组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 復 亘大孥 小NID 中国将央行独立性提高到美联储水平的益处分 析及其可行性探讨 课程名称:货币经济学 课程代码:ECON13002201 小组成员:第一组:王庐玥、唐雨枫、张思婕、姜钦钰
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 中国将央行独立性提高到美联储水平的益处分 析及其可行性探讨 课程代码：ECON130022.01 课程名称： 货币经济学 小组成员：第一组：王庐玥、唐雨枫、张思婕、姜钦钰
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 中国应将其央行的独立程度提高到美国联储那样的水平的 益处分析以及可行性探讨 1.央行独立性的内涵 11中央银行独立性的由来及定义 1962年,弗里德曼提出:中央银行应该是与立法、行政、司法部门同等的一个独立的 政府部门,而且它的行动受制于司法部门的解释。此后,关于央行独立性,理论界一直众说 纷纭。综合各类解释,可以把央行独立性简单理解为:被法律赋予或实际拥有的权利、决策、 与行动的自主程度 中央银行作为一个国家金融体系中的关键部分,负责对货币政策进行制定与执行,能 够起到稳定货币和金融的作用。但随着国家对中央银行影响和干预的加强,中央银行日益沦 为“政府的工具”以至于其固有的职能难以实现,因此就传统理论界来看,各国中央银行的独 立性主要是强调中央银行与政府之间的相对独立,即央行在履行法定职能时,具有独立的 不依附于政府的法定职权和地位。当然,在各国中央银行制度不断演变和中央银行职能不断 扩展的过程中,人们对中央银行独立性的内涵也不断赋予了新内容,也就是央行的独立性不 仅指相对于政府的独立性,还指相对于金融市场的独立性,以及独立承担法律责任的能力 不仅指货币政策的独立性,还包括金融监管的独立性:不仅指对内独立性,还指对外合作性 具体来说,扩大的中央银行独立性内涵包括三方面的含义:一是中央银行的职责是法律赋予 的或实际拥有的:二是中央银行的职责包括对金融进行监管和调控、制定并执行货币政策 保持金融的稳定,并且为了保证职权能够有效被贯彻执行而采取的一系列方法;三是央行在 行使自主权时受制于其他法律主体的程度,即要处理中央银行与其他法律主体(尤其是政府) 之间的关系。 12中央银行独立性的发展演变 中央银行从诞生到现在已经有三百多年历史,中央银行制度也随着社会的发展而不断 经历着变革与创新,可以说中央银行在不断发展的过程也就是其在不断探索独立性的历程, 关于央行的独立性问题大致经历了以下三个发展历程: (一)从中央银行诞生到第一次世界大战之前,中央银行处于高度独立阶段 这一时期为自由竞争资本主义时期。金本位体制下金融秩序与货币流通比较稳定,国 内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节,再加上经济思想上崇尚自由竞争和政府自由
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 中国应将其央行的独立程度提高到美国联储那样的水平的 益处分析以及可行性探讨 1. 央行独立性的内涵 1.1 中央银行独立性的由来及定义 1962 年，弗里德曼提出：中央银行应该是与立法、行政、司法部门同等的一个独立的 政府部门，而且它的行动受制于司法部门的解释。此后，关于央行独立性，理论界一直众说 纷纭。综合各类解释，可以把央行独立性简单理解为：被法律赋予或实际拥有的权利、决策、 与行动的自主程度。 中央银行作为一个国家金融体系中的关键部分，负责对货币政策进行制定与执行，能 够起到稳定货币和金融的作用。但随着国家对中央银行影响和干预的加强，中央银行日益沦 为“政府的工具”以至于其固有的职能难以实现，因此就传统理论界来看，各国中央银行的独 立性主要是强调中央银行与政府之间的相对独立，即央行在履行法定职能时，具有独立的、 不依附于政府的法定职权和地位。当然，在各国中央银行制度不断演变和中央银行职能不断 扩展的过程中，人们对中央银行独立性的内涵也不断赋予了新内容，也就是央行的独立性不 仅指相对于政府的独立性，还指相对于金融市场的独立性，以及独立承担法律责任的能力； 不仅指货币政策的独立性，还包括金融监管的独立性；不仅指对内独立性，还指对外合作性。 具体来说，扩大的中央银行独立性内涵包括三方面的含义：一是中央银行的职责是法律赋予 的或实际拥有的；二是中央银行的职责包括对金融进行监管和调控、制定并执行货币政策、 保持金融的稳定，并且为了保证职权能够有效被贯彻执行而采取的一系列方法；三是央行在 行使自主权时受制于其他法律主体的程度，即要处理中央银行与其他法律主体（尤其是政府） 之间的关系。 1.2 中央银行独立性的发展演变 中央银行从诞生到现在已经有三百多年历史，中央银行制度也随着社会的发展而不断 经历着变革与创新，可以说中央银行在不断发展的过程也就是其在不断探索独立性的历程， 关于央行的独立性问题大致经历了以下三个发展历程： （一）从中央银行诞生到第一次世界大战之前，中央银行处于高度独立阶段。 这一时期为自由竞争资本主义时期。金本位体制下金融秩序与货币流通比较稳定，国 内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节，再加上经济思想上崇尚自由竞争和政府自由
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 放任,人们对国家宏观调控的手段缺乏认识,政府对中央银行的控制和干预程度都非常有限, 因此中央银行一直保持着较高的独立性 (二)从第一次世界大战到20世纪70年代初,中央银行基本不独立 在这段时期内,中央银行只是作为政府的职能部门,发挥着调控的作用。一战期间 由于战时财政和战后恢复经济的需要,政府利用中央银行增发纸币作为筹资捷径,大多数国 家因此发生了严重的通货膨胀,中央银行的独立性和自由原则也受到了严重的侵犯。随后 20世纪30年代爆发的世界经济危机带来的经济大萧条和大规模失业,一方面令中央银行束 手无策,另一方面以凯恩斯为首的国家干预经济理论的流行,使得中央银行的独立性逐渐丧 失。到第二次世界大战期间,各国又开始重蹈覆辙,这一阶段由于各国普遍陷入严重的经济 和金融困难,中央银行独立性的呼声重新出现,在1920年的布鲁塞尔国际金融会议上,曾 通过了这样一项决议:“中央银行必须不受政府的压力,而应遵循审慎的金融路线而行动。 (三)从上世纪70年代到至今,中央银行处于相对独立阶段 由于20世纪70年代出现经济衰退和通货膨胀并存的滞胀局面,凯恩斯关于国家干预 经济的理论失去市场,而被以弗里德曼为代表的现代货币主义取而代之。加之德国和瑞士低 通货膨胀、适度经济增长的良好现实表现,保持中央银行的独立性已成为各国共识,人们对 于中央银行相对独立于政府的必要性的认识也更为清晰和深刻。比如在1990年美国哈佛大 学的学者通过运用17个工业化国家从1951年到1988年的国民经济统计资料,经过实证分 析指出,央行的独立性与通货膨胀之间存在着明显的负相关性,也就是说,一个相对独立 性较强的中央银行,有利于保持货币币值的稳定,从而为经济的持续快速发展提供稳定的宏 观经济环境。同时,各国也纷纷加快金融改革,以立法的形式提高中央银行的独立性,如美 国的《联邦储备法修正案》、《德意志联邦银行法修正案》及《日本银行修正案》等,可见, 增强中央银行的独立性已成为世界各国立法的大势所趋 13中央银行独立性的衡量标准 在1980年,英国考察金融机构职能委员会在五个方面对中央银行的独立性进行了评价 (1)它的所有权问题,是归谁所有,是国有还是私有:(2)关于其总裁和理事的任命和任 期问题;(3)在执行货币政策的时候应有的法律职责,以及履行这些职责的时候是否受到政 1报告发现在中央银行独立性非常高的德国和瑞士,其经济增长率为3.1%时,通货膨胀指数为3.1%:与之 相反,在中央银行独立程度非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国,其经济增长率为3.8%时,通货膨胀 指数达到了75‰。通过数据有力地说明了中央银行独立性越强,则通货膨胀率越低,反之,通货膨胀率越
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 放任，人们对国家宏观调控的手段缺乏认识，政府对中央银行的控制和干预程度都非常有限， 因此中央银行一直保持着较高的独立性。 （二）从第一次世界大战到 20 世纪 70 年代初，中央银行基本不独立。 在这段时期内，中央银行只是作为政府的职能部门，发挥着调控的作用。一战期间， 由于战时财政和战后恢复经济的需要，政府利用中央银行增发纸币作为筹资捷径，大多数国 家因此发生了严重的通货膨胀，中央银行的独立性和自由原则也受到了严重的侵犯。随后， 20 世纪 30 年代爆发的世界经济危机带来的经济大萧条和大规模失业，一方面令中央银行束 手无策，另一方面以凯恩斯为首的国家干预经济理论的流行，使得中央银行的独立性逐渐丧 失。到第二次世界大战期间，各国又开始重蹈覆辙，这一阶段由于各国普遍陷入严重的经济 和金融困难，中央银行独立性的呼声重新出现，在 1920 年的布鲁塞尔国际金融会议上，曾 通过了这样一项决议：“中央银行必须不受政府的压力，而应遵循审慎的金融路线而行动。” （三）从上世纪 70 年代到至今，中央银行处于相对独立阶段。 由于 20 世纪 70 年代出现经济衰退和通货膨胀并存的滞胀局面，凯恩斯关于国家干预 经济的理论失去市场，而被以弗里德曼为代表的现代货币主义取而代之。加之德国和瑞士低 通货膨胀、适度经济增长的良好现实表现，保持中央银行的独立性已成为各国共识，人们对 于中央银行相对独立于政府的必要性的认识也更为清晰和深刻。比如在 1990 年美国哈佛大 学的学者通过运用 17 个工业化国家从 1951 年到 1988 年的国民经济统计资料，经过实证分 析1指出，央行的独立性与通货膨胀之间存在着明显的负相关性，也就是说，一个相对独立 性较强的中央银行，有利于保持货币币值的稳定，从而为经济的持续快速发展提供稳定的宏 观经济环境。同时，各国也纷纷加快金融改革，以立法的形式提高中央银行的独立性，如美 国的《联邦储备法修正案》、《德意志联邦银行法修正案》及《日本银行修正案》等，可见， 增强中央银行的独立性已成为世界各国立法的大势所趋。 1.3 中央银行独立性的衡量标准 在 1980 年，英国考察金融机构职能委员会在五个方面对中央银行的独立性进行了评价： （1）它的所有权问题，是归谁所有，是国有还是私有；（2）关于其总裁和理事的任命和任 期问题；（3）在执行货币政策的时候应有的法律职责，以及履行这些职责的时候是否受到政 1 报告发现在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为 3.1%时，通货膨胀指数为 3.1%；与之 相反，在中央银行独立程度非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为 3.8%时，通货膨胀 指数达到了 7.5%。通过数据有力地说明了中央银行独立性越强，则通货膨胀率越低，反之，通货膨胀率越 高
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 府的干预,政府与央行之间出现矛盾的时候又应如何调节;(4)央行与政府有关部门人员之 间的联系以及是否会有人员的交换,央行的理事会中有无政府的代表:(5)央行是否要直接 和议会报告其工作。 到1994年,美国纽约联邦储备行行长威廉麦克多诺也提出了相关标准:(1)中央银行 在对政策制定和实施的方面,特别是在货币政策的方面对政府到底享有多大的自由权利:(2) 对中央银行领导人的程序进行任命或撤销:(3)关于中央银行筹集资金的方法,是否与政府 和议会的拨款相关。2 由此看来,中央银行独立性的衡量标准大体可以归纳为以下四个方面的内容:(1)政治 上的独立性。就机构上来说,主要是看中央银行是否隶属于政府或者是与政府相关的部门 是否与地方政府和司法机关相独立:从人事上来说,主要是看政府对中央银行高级决策和管 理人员任免程序的干预能力即其领导人的任免程序与任期是否受到政府的影响,政府有无直 接的代表或是交换人员。(2)职能上的独立性。一方面指中央银行能否自主确定货币政策的 目标,并且根据目标独立地制定和实施货币政策,以及享有发行的专权和控制基础货币的权 利:另一方面指央行能否进行金融监管,独立制定规章制度和实施处罚。(3)经济上的独立 性。主要是指中央银行是否依赖于财政拨款,有无可供独立支配的财源,以及能否抵制财政 透支及其他不合理的融资要求。(4)法律上的独立性。即中央银行的职能和地位有无完整的 法律体系保障,也就是法律在保障央行权益及维护其独立性方面有无可操作性。 14斯提格勒兹对于民主社会中央行独立性的阐述 14.1货币政策是需要的 至少在战后阶段货币政策的成功执行使得经济稳定了下来。当然,货币政策可能会实质 上造成扭曲,但这种扭曲在原本扭曲的经济上构成了“次有选择”。 在经济下滑时,短期内货币当局可能只是将下滑视作短期内对于均衡状态的背离;由于 货币政策存在滞后性,因此扩张性的货币政策可能会在自然恢复的基础上形成通胀。若下滑 依然随着时间发展,则货币当局和政府都已意识到需要去做些什么:同时,经济下滑的更多 信息随着时间的推迟开始被披露,无为而治显然已经不再适合。 1考察金融机构职能委员会报告[R]伦敦:英国文书局.1980 2威廉麦克多诺.一个民主国家中的独立的中央银行—联邦储备委员会的经验[纽约联邦储备银行季 度综览.1994春季号
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 府的干预，政府与央行之间出现矛盾的时候又应如何调节；（4）央行与政府有关部门人员之 间的联系以及是否会有人员的交换，央行的理事会中有无政府的代表；（5）央行是否要直接 和议会报告其工作。1 到 1994 年，美国纽约联邦储备行行长威廉·麦克多诺也提出了相关标准：（1）中央银行 在对政策制定和实施的方面，特别是在货币政策的方面对政府到底享有多大的自由权利；（2） 对中央银行领导人的程序进行任命或撤销；（3）关于中央银行筹集资金的方法，是否与政府 和议会的拨款相关。2 由此看来，中央银行独立性的衡量标准大体可以归纳为以下四个方面的内容：（1）政治 上的独立性。就机构上来说，主要是看中央银行是否隶属于政府或者是与政府相关的部门， 是否与地方政府和司法机关相独立；从人事上来说，主要是看政府对中央银行高级决策和管 理人员任免程序的干预能力即其领导人的任免程序与任期是否受到政府的影响，政府有无直 接的代表或是交换人员。（2）职能上的独立性。一方面指中央银行能否自主确定货币政策的 目标，并且根据目标独立地制定和实施货币政策，以及享有发行的专权和控制基础货币的权 利；另一方面指央行能否进行金融监管，独立制定规章制度和实施处罚。（3）经济上的独立 性。主要是指中央银行是否依赖于财政拨款，有无可供独立支配的财源，以及能否抵制财政 透支及其他不合理的融资要求。（4）法律上的独立性。即中央银行的职能和地位有无完整的 法律体系保障，也就是法律在保障央行权益及维护其独立性方面有无可操作性。 1.4 斯提格勒兹对于民主社会中央行独立性的阐述 1.4.1 货币政策是需要的 至少在战后阶段货币政策的成功执行使得经济稳定了下来。当然，货币政策可能会实质 上造成扭曲，但这种扭曲在原本扭曲的经济上构成了“次有选择”。 在经济下滑时，短期内货币当局可能只是将下滑视作短期内对于均衡状态的背离；由于 货币政策存在滞后性，因此扩张性的货币政策可能会在自然恢复的基础上形成通胀。若下滑 依然随着时间发展，则货币当局和政府都已意识到需要去做些什么；同时，经济下滑的更多 信息随着时间的推迟开始被披露，无为而治显然已经不再适合。 1 考察金融机构职能委员会报告[R]. 伦敦: 英国文书局. 1980 2 威廉·麦克多诺. 一个民主国家中的独立的中央银行——联邦储备委员会的经验[J]. 纽约联邦储备银行季 度综览. 1994 春季号
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 142央行的一个重要职责是维护对于经济状况的信心 个人的观点往往比公开宣布的观点更加悲观。但货币政策相比来说还是根据较为乐观的 公开宣布的观点来执行。美联储主席会斟酌哪些信息应当被披露,而哪些信息应当被保密 143货币政策通常被用来抵制预期通胀的发生,但传统的观念下货币政策有效建立在三个 前提上。斯提格勒兹认为这三个假设前提在实质上都没有被各国央行纳入自己的正式模型 当中。 第一是通胀会使得经济付出代价,因此大家都希望保持低通胀率:斯提格勒兹认为不应 该将通胀率放入目标函数当中。通胀率本身只影响两个变量:产出和产出分配。第二是当通 胀率开始上升时它的增长速度很有可能失控,因此大家都希望能够从事前预警的角度出发来 抵制通胀预期。斯提格勒兹的实证研究是将非加速主义的情形作为加速膨胀模型的第一个特 例。在将失业率作为控制变量之后,他们发现当通胀率上升到一定程度时它会不升反降。第 三是逆转通胀需要很大的代价。根据菲利普斯曲线,即便某个国家在今天更加看重就业情况, 它可能还是会选择在今天降低通胀,因为之后可能会需要用紧缩政策来导致经济萧条从而降 低通胀率。斯提格勒兹认为这也建立在两个摇摇欲坠的假设下。首先,如果真的要在未来用 紧缩政策来降低通胀率,说明现在对于经济的微调是完全没有效果的,那么预先对通胀预期 采取收紧措施是无效的:其次,菲利普斯曲线是凸的,也就是低失业率会导致更高的通胀率。 但斯提格勒兹认为对于菲利普斯曲线的凹凸性实际上应当依赖于实证研究:他的研究表明如 果容许菲利普斯曲线存在断点,则拟合得到的曲线是凹的,但实际上拟合系数不显著。 .44央行的独立性问题 世界范围内现在都有将制定货币政策的权力下放到独立央行的趋势。在一些国家,央行 制定政策和考虑的过程基本是保密的;而在另一些国家,决策却完全掌握在长官手中。斯提 格勒兹认为这些都是令人担忧的。 1441民主概念下的货币政策制定 货币政策在很大程度上决定宏观经济运行状况,而政府则对经济表现负责:由于财政政 策受到财政预算的约束,因此货币政策就成为了主要工具。斯提格勒兹认为不应该将货币政 策的控制权完全移交给央行,不能剥夺当选政府对于央行理应有的控制权。同时,公开透明 已经逐渐成为民主的标志,然而央行如今却一直在暗中操作。央行做出的决定不止是专家做 出的技术性决定,他们包括一系列的权衡,决定高通胀是否值得换来一个低的通胀率。由于
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 1.4.2 央行的一个重要职责是维护对于经济状况的信心。 个人的观点往往比公开宣布的观点更加悲观。但货币政策相比来说还是根据较为乐观的 公开宣布的观点来执行。美联储主席会斟酌哪些信息应当被披露，而哪些信息应当被保密。 1.4.3 货币政策通常被用来抵制预期通胀的发生，但传统的观念下货币政策有效建立在三个 前提上。斯提格勒兹认为这三个假设前提在实质上都没有被各国央行纳入自己的正式模型 当中。 第一是通胀会使得经济付出代价，因此大家都希望保持低通胀率；斯提格勒兹认为不应 该将通胀率放入目标函数当中。通胀率本身只影响两个变量：产出和产出分配。第二是当通 胀率开始上升时它的增长速度很有可能失控，因此大家都希望能够从事前预警的角度出发来 抵制通胀预期。斯提格勒兹的实证研究是将非加速主义的情形作为加速膨胀模型的第一个特 例。在将失业率作为控制变量之后，他们发现当通胀率上升到一定程度时它会不升反降。第 三是逆转通胀需要很大的代价。根据菲利普斯曲线，即便某个国家在今天更加看重就业情况， 它可能还是会选择在今天降低通胀，因为之后可能会需要用紧缩政策来导致经济萧条从而降 低通胀率。斯提格勒兹认为这也建立在两个摇摇欲坠的假设下。首先，如果真的要在未来用 紧缩政策来降低通胀率，说明现在对于经济的微调是完全没有效果的，那么预先对通胀预期 采取收紧措施是无效的；其次，菲利普斯曲线是凸的，也就是低失业率会导致更高的通胀率。 但斯提格勒兹认为对于菲利普斯曲线的凹凸性实际上应当依赖于实证研究；他的研究表明如 果容许菲利普斯曲线存在断点，则拟合得到的曲线是凹的，但实际上拟合系数不显著。 1.4.4 央行的独立性问题 世界范围内现在都有将制定货币政策的权力下放到独立央行的趋势。在一些国家，央行 制定政策和考虑的过程基本是保密的；而在另一些国家，决策却完全掌握在长官手中。斯提 格勒兹认为这些都是令人担忧的。 1.4.4.1 民主概念下的货币政策制定 货币政策在很大程度上决定宏观经济运行状况，而政府则对经济表现负责；由于财政政 策受到财政预算的约束，因此货币政策就成为了主要工具。斯提格勒兹认为不应该将货币政 策的控制权完全移交给央行，不能剥夺当选政府对于央行理应有的控制权。同时，公开透明 已经逐渐成为民主的标志，然而央行如今却一直在暗中操作。央行做出的决定不止是专家做 出的技术性决定，他们包括一系列的权衡，决定高通胀是否值得换来一个低的通胀率。由于
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 风险的不对成性,导致当通胀率上升时,债权人的利益受到损害,因为名义利率提高而债券 价格降低:如果通胀率降低,则失业率上升,边缘化的劳动力利益受损,他们将会第一批失 业。央行自然需要专业人员来制定货币政策,而往往他们会转向银行家。因此,制定政策者 的价值观以及对于权衡的预期会很大程度上影响抉择。央行做出的决定应当代表社会中多数 人的利益,不应该将社会中一个子集的利益作为自己的操作目标。但实际上由于制定货币政 策非常困难:现在的经济运行状况本身就因为数据的缺失而不明确,货币政策又有时滞效应 导致货币政策的执行效果在半年后甚至更长的时间才能知道结果。因此货币政策在制定时显 然无法覆盖大多数人的意见 通常大部分时候央行的架构使得央行可能更加容易犯错:央行最重要的职能在于对经济 状况作出判断,同时决定哪些问题值得全国最有才华的人来讨论:但委员会通常没有在宏观 经济学领域建树很大的专家。这就会形成一个恶性循环:权力集中于主席手中使得对一流经 济学家在美联储的任命对经济学家看来并不是那么吸引人:而致力于公共服务的经济学家的 缺少又会使得主席更加一手遮天。 144.2央行独立性的好处 实证表明,央行越独立,通胀率和通胀率的方差将会越小。同时独立的央行会有更多的 可信度:市场将确信无疑央行会选择阻击通胀。但这一点却被实证分析所否认:央行独立性 越高,他们的牺牲率越高(每少一个百分点的通胀下需要损失的产出越多)。高的牺牲率从 而会使低通胀率波动的好处抵消,从而央行的介入对产出波动并没有什么影响。由此,斯提 格勒兹认为产出波动,而不是价格波动,才是宏观经济政策的主要出发点 144.3央行框架的设计 斯提格勒兹认为没有一个央行会是完全独立的。针对美联储的立法可能会改变,他的长 官也可以被联邦政府解雇(虽然这个可能性非常小),但是这也可能导致美联储在某种程度 上依照政府的意愿行事。美联储的收入基本来源于它不用对存款准备金付息,也不需要国会 对其进行年度拨款。他可以将多余的收入汇给政府。美联储也意识到他们的开支是接受公众 监督的:美联储工作人员的工资与内阁的工资是有联系的,这就导致某些工作人员比他们长 官的工资还要高。另外,随着萧条时间边长,萧条自行结束的概率将会越大。但实际上随着 萧条的进行,美联储的压力会越来越大,因此他们的目标方程将会更加重视失业率而不是通 胀率。实际上,任何的权利都具有两面性:美联储对于短期经济有着很大的发言权,这也给
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 风险的不对成性，导致当通胀率上升时，债权人的利益受到损害，因为名义利率提高而债券 价格降低；如果通胀率降低，则失业率上升，边缘化的劳动力利益受损，他们将会第一批失 业。央行自然需要专业人员来制定货币政策，而往往他们会转向银行家。因此，制定政策者 的价值观以及对于权衡的预期会很大程度上影响抉择。央行做出的决定应当代表社会中多数 人的利益，不应该将社会中一个子集的利益作为自己的操作目标。但实际上由于制定货币政 策非常困难：现在的经济运行状况本身就因为数据的缺失而不明确，货币政策又有时滞效应 导致货币政策的执行效果在半年后甚至更长的时间才能知道结果。因此货币政策在制定时显 然无法覆盖大多数人的意见。 通常大部分时候央行的架构使得央行可能更加容易犯错；央行最重要的职能在于对经济 状况作出判断，同时决定哪些问题值得全国最有才华的人来讨论；但委员会通常没有在宏观 经济学领域建树很大的专家。这就会形成一个恶性循环：权力集中于主席手中使得对一流经 济学家在美联储的任命对经济学家看来并不是那么吸引人；而致力于公共服务的经济学家的 缺少又会使得主席更加一手遮天。 1.4.4.2 央行独立性的好处 实证表明，央行越独立，通胀率和通胀率的方差将会越小。同时独立的央行会有更多的 可信度：市场将确信无疑央行会选择阻击通胀。但这一点却被实证分析所否认：央行独立性 越高，他们的牺牲率越高（每少一个百分点的通胀下需要损失的产出越多）。高的牺牲率从 而会使低通胀率波动的好处抵消，从而央行的介入对产出波动并没有什么影响。由此，斯提 格勒兹认为产出波动，而不是价格波动，才是宏观经济政策的主要出发点。 1.4.4.3 央行框架的设计 斯提格勒兹认为没有一个央行会是完全独立的。针对美联储的立法可能会改变，他的长 官也可以被联邦政府解雇（虽然这个可能性非常小），但是这也可能导致美联储在某种程度 上依照政府的意愿行事。美联储的收入基本来源于它不用对存款准备金付息，也不需要国会 对其进行年度拨款。他可以将多余的收入汇给政府。美联储也意识到他们的开支是接受公众 监督的；美联储工作人员的工资与内阁的工资是有联系的，这就导致某些工作人员比他们长 官的工资还要高。另外，随着萧条时间边长，萧条自行结束的概率将会越大。但实际上随着 萧条的进行，美联储的压力会越来越大，因此他们的目标方程将会更加重视失业率而不是通 胀率。实际上，任何的权利都具有两面性：美联储对于短期经济有着很大的发言权，这也给
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 政客,尤其是总统执行美联储提出的政策给出了额外的动机。斯提格勒兹最后指出针对美联 储的制度安排还是找到了很好地平衡点 2中美央行的独立性程度对比 21美联储的独立性 21美联储的独立性程度 在美国,拥有行政权的独立管制机构有三种:一是拥有很大独立权力的部内独立机构,如 卫生和公众服务部内的食品和药物管理局:二是对部门完全独立但隶属于总统的独立机构 如国家航空航天局;三是不隶属于总统的独立管制机构,如联邦贸易委员会、联邦储备体系 证券交易委员会等。其中,美国联邦储备体系大概是美国最为独立的政府机构,它虽然对国 会负责,但除了立法和提交报告之外,联邦储备体系实际上不受国会的控制。由于联邦储备 体系不是一个纯粹的政府行政机构,也不受政府的直接管辖,因而在其业务范围内享有较大 的自主权。根据上文提及的衡量标准,可以从以下几个方面来具体探讨美联储的独立性程度: (1)从组织结构和人事任免方面看,联邦储备体系理事会主席与副主席由总统从7名理事 中指定2人担任,任期4年,可以连任,并与总统的任期错开。联邦储备委员会的7名理事 须经参议院同意,由总统任命,任期14年,每两年更换一人。虽然总统在理事会席位出现 空缺时可以在征求参议院的意见和同意后任命新理事且能够挑选主席,但一旦尘埃落定,总 统在公务上对他们就没有任何权利了,并且一旦被任命,他们也可以不理睬总统的意愿行事。 这一方面使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员,排除了总统完全控制联邦储备 委员会的可能性:另一方面有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响,以此保证货币政 策的连续性 (2)从制定和执行货币政策的方面看,美联储的最高决策机构是由7人组成的联邦储备委 员会,委员会在货币金融政策上有权独立做出决定,只需经国会授权,无需总统批准。总统 不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果联邦储备委员会与总统或财政 部在制定政策上发生分歧,则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长 参加的联席会议来进行磋商解决 (3)从央行与财政部的关系来看,联邦储备体系对财政部只能提供有限的支持,并且没有 长期支持财政融资(包括发行债券)的义务,财政筹款只能通过公开市场发行公债,只有在 特殊的情况下,财政部才能向联邦储备银行借款,并且借款有严格的限额,借款金额不得超
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 政客，尤其是总统执行美联储提出的政策给出了额外的动机。斯提格勒兹最后指出针对美联 储的制度安排还是找到了很好地平衡点。 2.中美央行的独立性程度对比 2.1 美联储的独立性 2.1.1 美联储的独立性程度 在美国，拥有行政权的独立管制机构有三种：一是拥有很大独立权力的部内独立机构，如 卫生和公众服务部内的食品和药物管理局；二是对部门完全独立但隶属于总统的独立机构， 如国家航空航天局；三是不隶属于总统的独立管制机构，如联邦贸易委员会、联邦储备体系、 证券交易委员会等。其中，美国联邦储备体系大概是美国最为独立的政府机构，它虽然对国 会负责，但除了立法和提交报告之外，联邦储备体系实际上不受国会的控制。由于联邦储备 体系不是一个纯粹的政府行政机构，也不受政府的直接管辖，因而在其业务范围内享有较大 的自主权。根据上文提及的衡量标准，可以从以下几个方面来具体探讨美联储的独立性程度： （1）从组织结构和人事任免方面看，联邦储备体系理事会主席与副主席由总统从 7 名理事 中指定 2 人担任，任期 4 年，可以连任，并与总统的任期错开。联邦储备委员会的 7 名理事 须经参议院同意，由总统任命，任期 14 年，每两年更换一人。虽然总统在理事会席位出现 空缺时可以在征求参议院的意见和同意后任命新理事且能够挑选主席，但一旦尘埃落定，总 统在公务上对他们就没有任何权利了，并且一旦被任命，他们也可以不理睬总统的意愿行事。 这一方面使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员，排除了总统完全控制联邦储备 委员会的可能性；另一方面有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响，以此保证货币政 策的连续性。 （2）从制定和执行货币政策的方面看，美联储的最高决策机构是由 7 人组成的联邦储备委 员会，委员会在货币金融政策上有权独立做出决定，只需经国会授权，无需总统批准。总统 不经国会批准，也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果联邦储备委员会与总统或财政 部在制定政策上发生分歧，则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长 参加的联席会议来进行磋商解决。 （3）从央行与财政部的关系来看，联邦储备体系对财政部只能提供有限的支持，并且没有 长期支持财政融资（包括发行债券）的义务，财政筹款只能通过公开市场发行公债，只有在 特殊的情况下，财政部才能向联邦储备银行借款，并且借款有严格的限额，借款金额不得超
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 过一定限度,还要以财政部发行的特别国债券作担保。另外,联邦储备体系对于拨款程序的 支配不受国会的控制,经费自理且有大量节余,能够拒绝联邦政府审计机构的审计,这一点 比任何其他因素都有助于它的独立性。可见,从美联储与财政部的关系上来看,美联储不 受财政部的资金制约,也没有向财政部提供资金的义务,因而其享有较大的独立性。 (4)从法律对央行独立性的保障来看,美国联邦储备体系是根据1913年美国国会通过的 《联邦储备银行法》而建立的比较有权威的中央银行体系。根据该法,美联储货币政策的目 标是控制通货膨胀和促进充分就业,且总统未经国会批准,不能对联邦储备体系发出指令 由此保证了中央银行的独立性:同时此法也纠正了银行的分散性,割除了储备的不可移动性, 增加信贷的弹性机制,建立新的清算和收集体系,使美国金融银行体系日渐完善,逐步走上 了健康、稳定发展的快车道 任命3位董事 选举6位 管理委员会 12家联邦储备董事 超过4000家 (7位委员) 银行(9位董事) 会员商业银行 储 杏 联邦公开市场 联邦咨询 委员会 委员会 (12位委员) (12位成员) 领 货 政 法定 公开市 准备金 场操作 贴现率 联邦储备系统内部的正式结构和政策工具关系图 1弗雷德里克·S米什金著,李杨译.货币银行金融市场学[M.中国财政经济出版社.1990年版.第380-382
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 过一定限度，还要以财政部发行的特别国债券作担保。另外，联邦储备体系对于拨款程序的 支配不受国会的控制，经费自理且有大量节余，能够拒绝联邦政府审计机构的审计，这一点 比任何其他因素都有助于它的独立性。1可见，从美联储与财政部的关系上来看，美联储不 受财政部的资金制约，也没有向财政部提供资金的义务，因而其享有较大的独立性。 （4）从法律对央行独立性的保障来看，美国联邦储备体系是根据 1913 年美国国会通过的 《联邦储备银行法》而建立的比较有权威的中央银行体系。根据该法，美联储货币政策的目 标是控制通货膨胀和促进充分就业，且总统未经国会批准，不能对联邦储备体系发出指令， 由此保证了中央银行的独立性；同时此法也纠正了银行的分散性，割除了储备的不可移动性， 增加信贷的弹性机制，建立新的清算和收集体系，使美国金融银行体系日渐完善，逐步走上 了健康、稳定发展的快车道。 联邦储备系统内部的正式结构和政策工具关系图 1 弗雷德里克·S·米什金著, 李杨译. 货币银行金融市场学[M]. 中国财政经济出版社. 1990 年版. 第 380-382 页
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 212美联储的相对独立性 关于美国联邦储备体系究竟应该享有多大程度的独立性,一直存在很大的争议,但从历 史演变的角度看,美联储的独立性有着增大的趋势。在《1935年银行法》实施之前,财政 部长和货币总监是联邦储备委员会的法定成员,该法实施后撤消了联邦储备委员会,设立联 邦储备体系理事会,财政部长和货币总监不再是新设的理事会成员;朝鲜战争时期,财政部 为了筹措财政资金要求联邦储备体系采取低利率政策予以帮助,并以财政发行办法直接认购 政府债券,对此联邦储备体系不仅拒绝了货币的财政性发行,还在公开市场大量卖出政府债 券,从而抽紧银根,促使利率上升,以抵消财政政策带来的通货膨胀的影响。当时的艾森豪 威尔总统早就在就职宣言中申明,美联储并不是从政府中或财政部门中分离出来的一个机 构,它不受总统的管理,也不对国家政治事务负责,因此他在1951年3月4日责成财政部 公开承认联邦储备体系理事会独立制定货币政策和掌握货币发行的权利,这便是历史上著名 的《1951年协定》。在这两次斗争之后,美联储终于在法律上和事实上获得了独立 即便联邦储备体系是独立管制机构中最为独立的机构,但这种独立性又不是绝对的。事 实上,我们不能够否认总统和国会依然对联邦储备体系有着相当大的影响。首先,来自总统 的影响通常是道义上的劝告,而联储理事会如果认为总统的要求不会违背自己的职责,他们 也不愿意反对总统的观点,一般都会照办;其次,为了制定某种法律或组织某种法律,联邦 储备体系需要不断地在国会进行活动,它在这些立法斗争中希望得到总统的支持,因而具有 与总统保持良好关系的动机:第三,联储理事会主席也希望同总统合作,以便当总统任命 位新理事时可以得到自己满意的人选。此外,美联储有时在一些问题上不得不屈服让步,以 免国会取消它在某些方面的独立性。因此在这种背景下,可以说美联储的独立性并非绝对。 22以美联储独立性为基准考虑中国央行独立性与美联储独立性的对比 221政治上的独立性 中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与 国务院其他直属政府部门平行的地位。由于央行于政府之间存在着这一层的隶属关系,因此 中国人民银行在履行其职责的时候必须接受国务院的领导,受到国务院决策的牵制。美国联 邦储备系统负责履行美国中央银行的职责,这个系统主要由联邦储备委员会,联邦储备银行 及联邦公开市场委员会等组成。联邦储蓄局属联邦政府管辖,联邦储蓄银行是私有制银行, 全部股份为私人所有。由于美联储具有这样的公私双重性质,因此政府对它的干涉和牵制大 打折扣。另一方面,从在人事的任命和调动来看,中国人民银行行长的人选,根据国务院总
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 2.1.2 美联储的相对独立性 关于美国联邦储备体系究竟应该享有多大程度的独立性，一直存在很大的争议，但从历 史演变的角度看，美联储的独立性有着增大的趋势。在《1935 年银行法》实施之前，财政 部长和货币总监是联邦储备委员会的法定成员，该法实施后撤消了联邦储备委员会，设立联 邦储备体系理事会，财政部长和货币总监不再是新设的理事会成员；朝鲜战争时期，财政部 为了筹措财政资金要求联邦储备体系采取低利率政策予以帮助，并以财政发行办法直接认购 政府债券，对此联邦储备体系不仅拒绝了货币的财政性发行，还在公开市场大量卖出政府债 券，从而抽紧银根，促使利率上升，以抵消财政政策带来的通货膨胀的影响。当时的艾森豪 威尔总统早就在就职宣言中申明，美联储并不是从政府中或财政部门中分离出来的一个机 构，它不受总统的管理，也不对国家政治事务负责，因此他在 1951 年 3 月 4 日责成财政部 公开承认联邦储备体系理事会独立制定货币政策和掌握货币发行的权利，这便是历史上著名 的《1951 年协定》。在这两次斗争之后，美联储终于在法律上和事实上获得了独立。 即便联邦储备体系是独立管制机构中最为独立的机构，但这种独立性又不是绝对的。事 实上，我们不能够否认总统和国会依然对联邦储备体系有着相当大的影响。首先，来自总统 的影响通常是道义上的劝告，而联储理事会如果认为总统的要求不会违背自己的职责，他们 也不愿意反对总统的观点，一般都会照办；其次，为了制定某种法律或组织某种法律，联邦 储备体系需要不断地在国会进行活动，它在这些立法斗争中希望得到总统的支持，因而具有 与总统保持良好关系的动机；第三，联储理事会主席也希望同总统合作，以便当总统任命一 位新理事时可以得到自己满意的人选。此外，美联储有时在一些问题上不得不屈服让步，以 免国会取消它在某些方面的独立性。因此在这种背景下，可以说美联储的独立性并非绝对。 2.2 以美联储独立性为基准考虑中国央行独立性与美联储独立性的对比 2.2.1 政治上的独立性 中国人民银行隶属于国务院，是在国务院领导下的一个直属部级机构，在组织上享有与 国务院其他直属政府部门平行的地位。由于央行于政府之间存在着这一层的隶属关系，因此 中国人民银行在履行其职责的时候必须接受国务院的领导，受到国务院决策的牵制。美国联 邦储备系统负责履行美国中央银行的职责，这个系统主要由联邦储备委员会，联邦储备银行 及联邦公开市场委员会等组成。联邦储蓄局属联邦政府管辖，联邦储蓄银行是私有制银行， 全部股份为私人所有。由于美联储具有这样的公私双重性质，因此政府对它的干涉和牵制大 打折扣。另一方面，从在人事的任命和调动来看，中国人民银行行长的人选，根据国务院总
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 理的提名,由全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的 任期和副行长的人数,没有专门的规定,因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位, 因而行长任期应该与政府的任期一致。美国联邦储蓄委员会主席和副主席也是由总统任命, 任期4年,可以连任,并且与总统的任期错开,这就降低了总统与美联储之间利益的相关性 同时联邦储蓄委员会的7名理事须经参议院同意,总统任命,而且任期较久,使得总统无法 完全控制联邦储蓄委员会,中央银行不受政府压力的影响 222职能上的独立性 中国人民银行参照国际惯例,相应设立了货币政策委员会,但是货币政策委员会并不是 中央银行的最高决策机构,它的职责、组成和工作程序由国务院规定。所以货币政策委员会 仅仅作为一个咨询议事机构,而不是真正意义上的决策机构,这一点是有悖于国际惯例设立 货币政策委员会的初衷的。同时,中国人民银行实行的是行长负责制,最高决策人是行长, 最高决策机构是行长办公会议,由行长和若干副行长组成,就货币政策的重大事项作出决定。 这一设置从科学性的角度来说是有所欠缺的。对于我国货币政策的制定,中国人民银行只是 提出建议,而最终是否实施的决策权在于国务院,中国人民银行无权决定政策的最终结果 在金融监管方面,中国人民银行也无法做到完全独立,它的监管受到政府的干预,政府比较 注重一些社会问题、民生问题,而不注重市场、利率的问题,因此在金融监管实施上中国人 民银行也受到政府的制约。而美国的情况有所不同,美联储的最高决策机构是联邦储备委员 会,委员会在货币金融政策上有权独立做出决定,只需要得到国会的授权,不需要经过总统 的批准。另外,总统不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果美联储和 政府意见发生矛盾,则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长参加的 联席会议来进行磋商解决。所以它不存在一种领导与被领导的关系,所以它的独立性要高于 中国人民银行 223经济上的独立性 中国人民银行和财政部同属于国务院领导的正部级单位,它们之间是不存在行政隶属关 系的,这两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在资金关系上,我国财政部向 中国人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决:在资金供给方面,中国人民银 行还是会受到财政部一定程度上的干预,因此在这方面中国人民银行的独立性也受到威胁 而美国联邦储蓄体系对财政部只是提供有限的支持,它没有长期支持政府财政的义务,因此
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 理的提名，由全国人民代表大会决定；中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的 任期和副行长的人数，没有专门的规定，因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位， 因而行长任期应该与政府的任期一致。美国联邦储蓄委员会主席和副主席也是由总统任命， 任期 4 年，可以连任，并且与总统的任期错开，这就降低了总统与美联储之间利益的相关性； 同时联邦储蓄委员会的 7 名理事须经参议院同意，总统任命，而且任期较久，使得总统无法 完全控制联邦储蓄委员会，中央银行不受政府压力的影响。 2.2.2 职能上的独立性 中国人民银行参照国际惯例，相应设立了货币政策委员会，但是货币政策委员会并不是 中央银行的最高决策机构，它的职责、组成和工作程序由国务院规定。所以货币政策委员会 仅仅作为一个咨询议事机构，而不是真正意义上的决策机构，这一点是有悖于国际惯例设立 货币政策委员会的初衷的。同时，中国人民银行实行的是行长负责制，最高决策人是行长， 最高决策机构是行长办公会议，由行长和若干副行长组成，就货币政策的重大事项作出决定。 这一设置从科学性的角度来说是有所欠缺的。对于我国货币政策的制定，中国人民银行只是 提出建议，而最终是否实施的决策权在于国务院，中国人民银行无权决定政策的最终结果。 在金融监管方面，中国人民银行也无法做到完全独立，它的监管受到政府的干预，政府比较 注重一些社会问题、民生问题，而不注重市场、利率的问题，因此在金融监管实施上中国人 民银行也受到政府的制约。而美国的情况有所不同，美联储的最高决策机构是联邦储备委员 会，委员会在货币金融政策上有权独立做出决定，只需要得到国会的授权，不需要经过总统 的批准。另外，总统不经国会批准，也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果美联储和 政府意见发生矛盾，则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长参加的 联席会议来进行磋商解决。所以它不存在一种领导与被领导的关系，所以它的独立性要高于 中国人民银行。 2.2.3 经济上的独立性 中国人民银行和财政部同属于国务院领导的正部级单位，它们之间是不存在行政隶属关 系的，这两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在资金关系上，我国财政部向 中国人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决；在资金供给方面，中国人民银 行还是会受到财政部一定程度上的干预，因此在这方面中国人民银行的独立性也受到威胁。 而美国联邦储蓄体系对财政部只是提供有限的支持，它没有长期支持政府财政的义务，因此
