《中国国土资源经济》：“三线”体系及划定技术研究——以贵州省为例

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引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第2126页三线”体系及划定技术研究以贵州省为例郑娟尔,周伟,袁国华 (1.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室,北京101149;2.中国国土资源经济研究院,北京101149) 摘要:贵州省在“三线”划定方面做了大量工作,但也存在规划指标冲突、部分工作推进缓慢、红线划定技术力量薄弱等问题。基于贵州省资源环境实际和已有工作基础,文章构建了符合贵州省实际的“三线”体系,凝炼提出了贵州省“三线”划定的技术方法。从加强空间规划编制、健全“三线”法律法规、建立完善经济补偿制度、优化信息管理平台和建设项目审批制度、强化“三线”实施监督管理等方面提岀了系列管控措施关键词:“三线”体系;划定;生态保护红线;耕地保护红线;城市开发边界线;贵州中图分类号:F301.2;F062.1 文献标识码:A 文章编号:16726995(2016) 06-000000 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”。划定生产、生活、生态空间主要靠“三线”,即城市开发边界线、耕地保护红线和生态环境保护红线。对于“三线”的划定, 中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等都提出了相关要求。2016年全国国土资源工作会议提到要以资源环境承载力、“双控”和“三线”为基本约束,推进市县“多规合一”试点,有序开展省级和重点区域空间规划试点贵州省生态环境脆弱,经济发展落后,中央对贵州省提出“生态和经济两个底线都要守住” 的要求。因此,在贵州省开展城市开发边界线、耕地保护红线与生态保护红线的划定具有重要意义。2015年,受贵州省人民政府委托,贵州省国土资源厅联合中国国土资源经济研究院开展了贵州省“三线”划设研究。现将研究的部分内容呈上,以期能为全国的“三线” 划定工作提供参考借鉴 1贵州省“三线”划定工作进展及存在的问题 1.1划线工作进展近几年来,贵州省在耕地保护、城市发展、生态文明建设方面做了大量工作,许多与三线”划定相关的工作,都卓有成效,为“三线”的全面划定打下了坚实基础 (1)完善法律法规和制度体系。出台了《贵州省生态文明建设促进条例》《贵州省赤水河流域保护条例》《生态文明体制改革实施方案》等多项法律法规和相关方案。 (2)编制多个规划,明确相关控制性指标和空间布局。通过土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡建设规划等,对耕地和基本农田保护目标、建设用地规模、城市建设边界、生态保护和治理等控制性目标及空间布局、保障措施等提岀了明确要求 3)确定“三线”划定的责任部门。由省发改委来统筹生态保护红线的划定工作,国土资源厅配合。永久基本农田划定工作由国土资源厅和农业厅负责。城市开发边界主要由住建和国土两个部门共同完成 (4)划定了重要流域的生态保护红线。环保、国土、水利、林业等多个部门共同在赤水收稿日期:201605-27;修回日期:20160528 基金项目:贵州省生态文明先行区建设自然资源管理制度研究作者简介:郑娟尔(1980-),女,浙江省余姚市人,中国国土资源经济研究院副研究员,管理学博土,主要从事国土资源经济管理研究

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 1 “三线”体系及划定技术研究 ——以贵州省为例1 郑娟尔，周伟，袁国华（1.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）摘要：贵州省在“三线”划定方面做了大量工作，但也存在规划指标冲突、部分工作推进缓慢、红线划定技术力量薄弱等问题。基于贵州省资源环境实际和已有工作基础，文章构建了符合贵州省实际的“三线”体系，凝炼提出了贵州省“三线”划定的技术方法。从加强空间规划编制、健全“三线”法律法规、建立完善经济补偿制度、优化信息管理平台和建设项目审批制度、强化“三线”实施监督管理等方面提出了系列管控措施。关键词：“三线”体系；划定；生态保护红线；耕地保护红线；城市开发边界线；贵州中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2016） 06-0000-00 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。划定生产、生活、生态空间主要靠“三线”,即城市开发边界线、耕地保护红线和生态环境保护红线。对于“三线”的划定，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等都提出了相关要求。2016 年全国国土资源工作会议提到要以资源环境承载力、“双控”和“三线”为基本约束，推进市县“多规合一”试点，有序开展省级和重点区域空间规划试点。贵州省生态环境脆弱，经济发展落后，中央对贵州省提出“生态和经济两个底线都要守住” 的要求。因此，在贵州省开展城市开发边界线、耕地保护红线与生态保护红线的划定具有重要意义。2015 年，受贵州省人民政府委托，贵州省国土资源厅联合中国国土资源经济研究院开展了贵州省“三线”划设研究。现将研究的部分内容呈上，以期能为全国的“三线” 划定工作提供参考借鉴。 1 贵州省“三线”划定工作进展及存在的问题 1.1 划线工作进展近几年来，贵州省在耕地保护、城市发展、生态文明建设方面做了大量工作，许多与 “三线”划定相关的工作，都卓有成效，为“三线”的全面划定打下了坚实基础。（1）完善法律法规和制度体系。出台了《贵州省生态文明建设促进条例》《贵州省赤水河流域保护条例》《生态文明体制改革实施方案》等多项法律法规和相关方案。（2）编制多个规划，明确相关控制性指标和空间布局。通过土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡建设规划等，对耕地和基本农田保护目标、建设用地规模、城市建设边界、生态保护和治理等控制性目标及空间布局、保障措施等提出了明确要求。（3）确定“三线”划定的责任部门。由省发改委来统筹生态保护红线的划定工作，国土资源厅配合。永久基本农田划定工作由国土资源厅和农业厅负责。城市开发边界主要由住建和国土两个部门共同完成。 (4)划定了重要流域的生态保护红线。环保、国土、水利、林业等多个部门共同在赤水 1收稿日期：2016-05-27；修回日期：2016-05-28 基金项目：贵州省生态文明先行区建设自然资源管理制度研究作者简介：郑娟尔（1980-），女，浙江省余姚市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学博士，主要从事国土资源经济管理研究

引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第2126页河等重要流域划定了生态保护红线 (5)全面划定林业生态红线。划定9条林业生态红线,划定红线区域面积达9206万亩, 其中林地8891万亩、湿地315万亩 (6)开展了贵阳市城市开发边界的划定工作。作为全国14个试点城市之一,贵阳市规划局和国土局分别从不同技术角度,按照前期平行推进、后期统筹协调共同完成相关工作。 (7)全面推进永久基本农田划定工作。市县级图斑已全部下发,贵阳市已按要求上报。 (8)开展了“多规融合”试点。选定了11个试点县,建立了工作协调机制,制定了《“多规融合”规划编制技术导则》《贵州省“多规融合”改革指导意见》等政策及实施方案。 1.2贵州省“三线”划定存在的问题主要体现在以下几个方面:一是受体制机制等各种因素影响,部分工作推进缓慢,一些地区不愿意划红线,担心红线划高了不利于今后的发展;二是各类规划在控制指标和空间管理方面存在较大差异,主要体现在用地规模不同、空间管制矛盾突出等,制约“三线”协调划定;三是不同部门对地类的认定存在差异导致“三线”划定存在冲突;四是“三线”划定的技术力量薄弱,大部分基层工作者不知如何着手推进“三线”划定和多规融合工作 2贵州省“三线”体系研究 2.1耕地保护红线体系贵州省耕地保护红线体系可包括耕地保有量红线、永久基本农田红线、25度以上坡耕地红线和重度污染区耕地红线。当前最重要的是永久基本农田的划定,特别在大城市,基本农田不仅要发挥生态和生产功能,还要发挥对大城市的隔离功能。《贵州省生态文明建设促进条例》提出将1000亩以上集中连片优质耕地实行永久性保护。实际上,为保证城市发展和建设用地的弹性,仅将一千亩以上坝区耕地的核心区纳入永久基本农田更有利于红线的管护,更具有可操作性。另外,贵州省山地多,很多耕地和基本农田坐落于山上,建议逐步将25度以上的基本农田退出。 2.2生态保护红线体系生态红线有两种含义:一是空间的概念,二是值阈的概念。环保部2014年底发布的《国家生态保护红线-生态功能红线划定技术指南(试行)》对生态保护红线的定义较宽泛,包括空间和值阈两个概念。2015年发布的更新后的《生态保护红线划定技术指南》则将生态保护红线的内容有所缩小。贵州省现有的法律法规和红线划定规章对生态保护红线的定义实际上都包括空间和值阈两个概念。基于此,可将贵州省生态保护红线分为基本生态功能保障线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大类。其中基本生态功能保障线包括重要生态功能区红线和生态敏感区脆弱区红线两大类。本研究认为贵州省的重要生态功能区红线可包括12类(参见表1)。生态敏感区、脆弱区红线包括水土流失、土地沙化和石漠化三类。环境质量安全底线主要是水质红线、大气质量红线和建设用地环境红线。土壤污染红线纳入耕地保护红线中。自然资源利用上线包括水、能源等开发利用红线 2.3城市开发边界体系贵州省城市开发边界体系可包括城镇开发边界和城镇建设边界两条线系。其中,城镇开发边界实际就是城镇建设用地边界加上一定的弹性区。 2.4“三线”体系总表表1是贵州省“三线”体系总表。这一体系在遵循中央各部委相关规定及贵州省相关法规基础上实现了较好的协调,在内容上进行了适当的延伸和拓展。表1贵州省“三线”体系三线主要红线其他线系空间备注生态基本1.重要生态功能区红线 1.对重要生生态空间这里的生态红保护生态(1)自然保护区生态红线态功能区划为主,部线是区域的概红线功能(2)世界、国家文化自然遗产生定黄线,作为分具有第念 2

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 2 河等重要流域划定了生态保护红线。 (5)全面划定林业生态红线。划定 9 条林业生态红线，划定红线区域面积达 9206 万亩，其中林地 8891 万亩、湿地 315 万亩。 (6)开展了贵阳市城市开发边界的划定工作。作为全国 14 个试点城市之一，贵阳市规划局和国土局分别从不同技术角度，按照前期平行推进、后期统筹协调共同完成相关工作。 (7)全面推进永久基本农田划定工作。市县级图斑已全部下发，贵阳市已按要求上报。 (8)开展了“多规融合”试点。选定了 11 个试点县，建立了工作协调机制，制定了《“多规融合”规划编制技术导则》《贵州省“多规融合”改革指导意见》等政策及实施方案。 1.2 贵州省“三线”划定存在的问题主要体现在以下几个方面：一是受体制机制等各种因素影响，部分工作推进缓慢，一些地区不愿意划红线，担心红线划高了不利于今后的发展；二是各类规划在控制指标和空间管理方面存在较大差异，主要体现在用地规模不同、空间管制矛盾突出等，制约“三线”协调划定；三是不同部门对地类的认定存在差异导致“三线”划定存在冲突；四是“三线”划定的技术力量薄弱，大部分基层工作者不知如何着手推进“三线”划定和多规融合工作。 2 贵州省“三线”体系研究 2.1 耕地保护红线体系贵州省耕地保护红线体系可包括耕地保有量红线、永久基本农田红线、25 度以上坡耕地红线和重度污染区耕地红线。当前最重要的是永久基本农田的划定，特别在大城市，基本农田不仅要发挥生态和生产功能，还要发挥对大城市的隔离功能[1]。《贵州省生态文明建设促进条例》提出将 1000 亩以上集中连片优质耕地实行永久性保护。实际上，为保证城市发展和建设用地的弹性，仅将一千亩以上坝区耕地的核心区纳入永久基本农田更有利于红线的管护，更具有可操作性。另外，贵州省山地多，很多耕地和基本农田坐落于山上，建议逐步将 25 度以上的基本农田退出。 2.2 生态保护红线体系生态红线有两种含义：一是空间的概念，二是值阈的概念。环保部 2014 年底发布的《国家生态保护红线-生态功能红线划定技术指南（试行）》对生态保护红线的定义较宽泛，包括空间和值阈两个概念。2015 年发布的更新后的《生态保护红线划定技术指南》则将生态保护红线的内容有所缩小。贵州省现有的法律法规和红线划定规章对生态保护红线的定义实际上都包括空间和值阈两个概念。基于此，可将贵州省生态保护红线分为基本生态功能保障线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大类。其中基本生态功能保障线包括重要生态功能区红线和生态敏感区脆弱区红线两大类。本研究认为贵州省的重要生态功能区红线可包括 12 类（参见表 1）。生态敏感区、脆弱区红线包括水土流失、土地沙化和石漠化三类。环境质量安全底线主要是水质红线、大气质量红线和建设用地环境红线。土壤污染红线纳入耕地保护红线中。自然资源利用上线包括水、能源等开发利用红线。 2.3 城市开发边界体系贵州省城市开发边界体系可包括城镇开发边界和城镇建设边界两条线系。其中，城镇开发边界实际就是城镇建设用地边界加上一定的弹性区。 2.4“三线”体系总表表 1 是贵州省“三线”体系总表。这一体系在遵循中央各部委相关规定及贵州省相关法规基础上实现了较好的协调，在内容上进行了适当的延伸和拓展。表 1 贵州省“三线”体系三线主要红线其他线系空间备注生态保护红线基本生态功能 1.重要生态功能区红线（1）自然保护区生态红线（2）世界、国家文化自然遗产生 1.对重要生态功能区划定黄线，作为生态空间为主，部分具有第这里的生态红线是区域的概念

引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第21-26页保障态红线生态缓冲区三产业旅线(3)风景名胜区生态红线 2.将生态系休闲 (4)森林公园和地质公园生态保统服务重要游憩功能护红线性和生态敏 (5)重点文物保护单位感性为中度 (6)重要水源地保护区的地区划为 7)湿地和湿地公园黄线区作为 (8)水产种质资源保护区生态发展区 (9)林地保护红线 (10)主干河流及其自然岸线 (11)城市大型绿地和公园 (12)其他 2.生态敏感区、脆弱区红线 (1)水土流失敏感区红线 (2)土地沙化敏感区红线 (3)石漠化敏感区红线值阈概念。空间概念的水环 1.水质红线(针对不同用途) 境红线区已纳环境生态功能保质量障线中安全2大气质量红线值阈概念底线耕地被列入耕 3.建设用地环境红线(区域划分地红线中,林和环境质量确定) 地、草地等被纳入生态功能基线中资.水资源开发利用红线设置自然资源利用黄色 3.水功能区限制纳污警戒线值阈概念 4.能源消费总量用5.其他资源开发利用红线上线 1.耕地保有量红线耕地2永久基本农田保护区红线(五千亩以 1.一般耕地红线3.重度污染区红线耕地黄线区/态空地保护参控制线生产空间保护上耕地坝区、一千亩以上坝区核心区)2.中度污染/和空间概念的 425度以上坡耕地红线城市 1.城镇建设边界设置城市发开发生活、生空间概念的城边界2城镇开发边界展弹性发展产空间市开发边界线 3“三线”划定技术 3.1生态保护红线划定技术这里所要研究的生态保护红线划定技术主要指空间概念的红线划定技术。结合环保部 2015年下发的《生态保护红线划定技术指南》,参考武汉、厦门、深圳等地经验,基本生态功能保障线划定技术可按以下8个步骤进行,技术流程如图1所示。 (1)资料收集和区域生态环境概况分析。收集整理城市大比例尺地形图、高分辨率遥

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 3 保障线态红线（3）风景名胜区生态红线（4）森林公园和地质公园生态保护红线（5）重点文物保护单位（6）重要水源地保护区（7）湿地和湿地公园（8）水产种质资源保护区（9）林地保护红线（10）主干河流及其自然岸线（11）城市大型绿地和公园（12）其他生态缓冲区 2.将生态系统服务重要性和生态敏感性为中度的地区划为黄线区作为生态发展区三产业旅游、休闲游憩功能 2.生态敏感区、脆弱区红线（1）水土流失敏感区红线（2）土地沙化敏感区红线（3）石漠化敏感区红线环境质量安全底线 1.水质红线（针对不同用途） - 值阈概念。空间概念的水环境红线区已纳入生态功能保障线中 2.大气质量红线 - 值阈概念 3.建设用地环境红线（区域划分和环境质量确定）耕地被列入耕地红线中，林地、草地等被纳入生态功能基线中自然资源利用上线 1.水资源开发利用红线 2.用水效率控制红线 3.水功能区限制纳污 4.能源消费总量 5.其他资源开发利用红线设置自然资源利用黄色警戒线。值阈概念耕地保护红线 1.耕地保有量红线 2.永久基本农田保护区红线（五千亩以上耕地坝区、一千亩以上坝区核心区） 3.重度污染区红线 4.25 度以上坡耕地红线 1.一般耕地控制线 2.中度污染耕地黄线区生产空间和生态空间空间概念的耕地保护线城市开发边界 1.城镇建设边界 2.城镇开发边界设置城市发展弹性发展区生活、生产空间空间概念的城市开发边界线 3 “三线”划定技术 3.1 生态保护红线划定技术这里所要研究的生态保护红线划定技术主要指空间概念的红线划定技术。结合环保部 2015 年下发的《生态保护红线划定技术指南》，参考武汉、厦门、深圳等地经验，基本生态功能保障线划定技术可按以下 8 个步骤进行，技术流程如图 1 所示。（1）资料收集和区域生态环境概况分析。收集整理城市大比例尺地形图、高分辨率遥

引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第2126页感影像图、土地利用现状图、规划图、城市总体规划图等各类图形资料;收集整理区域各类资源数据,对区域发展定位和未来发展趋势进行基本研判。 (2)基本生态功能保障线划定对象识别。综合分析各专项法律和规划,对照上文研究提出的基本生态功能保障线体系,识别各类自然保护区、生态环境敏感区/脆弱区等。 (3)区域生态保护重要性评估。对基本生态功能保障线范围内的各要素进行生态系统服务重要性评估和生态敏感性评价,对区域生态安全格局进行综合评估,明确生态保护的目标与重点,确定生态保护重要区域和城市空间结构优化的目标方向 (4)初步确定基本生态功能保障线空间边界和规模。根据生态保护重要性评估结果将生态服务重要性和生态敏感性较强地区划入基本生态功能基线。采用地理信息系统空间分析技术,在统一空间坐标参考系统下,对划定的重要生态功能区和敏感区/脆弱区进行叠加和综合分析,形成包含各类红线的空间分布图。当两种以上功能红线类型重叠时,需明确主导生态功能和辅助功能。以基础年的土地利用数据和高精度遥感影像图为底图,将评估结果图和底图进行叠加,采用地理空间系统软件进行图斑聚合处理,扣除独立细小图斑和人工用地。开展必要的外业调查,对红线进行遥感判读和补充勾绘,调整基本生态功能保障线的界线,基本形成界址清晰、切合实际、生态完整性好的基本生态功能保障线。利用地理信息系统空间分析技术,得出控制线范围的土地面积 (5)校验并完普基本生态功能保障线。初始生态功能保障线划定后,需对划定的界线进行一定的合理性校验。这就需要开展资源环境承载力评价。从土地资源、水资源(环境大气环境等角度对区域可承载的人口进行综合分析,并从碳氧平衡的角度,确定森林、绿地、水面等生态用地的底线面积。将此底线面积与上文初步划定的基本生态功能保障线进行比较对基本生态功能保障线的合理性进行验证,并针对性提出划定或调整的依据。另外,还要从政策的角度对基本生态功能保障线的合理性进行校验 (6)基本生态功能保障线分级管制区划分。根据生态保护重要性评估结果,结合基本生态功能保障线内各类用地的空间界定和已有的管制要求,划定基本生态功能保障线分级管制边界,划定不同级别的管制分区,综合形成基本生态功能保障线的面积、位置、具体分区等。 (⑦征求意见并最终形成红线划定成果。就基本生态功能保障线划定成果征求市政府各相关职能部门、各镇、市民等的意见。根据意见,对划定成果进行修改完善,形成最终的基本生态功能区红线划定成果。 ⑧)制定政策,建立数据库。根据各地实际,制定基本生态功能保障线的管理架构。整理红线划定成果,编制图册,形成系列图件成果,建立地理空间数据库,确保红线划定面积、比例等强制性指标的图数一致。生态空间要素斑块与具体分类、管制登记等信息应建立对应关系

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 4 感影像图、土地利用现状图、规划图、城市总体规划图等各类图形资料；收集整理区域各类资源数据，对区域发展定位和未来发展趋势进行基本研判。（2）基本生态功能保障线划定对象识别。综合分析各专项法律和规划，对照上文研究提出的基本生态功能保障线体系，识别各类自然保护区、生态环境敏感区/脆弱区等。（3）区域生态保护重要性评估。对基本生态功能保障线范围内的各要素进行生态系统服务重要性评估和生态敏感性评价，对区域生态安全格局进行综合评估，明确生态保护的目标与重点，确定生态保护重要区域和城市空间结构优化的目标方向。（4）初步确定基本生态功能保障线空间边界和规模。根据生态保护重要性评估结果，将生态服务重要性和生态敏感性较强地区划入基本生态功能基线。采用地理信息系统空间分析技术，在统一空间坐标参考系统下，对划定的重要生态功能区和敏感区/脆弱区进行叠加和综合分析，形成包含各类红线的空间分布图。当两种以上功能红线类型重叠时，需明确主导生态功能和辅助功能。以基础年的土地利用数据和高精度遥感影像图为底图，将评估结果图和底图进行叠加，采用地理空间系统软件进行图斑聚合处理，扣除独立细小图斑和人工用地。开展必要的外业调查，对红线进行遥感判读和补充勾绘，调整基本生态功能保障线的界线，基本形成界址清晰、切合实际、生态完整性好的基本生态功能保障线。利用地理信息系统空间分析技术，得出控制线范围的土地面积。 (5)校验并完善基本生态功能保障线。初始生态功能保障线划定后，需对划定的界线进行一定的合理性校验。这就需要开展资源环境承载力评价。从土地资源、水资源（环境）、大气环境等角度对区域可承载的人口进行综合分析，并从碳氧平衡的角度，确定森林、绿地、水面等生态用地的底线面积。将此底线面积与上文初步划定的基本生态功能保障线进行比较，对基本生态功能保障线的合理性进行验证，并针对性提出划定或调整的依据。另外，还要从政策的角度对基本生态功能保障线的合理性进行校验。 (6)基本生态功能保障线分级管制区划分。根据生态保护重要性评估结果，结合基本生态功能保障线内各类用地的空间界定和已有的管制要求，划定基本生态功能保障线分级管制边界，划定不同级别的管制分区，综合形成基本生态功能保障线的面积、位置、具体分区等。 (7)征求意见并最终形成红线划定成果。就基本生态功能保障线划定成果征求市政府、各相关职能部门、各镇、市民等的意见。根据意见，对划定成果进行修改完善，形成最终的基本生态功能区红线划定成果。 (8)制定政策，建立数据库。根据各地实际，制定基本生态功能保障线的管理架构。整理红线划定成果，编制图册，形成系列图件成果，建立地理空间数据库，确保红线划定面积、比例等强制性指标的图数一致。生态空间要素斑块与具体分类、管制登记等信息应建立对应关系

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 5 图 1 贵州省基本生态功能保障线划定技术流程 3.2 耕地保护红线划定技术耕地保护红线体系可包括耕地保有量红线、永久基本农田红线、重度污染区耕地红线和 25 度以上坡耕地红线等。当前最急迫的就是永久基本农田红线的划定，其划定技术遵照国土资源部的统一技术要求。近期的工作核心是划定城市周边、交通沿线的永久基本农田。全域的永久基本农田划定待土地利用总体规划调整完善后，按自下而上方式划定。城市周边、交通沿线的永久基本农田划定工作可按图 2 的工作流程进行。生态系统服务重要性和敏感性评估综合确定基本生态功能保障线划定成果（文本、图件和登记表）土地、水、森林、生物、文物等资源及生态环境现状分析区域生态环境现状和基本格局分析综合分析各法律和规划，对关控制区进行叠加,确定必须严格控制保护的区域征求市政府、各相关职能部门、各镇、市民等的意见形成最终的基本生态功能保障线制定管控措施，保障红线实施城市区域定位和发展趋势研判收集整理地形图、遥感影像图、土地利用现状图、各类规划和统计数据等基本生态功能保障线划定范围识别初步确定基本生态功能保障线空间边界和规模采用地理信息系统空间分析技术，进行叠加分析和综合制图，开展必要的外业核实基本生态功能保障线分级管制区划分综合生态重要性和已有的管控要求图则编制和数据库建立编制图则，形成图件成果生态保护重要性评估建立地理空间数据库法律规划市场监管技术 …… 资源环境承载力和政策相符性验证校验和基本生态功能保障线完善资料收集城市周边范围内现状地类图斑图层地方开展调查核实下发任务核实举证，提交证明材料下达任务上级审核划定永久基本农田上图入库，设标志，明确责任人图层叠加城市周边已划为基本农田的图斑图层获取城市周边未划为永久基本农田的耕地图层汇交成果实际为非耕地，但不能划为永久基本农田的地块实际为耕地，但不能划为永久基本农田的地块 Yes 提供合法注明材料，并纳入2014年土地变更调查 No 对于确认非耕地的，作为核实认定的依据举证材料是否纳入最新的变更调查提供依法批准的建设用地批复文件提供由农业与环境管理部门监测评价评定认定，省政府核实确认的证明材料提供退耕证明批而未用的严重污染难以治理的生态建设需要其他证明确定工作范围交通沿线范围内现状地类图斑图层获取交通沿线未划为永久基本农田的交通沿线划为耕地图层基本农田的图斑图层已验收的高标准基本农田图层图层叠加形成工作任务永久基本农田现状层获取未划为永久基本农田的高标准基本农田图层叠加

引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第2126页图2城市周边、交通沿线永久基本农田划定步骤 3.3城市开发边界划定技术与方法城市开发边界可分为UGB1和UGB2两类。其中,UGB1是一个区域生态环境容量的上线, 是区域的最大生态承载力;UGB2是一个阶段性的UGB,本轮规划期刚性,下一个规划期允许调整。这两类UGB的划定方法有所不同:前一种主要基于生态环境容量,后一种更多地考虑社会经济变化。从便于操作的角度出发,借鉴四川、厦门、深圳等地经验,城市开发边界可按图3所示的技术流程划定,具体步骤如下: (1)开展资料收集工作,初步确定人口和建设用地规模。主要有三个渠道:一是参考各类规划确定的人口和建设用地规模。二是开展资源环境承载力评价。在基本生态功能保障线划定时已开展了此项工作。因此,这里直接采用结果即可。三是对区域基本发展趋势进行硏判,大致确定未来的人口规模和建设用地规模。 (2)综合确定目标期城市开发边界规模,初步确定城市开发边界形态。叠合基本生态功能保障区和永久基本农田保护区,由此得到城市建设用地规模上线。同时,基于城市未来发展空间和保留适当弹性的考虑,综合确定目标期的城市开发边界规模。在基本生态功能保障区已开展的敏感性分析结果的基础上,结合交通可达性、区域定位和经济社会发展现状的分析,开展建设用地适宜性评价。以基础年的土地利用数据和高精度遥感影像图为底图,采用地理信息系统空间分析技术,叠加基本生态功能保障区、永久基本农田保护区,结合建设用地适宜性评价成果,综合确定新增建设用地的分布区域。然后,根据已明确的建设用地规模,初步确定城市开发边界形态。 (3)综合确定城市开发边界形态。开展必要的外业调查,对城市开发边界线进行遥感判读和补充勾绘,调整城市开发边界线。采用地理空间系统软件对图斑进行聚合处理,扣除独立细小图斑,确保形成界址清晰、切合实际、完整性好的城市开发边界线。最后,还要从政策和规划方面,对划定的界线进行再一次的校验,以确保城市开发边界与相关规划的完全衔接 (4)征求意见,制定政策,建立数据库。开展意见征求工作,修改完善边界线。制定管控措施,形成系列图件成果,建立地理空间数据库,确保“三线”协调统

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 6 图 2 城市周边、交通沿线永久基本农田划定步骤 3.3 城市开发边界划定技术与方法城市开发边界可分为 UGB1 和 UGB2 两类。其中，UGB1 是一个区域生态环境容量的上线，是区域的最大生态承载力；UGB2 是一个阶段性的 UGB，本轮规划期刚性，下一个规划期允许调整[2]。这两类 UGB 的划定方法有所不同：前一种主要基于生态环境容量，后一种更多地考虑社会经济变化。从便于操作的角度出发，借鉴四川、厦门、深圳等地经验，城市开发边界可按图 3 所示的技术流程划定，具体步骤如下：（1）开展资料收集工作，初步确定人口和建设用地规模。主要有三个渠道：一是参考各类规划确定的人口和建设用地规模。二是开展资源环境承载力评价。在基本生态功能保障线划定时已开展了此项工作。因此，这里直接采用结果即可。三是对区域基本发展趋势进行研判，大致确定未来的人口规模和建设用地规模。（2）综合确定目标期城市开发边界规模，初步确定城市开发边界形态。叠合基本生态功能保障区和永久基本农田保护区，由此得到城市建设用地规模上线。同时，基于城市未来发展空间和保留适当弹性的考虑，综合确定目标期的城市开发边界规模。在基本生态功能保障区已开展的敏感性分析结果的基础上，结合交通可达性、区域定位和经济社会发展现状的分析，开展建设用地适宜性评价。以基础年的土地利用数据和高精度遥感影像图为底图，采用地理信息系统空间分析技术，叠加基本生态功能保障区、永久基本农田保护区，结合建设用地适宜性评价成果，综合确定新增建设用地的分布区域。然后，根据已明确的建设用地规模，初步确定城市开发边界形态。（3）综合确定城市开发边界形态。开展必要的外业调查，对城市开发边界线进行遥感判读和补充勾绘，调整城市开发边界线。采用地理空间系统软件对图斑进行聚合处理，扣除独立细小图斑，确保形成界址清晰、切合实际、完整性好的城市开发边界线。最后，还要从政策和规划方面，对划定的界线进行再一次的校验，以确保城市开发边界与相关规划的完全衔接。（4）征求意见, 制定政策，建立数据库。开展意见征求工作，修改完善边界线。制定管控措施，形成系列图件成果，建立地理空间数据库，确保“三线”协调统一

引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第2126页收集整理地形图、遥感影像图、土地利用现状图、各类规划和统计数据等参考各类规划确定资源环境承载力评价,确定可承载的|区域基本发展问题研判,大城市建设用地扩张历史、空间特征分析的人口和建设用地人口(基本生态功能保障线划定时己致确定目标期人口规模和建开展此项工作设用地规模城市人口现状分析和增长趋势分析城市发展定位和未来发展趋势判断基本确定目标期人口规模和建设用地规模基本生态功能保障区面积反推出城市建设用地综合确定目标期城市开规模的上限发边界规模永久基本农田保护区面积对未来发展空间和建设用地弹性的考虑确定城市开发边界规模法律制定管规划(多规融合) 明确建设用控措永久基本农地已建设初步确定施,保区,新增建城市开发综合划障开发管建设用地适设用地的可边界形态综合确定城市各相关边界实宜性评价能分布范围施技术开发边职能部终的城开发边门、各市发展土地利用现界提出界形态初步方外业调查、规划和政策相民的意图则编制图则,形成图符性再校验见制和数件成果确定城市开发边界形态据库建建立地理空间数据立图3城市开发边界划定的技术流程 3.4“三线”协同划定技术 “三线”必须协同划定,才能互相守住。本文在基本功能保障线和城市开发边界划定技术方法选择和技术流程设计时已充分考虑了这一点。“三线”中,应首先划定永久基本农田和基本生态功能保障线,并作为城市开发边界的底线。永久基本农田边界的划定要与土地利用规划相一致;基本生态功能保障区应包括各种重要生态功能区和敏感区;城镇开发边界应与土地利用总体规划有条件建设区范围衔接一致。 4“三线”管控三线的管控需要多管齐下。此处提出以下六方面政策建议:一是尽快编制空间规划,推进“三线”落地。研究制定市、县空间规划编制指引和技术规范,创新编制方法,探索规范化的市、县空间规划编制程序。二是健全“三线”法律法规和组织体系,为红线划定和管理提供坚实的法制保障。各地可依据相关法律法规,制定适宜的“三线”管护政策、制度。三是建立畅通的“三线”协同划定组织体系。建议由各市(州)、县人民政府牵头,构建生态保护红线联席会议制度。以国土资源管理部门的一张图为底图,汇总各部门的红线划定成果, 并经市长办公会等统筹协调,去除重复部分,解决争议部分,最后综合划定“三线”。四是建立完善红线经济补偿制度。探索建立永久基本农田保护补偿制度,提高地方公益林补助标准。通过明晰水权建立和完善流域、水源地保护区补偿制度。五是以一张图和大数据为基础建立统一的管理平台。同时,优化建设项目审批管理制度。探索建立发改、国土、规划之间的业务协同和建设项目审批信息管理平台,实现内部审批全程网上流转、办理和监控,服务国民经济发展。六是强化“三线”实施监督管理。健全国土空间用途管制制度,建立分级分

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 7 图 3 城市开发边界划定的技术流程 3.4“三线”协同划定技术 “三线”必须协同划定，才能互相守住。本文在基本功能保障线和城市开发边界划定技术方法选择和技术流程设计时已充分考虑了这一点。“三线”中，应首先划定永久基本农田和基本生态功能保障线，并作为城市开发边界的底线。永久基本农田边界的划定要与土地利用规划相一致；基本生态功能保障区应包括各种重要生态功能区和敏感区；城镇开发边界应与土地利用总体规划有条件建设区范围衔接一致。 4 “三线”管控三线的管控需要多管齐下。此处提出以下六方面政策建议：一是尽快编制空间规划，推进“三线”落地。研究制定市、县空间规划编制指引和技术规范，创新编制方法，探索规范化的市、县空间规划编制程序。二是健全“三线”法律法规和组织体系，为红线划定和管理提供坚实的法制保障。各地可依据相关法律法规，制定适宜的“三线”管护政策、制度。三是建立畅通的“三线”协同划定组织体系。建议由各市（州）、县人民政府牵头，构建生态保护红线联席会议制度。以国土资源管理部门的一张图为底图，汇总各部门的红线划定成果，并经市长办公会等统筹协调，去除重复部分，解决争议部分，最后综合划定“三线”。四是建立完善红线经济补偿制度。探索建立永久基本农田保护补偿制度，提高地方公益林补助标准。通过明晰水权建立和完善流域、水源地保护区补偿制度。五是以一张图和大数据为基础建立统一的管理平台。同时，优化建设项目审批管理制度。探索建立发改、国土、规划之间的业务协同和建设项目审批信息管理平台，实现内部审批全程网上流转、办理和监控，服务国民经济发展。六是强化“三线”实施监督管理。健全国土空间用途管制制度，建立分级分确定城市开发边界规模确定城市开发边界形态参考各类规划确定的人口和建设用地规模综合划定城市开发边界提出初步方案反推出城市建设用地规模的上限征求市政府、各相关职能部门、各镇、市民的意见形成最终的城市发展边界资源环境承载力评价，确定可承载的人口（基本生态功能保障线划定时已开展此项工作）基本确定目标期人口规模和建设用地规模综合确定目标期城市开发边界规模区域基本发展问题研判，大致确定目标期人口规模和建设用地规模城市建设用地扩张历史、空间特征分析城市发展定位和未来发展趋势判断城市人口现状分析和增长趋势分析基本生态功能保障区永久基本农田保护区外业调查、规划和政策相符性再校验基本生态功能保障区面积永久基本农田保护区面积制定管控措施，保障开发边界实施图则编制和数据库建立编制图则，形成图件成果建立地理空间数据库法律规划（多规融合）市场监管技术 …… 收集整理地形图、遥感影像图、土地利用现状图、各类规划和统计数据等建设用地适宜性评价对未来发展空间和建设用地弹性的考虑明确建设用地已建设区,新增建设用地的可能分布范围综合确定城市开发边界形态初步确定城市开发边界形态土地利用现状图

引用信息:本文原载于《中国国土资源经济》2016年第6期第2126页类管理制度,制定红线内土地开发建设的负面清单,强化建设项目的选址和规划设计审查, 严格执行用地审批和定额管理制度。采用打桩定点的方式或者结合建设风景道和绿道的方式实现空间隔离,将“三线”真正落到实地。定期在红线划定区域开展联合执法检查,对“ 线”实施保持严密监管态势。完善考核制度,将“三线”的落实纳入政府绩效目标考核范围参考文献 [1]代兵.大城市多功能基本农田规划理论与方法研究[D].武汉:华中农业大学,2010: [2]杨建军,周文,钱颖.城市增长边界的性质及划定方法探讨—一杭州市生态带保护与控制规划实践[].华中建筑,2010(1):122-125 Research on"Three Lines"System and Its Delineation Technology -a Case study of guizhou province ZHENG Juaner. ZHOU Wei YUAN Guohua (1. Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment, Ministry of Land resources, Beijing 101149, China; 2. Chinese Academy of Land Resource Economics, Abstract: Guizhou Province has done a lot of work in the"three-line"delineation but there are also several issues such as: planning targets conflict, part of the work promote slowly, weak technology in red line delineation. Based on realistic situation in guizhou Province and current work in"three-line"system, we build an three-line"system which is based on the actual environment and resources in Guizhou Province, and proposed technical methods of" three line delineation in Guizhou Province. Then we promote a series of control measures from strengthening the spatial Planning, improving the"three line "laws and regulations, establish and improve the economic compensation system, optimization the information management platform and the examination and approval system of construction projects, strengthening the"three lines supervision and management systems and other aspects Key words: "three lines";system; delineated; red line of ecological protection; red line of farmland protection; urban development boundary line; Guizhou

引用信息：本文原载于《中国国土资源经济》2016 年第 6 期第 21-26 页 8 类管理制度，制定红线内土地开发建设的负面清单，强化建设项目的选址和规划设计审查，严格执行用地审批和定额管理制度。采用打桩定点的方式或者结合建设风景道和绿道的方式，实现空间隔离，将“三线”真正落到实地。定期在红线划定区域开展联合执法检查，对“三线”实施保持严密监管态势。完善考核制度，将“三线”的落实纳入政府绩效目标考核范围。参考文献［1］代兵.大城市多功能基本农田规划理论与方法研究[D].武汉：华中农业大学，2010： 27-32. ［2］杨建军,周文,钱颖.城市增长边界的性质及划定方法探讨——杭州市生态带保护与控制规划实践[J].华中建筑,2010（1）:122-125. Research on "Three Lines" System and Its Delineation Technology ——A Case Study of Guizhou Province ZHENG Juaner, ZHOU Wei, YUAN Guohua (1. Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment, Ministry of Land & Resources, Beijing 101149, China；2. Chinese Academy of Land & Resource Economics, Beijing 101149) Abstract: Guizhou Province has done a lot of work in the "three-line" delineation, but there are also several issues such as: planning targets conflict, part of the work promote slowly, weak technology in red line delineation. Based on realistic situation in Guizhou Province and current work in "three-line" system, we build an "three-line" system which is based on the actual environment and resources in Guizhou Province, and proposed technical methods of "three line" delineation in Guizhou Province. Then we promote a series of control measures from strengthening the spatial Planning, improving the "three line" laws and regulations, establish and improve the economic compensation system, optimization the information management platform and the examination and approval system of construction projects, strengthening the "three lines" supervision and management systems and other aspects. Key words: "three lines"; system; delineated; red line of ecological protection; red line of farmland protection; urban development boundary line; Guizhou

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