 纳德·西尔维亚和比得·汉斯也承担了此书手稿的大量工作， 确保定稿比初稿质量更佳。我要对M.E.Sharpe出版公司的 执行编辑帕崔西亚·柯被、计划协调人伊丽沙白·洛兰达以及 制作编辑安那·艾力克表示由衷谢意。 最后，对加入此书写作环境中的人士均表谢意。我的谢意 还要延伸到我的子女亚当、李，以及雷切尔，对我陷入无尽思 考时对他们说了太多的“现在不行，以后吧”表示款意；我在 竭力理解自己的写作任务时，与妻子的谈话经常时断时续，在 此对妻子艾丽莎给予的包容浅表谢意。 拉雷·N·格斯顿 的制 程序和原理