第十一章行政监督法律制度 在某种意义上说,行政权力与公民权利和利益的联系直接而广泛,行政主体行使行政权力 不当,很容易对公民权利和利益造成损害,滋生腐败。所以对行政权力进行有效监督十分必 要。行政权作为一种重要的国家权力,监督是确保行政权合法合理行使、保障公民权利的重要 环节。 重点问题: 行政监督概念 行政监察的依据、主体、职责、权限和程序 行政审计的依据、职责、权限和程序 层级监督的内容 行政监督检查的概念和分类 行政监督检查的责职和权限 行政法制监督的特征 人大监督的特点、内容和方式 第一节行政监督法律制度概述 、行政监督的涵义 行政监督的概念,目前行政法学界在运用上歧义较多。与此相关的几个概念是监督行 政、行政法制监督、行政监督检査、内部行政监督、外部行政监督。对行政监督的涵义大 概有四种不同的理解。第一种是最广义的理解,有的学者认为行政监督应包括对行政主体 及行政公务人员的监督及对行政相对人的监督。@前者通常称为行政法制监督或监督行政, 后者又称为行政监督检查。对行政法制监督的理解也有歧义,有的学者认为行政法制监督 指的仅仅是非行政对行政的监督,而不包括行政对行政的监督。同时,行政法制监督与监 督行政是否一致,又有不同看法。有的认为是一致的,有的则认为不一致。第二种理解则 认为行政监督指的是对行政主体及行政公务人员的监督,而不应该包折对行政相对人的监 督。而且认为,把“行政监督”定义为对行政相对人的监督,其实质是倒了行政机关与 人民的关系,是反仆为主。③第三种是狭义的理解,认为监督行政,指的是行政主体对行政 相对人的监督③,即行政监督检查。第四种也是狭义的理解,认为行政监督只是行政对行政 的监督,主要包括层级监督、行政监察和审计监督。 对于内部行政监督与外部行政监督的概念同样存在分歧。主要有两种观点。一种把行 政监督界定为对行政主体及行政公务人员的监督,把其中行政对行政的监督称为内部行政 监督,而把非行政机关对行政的监督称为外部行政监督。另一种观点则把行政对行政的监 督称为内部行政监督,行政主体对行政相对人的监督称为外部行政监督。 可见,学术界对行政监督概念尚无通说。我们采用最广义的一种定义,把“行政监督” 的概念界定为:国家行政机关以及其他行政主体对有义务执行和遵守有关行政法规范、行 政指示、命令和决定的组织和个人实施的全面监察、检查、督促的行为。它包括对行政主 体及行政公务人员的行政行为的监督和行政主体对行政相对人的监督检查。前者称行政法 制监督,可依监督主体不同分为行政对行政的监督和其他主体对行政的监督。其中行政对 ③张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版,第268页。 ②应松年袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版,第305页。 ③罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社2001年,第134页 应松年袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版,第30 页 张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版,第269页 《行政监督法律制度》第211页
《行政监督法律制度》 第211页 第十一章 行政监督法律制度 在某种意义上说，行政权力与公民权利和利益的联系直接而广泛，行政主体行使行政权力 不当，很容易对公民权利和利益造成损害，滋生腐败。所以，对行政权力进行有效监督十分必 要。行政权作为一种重要的国家权力，监督是确保行政权合法合理行使、保障公民权利的重要 环节。 重点问题： 行政监督概念 行政监察的依据、主体、职责、权限和程序 行政审计的依据、职责、权限和程序 层级监督的内容 行政监督检查的概念和分类 行政监督检查的责职和权限 行政法制监督的特征 人大监督的特点、内容和方式 第一节 行政监督法律制度概述 一、行政监督的涵义 行政监督的概念，目前行政法学界在运用上歧义较多。与此相关的几个概念是监督行 政、行政法制监督、行政监督检查、内部行政监督、外部行政监督。对行政监督的涵义大 概有四种不同的理解。第一种是最广义的理解，有的学者认为行政监督应包括对行政主体 及行政公务人员的监督及对行政相对人的监督。①前者通常称为行政法制监督或监督行政， 后者又称为行政监督检查。对行政法制监督的理解也有歧义，有的学者认为行政法制监督 指的仅仅是非行政对行政的监督，而不包括行政对行政的监督。同时，行政法制监督与监 督行政是否一致，又有不同看法。有的认为是一致的，有的则认为不一致。第二种理解则 认为行政监督指的是对行政主体及行政公务人员的监督，而不应该包括对行政相对人的监 督。而且认为，把“行政监督”定义为对行政相对人的监督，其实质是颠倒了行政机关与 人民的关系，是反仆为主。②第三种是狭义的理解，认为监督行政，指的是行政主体对行政 相对人的监督③，即行政监督检查。第四种也是狭义的理解，认为行政监督只是行政对行政 的监督，主要包括层级监督、行政监察和审计监督。 对于内部行政监督与外部行政监督的概念同样存在分歧。主要有两种观点。一种把行 政监督界定为对行政主体及行政公务人员的监督，把其中行政对行政的监督称为内部行政 监督，而把非行政机关对行政的监督称为外部行政监督。④另一种观点则把行政对行政的监 督称为内部行政监督，行政主体对行政相对人的监督称为外部行政监督。⑤ 可见，学术界对行政监督概念尚无通说。我们采用最广义的一种定义，把“行政监督” 的概念界定为：国家行政机关以及其他行政主体对有义务执行和遵守有关行政法规范、行 政指示、命令和决定的组织和个人实施的全面监察、检查、督促的行为。它包括对行政主 体及行政公务人员的行政行为的监督和行政主体对行政相对人的监督检查。前者称行政法 制监督，可依监督主体不同分为行政对行政的监督和其他主体对行政的监督。其中行政对 ①张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版，第 268 页。 ② 应松年 袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社 2001 年版，第 305 页。 ③ 罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社 2001 年，第 134 页。 ④应松年 袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社 2001 年版，第 305 页。 ⑤张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版，第 269 页
行政的监督称为内部行政监督。行政主体对行政相对人的监督又称行政监督检查,是外部 行政监督。 、行政监督的种类 依照我们对行政监督的界定,可以把行政监督从不同的角度进行划分 从监督的对象来划分,可以把行政监督划分行政法制监督和行政监督检查。前者是以 政党、国家机关(立法机关、行政机关、司法机关)、社会团体、公民等为主体,对行政机 关和公务员实施的监督;后者是行政主体依据法定监督权,对行政相对人遵守法律、法规、 规章,执行行政机关的命令、决定等情况所进行的监督检查活动;前者受监督的对象是行 政主体及其行政公务人员,包括行政机关和非行政机关对行政主体的监督,也有的人称为 监督行政;后者是行政主体以公民、法人和其他组织为对象的行政管理活动。两者不仅在 对象上有差别,在监督手段、程序和救济方式等方面也有明显的区别,在具体组织形式上 也各有特点。 从行政主体监督的对象来划分,又可以分为内部行政监督和外部行政监督。内部行政 监督是行政法制监督的一部分,是法律监督机关和依照法律规定有监督权的国家机关,对 行政主体和行政公务人员的监督,主要包括行政监察、审计监察和层级监察;外部行政监 督即行政监督检查,是外部行政管理的一个重要环节。内部行政监督和外部行政监督不仅 是对象的不同,行政的内容、监督的任务、引起的行政责任、救济的途径均有差异。如在 救济途径方面,内部行政监督如侵犯了被监督人的合法权益,被监督人只能通过申诉的途 径寻求权利救济,不能提起行政复议或行政诉讼;而行政相对人如认为外部行政监督行为 侵犯了其合法权益,则可提起行政复议或行政诉讼,还可以申诉作为补充的权利救济手段 Φ两者的共同点是监督主体都是行政主体,所以内部行政监督和外部行政监督都属于行政主 体的行政行为。 从行政监督主体来划分,可把行政法制监督分为非行政主体的监督和行政主体的监督。 前者又可分为执政党的监督、权力机关的监督,司法机关的监督、公民与社会组织的监督; 后者则是政府的内部监督。前者是行政主体的外部对行政主体的权力行使进行监督;后者 是行政主体内部对行政权的行使进行的监督。前者不属于行政行为,后者则是行政行为 从行政监督是否是行政主体的专门或主要职责来划分,可以把行政主体的行政监督分 为一般监督和专门监督。前者是指不以行政监督为专门或主要职责的行政主体在行使职权 的过程中对被监督人进行的监督,又称“一般权限的行政监督”;后者是指以行政监督为专 门或主要职责的行政机关对被监督人进行的监督。一般监督包括行政机关内部上下级之间 的监督、同一行政机关内负责内部事务管理的部门在其权限范围内对其他部门的监督、不 以行政监督为专门或主要职责的行政机关对其所属的国有企事业单位及社会团体的监督; 专门监督主要是指行政监察机关、审计机关在其权限范围内对有关组织和人员进行的监督。 国务院任命的稻查特派员以国有大中企业经营活动的监督是近年来出现的一种内部专门监 督形式。 从行政监督实施的时间和程序来划分,可以把行政监督分为事前监督、事中监督和事 后监督。在某一行政行为做出之前对其是否合法进行的监督是事前监督。在某一行政行为 的实施过程中进行的监督是事中监督,在某一行政实施终了之后进行的监督是事后监督。 这是因为行政监督的主体权力并不完全相同,有的只能在事后行使监督权,有的则可以在 事前和事中实施监督,有的则可以在事前、事中、事后的全过程实施监督,如政府内部的 层级监督。 此外,可以从行政监督的内容来划分,可以把行政监督分为对抽象行政行为的监督和 对具体行政行为的监督;对行政行为的合法性监督和对行政行为合理性的监督。还可以从 ①张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版,第270页。 《行政监督法律制度》第212页
《行政监督法律制度》 第212页 行政的监督称为内部行政监督。行政主体对行政相对人的监督又称行政监督检查，是外部 行政监督。 二、行政监督的种类 依照我们对行政监督的界定，可以把行政监督从不同的角度进行划分。 从监督的对象来划分，可以把行政监督划分行政法制监督和行政监督检查。前者是以 政党、国家机关（立法机关、行政机关、司法机关）、社会团体、公民等为主体，对行政机 关和公务员实施的监督；后者是行政主体依据法定监督权，对行政相对人遵守法律、法规、 规章，执行行政机关的命令、决定等情况所进行的监督检查活动；前者受监督的对象是行 政主体及其行政公务人员，包括行政机关和非行政机关对行政主体的监督，也有的人称为 监督行政；后者是行政主体以公民、法人和其他组织为对象的行政管理活动。两者不仅在 对象上有差别，在监督手段、程序和救济方式等方面也有明显的区别，在具体组织形式上 也各有特点。 从行政主体监督的对象来划分，又可以分为内部行政监督和外部行政监督。内部行政 监督是行政法制监督的一部分，是法律监督机关和依照法律规定有监督权的国家机关，对 行政主体和行政公务人员的监督，主要包括行政监察、审计监察和层级监察；外部行政监 督即行政监督检查，是外部行政管理的一个重要环节。内部行政监督和外部行政监督不仅 是对象的不同，行政的内容、监督的任务、引起的行政责任、救济的途径均有差异。如在 救济途径方面，内部行政监督如侵犯了被监督人的合法权益，被监督人只能通过申诉的途 径寻求权利救济，不能提起行政复议或行政诉讼；而行政相对人如认为外部行政监督行为 侵犯了其合法权益，则可提起行政复议或行政诉讼，还可以申诉作为补充的权利救济手段。 ①两者的共同点是监督主体都是行政主体，所以内部行政监督和外部行政监督都属于行政主 体的行政行为。 从行政监督主体来划分，可把行政法制监督分为非行政主体的监督和行政主体的监督。 前者又可分为执政党的监督、权力机关的监督，司法机关的监督、公民与社会组织的监督； 后者则是政府的内部监督。前者是行政主体的外部对行政主体的权力行使进行监督；后者 是行政主体内部对行政权的行使进行的监督。前者不属于行政行为，后者则是行政行为。 从行政监督是否是行政主体的专门或主要职责来划分，可以把行政主体的行政监督分 为一般监督和专门监督。前者是指不以行政监督为专门或主要职责的行政主体在行使职权 的过程中对被监督人进行的监督，又称“一般权限的行政监督”；后者是指以行政监督为专 门或主要职责的行政机关对被监督人进行的监督。一般监督包括行政机关内部上下级之间 的监督、同一行政机关内负责内部事务管理的部门在其权限范围内对其他部门的监督、不 以行政监督为专门或主要职责的行政机关对其所属的国有企事业单位及社会团体的监督； 专门监督主要是指行政监察机关、审计机关在其权限范围内对有关组织和人员进行的监督。 国务院任命的稽查特派员以国有大中企业经营活动的监督是近年来出现的一种内部专门监 督形式。 从行政监督实施的时间和程序来划分，可以把行政监督分为事前监督、事中监督和事 后监督。在某一行政行为做出之前对其是否合法进行的监督是事前监督。在某一行政行为 的实施过程中进行的监督是事中监督，在某一行政实施终了之后进行的监督是事后监督。 这是因为行政监督的主体权力并不完全相同，有的只能在事后行使监督权，有的则可以在 事前和事中实施监督，有的则可以在事前、事中、事后的全过程实施监督，如政府内部的 层级监督。 此外，可以从行政监督的内容来划分，可以把行政监督分为对抽象行政行为的监督和 对具体行政行为的监督；对行政行为的合法性监督和对行政行为合理性的监督。还可以从 ①张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版，第 270 页
行政监督依据的不同标准,把行政监督分为例行监督和特定监督,等等 第二节内部行政监督 内部行政监督的涵义和特点 所谓内部行政监督,是以行政机关及其行政公务人员、其他行政组织和人员、与行政 机关有组织隶属关系的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员为对象的行政监督。 内部行政监督是行政主体的单方行政行为,具有以下特点: (一)从监督主体来看,内部行政监督的主体只能是行政主体,而不是权力机关、司 法机关或其他社会团体 二)从监督对象来看,内部行政监督的对象是与作为监督主体的行政主体有组织隶 属关系的行政机关及其行政公务人员、其他行政组织和人员、与行政机关有组织隶属关系 的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员。 变(三)从监督内容来看,内部行政监督的内容是行政主体及其行政公务人员基于行政 作的行政行为 (四)从监督方式来看,内部行政监督的监督方式主要有行政监察、审计监察和层级 监督等。 二、行政监察 (一)行政监察概述 1、行政监察的依据 行政监察的依据是《行政监察法》。宪法规定,国务院“领导和管理民政、公安、司法 和监察等工作”。1986年12月,六届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《关于设立 中华人民共和国监察部的决定》。1987年8月,中华人民共和国监察部正式设立。1990年 l1月,国务院颁布了《行政监察条例》,对监察机关领导体制、监察工作应当遵循的原则、 监察机关和监察人员、分工管辖、监察职权、监察程序、罚则等做出规定。1997年5月, 第八届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国行政监察法》。该法总 结了监察制度快复以来的实践经验,在监察条例的基础上对我国的监察制度又作了进一步 的发展和完普,标志着我国行政监察向制度化、法治化迈出了重要的一步。 2、行政监察的概念和特点 行政监察是内部行政监督的一种主要类型,它是指国家各级行政监察机关依法对国家 行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、 命令的情况进行监督,并对违法、违纪行为予以查处的活动。 行政监察具有如下主要特点: (1)行政监察的主体具有特定性,它是由政府内部的专门机关——行政监察机关进行 的监督活动,其他行政机关或机构进行的内部行政监督活动不能称为行政监察 (2)行政监察的对象是国家行政机关及公务员。与其他形式的内部行政监督相比,行 政监察的对象具有普遍性,包括各领域、各部门的行政机关、国家公务员和其他行政机关 任命的人员,其他形式的内部行政监察在监督对象方面不及行政监察普遍,它们不是以本 系统、本部门的机关、机构和人员为监察对象,就是限于在特定事项上,如人事、财务等, 对其他系统、部门的相关机关、机构和人员有监督权 (3)行政监察的内容较单一。行政监察的主要任务和内容是查处国家行政系统内发生 的违法、违纪案件,以此保障国家法律、政策和政令的畅通。而其他形式的内部行政监督 的内容相对比较广泛,如一般性地了解监督对象执行法律和上级命令的情况等 ①张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版,第277页。 《行政监督法律制度》第213
《行政监督法律制度》 第213页 行政监督依据的不同标准，把行政监督分为例行监督和特定监督，等等。 第二节 内部行政监督 一、内部行政监督的涵义和特点 所谓内部行政监督，是以行政机关及其行政公务人员、其他行政组织和人员、与行政 机关有组织隶属关系的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员为对象的行政监督。 内部行政监督是行政主体的单方行政行为，具有以下特点： （一）从监督主体来看，内部行政监督的主体只能是行政主体，而不是权力机关、司 法机关或其他社会团体。 （二）从监督对象来看，内部行政监督的对象是与作为监督主体的行政主体有组织隶 属关系的行政机关及其行政公务人员、其他行政组织和人员、与行政机关有组织隶属关系 的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员。 （三）从监督内容来看，内部行政监督的内容是行政主体及其行政公务人员基于行政 权所作的行政行为。 （四）从监督方式来看，内部行政监督的监督方式主要有行政监察、审计监察和层级 监督等。 二、行政监察 （一） 行政监察概述 1、行政监察的依据 行政监察的依据是《行政监察法》。宪法规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法 和监察等工作”。1986 年 12 月，六届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《关于设立 中华人民共和国监察部的决定》。1987 年 8 月，中华人民共和国监察部正式设立。1990 年 11 月，国务院颁布了《行政监察条例》，对监察机关领导体制、监察工作应当遵循的原则、 监察机关和监察人员、分工管辖、监察职权、监察程序、罚则等做出规定。1997 年 5 月， 第八届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国行政监察法》。该法总 结了监察制度恢复以来的实践经验，在监察条例的基础上对我国的监察制度又作了进一步 的发展和完善，标志着我国行政监察向制度化、法治化迈出了重要的一步。 2、行政监察的概念和特点 行政监察是内部行政监督的一种主要类型，它是指国家各级行政监察机关依法对国家 行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、 命令的情况进行监督，并对违法、违纪行为予以查处的活动。① 行政监察具有如下主要特点： （1）行政监察的主体具有特定性，它是由政府内部的专门机关——行政监察机关进行 的监督活动，其他行政机关或机构进行的内部行政监督活动不能称为行政监察。 （2）行政监察的对象是国家行政机关及公务员。与其他形式的内部行政监督相比，行 政监察的对象具有普遍性，包括各领域、各部门的行政机关、国家公务员和其他行政机关 任命的人员，其他形式的内部行政监察在监督对象方面不及行政监察普遍，它们不是以本 系统、本部门的机关、机构和人员为监察对象，就是限于在特定事项上，如人事、财务等， 对其他系统、部门的相关机关、机构和人员有监督权。 （3）行政监察的内容较单一。行政监察的主要任务和内容是查处国家行政系统内发生 的违法、违纪案件，以此保障国家法律、政策和政令的畅通。而其他形式的内部行政监督 的内容相对比较广泛，如一般性地了解监督对象执行法律和上级命令的情况等。 ①张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版，第 277 页
(4)行政监察一般以事后监督为主。行政监察机关通常在掌握了一定线索和证据,才 启动行政监察行为程序。而其他形式的内部行政监督并不限于事后监督,事前和事中监督 也很常见。 (5)行政监察机关在一定范围内享有独立的行政处分权。一般而言,行政处分权是行 政系统内由上级依照有关规定对下级行使,行政首长不能对本部门之外不受其领导的行政 机关工作人员行使处分权。但是,国家为保障行政监察的权威和效能,通过法律直接赋予 行政监察机关对作为其监察对象的其他行政机关的工作人员行使一定限度的行政处分权 这是行政监察不同于其他平级内部行政监督的一个重要特点。 (二)行政监察的主体 根据《行政监察法》的规定,行政监察主体由国务院和地方各级人民政府行使行政监 察的职能部门组成。监察机关根据工作需要可以向政府所属部门派出监察机构或监察人员 派出监察机构和监察人员是监察机关的组成部分,根据监察机关的要求,履行监察职责, 对派出的监察机关负责并报告工作 监察机关依据分级管辖的原则,以不同的监察对象确定各级监察机关的管辖范围: 1、国务院监察机关,管辖的监察对象是国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各 部门任命的其他人员,以及省、自治区、直辖市人民政府及其领导成员 2、县级以上地方人民政府的监察机关,管辖的监察对象是本级人民政府各部门及其公 务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导成 员 3、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府的监察机关,还管辖乡、民族乡、镇政 府及其公务员这一级监察对象。 此外,上级监察机关可办理下一级监察机关管辖的监察事项,必要时也可以办理所掊 各级监察机关管辖的监察事项。 (三)行政监察机关的职责和权限 1、行政监察机关的职责 行政监察机关的基本职责为两个方面:(1)行政效能监察,即对被监察对象是否遵守 和执行法律、法规和人民政府决定命令的情况进行监督。(2)清正廉洁监督,即对被监察 对象是否违反法律、法规以及违反行政纪律的行为进行监督。这两个职能相辅相成,良好 的行政管理是保证政府廉洁的重要条件,实现政府廉洁则是完普行政管理的基础前提 2、政监察机关的权限 根据《行政监察法》,监察机关的权限包括三个方面: (1)检查、调査权。监察机关根据监察计划,定期或不定期地对行政机关及其行政公 务人员执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令的情况进行检查;根据本级政府或 上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要,对被监察单位和部门的工作进行专 项检査;对行政机关及其公职人员的违法乱纪行为进行立案调查 监察机关在履行检查、调查职责时,有权采取下列措施:一是有权要求被监察的部门 和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料,进行查阅或者予 以复制;有权暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他 有关的材料;二是有权要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明; 有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释 和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁;三是有权责令被监察的部门和人员停止违 反法律、法规和行政纪律的行为;四是有权责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得 变卖、转移与案件有关的财物;五是有权建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人 员执行职务;六是监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时,经县 《行政监督法律制度》第214页
《行政监督法律制度》 第214页 （4）行政监察一般以事后监督为主。行政监察机关通常在掌握了一定线索和证据，才 启动行政监察行为程序。而其他形式的内部行政监督并不限于事后监督，事前和事中监督 也很常见。 （5）行政监察机关在一定范围内享有独立的行政处分权。一般而言，行政处分权是行 政系统内由上级依照有关规定对下级行使，行政首长不能对本部门之外不受其领导的行政 机关工作人员行使处分权。但是，国家为保障行政监察的权威和效能，通过法律直接赋予 行政监察机关对作为其监察对象的其他行政机关的工作人员行使一定限度的行政处分权， 这是行政监察不同于其他平级内部行政监督的一个重要特点。 （二）行政监察的主体 根据《行政监察法》的规定，行政监察主体由国务院和地方各级人民政府行使行政监 察的职能部门组成。监察机关根据工作需要可以向政府所属部门派出监察机构或监察人员。 派出监察机构和监察人员是监察机关的组成部分，根据监察机关的要求，履行监察职责， 对派出的监察机关负责并报告工作。 监察机关依据分级管辖的原则，以不同的监察对象确定各级监察机关的管辖范围： 1、国务院监察机关，管辖的监察对象是国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各 部门任命的其他人员，以及省、自治区、直辖市人民政府及其领导成员。 2、县级以上地方人民政府的监察机关，管辖的监察对象是本级人民政府各部门及其公 务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导成 员。 3、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府的监察机关，还管辖乡、民族乡、镇政 府及其公务员这一级监察对象。 此外，上级监察机关可办理下一级监察机关管辖的监察事项，必要时也可以办理所辖 各级监察机关管辖的监察事项。 （三）行政监察机关的职责和权限 1、行政监察机关的职责 行政监察机关的基本职责为两个方面：（1）行政效能监察，即对被监察对象是否遵守 和执行法律、法规和人民政府决定命令的情况进行监督。（2）清正廉洁监督，即对被监察 对象是否违反法律、法规以及违反行政纪律的行为进行监督。这两个职能相辅相成，良好 的行政管理是保证政府廉洁的重要条件，实现政府廉洁则是完善行政管理的基础前提。 2、 政监察机关的权限 根据《行政监察法》，监察机关的权限包括三个方面： （1）检查、调查权。监察机关根据监察计划，定期或不定期地对行政机关及其行政公 务人员执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令的情况进行检查；根据本级政府或 上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要，对被监察单位和部门的工作进行专 项检查；对行政机关及其公职人员的违法乱纪行为进行立案调查。 监察机关在履行检查、调查职责时，有权采取下列措施：一是有权要求被监察的部门 和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料，进行查阅或者予 以复制；有权暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他 有关的材料；二是有权要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明； 有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释 和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；三是有权责令被监察的部门和人员停止违 反法律、法规和行政纪律的行为；四是有权责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得 变卖、转移与案件有关的财物；五是有权建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人 员执行职务；六是监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县
级以上监察机关领导人员批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机 构的存款;必要时,可以提请人民法院采取保全措施,依法冻结涉嫌人员在银行或者其他 金融机构的存款。七是监察机关在办理行政违纪案件中,可以提请公安、审计、税务、海 关、工商行政管理等机关予以协助。 对行政机关及其行政公务人员的行政行为和职务行为实施检查和调查,是监察机关的 重要监察权限。检查和调查有所不同:第一,两者的目的不尽相同。检查主要是为了检查 行政机关及共公职人员贯彻执行法律、法规、规章和决定、命令的情况,发现违法线索; 调查主要是调查处理违反行政纪律的行为。第二,二者产生的原因不完全相同。检查产生 的原因主要是监察机关依职权进行的;调查产生的原因可以是公民、法人和其他组织的举 报,也可以是公民的控告,还可以是上级机关交办、有关机关移送等等。第三,两者针对 的事项不完全相同。检查的范围比较宽泛,被检查的事项不但可以是违反行政纪律的行为 也可以是合法的行政行为,还可以是行政机关或行政公务人员的其他行政行为;调查针对 的主要是违反行政纪律的行为。第四,两者履行职责的程序不完全相同。④ 2)建议、决定权。监察机关对监察确认的事实和问题有权分别提出监察建议或者作 出监察决定。监察机关根据检查、调查结果,遇有下列情形之一的,可以提出监察建议: 一是拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令,应当予以纠正 的;二是本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规 或者国家政策,应当予以纠正或者撤销的;三是给国家利益、集体利益和公民合法权益造 成损害,需要采取补救措施的;四录用、任免、奖怎决定明显不适当,应当予以纠正的; 五是依照有关法律、法规的规定,应当给予行政处罚的;六是其他需要提出监察建议的。 监察机关根据检查、调查结果,遇有下列情形之一的,可以在权限范围内作出行政处 分或处理的监察决定,如超出监察机关权限范围,则可以提出监察建议:一是违反行政纪 律,依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的;二是违反行政纪 律取得的财物,依法应当没收、追缴或者责令退赔的。监察机关依法作出的监察决定,有 关部门和人员应当执行。 (3)其他权限。监察机关的权限还包括:一是查询权:监察机关对监察事项涉及的单 位和个人有权进行查询。二是列席有关会议权:监察机关的领导人员可以列席本级人民政 府的有关会议,监察人员可以列席被监察部门的与监察事项有关的会议。三是奖励权:监 察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员,可以依照有关规定给予奖励 (四)行政监察的程序 行政监察的程序有两个:检查程序和调查程序 1、检查程序:监察机关按照下列程序进行检查 (1)对需要检查的事项予以立项 (2)制定检查方案并组织实施; (3)向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告; (4)根据检查结果,作出监察决定或者提出监察建议。 2、调查程序:监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理 (1)对需要调查处理的事项进行初步审查;认为有违反行政纪律的事实,需要追究行 政纪律责任的,予以立案; (2)组织实施调查,收集有关证据; (3)有证据证明违反行政纪律,需要给予行政处分或者作出其他处理的,进行审理; (4)作出监察决定或者提出监察建议。 监察机关在检查和调查程序中,还须遵守一些共同的规则,如重要检查事项的立项 张世信周帆主编:《行政法学》,复旦大学出版社2001年版,第360页。 《行政监督法律制度》第215页
《行政监督法律制度》 第215页 级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机 构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他 金融机构的存款。七是监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海 关、工商行政管理等机关予以协助。 对行政机关及其行政公务人员的行政行为和职务行为实施检查和调查，是监察机关的 重要监察权限。检查和调查有所不同：第一，两者的目的不尽相同。检查主要是为了检查 行政机关及共公职人员贯彻执行法律、法规、规章和决定、命令的情况，发现违法线索； 调查主要是调查处理违反行政纪律的行为。第二，二者产生的原因不完全相同。检查产生 的原因主要是监察机关依职权进行的；调查产生的原因可以是公民、法人和其他组织的举 报，也可以是公民的控告，还可以是上级机关交办、有关机关移送等等。第三，两者针对 的事项不完全相同。检查的范围比较宽泛，被检查的事项不但可以是违反行政纪律的行为， 也可以是合法的行政行为，还可以是行政机关或行政公务人员的其他行政行为；调查针对 的主要是违反行政纪律的行为。第四，两者履行职责的程序不完全相同。① （2）建议、决定权。监察机关对监察确认的事实和问题有权分别提出监察建议或者作 出监察决定。监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议： 一是拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正 的；二是本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规 或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；三是给国家利益、集体利益和公民合法权益造 成损害，需要采取补救措施的；四录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的； 五是依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的；六是其他需要提出监察建议的。 监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以在权限范围内作出行政处 分或处理的监察决定，如超出监察机关权限范围，则可以提出监察建议：一是违反行政纪 律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；二是违反行政纪 律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。监察机关依法作出的监察决定，有 关部门和人员应当执行。 （3）其他权限。监察机关的权限还包括：一是查询权：监察机关对监察事项涉及的单 位和个人有权进行查询。二是列席有关会议权：监察机关的领导人员可以列席本级人民政 府的有关会议，监察人员可以列席被监察部门的与监察事项有关的会议。三是奖励权：监 察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。 (四)行政监察的程序 行政监察的程序有两个：检查程序和调查程序。 1、 检查程序：监察机关按照下列程序进行检查： （1）对需要检查的事项予以立项； （2）制定检查方案并组织实施； （3）向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告； （4）根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。 2、调查程序： 监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理： （1）对需要调查处理的事项进行初步审查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行 政纪律责任的，予以立案； （2）组织实施调查，收集有关证据； （3）有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理； （4）作出监察决定或者提出监察建议。 监察机关在检查和调查程序中，还须遵守一些共同的规则，如重要检查事项的立项， ① 张世信 周帆主编：《行政法学》，复旦大学出版社 2001 年版，第 360 页
以及重要、复杂案件的立案,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案;监察机关在检 查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩;监察机关作出的重要监察决定和 提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作 出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经国务院同意。等等 此外,监察法还对国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员不服行政处分向监察 机关申诉的程序、监察对象不服监察决定申请复审的程序、监察对象对监察建议的异议程 序及有关时效作了明确规定。 三、行政审计监督 (一)行政审计监督概述 1、审计监督的依据 1982年宪法第一次以国家根本大法的形式规定了国家设立审计制度。宪法规定:“国务 院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和 企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下,依照法律规 定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”1983年9月,中华 人民共和国审计署正式成立,之后各级审计机关也相继建立。1985年8月,国务院发布了 新中国的第一部审计法规,即《关于审计工作的暂行规定》。1994年8月,第八届全国人大 常委会第九次会议审议通过了《审计法》,并于1997年10月颁布了《审计法实施条例》。《审 计法》及其实施条例对我国审计监督的基本原则、审计机关的设置及其保障措施、职责、 权限等,作了全面规定,标志着我国审计监督的法律建构工作的基本完成 2、审计监督的概念和特征 审计监督是国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收 支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的 财政收支、财务收支的真实、合法和效益,依法独立进行的审计监督活动 审计监督的主要特征是 (1)审计监督的主体具有相对独立的法律地位。《审计法》规定,审计机关依照法律 规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。 (2)审计监督的内容是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会 计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、 合法和效益的行为。就其性质而言,是一种依法实施的经济监督行为。 (3)审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告每年应向本级人民代表大会 常委会提出。《审计法》规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大 会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这在内部行政监 督机关中独有的。 (二)审计机关的职责 作为专司经济监督职能的机关,审计机关的职责广泛: 1、审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算,以及预 算外资金的管理和使用情况,进行审计监督。审计署在国务院总理领导下,对中央预算执 行情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长 自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况 进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告 2、审计机关对国有金融机构和国有企业的资产、负债、损益,对国家的事业组织的财 务收支,进行审计监督 3、审计机关对与国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或者亏损数额较 大的国有企业,以及国务院和本级地方人民政府指定的其他国有企业,应当有计划地定期 《行政监督法律制度》第216页
《行政监督法律制度》 第216页 以及重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案；监察机关在检 查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩；监察机关作出的重要监察决定和 提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作 出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。等等。 此外，监察法还对国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员不服行政处分向监察 机关申诉的程序、监察对象不服监察决定申请复审的程序、监察对象对监察建议的异议程 序及有关时效作了明确规定。 三、行政审计监督 （一） 行政审计监督概述 1、审计监督的依据 1982 年宪法第一次以国家根本大法的形式规定了国家设立审计制度。宪法规定：“国务 院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和 企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规 定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”1983 年 9 月，中华 人民共和国审计署正式成立，之后各级审计机关也相继建立。1985 年 8 月，国务院发布了 新中国的第一部审计法规，即《关于审计工作的暂行规定》。1994 年 8 月，第八届全国人大 常委会第九次会议审议通过了《审计法》，并于 1997 年 10 月颁布了《审计法实施条例》。《审 计法》及其实施条例对我国审计监督的基本原则、审计机关的设置及其保障措施、职责、 权限等，作了全面规定，标志着我国审计监督的法律建构工作的基本完成。 2、审计监督的概念和特征 审计监督是国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收 支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的 财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法独立进行的审计监督活动。 审计监督的主要特征是： （1）审计监督的主体具有相对独立的法律地位。《审计法》规定，审计机关依照法律 规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。 （2）审计监督的内容是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会 计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、 合法和效益的行为。就其性质而言，是一种依法实施的经济监督行为。 （3）审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告每年应向本级人民代表大会 常委会提出。《审计法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大 会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这在内部行政监 督机关中独有的。 （二）审计机关的职责 作为专司经济监督职能的机关，审计机关的职责广泛： 1、审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预 算外资金的管理和使用情况，进行审计监督。审计署在国务院总理领导下，对中央预算执 行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、 自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况 进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。 2、审计机关对国有金融机构和国有企业的资产、负债、损益，对国家的事业组织的财 务收支，进行审计监督。 3、审计机关对与国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或者亏损数额较 大的国有企业，以及国务院和本级地方人民政府指定的其他国有企业，应当有计划地定期
进行审计 4、对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督,由国务院规定。 5、审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算,进行审计监督 6、审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠 资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。 7、审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支,进行审计监督 8、除《审计法》规定的审计事项外,审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计 机关进行审计的事项,依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。 9、审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专 项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果 审计机关有权对各部门、国有的金融机构的企业事业组织的内部审计进行业务指 导和监督,依法对独立进行社会审计的机构进行指导、监督、管理。 (三)审计机关的权限 为保证审计机关有效地行使审计监督职能,《审计法》及其实施条例赋予审计机关享有 以下权力: 1、要求报送资料权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计 划、预算执行情况、决算、财务报告,社会审计机构出具的审计报告,以及其他与财政收 支或者财务收支有关的资料,被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。 2、检查权。审计机关进行审计时,有权检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计 报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产,被审计单位不得拒绝 3、调查权。审计机关进行审计时,有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行 调查,并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作,如实向审计 机关反映情况,提供有关证明材料 4、查询存款权。实施条例规定,审计机关就审计事项的有关问题向有关单位和个人进 行调查时,有权查询被审计单位在金融机构的各项存款,并取得证明材料;有关金融机构 应当予以协助,并提供证明材料。但审计机关查询被审计单位在金融机构的存款时,应当 持县级以上审计机关负责人签发的查询通知书,并负有保密义务。 5、制止权。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行 为,有权予以制止;制止无效的,经县级以上审计机关负责人批准,通知财政部门和有关 主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项,己经拨付 的,暂停使用。但采取该项措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动 6、暂时封存账册资料权。实施条例规定,审计机关有根据认为被审计单位可能转移、 隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关 的资料的,有权采取取证措施;必要时,经审计机关负责人批准,有权暂时封存被审计单 位与违反国家规定的财政收支或者财务收支有关的帐册资料。 7、建议权。审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收 支的规定与法律、行政法规相抵触的,应当建议有关主管部门纠正;有关主管部门不予纠 正的,审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。 8、通报或公布权。审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但 审计机关通报或者公布审计结果,应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密,遵守 国务院的有关规定 9、处理处罚权。审计机关有依法责令限期缴纳应当上缴的收入,限期退还违法所得 限期退还被侵占的国有资产,以及采取其他纠正措施的权力;审计机关还有依法行使通报 批评、警告以及采取其他处罚措施的权力。 《行政监督法律制度》第217页
《行政监督法律制度》 第217页 进行审计。 4、对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督，由国务院规定。 5、审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。 6、审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠 资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。 7、审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。 8、除《审计法》规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计 机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。 9、审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专 项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。 10、审计机关有权对各部门、国有的金融机构的企业事业组织的内部审计进行业务指 导和监督，依法对独立进行社会审计的机构进行指导、监督、管理。 （三）审计机关的权限 为保证审计机关有效地行使审计监督职能，《审计法》及其实施条例赋予审计机关享有 以下权力： 1、要求报送资料权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计 划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收 支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。 2、检查权。审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计 报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。 3、调查权。审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行 调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计 机关反映情况，提供有关证明材料。 4、查询存款权。实施条例规定，审计机关就审计事项的有关问题向有关单位和个人进 行调查时，有权查询被审计单位在金融机构的各项存款，并取得证明材料；有关金融机构 应当予以协助，并提供证明材料。但审计机关查询被审计单位在金融机构的存款时，应当 持县级以上审计机关负责人签发的查询通知书，并负有保密义务。 5、制止权。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行 为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关 主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，己经拨付 的，暂停使用。但采取该项措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。 6、暂时封存账册资料权。实施条例规定，审计机关有根据认为被审计单位可能转移、 隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关 的资料的，有权采取取证措施；必要时，经审计机关负责人批准，有权暂时封存被审计单 位与违反国家规定的财政收支或者财务收支有关的帐册资料。 7、建议权。 审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收 支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠 正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。 8、通报或公布权。 审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但 审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守 国务院的有关规定。 9、处理处罚权。审计机关有依法责令限期缴纳应当上缴的收入，限期退还违法所得， 限期退还被侵占的国有资产，以及采取其他纠正措施的权力；审计机关还有依法行使通报 批评、警告以及采取其他处罚措施的权力
(四)审计活动的程序 审计监督程序分为三个阶段: l、准备阶段。主要是确定审计项目计划,根据计划确定审计事项,组成审计组,并在 实施审计前,向被审计单位送达审计通知书。通知书的内容包括审计的范围、方式及具体 要求等。被审计单位应当配合审计机关的工作,并提供必要的工作条件 2、实施阶段。主要由审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿,查阅与审计事项 有关的文件、资料,检查现金、实物、有价证券,并向有关单位或者个人调查、询问,获 取证明材料。审计人员应向被调查者出示工作证件和审计通知书副本 3、处理阶段。主要是审计人员对审计的事项写出审计报告,并须征求被审计单位的意 见,然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核,对审计事项作出评价, 出具审计意见书。对违反国家财政、财务收支行为,依法作出处罚或者处理。审计决定送 达之是起生效 四、层级监督 (一)层级监督的依据和概念 行政权产生之后,对行政权的层级监督也就相随而生。新中国制度化的层级监督则是 1979年以后,特别是1982年的宪法对国家机构及其权力监督机制包括行政监督机制,做出 了全面规定。根据宪法、《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》、《立法法》等法律的规定,我国现行的层级监督制度还步健全和完善。 层级监督,是居于行政主体的上下级领导关系而产生的一种监督机制,是行政系统固 有传统的一种监督方式,是保证行政系统正常运转和行政权有效行使的必不可少的手段。 (二)层级监督制度的内容 1、请示报告制度。请示报告制度是层级监督的最基本方式。根据宪法和有关组织法规 定,地方各级人民政府向上一级人民政府负责和报告工作,政府各部门向本级政府负责和 报告工作。报告的形式,包括请示、汇报、简报等。请示是要求上级机关做出指示的一种 报告形式。汇报可以是要求上级机关做出指示,也可以是告知上级机关知道的一种报告形 式。简报则是告知上级知道的一种报告形式。报告一般是书面的,有些紧急的也可以是口 头的。 2、行政检查制度。行政检查是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动是否严格依 法办事所进行的一种考察活动,是上级行政机关依据监督权主动进行的一种监督。从理论 上,行政检查可以是全面的检查,但这种全面检查在实际操作上比较困难,缺乏效率,因 此,实践中往往是就某个专题进行检查。检查可以是某一个行政机关单独进行,也可以由 几个行政机关联合进行。可以定期检查,也可以不定期检查。 3、专案调查制度。专案调查制度是指各级人民政府及其有关部门对下级机关发生的重 大违法案件或带有普遍性的违法行为,可以组织专门人员进行专案调查 4、备案调查制度。备案调查制度是指下级行政机关做出的行政行为,主要是抽象行政 行为,同时也包括有些重要的具体行政行为,应当按照规定报送上级行政机关备案,上级 行政机关对报送备案的行政行为有权进行审查。 批准制度。批准制度是指对某些重要的行政行为,包括抽象行政行为和具体行政行 为,下级行政机关应当根据法律、法规的规定,在做出该行政行为前,报经上级行政机关 批准 6、改变或撒销制度。改变或撤销制度是指上级行政机关认为下级服从上级行政机关做 出的行政行为,有权依照法律、法规规定的权限予以改变或撒销。这是层级监督中最强有 力的监督措施之一。 ③马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2000年版,第376-377页。 《行政监督法律制度》第218
《行政监督法律制度》 第218页 （四）审计活动的程序 审计监督程序分为三个阶段： 1、准备阶段。主要是确定审计项目计划，根据计划确定审计事项，组成审计组，并在 实施审计前，向被审计单位送达审计通知书。通知书的内容包括审计的范围、方式及具体 要求等。被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。 2、实施阶段。主要由审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿，查阅与审计事项 有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，并向有关单位或者个人调查、询问，获 取证明材料。审计人员应向被调查者出示工作证件和审计通知书副本。 3、处理阶段。主要是审计人员对审计的事项写出审计报告，并须征求被审计单位的意 见，然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核，对审计事项作出评价， 出具审计意见书。对违反国家财政、财务收支行为，依法作出处罚或者处理。审计决定送 达之是起生效。① 四、层级监督 （一）层级监督的依据和概念 行政权产生之后，对行政权的层级监督也就相随而生。新中国制度化的层级监督则是 1979 年以后，特别是 1982 年的宪法对国家机构及其权力监督机制包括行政监督机制，做出 了全面规定。根据宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》、《立法法》等法律的规定，我国现行的层级监督制度逐步健全和完善。 层级监督，是居于行政主体的上下级领导关系而产生的一种监督机制，是行政系统固 有传统的一种监督方式，是保证行政系统正常运转和行政权有效行使的必不可少的手段。 （二）层级监督制度的内容 1、请示报告制度。请示报告制度是层级监督的最基本方式。根据宪法和有关组织法规 定，地方各级人民政府向上一级人民政府负责和报告工作，政府各部门向本级政府负责和 报告工作。报告的形式，包括请示、汇报、简报等。请示是要求上级机关做出指示的一种 报告形式。汇报可以是要求上级机关做出指示，也可以是告知上级机关知道的一种报告形 式。简报则是告知上级知道的一种报告形式。报告一般是书面的，有些紧急的也可以是口 头的。 2、行政检查制度。行政检查是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动是否严格依 法办事所进行的一种考察活动，是上级行政机关依据监督权主动进行的一种监督。从理论 上，行政检查可以是全面的检查，但这种全面检查在实际操作上比较困难，缺乏效率，因 此，实践中往往是就某个专题进行检查。检查可以是某一个行政机关单独进行，也可以由 几个行政机关联合进行。可以定期检查，也可以不定期检查。 3、专案调查制度。专案调查制度是指各级人民政府及其有关部门对下级机关发生的重 大违法案件或带有普遍性的违法行为，可以组织专门人员进行专案调查。 4、备案调查制度。备案调查制度是指下级行政机关做出的行政行为，主要是抽象行政 行为，同时也包括有些重要的具体行政行为，应当按照规定报送上级行政机关备案，上级 行政机关对报送备案的行政行为有权进行审查。 5、批准制度。批准制度是指对某些重要的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行 为，下级行政机关应当根据法律、法规的规定，在做出该行政行为前，报经上级行政机关 批准。 6、改变或撤销制度。改变或撤销制度是指上级行政机关认为下级服从上级行政机关做 出的行政行为，有权依照法律、法规规定的权限予以改变或撤销。这是层级监督中最强有 力的监督措施之一。 ① 马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社 2000 年版，第 376-377 页
7、怎戒制度。惩戒是指上级行政机关对有违法行为的下级行政机关及其人员,依法所 采取的一种惩罚措施。惩戒往往同其他形式的行政监督方式一起使用,是其他监督方式的 后续手段。惩戒主要是给予行政处分,此外还可以通过终止或减少拨款、调动岗位等方式, 来达到惩戒的目的。 此外,行政层级监督还有视察、督导、项目评价等方式。 第三节外部行政监督 外部行政监督的概念与特征 外部行政监督,又称行政监督检查,是指行政主体依法定职权,对相对方遵守法律、 法规、规章,执行行政命令、决定情况进行检查、了解、监督的行政行为 外部行政监督和内部行政监督一样,都是行政主体的单方行政行为,但又有自己的特 (一)从监督主体来说,监督主体是享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法 规授权的组织 (二)从监督对象来说,监督对象是作为行政相对人的公民、法人或其他组织。当行 政机关以被管理者的身份,从事某项民事活动时,也可以成为行政监督的对象 (三)从监督内容来说,外部行政监督的内容是相对方遵守法律、法规、规章,执行 行政机关的决定、命令的情况 (四)从监督性质来说,外部行政监督是一种依职权的单方具体行政行为,是一种独 立的法律行为。它是行政职能管理过程中不可或缺的环节。 (五)从监督目的来说,外部行政监督是为了防止和纠正相对方的违法行为,保障法 律、规章的执行和行政目标的实现 、外部行政监督的分类 对外部行政监督可以从不同的角度和标准进行分类。通常可以从以下的角度来划分: (一)一般监督和特定监督 从行政监督的对象是否特定来划分,可以把外部行政监督分为一般监督和特定监督。 一般监督是行政主体针对不特定的行政相对人实施的监督,具有巡察、普查的性质,如工 商管理人员对市场经营者有无营业执照实施的监督检查。特定监督是行政主体对特定的行 政相对人进行的检查监督,如统计机关要求某企业报送统计资料,税务机关要求其管辖的 某企业定期报送其报表及其他帐册。在实际行政过程中,一般监督与特定监督往往同时使 用 (二)法定监督和非法定监督 从法律对外部行政监督的约束程序来划分,可以把外部行政监督分为法定监督和非法 定监督。法定监督是严格依照法律规定的权限、条件和程序进行的监督。非法定监督是行 政主体依其自由裁量权实施的监督。法定监督通常涉及社会重大利益或特定相对方的合法 权益,因此法律必须予以较为严格的规范和约東。非法定监督一般多为工作调查,调查过 程及结果不会直接影响社会公共利益和特定行政相对人的合法权益。 (三)专门监督和业务监督 从行政监督机构的任务来划分,可以把外部行政监督分为专门监督和业务监督。专门 监督是指由专门从事监督检查,本身并无其他管理任务的国家行政机关实行的监督检查 如国家商检局、审计署等。业务监督是指担负管理与监督双重任务的行政机关所进行的监 督检查,如工商、物价、卫生等有关行政机关。 (四)依职权的监督和依授权的监督 ①应松年,袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版,第315-316页。 《行政监督法律制度》第219页
《行政监督法律制度》 第219页 7、惩戒制度。惩戒是指上级行政机关对有违法行为的下级行政机关及其人员，依法所 采取的一种惩罚措施。惩戒往往同其他形式的行政监督方式一起使用，是其他监督方式的 后续手段。惩戒主要是给予行政处分，此外还可以通过终止或减少拨款、调动岗位等方式， 来达到惩戒的目的。 此外，行政层级监督还有视察、督导、项目评价等方式。① 第三节 外部行政监督 一、外部行政监督的概念与特征 外部行政监督，又称行政监督检查，是指行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、 法规、规章，执行行政命令、决定情况进行检查、了解、监督的行政行为。 外部行政监督和内部行政监督一样，都是行政主体的单方行政行为，但又有自己的特 征： （一）从监督主体来说，监督主体是享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法 规授权的组织。 （二）从监督对象来说，监督对象是作为行政相对人的公民、法人或其他组织。当行 政机关以被管理者的身份，从事某项民事活动时，也可以成为行政监督的对象。 （三）从监督内容来说，外部行政监督的内容是相对方遵守法律、法规、规章，执行 行政机关的决定、命令的情况。 （四）从监督性质来说，外部行政监督是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独 立的法律行为。它是行政职能管理过程中不可或缺的环节。 （五）从监督目的来说，外部行政监督是为了防止和纠正相对方的违法行为，保障法 律、规章的执行和行政目标的实现。 二、外部行政监督的分类 对外部行政监督可以从不同的角度和标准进行分类。通常可以从以下的角度来划分： （一）一般监督和特定监督 从行政监督的对象是否特定来划分，可以把外部行政监督分为一般监督和特定监督。 一般监督是行政主体针对不特定的行政相对人实施的监督，具有巡察、普查的性质，如工 商管理人员对市场经营者有无营业执照实施的监督检查。特定监督是行政主体对特定的行 政相对人进行的检查监督，如统计机关要求某企业报送统计资料，税务机关要求其管辖的 某企业定期报送其报表及其他帐册。在实际行政过程中，一般监督与特定监督往往同时使 用。 （二）法定监督和非法定监督 从法律对外部行政监督的约束程序来划分，可以把外部行政监督分为法定监督和非法 定监督。法定监督是严格依照法律规定的权限、条件和程序进行的监督。非法定监督是行 政主体依其自由裁量权实施的监督。法定监督通常涉及社会重大利益或特定相对方的合法 权益，因此法律必须予以较为严格的规范和约束。非法定监督一般多为工作调查，调查过 程及结果不会直接影响社会公共利益和特定行政相对人的合法权益。 （三）专门监督和业务监督 从行政监督机构的任务来划分，可以把外部行政监督分为专门监督和业务监督。专门 监督是指由专门从事监督检查，本身并无其他管理任务的国家行政机关实行的监督检查。 如国家商检局、审计署等。业务监督是指担负管理与监督双重任务的行政机关所进行的监 督检查，如工商、物价、卫生等有关行政机关。 （四）依职权的监督和依授权的监督 ① 应松年，袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社 2001 年版，第 315-316 页
从监督主体的职权来划分,可以把外部行政监督分为依职权的监督和依授权的监督。 依职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检查,如税务机关的税务 检查。依授权的监督是指行政主体依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检 查,如卫生防疫站实施的食品卫生监督。 对外部行政监督还可以从其他的标准来划分,如从监督的内容、监督实施的时间等来 划分 三、外部行政监督的职责和权限 1、检査。检查是一种常见的履行外部行政监督职责的方式。检查有很多形式,如综合 检査、专题检査;全面检査、抽样检査;定期检查、临时检查;现场检査、人身检查等。 综合检查是对管理对象的多个领域进行检查。专题检查是仅对管理对象某一领域进行检查, 如安全检查、产品质量检查、卫生检查等。全面检查是对检查客体各方面所进行的检查 抽样检查是选择检查客体的某些部分、某些要素进行采样的检查,根据采样的检查情况来 判断整个客体的情况。定期检查是间隔一定期限进行的检查。临时检查有两种情况:一种 是行政主体为了防止某些单位、个人弄虚作假而进行的不提前通知的突然性检查;另一种 是行政主体发现管理对象存在某些问题或发生了某种事故后临时决定进行的检查。人身检 查是对某种严重违法行为的嫌疑人进行的检查,如海关对走私嫌疑人实施的检查。由于人 身检查涉及公民的人身权利和自由,故法律对此有特别严格的限制性规定。 2、调阅审查。调阅审查是一种常见的书面监督检查方法。行政主体在实施行政监督检 查时,为了了解行政相对人的情况,或发现行政相对人有某种违法情形或其他问题时,为 查明和证实有关问题,有权对相对方的有关文件、证件、报表、账册等进行审查。 3、调查。行政主体有权通过各种信息发现相对方存在某种问题后,为证实和查明问题 有权以各种方式从行政相对人或从其他个人、组织个收集有关该问题的证据和信息,了解 相关情况的背景材料,问题的发生过程,以得出相应的结论 4、査验。行政主体有权对行政相对人的某种证件或物品进行检查、核对,以确定相应 证件、物品的真伪和从中发现相关的问题,以实现行外部行政监督的目的。例如,人大常 委会于2003年6月28日审议通过,并将于2004年1月1日起实施的《居民身份证法》 对人民警察查验居民身份证做出了具体规定。该法律规定,人民警察依法执行职务,遇有 下列情形之一的,经出示执法证件,可以查验居民身份证:对有违法犯罪嫌疑的人员,需 要查明身份的;依法实施现场管制时,需要查明有关人员身份的;发生严重危害社会治安 突发事件时,需要查明现场有关人员身份的;法律规定需要查明身份的其他情形。有上述 情形之一,拒绝人民警察查验居民身份证的,依照有关法律规定,分别不同情形,采取措 施予以处理。 5、检验。行政主体有权或委托其他技术性机构对行政相对人的某种物品进行检查、鉴 别或化验,以确定相应物品的成分、构成要素是否符合标准等 6、鉴定。行政主体有权或委托其他技术机构有权对行政相对人的某种物品或材料、证 件等进行鉴别、评定,以确定其真伪、优劣,或确定其性质成分等 7、勘验。行政主体有权或委托其他组织对行政相对人实施某种行为的场地进行实地查 看,了解相应行为的现场情况,以确定有关个人、组织是否参与了相应行为以及参与者的 责任情况。 8、统计。统计是行政主体通过统计数据了解行政相对人情况的一种监督方法。凡负有 统计义务的相对方必须如实按期上报统计资料。行政机关通过对统计资料的分析,掌握情 况,发现问题,以便采取补救措施,保证行政目标的实现。 行政主体在实施外部监督行为时,应遵循相应的行政监督程序规则。这对于保证行政 罗豪才主编:《行政法学》北京大学出版社2001年版,第137-139页 《行政监督法律制度》第220页
《行政监督法律制度》 第220页 从监督主体的职权来划分，可以把外部行政监督分为依职权的监督和依授权的监督。 依职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检查，如税务机关的税务 检查。依授权的监督是指行政主体依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检 查，如卫生防疫站实施的食品卫生监督。 对外部行政监督还可以从其他的标准来划分，如从监督的内容、监督实施的时间等来 划分。 三、外部行政监督的职责和权限 1、检查。检查是一种常见的履行外部行政监督职责的方式。检查有很多形式，如综合 检查、专题检查；全面检查、抽样检查；定期检查、临时检查；现场检查、人身检查等。 综合检查是对管理对象的多个领域进行检查。专题检查是仅对管理对象某一领域进行检查， 如安全检查、产品质量检查、卫生检查等。全面检查是对检查客体各方面所进行的检查。 抽样检查是选择检查客体的某些部分、某些要素进行采样的检查，根据采样的检查情况来 判断整个客体的情况。定期检查是间隔一定期限进行的检查。临时检查有两种情况：一种 是行政主体为了防止某些单位、个人弄虚作假而进行的不提前通知的突然性检查；另一种 是行政主体发现管理对象存在某些问题或发生了某种事故后临时决定进行的检查。人身检 查是对某种严重违法行为的嫌疑人进行的检查，如海关对走私嫌疑人实施的检查。由于人 身检查涉及公民的人身权利和自由，故法律对此有特别严格的限制性规定。 2、调阅审查。调阅审查是一种常见的书面监督检查方法。行政主体在实施行政监督检 查时，为了了解行政相对人的情况，或发现行政相对人有某种违法情形或其他问题时，为 查明和证实有关问题，有权对相对方的有关文件、证件、报表、账册等进行审查。 3、调查。行政主体有权通过各种信息发现相对方存在某种问题后，为证实和查明问题， 有权以各种方式从行政相对人或从其他个人、组织个收集有关该问题的证据和信息，了解 相关情况的背景材料，问题的发生过程，以得出相应的结论。 4、查验。行政主体有权对行政相对人的某种证件或物品进行检查、核对，以确定相应 证件、物品的真伪和从中发现相关的问题，以实现行外部行政监督的目的。例如，人大常 委会于 2003 年 6 月 28 日审议通过，并将于 2004 年 1 月 1 日起实施的《居民身份证法》， 对人民警察查验居民身份证做出了具体规定。该法律规定，人民警察依法执行职务，遇有 下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：对有违法犯罪嫌疑的人员，需 要查明身份的；依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；发生严重危害社会治安 突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；法律规定需要查明身份的其他情形。有上述 情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措 施予以处理。 5、检验。行政主体有权或委托其他技术性机构对行政相对人的某种物品进行检查、鉴 别或化验，以确定相应物品的成分、构成要素是否符合标准等。 6、鉴定。行政主体有权或委托其他技术机构有权对行政相对人的某种物品或材料、证 件等进行鉴别、评定，以确定其真伪、优劣，或确定其性质成分等。 7、勘验。行政主体有权或委托其他组织对行政相对人实施某种行为的场地进行实地查 看，了解相应行为的现场情况，以确定有关个人、组织是否参与了相应行为以及参与者的 责任情况。 8、统计。统计是行政主体通过统计数据了解行政相对人情况的一种监督方法。凡负有 统计义务的相对方必须如实按期上报统计资料。行政机关通过对统计资料的分析，掌握情 况，发现问题，以便采取补救措施，保证行政目标的实现。① 行政主体在实施外部监督行为时，应遵循相应的行政监督程序规则。这对于保证行政 ① 罗豪才主编：《行政法学》北京大学出版社 2001 年版，第 137-139 页