第1期 政法论丛 No.I 2012年2月 Zheng Fa Lun Cong Feb.10,2012 【文章编号】10026274(2012)0102307 公共财政与财税法律制度的构建 刘剑文 (北京大学法学院，北京100871) 【内容摘要】公共财政是构建财税法律制度的基石。公共财政的核心，是满足社会公共之需要，其本质是纳税人有权 在国家经济活动中参与决策、参与管理，参与监督。推进和完善财税法律制度建设，应当重视财政民主、财政法定、 财政平等、财政健全等原则，从而实现财税法律制度的和谐， 【关键词】公共财政财政民主制度建构 【中图分类号】DF43 【文献标识码】A +++十++++m十+++m+++十++++十++-++”++”++”+”十十十++十+”+++十十十十十十十一 财税法律制度构建的基石在于公共财政。公共 厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政 财政的确立对于我国财税法律制度的构建具有重要 转型的起点。公共财政的关键是公共性，那么，何谓 的现实价值。本文拟就我国转型期和谐社会建设中 公共性呢？或者说公共性是否在理论上有一个确定 公共财政与财税法律制度完善问题谈点基本认识。 的可量化的标准，且这种标准在实践中是否具有可操 作性和可检验性呢？由于公共性本身即具有价值判 一、公共财政是财税法律制度构建的基石 断的属性，故对于公共性和公共财政只能从范围上进 财政法律制度是一国的基本经济制度，在国家经行界定。如有的学者就认为，财政的公共性决定其应 济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供 支范围反映了国家对经济生活的介入程度。公共财市场不能有效提供的公共品和公共服务，辅之以公民 政作为矫正市场失灵的财政干预制度，在某种意义上权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机 又强化了财政职能的公共性。由于市场是通过体制制，形成具有公开性、透明度，事前决定可严格执行， 转换而建立，转型期政府管理经济职能的转变将推动 并可进行有效的绩效评价和问责的现代预算制 公共财政的构建。我国经济转型期有其自身特点，如度。)简言之，公共财政，即为取众人之财，为众人之 财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上 用。 的收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展 目前，虽然我国理论界和实务界未能就公共财政 构成体制性的约束。当然，所有问题的根源皆在于我 的具体内涵和外延达成一致，但毋庸置疑，公共财政 国对公共财政的界定存在模糊性。 的概念本身就包含着对财政职能的范围界定，财政的 (一)公共财政与国家的职能 公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格 在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了雷夫就认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实 法治、有限政府，以及对个体的平等关怀与尊重等宪 现分配正义，实施宏观政策。回2-”从财政收入的角 政内容，也包含了公共品、公共选择等理论的扩展和 度看，财政收入的范围则体现政府对经济生活的干预 延伸。在我国较长的时期内，对财政的基本界定是停和调节程度：从财政支出的角度看，财政支出的方向 留在“国家分配论”上，直至1998年全国财政工作会体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具 议才提出构建公共财政基本框架的设想。 体化。换言之，财政的收与支应体现公共性之要求。 作者简介：刘剑文(1959-)，男，湖北武汉人，法学博士后，北京大学法学院教授，博士生导师，中国法学会财税法学研究会会长，研究方向为 财税法、经济法和知识产权法。本文在写作中得到中央财经大学法学院讲师郭维真博士、北京市第二中级人民法院赵银豪法官在资料搜集整理 方面的大力帮助，作者在此表示感谢。 C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
第 1 期 政法论丛 No． 1 2012 年 2 月 Zheng Fa Lun Cong Feb． 10，2012 【文章编号】1002—6274(2012)01—023—07 公共财政与财税法律制度的构建 刘剑文 ( 北京大学法学院，北京 100871) 【内容摘要】公共财政是构建财税法律制度的基石。公共财政的核心，是满足社会公共之需要，其本质是纳税人有权 在国家经济活动中参与决策、参与管理、参与监督。推进和完善财税法律制度建设，应当重视财政民主、财政法定、 财政平等、财政健全等原则，从而实现财税法律制度的和谐。 【关 键 词】公共财政 财政民主 制度建构 【中图分类号】DF43 【文献标识码】 檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪 A 作者简介:刘剑文( 1959 － ) ，男，湖北武汉人，法学博士后，北京大学法学院教授，博士生导师，中国法学会财税法学研究会会长，研究方向为 财税法、经济法和知识产权法。本文在写作中得到中央财经大学法学院讲师郭维真博士、北京市第二中级人民法院赵银豪法官在资料搜集整理 方面的大力帮助，作者在此表示感谢。 财税法律制度构建的基石在于公共财政。公共 财政的确立对于我国财税法律制度的构建具有重要 的现实价值。本文拟就我国转型期和谐社会建设中 公共财政与财税法律制度完善问题谈点基本认识。 一、公共财政是财税法律制度构建的基石 财政法律制度是一国的基本经济制度，在国家经 济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收 支范围反映了国家对经济生活的介入程度。公共财 政作为矫正市场失灵的财政干预制度，在某种意义上 又强化了财政职能的公共性。由于市场是通过体制 转换而建立，转型期政府管理经济职能的转变将推动 公共财政的构建。我国经济转型期有其自身特点，如 财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上 的收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展 构成体制性的约束。当然，所有问题的根源皆在于我 国对公共财政的界定存在模糊性。 ( 一) 公共财政与国家的职能 在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了 法治、有限政府，以及对个体的平等关怀与尊重等宪 政内容，也包含了公共品、公共选择等理论的扩展和 延伸。在我国较长的时期内，对财政的基本界定是停 留在“国家分配论”上，直至 1998 年全国财政工作会 议才提出构建公共财政基本框架的设想。 厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政 转型的起点。公共财政的关键是公共性，那么，何谓 公共性呢? 或者说公共性是否在理论上有一个确定 的可量化的标准，且这种标准在实践中是否具有可操 作性和可检验性呢? 由于公共性本身即具有价值判 断的属性，故对于公共性和公共财政只能从范围上进 行界定。如有的学者就认为，财政的公共性决定其应 以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供 市场不能有效提供的公共品和公共服务，辅之以公民 权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机 制，形成具有公开性、透明度，事前决定可严格执行， 并可进 行 有 效 的 绩 效 评 价 和 问 责 的现代预算制 度。［1］简言之，公共财政，即为取众人之财，为众人之 用。 目前，虽然我国理论界和实务界未能就公共财政 的具体内涵和外延达成一致，但毋庸置疑，公共财政 的概念本身就包含着对财政职能的范围界定，财政的 公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格 雷夫就认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实 现分配正义，实施宏观政策。［2］P22 － 37 从财政收入的角 度看，财政收入的范围则体现政府对经济生活的干预 和调节程度; 从财政支出的角度看，财政支出的方向 体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具 体化。换言之，财政的收与支应体现公共性之要求
24 政法论丛 2012年 从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性 公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体 的程度，也可以成为我们理解公共财政内容及其范用 系。” 的一个有益尝试。 公共财政，既要求财政收支决策过程的民主与公 财政职能决定着财政的规模，或者说是影响财政 开，又要求财政收支在于实现以满足社会公共需要为 规模的重要因素，财政规模则反映了财政职能的实现 目的。公共财政的核心，是满足社会公共需要，其本 程度。从理论上看，政府与市场之间同时存在着替代 质要求是纳税人在国家经济活动中有权参与决策、参 性与互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公 与管理、参与监督。具体而言，公共财政具有以下特 共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正 征： 市场缺陷的工具而存在。可财政规模的大小反映了 1.法治性。所谓法治性是指财政收支活动要受 政府与市场的边界。随着经济和法治的发展，财政规 法律法规约束。这种法治性主要体现在要依法治税、 模的变化体现着对政府与市场之间替代程度的呼应。 依法理财上，即财政的收支及管理活动，都要以法律 这种替代本身就是一个演进的过程，对于财政职能的 法规或法律性文件的形式予以规范。 反映，更多地体现为一种实然，其对应然的满足也不 2.公共性。要求财政以满足社会公共需要为目 存在一个统一的模式。 的，为社会提供公共品和公共服务。尤其对于财政支 从国际组织对政府财政的统计口径来看，较宽的 出，必须体现民生之需求，不可将有限的财政收入挪 统计口径实际上为不发达国家的财政转型提供了一 作他用。 个参考的路径和模式。同时，即使在内容上予以限 3.公平性。在税收上，我国对不同所有制企业都 定，对各种收支类别的划分规范明确，国际货币基金 要“一视同仁”，使经济条件相同的纳税人能够享受 组织在界定这些具体科目时也存在着诸多例外的情 同样的税收政策，实现税收的横向公平；使经济条件 形。从影响财政规模的因素来看，财政规模与财政职 不同的纳税人能够享受不同的税收政策，实现税收的 能不是对理论上的呼应，而是更多地对经济生活的呼 纵向公平。更重要的公平是，向社会提供的公共品和 应。因此，笔者认为，并不存在一个国际公认标准可服务应当是公平公正的，以平等、非歧视和规范的制 以准确地界定公共财政，公共财政作为理论上的概 度和方式，为全体社会成员提供公共品和服务，而不 念，体现了良好的社会经济目标和价值追求。作为演 因区域经济发展水平的差异使得纳税人在基本公共 进中的制度，公共财政也曾经历了从国防、行政管理 品的获得方面有所差异。 等守夜人职能到大量的政府投资、公共品的生产，再 4.非营利性。所谓非营利性就是不以营利为目 到以福利化为导向的社会保障特征。田因此，公共财 标，而是以追求社会利益最大化为准则。政府作为社 政运行本身存在阶段性和程度上的区分，并无统一的 会管理者，其职责是以社会利益为目标，通过满足社 标准。从公共财政与财政职能到之间的关联度看，对 会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的制度 制度的检验，正向的作用效果可以从反向的经验事实 保证和物质基础。 进行验证。 在公共财政四个特征中，法治性是联系着形式与 (二)财税法律制度构建应当以公共财政为基石 实质的最重要特征。从形式上看，财政是一国政府得 财政是政府履行职能的物质基础，作为国家的唯以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对纳税人私 一经济来源，财政不仅是政府经济收入与支出的反 有财产合法剥夺基础之上的，这种对公有领域和私有 映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉 领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，即实 及到一国基本的政治决定过程。公共财政则是我国 现公共财政形式上的主权在民，唯此，才能实现和维 财政体制改革的基本目标。随着经济体制改革的不持国家行为的合法性。从实质上看，这种通过代议制 断深化，构建公共财政的要求也日益明确：党的十六 形式确定下的对国家财政收支管理的决策，以及对财 届三中全会提出要“健全公共财政体制”：十六届六政决策执行的监督，可以最大限度地在源头上承认、 中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公 保护和实现纳税人的权利。因此，公共财政的法治 共服务均等化”：党的十七大提出要“围绕推进基本性，通过民主程序实现了对法律的尊重，使政府的财 C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
24 政 法 论 丛 2012 年 从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性 的程度，也可以成为我们理解公共财政内容及其范围 的一个有益尝试。 财政职能决定着财政的规模，或者说是影响财政 规模的重要因素，财政规模则反映了财政职能的实现 程度。从理论上看，政府与市场之间同时存在着替代 性与互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公 共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正 市场缺陷的工具而存在。［3］财政规模的大小反映了 政府与市场的边界。随着经济和法治的发展，财政规 模的变化体现着对政府与市场之间替代程度的呼应。 这种替代本身就是一个演进的过程，对于财政职能的 反映，更多地体现为一种实然，其对应然的满足也不 存在一个统一的模式。 从国际组织对政府财政的统计口径来看，较宽的 统计口径实际上为不发达国家的财政转型提供了一 个参考的路径和模式。同时，即使在内容上予以限 定，对各种收支类别的划分规范明确，国际货币基金 组织在界定这些具体科目时也存在着诸多例外的情 形。从影响财政规模的因素来看，财政规模与财政职 能不是对理论上的呼应，而是更多地对经济生活的呼 应。因此，笔者认为，并不存在一个国际公认标准可 以准确地界定公共财政，公共财政作为理论上的概 念，体现了良好的社会经济目标和价值追求。作为演 进中的制度，公共财政也曾经历了从国防、行政管理 等守夜人职能到大量的政府投资、公共品的生产，再 到以福利化为导向的社会保障特征。［4］因此，公共财 政运行本身存在阶段性和程度上的区分，并无统一的 标准。从公共财政与财政职能到之间的关联度看，对 制度的检验，正向的作用效果可以从反向的经验事实 进行验证。 ( 二) 财税法律制度构建应当以公共财政为基石 财政是政府履行职能的物质基础，作为国家的唯 一经济来源，财政不仅是政府经济收入与支出的反 映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉 及到一国基本的政治决定过程。公共财政则是我国 财政体制改革的基本目标。随着经济体制改革的不 断深化，构建公共财政的要求也日益明确: 党的十六 届三中全会提出要“健全公共财政体制”; 十六届六 中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公 共服务均等化”; 党的十七大提出要“围绕推进基本 公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体 系。” 公共财政，既要求财政收支决策过程的民主与公 开，又要求财政收支在于实现以满足社会公共需要为 目的。公共财政的核心，是满足社会公共需要，其本 质要求是纳税人在国家经济活动中有权参与决策、参 与管理、参与监督。具体而言，公共财政具有以下特 征: 1． 法治性。所谓法治性是指财政收支活动要受 法律法规约束。这种法治性主要体现在要依法治税、 依法理财上，即财政的收支及管理活动，都要以法律 法规或法律性文件的形式予以规范。 2． 公共性。要求财政以满足社会公共需要为目 的，为社会提供公共品和公共服务。尤其对于财政支 出，必须体现民生之需求，不可将有限的财政收入挪 作他用。 3． 公平性。在税收上，我国对不同所有制企业都 要“一视同仁”，使经济条件相同的纳税人能够享受 同样的税收政策，实现税收的横向公平; 使经济条件 不同的纳税人能够享受不同的税收政策，实现税收的 纵向公平。更重要的公平是，向社会提供的公共品和 服务应当是公平公正的，以平等、非歧视和规范的制 度和方式，为全体社会成员提供公共品和服务，而不 因区域经济发展水平的差异使得纳税人在基本公共 品的获得方面有所差异。 4． 非营利性。所谓非营利性就是不以营利为目 标，而是以追求社会利益最大化为准则。政府作为社 会管理者，其职责是以社会利益为目标，通过满足社 会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的制度 保证和物质基础。 在公共财政四个特征中，法治性是联系着形式与 实质的最重要特征。从形式上看，财政是一国政府得 以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对纳税人私 有财产合法剥夺基础之上的，这种对公有领域和私有 领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，即实 现公共财政形式上的主权在民，唯此，才能实现和维 持国家行为的合法性。从实质上看，这种通过代议制 形式确定下的对国家财政收支管理的决策，以及对财 政决策执行的监督，可以最大限度地在源头上承认、 保护和实现纳税人的权利。因此，公共财政的法治 性，通过民主程序实现了对法律的尊重，使政府的财
第1期 刘剑文：公共财政与财税法律制度的构建 25 政行为不仅获得了合法性依据，并被纳入宪政的规范 法领域的落实和体现，财政收入取之于民，用之于民， 轨道。公共财政为各项具体财税法律制度的构建提 则人民对于收取和支配资金，理应享有最后决定权。 出了最基本的要求。 财政民主是现代财税法关注的核心，是整个财税法的 从支出制度看，公共财政要求以公共需要定位财 立法基础，因6-”如果排斥财政民主，拒绝人民对重 政支出。一般说来，财政支出是国家通过财政收入将 大财政事项的参与决策，则与民主宪政的理念冲突无 集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会 疑，而偏离了财政民主，偏离了人民对财政的决定权， 公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。 无论怎样强调财政的公共性都是难以实现的。 基于公共品理论的分析，既然市场无法有效提供，那 财政民主有着诉求和目标。财政民主是社会民 么财政支出就是全部公共品（包括全部纯公共品和 主法制的重要环节，财政民主的贯彻，其目标在于更 部分准公共品)，只有满足公共需要的事务，财政才 好地保障公民权利。由人民决定国家政治、经济、文 应提供资金支持。偏离公共品的政府财政分配行为 化、社会事务，是尊重人民主体地位，保障人民权益的 本质上不能反映公民对公共品的偏好，不能被视作合 必然选择。财政不仅是经济运转的重要推进器，还是 法合宪的财政行为。因此，在财政支出方面，公共财 政治、文化活动活动和社会事业发展的主要资金来 政在形式上主要反映为人民对政府开支的权力制约 源，财税领域的财权分配、预算管理、财力平衡、税收 和政府经济职能执行的协调和平衡。 征管、国债发行、财政监督等十分重要。从政治民主 从收入制度看，公共财政要求以公共权力定位财 的角度看，应当由人民行使最后的决定权，对于公民 政收入。财政收入是政府为履行公共职能，满足公共 的政治权利、财产权利的保护也是至关重要的。充分 服务要求的财政支出需要，依据一定的权力原则，通 尊重人民主体地位，保障人民权益的过程，就是充分 过国家筹措的所有货币资金的总和，一般包括：税收、 发挥财政民主，保障人民对重大财政事项最后决定权 规费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。 的过程。 国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋 完善和推进财政民主制度，需要在民主决策、民 予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强 主参与、民主程序、民主监督等方面着力施为。具体 制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来 要求：第一，由人民代表大会决定重大财政事项，从基 解决分散决策难以解决的各种问题。 本法律的制定到重大事项的决定，从政府财政权力的 二、构建财税法律制度的基本原则 划分到人民财政权利的救济，都需要由各级人民代表 从财税法律制度的视角看，财政法定是财税法律 大会决定。第二，政府在职责权限范围之内行使财政 制度的形式要素，着眼于财税的法律形式，保障财政 权力时，也要注重人民的参与，通过一定的形式向社 民主的制度实现：财政健全是财税法律制度的功能目 会征求意见，广泛采取听证会、专家讨论会等收集人 标，着眼于财政的安全稳健，确保财政运行不偏离安 民意见和建议。第三，重视民主程序，无论财政的立 全稳健的目标：财政平等是财税法律制度的价值追 法、执法、司法实践中，都要强调程序、公开、公平、公 求，着眼于财政的公平合理，保障通过民主机制和法 正，保障人民的知情权等各项权益。第四，强调公民 律程序制定的财税法符合正义公平：财政民主则是上 对财政事项的民主监督，通过人民代表大会监督、审 述三者有机结合的制度保障，着眼于财政的民主基 计监督、舆论监督、申诉检举控告等各种方式，对重大 础。在我国转型期，构建财税法律制度，必须重视财 财政事项行使监督权，保障公共财政用于公共事务、 政民主、财政法定、财政平等、财政健全四个基本原 服务公共利益。 则。 (二)财政法定原则 (一)财政民主原则 财政法定，是财政民主的具体体现，以财政民主 财政民主要求的是人民通过一定的方式对重大 为基础，它要求将一切财政权力纳入法治的轨道，实 财政事项拥有决定权，其直接的要求是重大财政事项 现财政权利（权力）法定、财政义务法定、财政程序法 必须经过人民代表大会或议会等代议机关的同意才 定、财政责任法定，避免权力运用的任意性和随意性， 能付诸实施。财政民主是宪法人民主权理论在财税 保障公民对国家财政行为的可预见性。财政法定，首 C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
第 1 期 刘剑文: 公共财政与财税法律制度的构建 25 政行为不仅获得了合法性依据，并被纳入宪政的规范 轨道。公共财政为各项具体财税法律制度的构建提 出了最基本的要求。 从支出制度看，公共财政要求以公共需要定位财 政支出。一般说来，财政支出是国家通过财政收入将 集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会 公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。 基于公共品理论的分析，既然市场无法有效提供，那 么财政支出就是全部公共品( 包括全部纯公共品和 部分准公共品) ，只有满足公共需要的事务，财政才 应提供资金支持。偏离公共品的政府财政分配行为 本质上不能反映公民对公共品的偏好，不能被视作合 法合宪的财政行为。因此，在财政支出方面，公共财 政在形式上主要反映为人民对政府开支的权力制约 和政府经济职能执行的协调和平衡。 从收入制度看，公共财政要求以公共权力定位财 政收入。财政收入是政府为履行公共职能，满足公共 服务要求的财政支出需要，依据一定的权力原则，通 过国家筹措的所有货币资金的总和，一般包括: 税收、 规费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。 国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋 予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强 制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来 解决分散决策难以解决的各种问题。 二、构建财税法律制度的基本原则 从财税法律制度的视角看，财政法定是财税法律 制度的形式要素，着眼于财税的法律形式，保障财政 民主的制度实现; 财政健全是财税法律制度的功能目 标，着眼于财政的安全稳健，确保财政运行不偏离安 全稳健的目标; 财政平等是财税法律制度的价值追 求，着眼于财政的公平合理，保障通过民主机制和法 律程序制定的财税法符合正义公平; 财政民主则是上 述三者有机结合的制度保障，着眼于财政的民主基 础。在我国转型期，构建财税法律制度，必须重视财 政民主、财政法定、财政平等、财政健全四个基本原 则。 ( 一) 财政民主原则 财政民主要求的是人民通过一定的方式对重大 财政事项拥有决定权，其直接的要求是重大财政事项 必须经过人民代表大会或议会等代议机关的同意才 能付诸实施。财政民主是宪法人民主权理论在财税 法领域的落实和体现，财政收入取之于民，用之于民， 则人民对于收取和支配资金，理应享有最后决定权。 财政民主是现代财税法关注的核心，是整个财税法的 立法基础，［5］P36 － 37 如果排斥财政民主，拒绝人民对重 大财政事项的参与决策，则与民主宪政的理念冲突无 疑，而偏离了财政民主，偏离了人民对财政的决定权， 无论怎样强调财政的公共性都是难以实现的。 财政民主有着诉求和目标。财政民主是社会民 主法制的重要环节，财政民主的贯彻，其目标在于更 好地保障公民权利。由人民决定国家政治、经济、文 化、社会事务，是尊重人民主体地位，保障人民权益的 必然选择。财政不仅是经济运转的重要推进器，还是 政治、文化活动活动和社会事业发展的主要资金来 源，财税领域的财权分配、预算管理、财力平衡、税收 征管、国债发行、财政监督等十分重要。从政治民主 的角度看，应当由人民行使最后的决定权，对于公民 的政治权利、财产权利的保护也是至关重要的。充分 尊重人民主体地位，保障人民权益的过程，就是充分 发挥财政民主，保障人民对重大财政事项最后决定权 的过程。 完善和推进财政民主制度，需要在民主决策、民 主参与、民主程序、民主监督等方面着力施为。具体 要求: 第一，由人民代表大会决定重大财政事项，从基 本法律的制定到重大事项的决定，从政府财政权力的 划分到人民财政权利的救济，都需要由各级人民代表 大会决定。第二，政府在职责权限范围之内行使财政 权力时，也要注重人民的参与，通过一定的形式向社 会征求意见，广泛采取听证会、专家讨论会等收集人 民意见和建议。第三，重视民主程序，无论财政的立 法、执法、司法实践中，都要强调程序、公开、公平、公 正，保障人民的知情权等各项权益。第四，强调公民 对财政事项的民主监督，通过人民代表大会监督、审 计监督、舆论监督、申诉检举控告等各种方式，对重大 财政事项行使监督权，保障公共财政用于公共事务、 服务公共利益。 ( 二) 财政法定原则 财政法定，是财政民主的具体体现，以财政民主 为基础，它要求将一切财政权力纳入法治的轨道，实 现财政权利( 权力) 法定、财政义务法定、财政程序法 定、财政责任法定，避免权力运用的任意性和随意性， 保障公民对国家财政行为的可预见性。财政法定，首
26 政法论丛 2012年 先是财政宪定，关键在于依法治税、依法理财。所谓 关、中央与地方等利益群体的法定权利（权力）平等 财政宪定，就是将公民生存发展所依存的财产权利和 受到保护，将宪法平等权在财政领域获得充分的尊重 国家履行职能所需的财政权力均在宪法中明确规定， 和实施。目前，在我国城乡差距、地区差距、贫富差距 且为保证国家财政权力服务于公民财产权利和其他 越来越大的社会背景下，财政平等的确立和有效发挥 自由权利，规范、限制或控制国家财政权力的行使。作用，有助于将社会的矛盾控制在人民心理承受能力 依法治税、依法理财的前提在于，财税法律体系的健 以内，并创造一种平等和谐的竞争环境，从而保障最 全，特别是财税领域应当有一大批支架性法律的制低人权，保障公民的民主权利。财政平等，就是在财 定。 政经济的源头上对公平正义的追求。财产权的平等 财政宪定，依法理财，通过公民财产权和征税的 保护，量能课税、实现税负公平，以公共财政实现全体 民主同意权监督政府财政收支服务于公共利益，服务 公民获取公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行 于纳税人之所需，是在财税领域实现的法治保障。以 财政倾斜，通过转移支付支持西部和老少边穷地区等 法律形式体现的财税法律，制定程序更严谨，人民参 政策措施，正是公平正义在财税领域的直接体现。 与度更高，内容更规范和稳健，体现民主意志，体现稳 坚持财政平等：一是应该在财力平衡上进行突 定性，容易为纳税人所遵从，并且可以最大程度地发 破，通过制定《财政转移支付法》实现中央地方财力 挥法律规范对行政权力或自由裁量权的规制。符合 与事权的平衡与协调，确保不同区域的公民都能够平 科学发展的财税法治，应当是公权力被有效规制的财 等地享受到基本公共服务，在地区间财政关系方面保 税法治。既需要在理念上确立公民基本权利本位，更 障最低限度的财政均衡，保障每一个公民的生存权、 需要在制度上切实保障这种理念之实现，而这种制度 受教育权等基本人权。二是推进实质公平。在财政 的选择只能是财政立宪，其规范形式应尽可能是财税 支出方面，调整财政支出的比例，改革相关税收政策 法律。 法规，加大对农村、弱势群体、落后地区的基础设施、 在当前的财税法制建设中，推进财政立宪，应以 社会事业支出和财政投资力度，实现教育、医疗、养 《财政基本法》、《税法通则》为突破口，完善财税领域 老、住房等社会保障和公共服务的相对均衡度：在税 宪法性法律的制定，从而解决财产权利与财政权力的 收方面，根据纳税人税负能力的大小设计税制，体现 边界，中央与地方财权事权划分和财力平衡以及公民 量能课税，并根据受益关联程度推进税费改革。例如 财政知情权、决定权和监督权的保障等问题。继续提 个人所得税逐步实行综合所得征税，从而实现税负公 升财税法律规范的刚性，及时提升收费、国债、国有资 平；再如从有利于产业结构调整和经济增长方式转变 产、转移支付、社会保障、财政监督和具体税种的立法 出发，坚持以产业优惠为主的企业所得税优惠制度， 层次，将大量的财税行政法规，根据立法和执法实践， 实现环境公平；在社会阶层财政关系和基本人权保护 适时制定法律。 方面，保障机会平等和无制度性歧视。 (三)财政平等原则 (四)财政健全原则 财政平等，是确保财政符合正义公平的法律理 财政健全本质上是财政民主和财政法定的延伸， 念，是确保公民基本人权的重要法则。财政平等包含 财政健全关注的是财政运行的安全稳健，核心则在于 着对正义的价值追求，在制度上体现为平等对待。财 财政风险的防控。财政风险的防控，主要体现在财政 政平等也可以理解为财政公平，既包括形式公平，又 收支结构的合理组合、财政重大事项的科学决策、财 包括实质公平：既体现在财政收入领域，也体现在财 政违法行为的救济与追责等方面。财政风险的防控， 政支出领域：同时，还表现为中央和地方财力的平衡 既有积极的防控，设定合理的尺度，设定保障决策科 与协调。 学的程序与规则：又有消极的防控，如设立禁止性的 公平正义是推进财税法治的重要依据和有效准 标准，明确违规的责任与惩罚等。 则。坚持公平正义，就必须给每个纳税人公平的机 只有安全稳健的财政运行，才能实现经济的持 会，让每个纳税人都有维护自己权益的能力：同时必 续、稳定、快速增长，实现又好又快的发展；才能保障 须协调各方的利益，使公民与国家、纳税人与征税机 充足的财政资金用于经济建设和社会文化投入，提供 C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
26 政 法 论 丛 2012 年 先是财政宪定，关键在于依法治税、依法理财。所谓 财政宪定，就是将公民生存发展所依存的财产权利和 国家履行职能所需的财政权力均在宪法中明确规定， 且为保证国家财政权力服务于公民财产权利和其他 自由权利，规范、限制或控制国家财政权力的行使。 依法治税、依法理财的前提在于，财税法律体系的健 全，特别是财税领域应当有一大批支架性法律的制 定。 财政宪定，依法理财，通过公民财产权和征税的 民主同意权监督政府财政收支服务于公共利益，服务 于纳税人之所需，是在财税领域实现的法治保障。以 法律形式体现的财税法律，制定程序更严谨，人民参 与度更高，内容更规范和稳健，体现民主意志，体现稳 定性，容易为纳税人所遵从，并且可以最大程度地发 挥法律规范对行政权力或自由裁量权的规制。符合 科学发展的财税法治，应当是公权力被有效规制的财 税法治。既需要在理念上确立公民基本权利本位，更 需要在制度上切实保障这种理念之实现，而这种制度 的选择只能是财政立宪，其规范形式应尽可能是财税 法律。 在当前的财税法制建设中，推进财政立宪，应以 《财政基本法》、《税法通则》为突破口，完善财税领域 宪法性法律的制定，从而解决财产权利与财政权力的 边界，中央与地方财权事权划分和财力平衡以及公民 财政知情权、决定权和监督权的保障等问题。继续提 升财税法律规范的刚性，及时提升收费、国债、国有资 产、转移支付、社会保障、财政监督和具体税种的立法 层次，将大量的财税行政法规，根据立法和执法实践， 适时制定法律。 ( 三) 财政平等原则 财政平等，是确保财政符合正义公平的法律理 念，是确保公民基本人权的重要法则。财政平等包含 着对正义的价值追求，在制度上体现为平等对待。财 政平等也可以理解为财政公平，既包括形式公平，又 包括实质公平; 既体现在财政收入领域，也体现在财 政支出领域; 同时，还表现为中央和地方财力的平衡 与协调。 公平正义是推进财税法治的重要依据和有效准 则。坚持公平正义，就必须给每个纳税人公平的机 会，让每个纳税人都有维护自己权益的能力; 同时必 须协调各方的利益，使公民与国家、纳税人与征税机 关、中央与地方等利益群体的法定权利( 权力) 平等 受到保护，将宪法平等权在财政领域获得充分的尊重 和实施。目前，在我国城乡差距、地区差距、贫富差距 越来越大的社会背景下，财政平等的确立和有效发挥 作用，有助于将社会的矛盾控制在人民心理承受能力 以内，并创造一种平等和谐的竞争环境，从而保障最 低人权，保障公民的民主权利。财政平等，就是在财 政经济的源头上对公平正义的追求。财产权的平等 保护，量能课税、实现税负公平，以公共财政实现全体 公民获取公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行 财政倾斜，通过转移支付支持西部和老少边穷地区等 政策措施，正是公平正义在财税领域的直接体现。 坚持财政平等: 一是应该在财力平衡上进行突 破，通过制定《财政转移支付法》实现中央地方财力 与事权的平衡与协调，确保不同区域的公民都能够平 等地享受到基本公共服务，在地区间财政关系方面保 障最低限度的财政均衡，保障每一个公民的生存权、 受教育权等基本人权。二是推进实质公平。在财政 支出方面，调整财政支出的比例，改革相关税收政策 法规，加大对农村、弱势群体、落后地区的基础设施、 社会事业支出和财政投资力度，实现教育、医疗、养 老、住房等社会保障和公共服务的相对均衡度; 在税 收方面，根据纳税人税负能力的大小设计税制，体现 量能课税，并根据受益关联程度推进税费改革。例如 个人所得税逐步实行综合所得征税，从而实现税负公 平; 再如从有利于产业结构调整和经济增长方式转变 出发，坚持以产业优惠为主的企业所得税优惠制度， 实现环境公平; 在社会阶层财政关系和基本人权保护 方面，保障机会平等和无制度性歧视。 ( 四) 财政健全原则 财政健全本质上是财政民主和财政法定的延伸， 财政健全关注的是财政运行的安全稳健，核心则在于 财政风险的防控。财政风险的防控，主要体现在财政 收支结构的合理组合、财政重大事项的科学决策、财 政违法行为的救济与追责等方面。财政风险的防控， 既有积极的防控，设定合理的尺度，设定保障决策科 学的程序与规则; 又有消极的防控，如设立禁止性的 标准，明确违规的责任与惩罚等。 只有安全稳健的财政运行，才能实现经济的持 续、稳定、快速增长，实现又好又快的发展; 才能保障 充足的财政资金用于经济建设和社会文化投入，提供
第1期 刘剑文：公共财政与财税法律制度的构建 27 保障公民权利所需的公共产品和服务。赤字高筑，财度、监督制度等。我国宪法缺乏对财政制度系统的规 政运行不稳，必然导致经济社会发展的不和谐，也容 定，为保证财税法律的统一实施，制定财政基本法是 易导致各类市场主体无法准确把握经济信息和发展 最佳选择。我国虽然制定了《预算法》，但是其刚性 形势，难以制定相应的应对措施。财政民主和法治的 不足、预算形式不科学、部门预算与专项预算不协调、 缺失，严重的还会引发财政危机，损害公民的基本权 预算科目不合理等问题突出。在财政收入法中，除了 利。近年来，我国财政赤字规模越发扩大，如果将地 税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚且没 方政府特别是县乡政府的债务、国有企业的债务、社 明确的法律来规范。从财税法治的角度看，获取财政 会保障费用的缺口、银行的不良资产等隐性负债纳入 收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域。财政 进来，我国财政风险已经达到相当惊人的程度。而令 支出法涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等 人担忧的是，我国的国债、收费、财政转移支付领域， 内容，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都 几乎都没有制定专门的法律，财政监督法律的缺失使 明显缺乏法律的深度调整，财政权力具有较大的自由 得财政风险的防控面临法律依据缺乏，甚至会陷入财 裁量空间。财政收入法主要包括税收实体法、国债 政违法案件中的追究责任和补偿救济机制都无法解 法、行政收费法和特别财产收益法等。财政监督法是 决的困境。 对财政违法行为追究责任和财政侵权行为进行救济 财政运行应当是经常性收支平衡、财政赤字水平 的主要依据，也是保障纳税人民主权利的重要环节， 合理可控、公债和收费用于特定目的并受到有效的法 但是我国除了《审计法》之外，财政监督法律并不完 律规制，财政运行获得有效监督和究责救济顺畅有序 备。 的状态。因此，当前应当抓紧修订预算法，制定国债 2.地方财税立法权的缺失，主要是税收立法权的 法，使国债发行规模和结构得以法律控制，强化预算 缺失。从我国目前的实际情况来看，税收立法权基本 监督。 都由中央行使，地方除了享有屠宰税、筵席税等立法 三、我国财税法律制度的发展趋向 权外，没有更多的立法权力，而多数省（区治区、直辖 市)实际上并没有征收上述两个税。可见，地方仅有 财税法治是建立在完备的财税法律体系基础上。 的税收立法权也未尽其用，这反映了我国财税体制的 法治是财政的基本表现形式，是财政事业健康发展的 不完善，税制的滞后和税收规模与结构的不合理。从 客观需要。财税法律内容的协调，重在建立健全涵盖 调动地方积极性，增强地方政府有效管理，推进地方 财政收支平衡、财政预算、财政收入、财政支出、财政 监督在内的实体法与程序法的协调，在于建立一个税 经济和社会发展的角度出发，赋予地方一定的财税立 制结构优化、税负合理、征管配套的税收法律体系。 法权，也能够有效地遏制地方政府违反法律法规寻求 财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法规、 不正常的法律突破。地方税制改革应当以提高财力 规章及其他规范性文件的合理组合与科学搭配。无 配置的有效性，增加地方财力，促进地方经济社会发 疑，财税法律制度的完善，要依靠先进的财税法理念 展为目标，改进管理体制，统筹税权划分、非税收入改 和制度创新，财税法改革与实践的广泛推行。 革、预算改革等，确定合理的地方财政收入规模和结 (一)完备的财税法律制度 构。 完备的财税法律体系是实现财税法治的基本前 3.税收实体法的结构与税种设计不协调。总体 提。应当看到，改革开放以来，我国的财税法制进程 上说，应当通过权衡税制改革的目标，协调税收实体 加快，一大批财税领域的法律、法规和规章应运而生， 法的作用，在合理设置税种的前提下实现税制的简 初步形成了财税实体法和财税程序法为构成的财税 化。1994年的税制改革以来，税制结构在趋于合理 法律体。但是，也应当看到，我国财税基本性法律缺和简化的同时，税种重复、交叉、缺位的现象仍然存 失的问题仍然较为突出，具体表现在： 在。例如，社会保障税、环保税的缺失；有些特定的税 1.财税法律体系不健全。财政基本法主要涉及 种，如固定资产投资方向调节税已经逐渐失去存在的 财政法的基本制度、基本原则、权力分配、政府间财政 意义：税种之间的比例也不尽合理，直接税与间接税 关系、收支形式与重要收支制度、财政平衡、预算制比例失衡。税制结构的优化，需要合并重复设置的税 C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
第 1 期 刘剑文: 公共财政与财税法律制度的构建 27 保障公民权利所需的公共产品和服务。赤字高筑，财 政运行不稳，必然导致经济社会发展的不和谐，也容 易导致各类市场主体无法准确把握经济信息和发展 形势，难以制定相应的应对措施。财政民主和法治的 缺失，严重的还会引发财政危机，损害公民的基本权 利。近年来，我国财政赤字规模越发扩大，如果将地 方政府特别是县乡政府的债务、国有企业的债务、社 会保障费用的缺口、银行的不良资产等隐性负债纳入 进来，我国财政风险已经达到相当惊人的程度。而令 人担忧的是，我国的国债、收费、财政转移支付领域， 几乎都没有制定专门的法律，财政监督法律的缺失使 得财政风险的防控面临法律依据缺乏，甚至会陷入财 政违法案件中的追究责任和补偿救济机制都无法解 决的困境。 财政运行应当是经常性收支平衡、财政赤字水平 合理可控、公债和收费用于特定目的并受到有效的法 律规制，财政运行获得有效监督和究责救济顺畅有序 的状态。因此，当前应当抓紧修订预算法，制定国债 法，使国债发行规模和结构得以法律控制，强化预算 监督。 三、我国财税法律制度的发展趋向 财税法治是建立在完备的财税法律体系基础上。 法治是财政的基本表现形式，是财政事业健康发展的 客观需要。财税法律内容的协调，重在建立健全涵盖 财政收支平衡、财政预算、财政收入、财政支出、财政 监督在内的实体法与程序法的协调，在于建立一个税 制结构优化、税负合理、征管配套的税收法律体系。 财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法规、 规章及其他规范性文件的合理组合与科学搭配。无 疑，财税法律制度的完善，要依靠先进的财税法理念 和制度创新，财税法改革与实践的广泛推行。 ( 一) 完备的财税法律制度 完备的财税法律体系是实现财税法治的基本前 提。应当看到，改革开放以来，我国的财税法制进程 加快，一大批财税领域的法律、法规和规章应运而生， 初步形成了财税实体法和财税程序法为构成的财税 法律体。但是，也应当看到，我国财税基本性法律缺 失的问题仍然较为突出，具体表现在: 1． 财税法律体系不健全。财政基本法主要涉及 财政法的基本制度、基本原则、权力分配、政府间财政 关系、收支形式与重要收支制度、财政平衡、预算制 度、监督制度等。我国宪法缺乏对财政制度系统的规 定，为保证财税法律的统一实施，制定财政基本法是 最佳选择。我国虽然制定了《预算法》，但是其刚性 不足、预算形式不科学、部门预算与专项预算不协调、 预算科目不合理等问题突出。在财政收入法中，除了 税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚且没 明确的法律来规范。从财税法治的角度看，获取财政 收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域。财政 支出法涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等 内容，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都 明显缺乏法律的深度调整，财政权力具有较大的自由 裁量空间。财政收入法主要包括税收实体法、国债 法、行政收费法和特别财产收益法等。财政监督法是 对财政违法行为追究责任和财政侵权行为进行救济 的主要依据，也是保障纳税人民主权利的重要环节， 但是我国除了《审计法》之外，财政监督法律并不完 备。 2． 地方财税立法权的缺失，主要是税收立法权的 缺失。从我国目前的实际情况来看，税收立法权基本 都由中央行使，地方除了享有屠宰税、筵席税等立法 权外，没有更多的立法权力，而多数省( 区治区、直辖 市) 实际上并没有征收上述两个税。可见，地方仅有 的税收立法权也未尽其用，这反映了我国财税体制的 不完善，税制的滞后和税收规模与结构的不合理。从 调动地方积极性，增强地方政府有效管理，推进地方 经济和社会发展的角度出发，赋予地方一定的财税立 法权，也能够有效地遏制地方政府违反法律法规寻求 不正常的法律突破。地方税制改革应当以提高财力 配置的有效性，增加地方财力，促进地方经济社会发 展为目标，改进管理体制，统筹税权划分、非税收入改 革、预算改革等，确定合理的地方财政收入规模和结 构。 3． 税收实体法的结构与税种设计不协调。总体 上说，应当通过权衡税制改革的目标，协调税收实体 法的作用，在合理设置税种的前提下实现税制的简 化。1994 年的税制改革以来，税制结构在趋于合理 和简化的同时，税种重复、交叉、缺位的现象仍然存 在。例如，社会保障税、环保税的缺失; 有些特定的税 种，如固定资产投资方向调节税已经逐渐失去存在的 意义; 税种之间的比例也不尽合理，直接税与间接税 比例失衡。税制结构的优化，需要合并重复设置的税
28 政法论丛 2012年 种：需要调整性质相近征收交叉的税种，例如城镇土 法权应由代表纳税人全体的立法机关来行使。财税 地使用税、耕地占用税与资源税和房地产税的交叉， 领域的每一个制度，都关系千家万户的经济利益，都 烟叶税与消费税的交叉：需要调整特定目的税，例如 涉及各种主体的利益诉求，只有法律的形式，才能更 具有特殊所得性质的土地增值税与个人所得税和房 充分、有效地保障以人为本的理念。 产税的整合等。直接税与间接税的比例的调整，不能 财税法律制度涉及社会、政治、经济生活的各个 简单地通过存量此消彼长去实现，而应该从总体税负 方面，其实就是各种主体之间的利益诉求的全面考虑 调整的角度出发，通过增量安排，辅以非税收入转入与充分协调。从总体上讲，法本身就是调整利益关 税收收入等综合考量。 系，表达利益要求，平衡利益冲突的规范：而利益协调 完善的财税法律体系，应当是一个具有完整的内 的基础和核心，恰恰就是制度的协调。确立一种制 容结构的有机整体，形成一个以财政基本法为统领度，最有效和最权威的方式，就是立法，在所有的立法 的，以财税实体法和财税程序法为骨干的，包括财政 中，宪法和法律的制定又最为严谨、权威。因此，实现 收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容 制度协调并进而实现利益协调的最好方式，就是通过 的，各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一 法律确立相应的制度，调整规范相应的社会关系。从 整体。从规范内容上看，财税法律应当着力明确授权 财税领域来说，协调多方利益更是其基本特征，财税 性规范、完善行为规范、健全法律责任等，规范财政主 法律制度的设计，必须为利益协调提供合适的平台， 体的组织机构、权力职责，设定相应的行为规范，促进 为实现多方利益的充分博弈提供条件，从而将多数人 财税法律内容的全面协调发展。 的利益反映到制度和规则的设计中，并且充分考虑和 (二)财税法律制度形式的协调发展 不损害少数人利益。没有利益协调，也就难以实现社 财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法 会公平、正义的追求，难以实现社会和谐的目标。立 规、规章以及其他规范性文件这些财税法律渊源形式 法通过确定利益主体的范围、分配各主体的权利义 的合理组合与科学搭配。当前我国财税法律制度形 务，确立一系列的原则和制度来协调利益关系。法 式协调方面存在的突出问题就是，财税法律偏少，也 律作为一种定型的社会规范和准则体系在诸种社会 就是财税法律体系效力层级低下，因此，需要强化财 利益调控机制中具有独特的优势，也能更有效地实现 政法定主义。 财税领域各主体利益之间的全面协调。 财税法律制度涉及纳税人的基本权利义务，财政 法律制度的构建就是要求法律规范设定具有可 法定是实现财税法律制度以人为本的必然途径。和 预期性与稳定性。财税法律制度建构，对可预期性和 谐社会的建设需要强调对纳税人的尊重，对人权特别 稳定性的诉求更为明显且迫切。社会经济主体需要 是纳税人基本生存权的保障。纳税人、用税人基本权 稳定而明确的财税法律制度，从而合适地安排经济生 利义务的规定，是对国家财政权力与纳税人财产权之 产经营活动，实现经济利益的最大化：公民也依赖于 间的利益平衡，体现着对纳税人基本生存权利的保 稳定而明确的财税法律制度，从而实现对自己财产权 障，也蕴含着对纳税人公平正义的追求。财政法定是 利的另一种方式的保障。财税法律制度对私有财产 民主和法治原则等现代宪法原则在财税法领域的体 权保护的价值，就在于防范国家权力的任意行使，维 现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。护和保障公民在市民社会生活中的经济自由。充分 各国在财税立法中格守财政法定原则，根本原因在于 实现财税法律制度的可预期性和稳定性，最好的形式 财政密切关系着纳税人的财产权益，税收是对纳税人无疑是法律。因为，财税法律的制定程序更为严谨， 财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很 规定的内容更为基础，对纳税人财产权利和社会经济 容易导致侵犯纳税人、用税人权利。出于对纳税人的 主体经济自治的保护也就更为充分和有效。 权益的尊重和保障，由人民的代表机关来决定财税制 对财政法定主义的强调，在于财政法定主义自身 度的设计当然具有合法性，更为普通民众所接受。归 的重要意义。财政法定，首先并不是作为一种先验的 根结底，财税法律制定的权力应当归属于纳税人全 政治理念或法律原则而提出来的，而是人类宪政民主 体，在代议制民主和现代法治语境下，也就是财税立 政治运动的一项现实诉求。不过，随着人类社会现代 C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
28 政 法 论 丛 2012 年 种; 需要调整性质相近征收交叉的税种，例如城镇土 地使用税、耕地占用税与资源税和房地产税的交叉， 烟叶税与消费税的交叉; 需要调整特定目的税，例如 具有特殊所得性质的土地增值税与个人所得税和房 产税的整合等。直接税与间接税的比例的调整，不能 简单地通过存量此消彼长去实现，而应该从总体税负 调整的角度出发，通过增量安排，辅以非税收入转入 税收收入等综合考量。 完善的财税法律体系，应当是一个具有完整的内 容结构的有机整体，形成一个以财政基本法为统领 的，以财税实体法和财税程序法为骨干的，包括财政 收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容 的，各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一 整体。从规范内容上看，财税法律应当着力明确授权 性规范、完善行为规范、健全法律责任等，规范财政主 体的组织机构、权力职责，设定相应的行为规范，促进 财税法律内容的全面协调发展。 ( 二) 财税法律制度形式的协调发展 财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法 规、规章以及其他规范性文件这些财税法律渊源形式 的合理组合与科学搭配。当前我国财税法律制度形 式协调方面存在的突出问题就是，财税法律偏少，也 就是财税法律体系效力层级低下，因此，需要强化财 政法定主义。 财税法律制度涉及纳税人的基本权利义务，财政 法定是实现财税法律制度以人为本的必然途径。和 谐社会的建设需要强调对纳税人的尊重，对人权特别 是纳税人基本生存权的保障。纳税人、用税人基本权 利义务的规定，是对国家财政权力与纳税人财产权之 间的利益平衡，体现着对纳税人基本生存权利的保 障，也蕴含着对纳税人公平正义的追求。财政法定是 民主和法治原则等现代宪法原则在财税法领域的体 现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。 各国在财税立法中恪守财政法定原则，根本原因在于 财政密切关系着纳税人的财产权益，税收是对纳税人 财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很 容易导致侵犯纳税人、用税人权利。出于对纳税人的 权益的尊重和保障，由人民的代表机关来决定财税制 度的设计当然具有合法性，更为普通民众所接受。归 根结底，财税法律制定的权力应当归属于纳税人全 体，在代议制民主和现代法治语境下，也就是财税立 法权应由代表纳税人全体的立法机关来行使。财税 领域的每一个制度，都关系千家万户的经济利益，都 涉及各种主体的利益诉求，只有法律的形式，才能更 充分、有效地保障以人为本的理念。 财税法律制度涉及社会、政治、经济生活的各个 方面，其实就是各种主体之间的利益诉求的全面考虑 与充分协调。从总体上讲，法本身就是调整利益关 系，表达利益要求，平衡利益冲突的规范; 而利益协调 的基础和核心，恰恰就是制度的协调。确立一种制 度，最有效和最权威的方式，就是立法，在所有的立法 中，宪法和法律的制定又最为严谨、权威。因此，实现 制度协调并进而实现利益协调的最好方式，就是通过 法律确立相应的制度，调整规范相应的社会关系。从 财税领域来说，协调多方利益更是其基本特征，财税 法律制度的设计，必须为利益协调提供合适的平台， 为实现多方利益的充分博弈提供条件，从而将多数人 的利益反映到制度和规则的设计中，并且充分考虑和 不损害少数人利益。没有利益协调，也就难以实现社 会公平、正义的追求，难以实现社会和谐的目标。立 法通过确定利益主体的范围、分配各主体的权利义 务，确立一系列的原则和制度来协调利益关系。［6］法 律作为一种定型的社会规范和准则体系在诸种社会 利益调控机制中具有独特的优势，也能更有效地实现 财税领域各主体利益之间的全面协调。 法律制度的构建就是要求法律规范设定具有可 预期性与稳定性。财税法律制度建构，对可预期性和 稳定性的诉求更为明显且迫切。社会经济主体需要 稳定而明确的财税法律制度，从而合适地安排经济生 产经营活动，实现经济利益的最大化; 公民也依赖于 稳定而明确的财税法律制度，从而实现对自己财产权 利的另一种方式的保障。财税法律制度对私有财产 权保护的价值，就在于防范国家权力的任意行使，维 护和保障公民在市民社会生活中的经济自由。充分 实现财税法律制度的可预期性和稳定性，最好的形式 无疑是法律。因为，财税法律的制定程序更为严谨， 规定的内容更为基础，对纳税人财产权利和社会经济 主体经济自治的保护也就更为充分和有效。 对财政法定主义的强调，在于财政法定主义自身 的重要意义。财政法定，首先并不是作为一种先验的 政治理念或法律原则而提出来的，而是人类宪政民主 政治运动的一项现实诉求。不过，随着人类社会现代
第1期 刘剑文：公共财政与财税法律制度的构建 29 化进程的演进，财政法定性逐渐变成了在当代各国的 常委会制定基本法律以外的其他法律；而第8条第8 财税立法实践中一项不断完善的民主政治原则。财 项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范 政法定主义，尤其表现在对税收法定原则的追求上。围。在财税领域坚持法定原则，不仅仅是现实的一种 财政法定理念，最早就体现为17和18世纪西方“未 需要，也是《立法法》相关规定的具体实施。 经人民自己或其代表的同意不纳税”这一朴素的追 从税收立法的角度看，有必要对现有的非法律位 求，长期的发展才逐步成为现代民主政治的基石。英 阶的税种法（行政法规）进行修改，然后经过施行实 国通过《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等一践的检验，通过适当的立法程序将之上升为法律。现 系列的法律文件，确定了税收法定的基本原则：美国 行有待上升为法律的税种法主要集中在流转税种，包 的宪政民主，更是围绕限制政府税收权展开：法国 括增值税条例、消费税条例、营业税条例。相关条例 《人权和公民权宣言》更是在第14条明确了“公民都 的修订，虽然未直接完成法定原则的形式要求，但这 有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加种层面上的修订不仅回应了我国经济发展的现实需 以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式求，为将来由条例上升为法律奠定了基础。从长远的 和时期”。民主政治建设的历程，总与财政制度特别角度来看，对税收一财政收入的主体部分通过法律 是税收制度的变革紧密关联，正因为如此，我国《立形式规范，既是法定原则的形式要求，也是最大程度 法法》才将财政法定确立为一项重要原则。《立法的体现民意，反映民智和民主立法、科学立法的客观 法》第7条规定，全国人大制定基本法律，全国人大要求。 参考文献： ]贾康，李全.财政理论发展识踪一结合“公共财政”的点评们.财政研究，2005,8. 2]詹姆斯·M·布坎南，理查德·A·马斯格雷夫.公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观门.北京：中国财政经济出版社， 2000. B]汤玉刚，范方志.财政规模决定：一个经验模型门.财经研究，2005,10 [4)吕炜.市场化进程与公共财政的范围门.经济社会体制比较，2004,1. [5]刘剑文主编.财税法学.北京：高等教育出版社，2004. [6)司春霞.论和谐社会中的利益协调一从立法的视角分析利益协调0].西昌学院学报（社会科学版），2009,1. Public Finance and the Establishment of Legal System of the Fiscal and Tax Liu Jian-ven (Law School of Peking University,Beibing 100871) [Abstract ]Public finance is the foundation stone to establish the system of fiscal and tax law.The core of pub- lic finance is to suffice the public demand of society and its essence is to empower the taxpayers to participate in de- cisions,management and supervision of the governmental economic activities.With a view of promoting and refining the legal system of fiscal and tax law,we should highlight the principle of fiscal democracy,fiscal legitimacy,fiscal equity as well as the fiscal stability and in turn to realize the harmony of the system of fiscal and tax law. [Key words lpublic finance;fiscal democracy;system establishment (责任编辑：唐艳秋) C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
第 1 期 刘剑文: 公共财政与财税法律制度的构建 29 化进程的演进，财政法定性逐渐变成了在当代各国的 财税立法实践中一项不断完善的民主政治原则。财 政法定主义，尤其表现在对税收法定原则的追求上。 财政法定理念，最早就体现为 17 和 18 世纪西方“未 经人民自己或其代表的同意不纳税”这一朴素的追 求，长期的发展才逐步成为现代民主政治的基石。英 国通过《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等一 系列的法律文件，确定了税收法定的基本原则; 美国 的宪政民主，更是围绕限制政府税收权展开; 法国 《人权和公民权宣言》更是在第 14 条明确了“公民都 有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加 以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式 和时期”。民主政治建设的历程，总与财政制度特别 是税收制度的变革紧密关联，正因为如此，我国《立 法法》才将财政法定确立为一项重要原则。《立法 法》第 7 条规定，全国人大制定基本法律，全国人大 常委会制定基本法律以外的其他法律; 而第 8 条第 8 项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范 围。在财税领域坚持法定原则，不仅仅是现实的一种 需要，也是《立法法》相关规定的具体实施。 从税收立法的角度看，有必要对现有的非法律位 阶的税种法( 行政法规) 进行修改，然后经过施行实 践的检验，通过适当的立法程序将之上升为法律。现 行有待上升为法律的税种法主要集中在流转税种，包 括增值税条例、消费税条例、营业税条例。相关条例 的修订，虽然未直接完成法定原则的形式要求，但这 种层面上的修订不仅回应了我国经济发展的现实需 求，为将来由条例上升为法律奠定了基础。从长远的 角度来看，对税收———财政收入的主体部分通过法律 形式规范，既是法定原则的形式要求，也是最大程度 的体现民意，反映民智和民主立法、科学立法的客观 要求。 参考文献: ［1］ 贾康，李全． 财政理论发展识踪———结合“公共财政”的点评［J］． 财政研究，2005，8． ［2］ 詹姆斯·M·布坎南，理查德·A·马斯格雷夫． 公共财政与公共选择: 两种截然不同的国家观［M］． 北京: 中国财政经济出版社， 2000． ［3］ 汤玉刚，范方志． 财政规模决定: 一个经验模型［J］． 财经研究，2005，10． ［4］ 吕炜． 市场化进程与公共财政的范围［J］． 经济社会体制比较，2004，1． ［5］ 刘剑文主编． 财税法学［M］． 北京: 高等教育出版社，2004． ［6］ 司春霞． 论和谐社会中的利益协调———从立法的视角分析利益协调［J］． 西昌学院学报( 社会科学版) ，2009，1． Public Finance and the Establishment of Legal System of the Fiscal and Tax Liu Jian-wen ( Law School of Peking University，Beibing 100871) 【Abstract】Public finance is the foundation stone to establish the system of fiscal and tax law． The core of public finance is to suffice the public demand of society and its essence is to empower the taxpayers to participate in decisions，management and supervision of the governmental economic activities． With a view of promoting and refining the legal system of fiscal and tax law，we should highlight the principle of fiscal democracy，fiscal legitimacy，fiscal equity as well as the fiscal stability and in turn to realize the harmony of the system of fiscal and tax law． 【Key words】public finance; fiscal democracy; system establishment ( 责任编辑: 唐艳秋)