復里大学 《货币绎济学》课程报告 NIV 中央银行独立性的理论利弊、政策含义与现实要求 基于 Bernanke(2017)与 Stiglitz(1998)的归纳与评论 系:经济学院 院专姓 业:货币经济学 名:蔡奕娴木卡代斯·艾克拜尔 张萌颖朱文瑾周赵阿努达日 指导教师:田素华教授 完成日期:2019年4月16日
《货币经济学》课程报告 中央银行独立性的理论利弊、政策含义与现实要求 ——基于 Bernanke（2017）与 Stiglitz（1998）的归纳与评论 院 系： 经济学院 专 业： 货币经济学 姓 名： 蔡奕娴 木卡代斯·艾克拜尔 张萌颖 朱文瑾 周赵 阿努达日 指 导 教 师： 田素华教授 完 成 日 期： 2019 年 4 月 16 日
摘要/目录 摘要 随着各国市场经济的发展、金融体系的完善,信用货币在各国经济中发挥着 日益重要的作用,对货币政策的制定要求也越来越高,因此作为货币政策制定主 体一一中央银行,其独立性也越来越受到关注。然而各国政府、各理论学者对央 行独立性有着不同的理解,不同时代的学者亦持有不同的观点,由此产生了对央 行独立性这一特征的不同评价。本文以 Bernanke(2017)与 Stiglitz(1998)两篇 文章对央行独立性的阐释为基础,首先结合文章及各国中央银行对央行独立性的 官方定义阐释了对央行独立性的整体理解,进而通过对央行独立性的优缺点进行 分析得出央行独立性优势大于劣势的结论,最后本文结合中国人民银行的现实情 况,对其独立性特点进行分析并提出了相关建议 关键词:央行独立性定义优点缺点中国人民银行
摘要/目录 摘 要 随着各国市场经济的发展、金融体系的完善，信用货币在各国经济中发挥着 日益重要的作用，对货币政策的制定要求也越来越高，因此作为货币政策制定主 体——中央银行，其独立性也越来越受到关注。然而各国政府、各理论学者对央 行独立性有着不同的理解，不同时代的学者亦持有不同的观点，由此产生了对央 行独立性这一特征的不同评价。本文以 Bernanke（2017）与 Stiglitz（1998）两篇 文章对央行独立性的阐释为基础，首先结合文章及各国中央银行对央行独立性的 官方定义阐释了对央行独立性的整体理解，进而通过对央行独立性的优缺点进行 分析得出央行独立性优势大于劣势的结论，最后本文结合中国人民银行的现实情 况，对其独立性特点进行分析并提出了相关建议。 关键词：央行独立性 定义 优点 缺点 中国人民银行
摘要/目录 目录 、中央银行独立性的内涵与定义 二、中央银行独立性的利弊分析与讨论….12 (一)央行独立性的理论基础与现实要求… 1、理论基础 2、政策要求 (二)央行独立性的弊端分析与现实矛盾 1、理论弊端…… 现实佐证 4444 、中国人民银行独立性现状分析与建议 )中国人民银行独立性的缺失 (二)提高中国人民银行独立性的政策建议 参考文献
摘要/目录 目 录 一、中央银行独立性的内涵与定义............................................................................1 二、中央银行独立性的利弊分析与讨论....................................................................2 （一）央行独立性的理论基础与现实要求.................................................................2 1、理论基础 ...................................................................................................2 2、政策要求 ...................................................................................................3 （二）央行独立性的弊端分析与现实矛盾.................................................................4 1、理论弊端 ...................................................................................................4 2、现实佐证 ...................................................................................................4 三、中国人民银行独立性现状分析与建议................................................................4 （一）中国人民银行独立性的缺失 ..............................................................................4 （二）提高中国人民银行独立性的政策建议............................................................5 参考文献........................................................................................................................6
、中央银行独立性的内涵与定义 斯蒂格利茨(1998)将中央银行独立性定义为货币政策的制定权被授予非民选官员,而 政府对货币政策的影响有限。这一阐释强调了“非民选”作为央行独立性的核心内涵,指出 许多决策者既不是由民选官员任命的,也不经由政府批准,因此中央银行的独立性不符合民 主的价值观。同时中央银行的独立性并不意味着央行存在于政治真空环境,而是货币政策决 策权高度集中于央行。斯蒂格利茨将央行独立性的特征归纳为两点:其一,货币政策决策权 力高度集中;其二,央行的运作方式透明度较低 而于伯南克(2017)而言,现代“中央银行独立性”的含义包括以下四个要素:其 中央银行的制度结构由民主选举产生的代表确立,包括中央银行职权、目标的订立以及其领 导者任命:其二,当选代表定期审查央行的货币政策以及朝着既定目标取得的进展,央行必 须为此提供资料、保证政策透明度;其三,在以上约束之下,允许央行不受政治干预地使用 和管理货币政策工具;其四,国会代表可以通过更换领导层及机构改革,对央行的表现不佳 做出反应。综上所述,伯南克所言的央行独立性并非无从问责的“完全自治”,美国国会与 央行之间是委托代理关系,美联储拥有工具独立性而无目标独立性。 不同时代的学者对于央行独立性有着不同的视角和理解,而在央行独立作为普适规则的 现代,各国的中央银行对于自身独立性的定义也有着显著的差异,笔者试图通过各央行对于 自身独立性的阐释之中归纳其主要特征 (一)美国联邦储备局 美联储由国会任命、对国会负责,国会规定其货币政策宏观目标为就业最大化和稳定物 价。独立性确保了货币政策不会受制于政治压力,经选举产生的政府成员不得在董事会仼职 资金来源主要是通过公开市场操作获得的政府债券利息,而非通过国会预算程序获得。在支 付了支出后,还需将剩余收益移交给财政部 (二)欧洲中央银行 欧洲央行的独立性有着机构、个人、功能和操作、财务及组织、法律地位五大支柱,为 其维持自行制定的价格稳定目标提供了较强的保障 (三)日本银行 日本银行具有从属于政府、具备专业知识、保持中立的特征,但实际操作中政府在监督 银行行为是否符合法律法规的同时最大程度地尊重银行在现金和货币管理、业务经营等方面 的自主权。执行银行业务和组织管理所需费用的预算需要经财政部长批准,而这一过程中对 于透明度有着较高的要求。 (四)英格兰银行 英格兰银行在1946年由私有化转向国有化后,由财政部持有其全部股份,管理人员皆 由政府建议、英王任命。英格兰银行对财政大臣负责,货币政策决定权在政府手中,央行整 体独立性较低 (五)中国人民银行 中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策、履行职责、开展业务,不受地方 内容基于各中央银行网站关于“中央银行独立性”条目的官方阐释归纳总结 1/6
正 文 1 / 6 一、中央银行独立性的内涵与定义 斯蒂格利茨（1998）将中央银行独立性定义为货币政策的制定权被授予非民选官员，而 政府对货币政策的影响有限。这一阐释强调了“非民选”作为央行独立性的核心内涵，指出 许多决策者既不是由民选官员任命的，也不经由政府批准，因此中央银行的独立性不符合民 主的价值观。同时中央银行的独立性并不意味着央行存在于政治真空环境，而是货币政策决 策权高度集中于央行。斯蒂格利茨将央行独立性的特征归纳为两点：其一，货币政策决策权 力高度集中；其二，央行的运作方式透明度较低。 而于伯南克（2017）而言，现代“中央银行独立性”的含义包括以下四个要素：其一， 中央银行的制度结构由民主选举产生的代表确立，包括中央银行职权、目标的订立以及其领 导者任命；其二，当选代表定期审查央行的货币政策以及朝着既定目标取得的进展，央行必 须为此提供资料、保证政策透明度；其三，在以上约束之下，允许央行不受政治干预地使用 和管理货币政策工具；其四，国会代表可以通过更换领导层及机构改革，对央行的表现不佳 做出反应。综上所述，伯南克所言的央行独立性并非无从问责的“完全自治”，美国国会与 央行之间是委托代理关系，美联储拥有工具独立性而无目标独立性。 不同时代的学者对于央行独立性有着不同的视角和理解，而在央行独立作为普适规则的 现代，各国的中央银行对于自身独立性的定义也有着显著的差异，笔者试图通过各央行对于 自身独立性的阐释之中归纳其主要特征1： （一）美国联邦储备局 美联储由国会任命、对国会负责，国会规定其货币政策宏观目标为就业最大化和稳定物 价。独立性确保了货币政策不会受制于政治压力，经选举产生的政府成员不得在董事会任职。 资金来源主要是通过公开市场操作获得的政府债券利息，而非通过国会预算程序获得。在支 付了支出后，还需将剩余收益移交给财政部。 （二）欧洲中央银行 欧洲央行的独立性有着机构、个人、功能和操作、财务及组织、法律地位五大支柱，为 其维持自行制定的价格稳定目标提供了较强的保障。 （三）日本银行 日本银行具有从属于政府、具备专业知识、保持中立的特征，但实际操作中政府在监督 银行行为是否符合法律法规的同时最大程度地尊重银行在现金和货币管理、业务经营等方面 的自主权。执行银行业务和组织管理所需费用的预算需要经财政部长批准，而这一过程中对 于透明度有着较高的要求。 （四）英格兰银行 英格兰银行在 1946 年由私有化转向国有化后，由财政部持有其全部股份，管理人员皆 由政府建议、英王任命。英格兰银行对财政大臣负责，货币政策决定权在政府手中，央行整 体独立性较低。 （五）中国人民银行 中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策、履行职责、开展业务，不受地方 1 内容基于各中央银行网站关于“中央银行独立性”条目的官方阐释归纳总结
政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。在法律地位上既具有行政隶属性,又具有相 对独立性 、中央银行独立性的利弊分析与讨论 由前文分析可知,中央银行独立性作为一国中央银行地位的确认、货币政策制定与执行 的约束和方式,既有其民主意识形态层面的含义,同时在经济运行、政策操作层面也有着重 要的指导意义。不同时期的学者围绕央行是否应该具有独立性、应该实行何种程度、哪些层 面上的独立性进行了广泛而深入的分析和讨论。辩证地看待这一问题,央行独立性必然有其 利弊所在 (一)央行独立性的理论基础与现实要求 1、理论基础 伯南克(2017)指出中央银行独立性的最重要基础是货币政策的时间一致性理论,但这 并非其唯一好处,主要观点可以归纳如下: (1)货币政策的时间一致性 中央银行独立性最重要的理论基础是其有助于解决货币政策的时间一致性问题,即独立 央行比存在短视倾向的政客更有考虑长远利益的眼光,从而降低货币政策制定者以通胀为代 价推动短期产出提高的风险。然而这一主流理论亦面临着后危机时代各国普遍的长期低通胀 环境以及由此引发的对于央行与政府协调提高通胀的呼声;而事实上央行独立性的反对者往 往同时是央行通过量化宽松和降息提高通胀目标的反对者,这一点亦与理论相悖。因此,这 理论基础并非支持央行独立性的唯一原因 (2)货币政策制定的高度技术性 独立央行的政策制定者往往比政治家有着更为强大的经济或金融背景,从而在货币政策 制定这一具有高度技术性的工作中发挥其专业知识优势,降低由于非专业性造成政策失误的 风险。 (3)货币政策的时间和市场敏感性 货币政策往往具有较大的敏感性,会受到时间推移和市场状况变化的影响,从而需要 个能够对不断变化的经济和财政状况作出迅速和准确反应的专业机构来管理,而在大多数国 家中这一角色由独立央行扮演 (4)与市场保持信息一致、连贯、及时沟通的需要 有效的货币政策主要的作用渠道之一即是对于市场预期的引导,从而需要货币政策制定 者与金融市场保持有效的沟通,而政府和立法机构往往没有能力做到这一点,甚至其对于央 行决策的事后干预或沟通也会对市场造成不确定性的冲击,削弱货币政策的有效性 (5)长期机构信誉的发展和形成 由于货币政策运行效果的滞后性,财政部长较短的换届周期使得其作为货币政策制定者 的政策连续性和连贯性难以保证,政党的更迭进一步增大了政策变动的可能。而独立的中央 银行更有能力发展长期的机构信誉,从而稳定通胀预期,支持前瞻性指引工具的使用,使得 政策反应可预期,避免政策突变对于经济的冲击 (6)规避政治和道德风险 财政部作为政府下属部门之一,不可避免地存在出于政治考虑而采取特定货币政策的动 机,例如利用降息来分散无关政治事件的公众影响力等。即使财政部不会如此行事,由于信 2/6
正 文 2 / 6 政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。在法律地位上既具有行政隶属性，又具有相 对独立性。 二、中央银行独立性的利弊分析与讨论 由前文分析可知，中央银行独立性作为一国中央银行地位的确认、货币政策制定与执行 的约束和方式，既有其民主意识形态层面的含义，同时在经济运行、政策操作层面也有着重 要的指导意义。不同时期的学者围绕央行是否应该具有独立性、应该实行何种程度、哪些层 面上的独立性进行了广泛而深入的分析和讨论。辩证地看待这一问题，央行独立性必然有其 利弊所在。 （一）央行独立性的理论基础与现实要求 1、理论基础 伯南克（2017）指出中央银行独立性的最重要基础是货币政策的时间一致性理论，但这 并非其唯一好处，主要观点可以归纳如下： （1）货币政策的时间一致性 中央银行独立性最重要的理论基础是其有助于解决货币政策的时间一致性问题，即独立 央行比存在短视倾向的政客更有考虑长远利益的眼光，从而降低货币政策制定者以通胀为代 价推动短期产出提高的风险。然而这一主流理论亦面临着后危机时代各国普遍的长期低通胀 环境以及由此引发的对于央行与政府协调提高通胀的呼声；而事实上央行独立性的反对者往 往同时是央行通过量化宽松和降息提高通胀目标的反对者，这一点亦与理论相悖。因此，这 一理论基础并非支持央行独立性的唯一原因。 （2）货币政策制定的高度技术性 独立央行的政策制定者往往比政治家有着更为强大的经济或金融背景，从而在货币政策 制定这一具有高度技术性的工作中发挥其专业知识优势，降低由于非专业性造成政策失误的 风险。 （3）货币政策的时间和市场敏感性 货币政策往往具有较大的敏感性，会受到时间推移和市场状况变化的影响，从而需要一 个能够对不断变化的经济和财政状况作出迅速和准确反应的专业机构来管理，而在大多数国 家中这一角色由独立央行扮演。 （4）与市场保持信息一致、连贯、及时沟通的需要 有效的货币政策主要的作用渠道之一即是对于市场预期的引导，从而需要货币政策制定 者与金融市场保持有效的沟通，而政府和立法机构往往没有能力做到这一点，甚至其对于央 行决策的事后干预或沟通也会对市场造成不确定性的冲击，削弱货币政策的有效性 （5）长期机构信誉的发展和形成 由于货币政策运行效果的滞后性，财政部长较短的换届周期使得其作为货币政策制定者 的政策连续性和连贯性难以保证，政党的更迭进一步增大了政策变动的可能。而独立的中央 银行更有能力发展长期的机构信誉，从而稳定通胀预期，支持前瞻性指引工具的使用，使得 政策反应可预期，避免政策突变对于经济的冲击。 （6）规避政治和道德风险 财政部作为政府下属部门之一，不可避免地存在出于政治考虑而采取特定货币政策的动 机，例如利用降息来分散无关政治事件的公众影响力等。即使财政部不会如此行事，由于信
息不对称导致的缺乏信心也可能使得社会对于政策的真实目的产生疑虑,从而削减货币政策 的有效性。 在理论阐释之上,伯南克对于中央银行独立性的支持提出了界定和约束:首先,央行 独立性是一个工具原则,而不是一个意识形态或哲学命题,其适用性可能因政策职能或经济 环境的改变而不同。当协调的目标符合中央银行的任务,并且在缺乏协调的情况下无法实现 时,央行可以在保留停止协调权力的前提下与财政当局协调制定货币政策,也即就央行独立 性原则做出让步 2、政策要求 除了理论上能够为政策执行带来的益处之外,现实中政策制定也对央行独立性提出了要 求 从特定货币政策工具的视角来看,2008年金融危机使全世界遭遇了严重的经济衰退和 短期利率接近于零的双重挑战,这使得传统的利率调控货币政策受到了限制;各央行因此创 新了一系列货币政策工具。在近十年的实践之中,美联储以前瞻性指引为代表的一些货币政 策工具在实践中表现出了出色的效率,并将会进入其标准工具箱成为常态化的操作。前瞻性 指引操作对央行的透明度产生了高要求,这一要求与央行独立性有着密不可分的联系。 前瞻性指引是指就政策利率及其未来走势的预期与市场进行沟通,可以根据央行表述的 明确成都分为“德尔菲指引”和“奥德修斯指引”两种。这一政策工具的实质是加强中央银 行的透明度,提高货币政策的可预测性,通过市场的正反馈效应使其更加有效。2008年金 融危机之后,联邦公开市场委员会(FoMC)制定的指导方针取得了明显的成功,央行透明 度提高应是未来发展必然趋势,而央行透明度提高的必要条件即是央行的独立性。 另一方面,前瞻性指引可以分为“国家依赖”与“时间依赖”两种类型,正如 Williams (2016)所指出,时间依赖的前瞻性指引更具有可信性。当政策制定者和市场有着不同经济 前景预期时,基于日期的指导更加可取。如果“时间依赖”是更有效率的前瞻性指引方式 那么为了维持央行自身未来预期的理性和稳定性不受其他因素影响,保持央行独立性是必要 的选择。 除了新型货币政策工具之外,货币政策的总体有效性也为央行独立性提供了现实基础。 央行的货币政策框架需要适应经济条件的变化,而其调整与选择则与央行的独立性有密切的 关系。在20世纪70年代“滞胀”的影响下,各经济体纷纷开始采用单一目标的通货膨胀目 标制规则。而当今低名义利率、低通胀和缓慢的经济增长日益成为各主要经济体面临的问题, 些经济学家提出了调整货币政策框架的建议,包括制定更高的通胀目标、采用价格水平目 标制、临时价格水平目标制等。虽然各项建议具体的操作内容不尽相同,但是其有效发挥都 受到央行独立程度的影响。 方面,央行独立程度会影响其决策的时效性。新的经济条件要求银行在货币政策规则 上作出调整,但各项外部因素的限制带来的协商过程使得央行无法快速对经济条件的变化做 出反应以降低损失。如提高通胀的做法由于对购买力的影响将引起民众的反对、其对价格稳 定性及就业的影响将引起政府机关的反对,都将延长政策选择过程中的协商过程 另一方面,央行的独立程度会影响其承诺的可信度。上文的三项改良措施作为规则性目 标,需要央行在长期的承诺予以保证。只有当央行可以免受政治、意识形态等因素的影响 以长期的经济条件为目标,承诺的有效性才可以保证,各项货币政策规则才可以有效运行。 3/6
正 文 3 / 6 息不对称导致的缺乏信心也可能使得社会对于政策的真实目的产生疑虑，从而削减货币政策 的有效性。 在理论阐释之上， 伯南克对于中央银行独立性的支持提出了界定和约束：首先，央行 独立性是一个工具原则，而不是一个意识形态或哲学命题，其适用性可能因政策职能或经济 环境的改变而不同。当协调的目标符合中央银行的任务，并且在缺乏协调的情况下无法实现 时，央行可以在保留停止协调权力的前提下与财政当局协调制定货币政策，也即就央行独立 性原则做出让步。 2、政策要求 除了理论上能够为政策执行带来的益处之外，现实中政策制定也对央行独立性提出了要 求。 从特定货币政策工具的视角来看，2008 年金融危机使全世界遭遇了严重的经济衰退和 短期利率接近于零的双重挑战，这使得传统的利率调控货币政策受到了限制；各央行因此创 新了一系列货币政策工具。在近十年的实践之中，美联储以前瞻性指引为代表的一些货币政 策工具在实践中表现出了出色的效率，并将会进入其标准工具箱成为常态化的操作。前瞻性 指引操作对央行的透明度产生了高要求，这一要求与央行独立性有着密不可分的联系。 前瞻性指引是指就政策利率及其未来走势的预期与市场进行沟通，可以根据央行表述的 明确成都分为“德尔菲指引”和“奥德修斯指引”两种。这一政策工具的实质是加强中央银 行的透明度，提高货币政策的可预测性，通过市场的正反馈效应使其更加有效。2008 年金 融危机之后，联邦公开市场委员会（FOMC）制定的指导方针取得了明显的成功，央行透明 度提高应是未来发展必然趋势，而央行透明度提高的必要条件即是央行的独立性。 另一方面，前瞻性指引可以分为“国家依赖”与“时间依赖”两种类型，正如 Williams （2016）所指出，时间依赖的前瞻性指引更具有可信性。当政策制定者和市场有着不同经济 前景预期时，基于日期的指导更加可取。如果“时间依赖”是更有效率的前瞻性指引方式， 那么为了维持央行自身未来预期的理性和稳定性不受其他因素影响，保持央行独立性是必要 的选择。 除了新型货币政策工具之外，货币政策的总体有效性也为央行独立性提供了现实基础。 央行的货币政策框架需要适应经济条件的变化，而其调整与选择则与央行的独立性有密切的 关系。在 20 世纪 70 年代“滞胀”的影响下，各经济体纷纷开始采用单一目标的通货膨胀目 标制规则。而当今低名义利率、低通胀和缓慢的经济增长日益成为各主要经济体面临的问题， 一些经济学家提出了调整货币政策框架的建议，包括制定更高的通胀目标、采用价格水平目 标制、临时价格水平目标制等。虽然各项建议具体的操作内容不尽相同，但是其有效发挥都 受到央行独立程度的影响。 一方面，央行独立程度会影响其决策的时效性。新的经济条件要求银行在货币政策规则 上作出调整，但各项外部因素的限制带来的协商过程使得央行无法快速对经济条件的变化做 出反应以降低损失。如提高通胀的做法由于对购买力的影响将引起民众的反对、其对价格稳 定性及就业的影响将引起政府机关的反对，都将延长政策选择过程中的协商过程。 另一方面，央行的独立程度会影响其承诺的可信度。上文的三项改良措施作为规则性目 标，需要央行在长期的承诺予以保证。只有当央行可以免受政治、意识形态等因素的影响， 以长期的经济条件为目标，承诺的有效性才可以保证，各项货币政策规则才可以有效运行
(二)央行独立性的弊端分析与现实矛盾 1、理论弊端 由前文分析可知,央行独立性对于斯蒂格利茨(1998)而言意味着权力集中以及高度不 透明性。斯蒂格利茨基于以下三个要点反对权力集中和央行秘密化操作,进而对中央银行的 独立提出质疑:其一,中央银行的独立性有悖于民主制度,因为对宏观经济形势有重大影响 的货币决策将与民选官员无关;其二,美联储制定货币政策时运用的专业知识主要来源于金 融业内的银行家们,而非研究机构中的专家学者,导致央行的“专业性”存疑;其三,独立 的中央银行更有可能将金融部门的价值强加于整个社会之上将商业银行的利益置于纳税人 的利益之上。斯蒂格利茨指出,央行货币政策委员会的价值判断不能完全代表社会的更广泛 的利益,这一点尤其表现在在通胀和失业两大目标之间的权衡中。 2、现实佐证 斯蒂格利茨(1998)指出,美联储的实际决策中存在着央行权利集中,个人价值观左右 政策判以及监管漏洞,信息不透明等问题。 上世纪80年代,由于押注利率下降,银行选择持有大量长期美国国债,银行会计基于 面值来估值债券。而美联储作为监管机构,判断风险的依据是违约的可能性而非资产价格可 能的波动性。美联储在评估风险的方式上犯了一个错误,这一点得到了与美联储争论过的其 他政府成员的一致认同。20世纪80年代末的利率上升导致银行资产的价值下降,加上贷款 的大量损失,迫使许多银行缩减贷款,经济复苏受到阻碍。 货币主义者长期以来一直认为美联储的“独立性”是其存在诸多问题的主要原因,一方 面阻碍了货币政策有效实施,另一方面以固定“规则”替代“相机抉择”失去灵活性。现实 中的事例即是美联储在20世纪70年代的决策存在着前后自相矛盾之处:一方面实施控制 通货膨胀的政策,另一方面实施连续的放松银根政策又加速了通货膨胀,其结果是最后不得 不实行紧缩银根政策,并导致“金融浩劫”。 三、中国人民银行独立性现状分析与建议 根据以上对央行独立性的分析,可以看到中央银行的独立性对货币政策的时间一致性 技术性、市场敏感性等方面有着重要作用,这表明在货币政策与经济发展联系日益紧密的今 天,央行独立性对保证经济的平稳运行变得更加重要。因此下文将以中国人民银行为例,分 析我国央行独立性中所存在的问题,并提出一些建议。 (一)中国人民银行独立性的缺失 1、法律地位角度 中国人民银行是国家行政机关,履行政府责任,作为一个社会管理者进行财务管理、国 民经济干预;其次是一个特殊的金融机构,管理国家金融行业和执行中央银行作为银行的职 能。这种状况决定了中国人民银行仍然是隶属于国务院的机构,“没有法律地位的独立” 2、组织人事角度 中国人民银行在法律上直接隶属于国务院,在执行货币政策时不受各级政府部门的干涉 在组织上有较强的独立性。但是从人事独立性角度来看,货币政策委员会除了行长、证监会 主席及外管局局长必须是当然委员以外,其他委员单位的调整由国务院决定。如央行主席由 国务院总理提名,国家主席任免。这与央行独立性定义中管理层民主选举产生的要求有较大 不同,因此可以看出,中国人民银行虽然在组织上有较强独立性,但是在人事方面独立性仍
正 文 4 / 6 （二）央行独立性的弊端分析与现实矛盾 1、理论弊端 由前文分析可知，央行独立性对于斯蒂格利茨（1998）而言意味着权力集中以及高度不 透明性。斯蒂格利茨基于以下三个要点反对权力集中和央行秘密化操作，进而对中央银行的 独立提出质疑：其一，中央银行的独立性有悖于民主制度，因为对宏观经济形势有重大影响 的货币决策将与民选官员无关；其二，美联储制定货币政策时运用的专业知识主要来源于金 融业内的银行家们，而非研究机构中的专家学者，导致央行的“专业性”存疑；其三，独立 的中央银行更有可能将金融部门的价值强加于整个社会之上，将商业银行的利益置于纳税人 的利益之上。斯蒂格利茨指出，央行货币政策委员会的价值判断不能完全代表社会的更广泛 的利益，这一点尤其表现在在通胀和失业两大目标之间的权衡中。 2、现实佐证 斯蒂格利茨（1998）指出，美联储的实际决策中存在着央行权利集中，个人价值观左右 政策判以及监管漏洞，信息不透明等问题。 上世纪 80 年代，由于押注利率下降，银行选择持有大量长期美国国债，银行会计基于 面值来估值债券。而美联储作为监管机构，判断风险的依据是违约的可能性而非资产价格可 能的波动性。美联储在评估风险的方式上犯了一个错误，这一点得到了与美联储争论过的其 他政府成员的一致认同。20 世纪 80 年代末的利率上升导致银行资产的价值下降，加上贷款 的大量损失，迫使许多银行缩减贷款，经济复苏受到阻碍。 货币主义者长期以来一直认为美联储的“独立性”是其存在诸多问题的主要原因，一方 面阻碍了货币政策有效实施，另一方面以固定“规则”替代“相机抉择”失去灵活性。现实 中的事例即是美联储在 20 世纪 70 年代的决策存在着前后自相矛盾之处：一方面实施控制 通货膨胀的政策，另一方面实施连续的放松银根政策又加速了通货膨胀，其结果是最后不得 不实行紧缩银根政策，并导致“金融浩劫”。 三、中国人民银行独立性现状分析与建议 根据以上对央行独立性的分析，可以看到中央银行的独立性对货币政策的时间一致性、 技术性、市场敏感性等方面有着重要作用，这表明在货币政策与经济发展联系日益紧密的今 天，央行独立性对保证经济的平稳运行变得更加重要。因此下文将以中国人民银行为例，分 析我国央行独立性中所存在的问题，并提出一些建议。 （一）中国人民银行独立性的缺失 1、法律地位角度 中国人民银行是国家行政机关，履行政府责任，作为一个社会管理者进行财务管理、国 民经济干预；其次是一个特殊的金融机构，管理国家金融行业和执行中央银行作为银行的职 能。这种状况决定了中国人民银行仍然是隶属于国务院的机构，“没有法律地位的独立”。 2、组织人事角度 中国人民银行在法律上直接隶属于国务院，在执行货币政策时不受各级政府部门的干涉， 在组织上有较强的独立性。但是从人事独立性角度来看，货币政策委员会除了行长、证监会 主席及外管局局长必须是当然委员以外，其他委员单位的调整由国务院决定。如央行主席由 国务院总理提名，国家主席任免。这与央行独立性定义中管理层民主选举产生的要求有较大 不同，因此可以看出，中国人民银行虽然在组织上有较强独立性，但是在人事方面独立性仍
有待提高。 3、货币政策制定角度 由于央行在组织人事上的独立性问题,目前我国的货币政策委员会主要由政府官员构成, 学者数量偏少且欠缺企业代表,或难以全面客观地反映社会各界的期望,对我国货币政策的 公正性、科学性造成一定影响。中国的货币政策委员会更多地是一个咨询议事机构,并不享 有实际决策权 此外,基于我国仍处于经济转轨过程中的现实国情,中国人民银行无法像大多数发达国 家央行一样采取单一目标制(价格稳定)的政策目标,故目前我国央行采用多目标制,包括 四大年度目标与两大动态目标。四大年度目标为:稳定物价、促进经济增长、保持就业、保 持国际收支平衡;两大动态目标为:金融改革开放、发展金融市场。这一现状从客观上讲会 一定程度上影响货币政策制定的独立性。 (二)提高中国人民银行独立性的政策建议 1、明确立法 在《中华人民共和国中国人民银行法》中进一步明确国务院与央行之间的关系,建立相 互尊重、合作基础上的、新型的领导与被领导的关系。授权央行能够独立自主地制定与实施 货币政策,政府无需对其制定和实施的货币政策进行过多的干预,只需对货币政策目标和经 济运行结果监督。 提高央行货币政策委员会成员专业性 目前,货币政策委员会中金融专家只占三名,而且任期为2年,其余委员为政府官员, 因此货币政策委员会极大地代表了政府意志。建议增加货币政策委员会金融专家的数量,使 专家数量占央行货币委员的比例扩大、任期延长。 3、增加央行货币政策透明度 目前我国货币政策信息披露与国际货币基金组织SDDS标准还存在一定差距,可以提高 对外公布数据的完整性来增强央行透明度,并加强政策制定过程、政策走势方面的披露。 5/6
正 文 5 / 6 有待提高。 3、货币政策制定角度 由于央行在组织人事上的独立性问题，目前我国的货币政策委员会主要由政府官员构成， 学者数量偏少且欠缺企业代表，或难以全面客观地反映社会各界的期望，对我国货币政策的 公正性、科学性造成一定影响。中国的货币政策委员会更多地是一个咨询议事机构，并不享 有实际决策权。 此外，基于我国仍处于经济转轨过程中的现实国情，中国人民银行无法像大多数发达国 家央行一样采取单一目标制（价格稳定）的政策目标，故目前我国央行采用多目标制，包括 四大年度目标与两大动态目标。四大年度目标为：稳定物价、促进经济增长、保持就业、保 持国际收支平衡；两大动态目标为: 金融改革开放、发展金融市场。这一现状从客观上讲会 一定程度上影响货币政策制定的独立性。 （二）提高中国人民银行独立性的政策建议 1、明确立法 在《中华人民共和国中国人民银行法》中进一步明确国务院与央行之间的关系，建立相 互尊重、合作基础上的、新型的领导与被领导的关系。授权央行能够独立自主地制定与实施 货币政策，政府无需对其制定和实施的货币政策进行过多的干预，只需对货币政策目标和经 济运行结果监督。 2、提高央行货币政策委员会成员专业性 目前，货币政策委员会中金融专家只占三名，而且任期为 2 年，其余委员为政府官员， 因此货币政策委员会极大地代表了政府意志。建议增加货币政策委员会金融专家的数量，使 专家数量占央行货币委员的比例扩大、任期延长。 3、增加央行货币政策透明度 目前我国货币政策信息披露与国际货币基金组织 SDDS 标准还存在一定差距，可以提高 对外公布数据的完整性来增强央行透明度，并加强政策制定过程、政策走势方面的披露
参考文献 参考文献 [1]Stiglitz, JOSEPH, 1998. Central Banking in a Democratic Society DE ECONOMIST 146(2) [2]Ben Bernanke, 2017. Monetary Policy in a New Era. Brookings Institution 3]陈坚木.中央银行法律地位独立性研究[D]郑州大学2018 [4]李亚朋.我国中央银行的独立性探究[D]河南大学,2017 [5]刘津含中央银行的独立性研究中国物价201610):6-8 6/6
参考文献 6 / 6 参考文献 [1]Stiglitz, JOSEPH, 1998. Central Banking in a Democratic Society. DE ECONOMIST 146(2). [2]Ben Bernanke, 2017. Monetary Policy in a New Era. Brookings Institution. [3]陈坚木. 中央银行法律地位独立性研究[D].郑州大学,2018. [4]李亚朋. 我国中央银行的独立性探究[D].河南大学,2017. [5]刘津含.中央银行的独立性研究[J].中国物价,2016(10):6-8
