第一章行政法概述 行政法是关于行政权力取得、行使与运用,以及对行政权力监督并对其后果进行行政 救济的法律规范的总称。行政法是一个独立的法律部门,在国家法律体系中占有重要地位。 本章主要介绍的是行政法的基础知识,通过学习本章内容,了解掌握行政法的一般原理和基 本知识,明确学习行政法的重要性和现实意义,为学习后面的内容打好基础 重点问题: 行政法的涵义与特征 行政权的涵义与特征,行政权与公民权利的关系 行政法的概念、特征和调整对象 行政法的渊源 行政法的基本原则 行政法律关系的特征和行政法律关系要素 第一节行政法的概念、特征和调整对象 、行政的涵义 (一)行政的概念 “行政”( Administration)是行政法的核心概念,要学习行政法必须先了解“行政”的 概念。“行政”一词在日常生活中涵义较多,学术界对行政的解释也有不同的观点,概括起 来,主要有以下三种 1.“排除说”。该观点认为,行政是指国家立法、司法以外的一类职能。由于行政的范 围广泛,形式、特征多样,难以准确界定,因而许多学者采用排除论。即除去国家职能中创 制法律规则的立法职能和裁决争议的司法职能,其他都为行政职能。这种观点建立在三权分 立的基础上,以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准,对把握行政的内涵有一定的 价值。但随着现代行政的发展,授权立法和行政裁判等现象的大量出现,这一观点已表现出 很大的局限性。 2.“目的说”。该观点认为,行政是指在法律规制之下,为实现国家的目的而为的积极 连续、整体、统一的管理活动。目的说力求从正面反映行政的本质特征,具有积极的意义 但这种观点不能对行政和国家的其他职能予以准确地界分 3.“内容说”。该观点认为,行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织 管理和调控。内容说主张从内容和方式上概括行政的全貌,但很难反映行政与立法、司法的 区别 我们认为应该从行政的实质意义和形式统一的角度对“行政”进行解释,因此,行政就 是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动 行政的这一定义包括了三层意思:(1)行政是行政主体的活动。行政主体就是指依法代 表国家,并以自己的名义实施国家行政管理的组织。在我国,它主要是国家行政机关及其机 ①参见应松年主编:《新行政法学新论》,中国方正出版社1998年版,第1-5页 《行政法概述》第1页
《行政法概述》 第1页 第一章 行政法概述 行政法是关于行政权力取得、行使与运用，以及对行政权力监督并对其后果进行行政 救济的法律规范的总称。行政法是一个独立的法律部门，在国家法律体系中占有重要地位。 本章主要介绍的是行政法的基础知识，通过学习本章内容，了解掌握行政法的一般原理和基 本知识，明确学习行政法的重要性和现实意义，为学习后面的内容打好基础。 重点问题： 行政法的涵义与特征 行政权的涵义与特征，行政权与公民权利的关系 行政法的概念、特征和调整对象 行政法的渊源 行政法的基本原则 行政法律关系的特征和行政法律关系要素 第一节 行政法的概念、特征和调整对象 一、行政的涵义 （一）、行政的概念 “行政”（Administration）是行政法的核心概念，要学习行政法必须先了解“行政”的 概念。“行政”一词在日常生活中涵义较多，学术界对行政的解释也有不同的观点，概括起 来，主要有以下三种①： 1．“排除说”。该观点认为，行政是指国家立法、司法以外的一类职能。由于行政的范 围广泛，形式、特征多样，难以准确界定，因而许多学者采用排除论。即除去国家职能中创 制法律规则的立法职能和裁决争议的司法职能，其他都为行政职能。这种观点建立在三权分 立的基础上，以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准，对把握行政的内涵有一定的 价值。但随着现代行政的发展，授权立法和行政裁判等现象的大量出现，这一观点已表现出 很大的局限性。 2．“目的说”。该观点认为，行政是指在法律规制之下，为实现国家的目的而为的积极、 连续、整体、统一的管理活动。目的说力求从正面反映行政的本质特征，具有积极的意义。 但这种观点不能对行政和国家的其他职能予以准确地界分。 3．“内容说”。该观点认为，行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、 管理和调控。内容说主张从内容和方式上概括行政的全貌，但很难反映行政与立法、司法的 区别。 我们认为应该从行政的实质意义和形式统一的角度对“行政”进行解释，因此，行政就 是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。 行政的这一定义包括了三层意思：（1）行政是行政主体的活动。行政主体就是指依法代 表国家，并以自己的名义实施国家行政管理的组织。在我国，它主要是国家行政机关及其机 ①参见应松年主编：《新行政法学新论》，中国方正出版社 1998 年版，第 1—5 页
构,以及由行政授权的事业单位和社会组织。可见,行政不限于行政机关的活动,它还包括 行政机构,与取得行政授权的单位和社会组织的活动。(2)行政并不是行政主体的所有活动 它是行政主体的特定活动,即行政主体对国家和社会事务进行管理的活动,行政主体的非管 理活动不属于行政。(3)行政是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和控 制等活动的总称。行政主体对国家事务和社会事务发生的作用是通过决策、组织、管理和调 控等手段来实现的,这些手段随着社会的发展和国家行政工作的实际需要会有所增减,但在 某一发展阶段,这些手段却是特定的,通常由国家法律明文规定。 (二)行政的特征 行政的特征反映的是行政自身内在的质的规定性,是行政与非行政的区别。行政主要有 以下特征: 1.行政具有主体特定性。行政的主体是一定的国家组织或社会组织。行政是对国家事 务或社会事务的管理,必须由一定的法律主体来进行。行政的主体主要是行政机关,即从事 国家事务和社会公共事务管理的国家组织。由于行政任务的多元化和复杂化,除行政机关外, 非行政机关的组织也可根据法律或法规的授权从事一定的行政管理职能,因而也成为行政的 主体。当然,组织的行政活动还需要这些组织中的工作人员来具体实施或完成。实践中还存 在行政机关委托社会组织或人员从事一定行政事务活动的情形。 2.行政具有执行性。行政并不是国家的所有活动,而是行政机关实施国家行政权的活 动。这种活动主体主要是国家行政机关,活动的内容是实施国家行政权。在我们国家,行政 作为一种执行活动,是行政机关执行权力机关(人民代表大会)意志的活动 3.行政具有法律性。现代行政管理首先是一种法律管理,行政活动不能超越法律,要 受法律的约束。“依法行政”是当代行政法的原则和核心。一切行政都是遵循法律所规定的 条件、程序、方式、形式等,违犯法律属行政违法,自然就没有法律效力 4.行政具有强制性。行政是国家的活动,体现了国家的意志,行政的实施以国家的政 权为后盾,以法律的强制力为保障。行政主体所实施的行政活动,相对人有服从、接受和协 助的义务,否则,行政主体可以借助法律手段来强制相对人执行和服从自己的行政决定 5.行政内容具有公益性。行政是一种与公共权力相联系的国家行为,它具有公益性 它以社会的公共利益的取得为自己的宗旨和目标,它与私人行为形成鲜明的对照 6.行政具有受监督性。行政活动必须受到严格的监督,这种监督首先来自于权力机关 的监督,受其所制定的法律的约束:其次,行政在本系统内要受到行政自身的监督,包括上 级对下级的监督、专门监督机关的监督(如监察机关、审计机关的监督)、公务人员受本机 关或行政首长的监督:再次,行政要受司法监督,其中主要是法院通过行政诉讼途经对行政 进行监督并保护公民的权益。另外,行政还要受到人民的监督和新闻舆论的监督。 二、行政权 行政权不仅与行政有密切的联系,而且直接规定行政权力、公民权利的具体拥有和行使, 因而,必须对行政权力、公民权利及它们的关系有一些基本认识 (一)行政权 1.行政权是由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范,实施行政管理活动的 ①参见罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第3-4页。 《行政法概述》第2页
《行政法概述》 第2页 构，以及由行政授权的事业单位和社会组织。可见，行政不限于行政机关的活动，它还包括 行政机构，与取得行政授权的单位和社会组织的活动。（2）行政并不是行政主体的所有活动， 它是行政主体的特定活动，即行政主体对国家和社会事务进行管理的活动，行政主体的非管 理活动不属于行政。（3）行政是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和控 制等活动的总称。行政主体对国家事务和社会事务发生的作用是通过决策、组织、管理和调 控等手段来实现的，这些手段随着社会的发展和国家行政工作的实际需要会有所增减，但在 某一发展阶段，这些手段却是特定的，通常由国家法律明文规定。 （二）、行政的特征 行政的特征反映的是行政自身内在的质的规定性，是行政与非行政的区别。行政主要有 以下特征： 1．行政具有主体特定性。行政的主体是一定的国家组织或社会组织。行政是对国家事 务或社会事务的管理，必须由一定的法律主体来进行。行政的主体主要是行政机关，即从事 国家事务和社会公共事务管理的国家组织。由于行政任务的多元化和复杂化，除行政机关外， 非行政机关的组织也可根据法律或法规的授权从事一定的行政管理职能，因而也成为行政的 主体。当然，组织的行政活动还需要这些组织中的工作人员来具体实施或完成。实践中还存 在行政机关委托社会组织或人员从事一定行政事务活动的情形。 2．行政具有执行性。行政并不是国家的所有活动，而是行政机关实施国家行政权的活 动。这种活动主体主要是国家行政机关，活动的内容是实施国家行政权。在我们国家，行政 作为一种执行活动，是行政机关执行权力机关（人民代表大会）意志的活动。 3．行政具有法律性。现代行政管理首先是一种法律管理，行政活动不能超越法律，要 受法律的约束。“依法行政”是当代行政法的原则和核心。一切行政都是遵循法律所规定的 条件、程序、方式、形式等，违犯法律属行政违法，自然就没有法律效力。 4．行政具有强制性。行政是国家的活动，体现了国家的意志，行政的实施以国家的政 权为后盾，以法律的强制力为保障。行政主体所实施的行政活动，相对人有服从、接受和协 助的义务，否则，行政主体可以借助法律手段来强制相对人执行和服从自己的行政决定。 5．行政内容具有公益性。行政是一种与公共权力相联系的国家行为，它具有公益性。 它以社会的公共利益的取得为自己的宗旨和目标，它与私人行为形成鲜明的对照。 6．行政具有受监督性。行政活动必须受到严格的监督，这种监督首先来自于权力机关 的监督，受其所制定的法律的约束；其次，行政在本系统内要受到行政自身的监督，包括上 级对下级的监督、专门监督机关的监督（如监察机关、审计机关的监督）、公务人员受本机 关或行政首长的监督；再次，行政要受司法监督，其中主要是法院通过行政诉讼途经对行政 进行监督并保护公民的权益。另外，行政还要受到人民的监督和新闻舆论的监督。 二、行政权 行政权不仅与行政有密切的联系，而且直接规定行政权力、公民权利的具体拥有和行使， 因而，必须对行政权力、公民权利及它们的关系有一些基本认识①。 （一）行政权 1．行政权是由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的 ①参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社 1996 年版，第 3－4 页
权力,是国家政权的组成部分。这个定义有三层意思:第一,行政权来源于国家宪法和法律, 没有宪法、法律的确认或设定,行政权就失去了存在和行使的合理基础。第二,行政权由国 家行政机关代表有国家行使,立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项 行使的权力分别为立法权、司法权等。第三,行政权是国家政权的组成部分,是国家治理和 服务社会的公共权力的一种,因而行政权含有强制或命令的特质 2.行政权不等同于行政职权。行政权是行政机关依法管理国家行政事务的权力,其内 容多而且复杂、具体,有的专业性很强。这种多而具体的行政权力不能由抽象的“行政机关 实施,它必须由具体的行政机关及其公务人员来行使,例如:行政拘留权被经由县级以上的 公安机关行使,征税权由税务机关行使。因而,行政职权就是由具体行政机关和公务人员所 拥有的,与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能,是行政权的具体和转化形式。 行政权不等同于行政权限。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权 的范围、界限,是行政职权的构成要素之一。任何一项权力均有三个构成要素:(1)权力主 体,即权力的归属,说明由谁行使权力:(2)权力内容,如命令权、处罚权等;(3)权力范 围,也就是权限。可见,行政权限是行政权的一个构成要素,它与行政权之间的关系是一种 包含与被包含的关系,而不是等同关系。 4.国家行政权的主要内容。现代国家行政机关部门林立,国家行政事务繁多,不同的 行政机关的行政职能也多少不等,内容相异。就总体而言,行政权大致有下列内容:行政立 法权、行政命令权、行政检査监督杈、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。 5.行政权的特点。行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同,相对于 其他国家权力而言,它是有自由裁量性、主动性和广泛性等特点;相对于社会组织、公民个 人而言,它则具有强制性、单方性和优益性等特点 (二)行政权与公民权利的关系 1.公民权利(泛指公民、法人或其他组织的权利),是指国家通过宪法、法律的确认 由相应的权力所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛,包括政 治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。随着社 会的进步,公民权利的范围日趋扩大,权利的规定日趋细密,并形成有机的权利体系。同时, 公民权利与义务是统一的,公民权利的行使受法律的制约,不得损害公共利益和他人利益。 违法行使权利,滥用权利,侵犯公共利益和他人利益,要受到法律的追究。 2.行政权与公民权利的关系。一切国家权力都直接或间接来源于公民权利,权力是权 利的一种特殊形式。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分,亦源于公民权利,是公民 权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成,便与公民权利结成一种既互相依存,又相 互对立的关系。在行政主体与行政相对人形成的关系中,一方权利(权力)的实现,要求另 一方履行相应的义务。对于行政主体来说,它要依法行政,既要保护公民的合法权益,同时 又要防止公民权利的违法行使和滥用,以维护社会秩序,这是行政主体的职权和职责。对于 公民来说,他一方面要守法,要服从、配合和参与行政管理,尊重行政权的合法行使:另 方面,他又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政,防止行政权的滥用或不当行使。 正是行政主体与行政相对人之间的这些关系及其调整这些关系的原则,规则和制度构成了行 政法学的基本内容。 ①参见罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第4-7页。 《行政法概述》第3页
《行政法概述》 第3页 权力，是国家政权的组成部分。这个定义有三层意思：第一，行政权来源于国家宪法和法律， 没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合理基础。第二，行政权由国 家行政机关代表有国家行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项 行使的权力分别为立法权、司法权等。第三，行政权是国家政权的组成部分，是国家治理和 服务社会的公共权力的一种，因而行政权含有强制或命令的特质。 2．行政权不等同于行政职权。行政权是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内 容多而且复杂、具体，有的专业性很强。这种多而具体的行政权力不能由抽象的“行政机关” 实施，它必须由具体的行政机关及其公务人员来行使，例如；行政拘留权被经由县级以上的 公安机关行使，征税权由税务机关行使。因而，行政职权就是由具体行政机关和公务人员所 拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体和转化形式。 3．行政权不等同于行政权限。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权 的范围、界限，是行政职权的构成要素之一。任何一项权力均有三个构成要素：（1）权力主 体，即权力的归属，说明由谁行使权力；（2）权力内容，如命令权、处罚权等；（3）权力范 围，也就是权限。可见，行政权限是行政权的一个构成要素，它与行政权之间的关系是一种 包含与被包含的关系，而不是等同关系。 4．国家行政权的主要内容。现代国家行政机关部门林立，国家行政事务繁多，不同的 行政机关的行政职能也多少不等，内容相异。就总体而言，行政权大致有下列内容：行政立 法权、行政命令权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。 5．行政权的特点。行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同，相对于 其他国家权力而言，它是有自由裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个 人而言，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。 （二）行政权与公民权利的关系 1．公民权利（泛指公民、法人或其他组织的权利），是指国家通过宪法、法律的确认， 由相应的权力所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛，包括政 治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。随着社 会的进步，公民权利的范围日趋扩大，权利的规定日趋细密，并形成有机的权利体系。同时， 公民权利与义务是统一的，公民权利的行使受法律的制约，不得损害公共利益和他人利益。 违法行使权利，滥用权利，侵犯公共利益和他人利益，要受到法律的追究。 2．行政权与公民权利的关系。一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权 利的一种特殊形式。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民 权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相 互对立的关系。在行政主体与行政相对人形成的关系中，一方权利（权力）的实现，要求另 一方履行相应的义务。对于行政主体来说，它要依法行政，既要保护公民的合法权益，同时 又要防止公民权利的违法行使和滥用，以维护社会秩序，这是行政主体的职权和职责。对于 公民来说，他一方面要守法，要服从、配合和参与行政管理，尊重行政权的合法行使；另一 方面，他又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政，防止行政权的滥用或不当行使。 正是行政主体与行政相对人之间的这些关系及其调整这些关系的原则，规则和制度构成了行 政法学的基本内容①。 ①参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社 1996 年版，第 4－7 页
、行政法的概念和特征 (一)行政法( Administration Law)的涵义 政法是对行政权的限制和保障,行政权的行使是围绕行政管理进行的。因而,行政法 是关于行政权力取得、行使与运用,以及对行政权力监督并对其后果进行行政救济的法律规 范的总称°。这一概念包括如下几层含义 1.行政法是创设、规定行政机关及行政权力的法 如前所述,行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志,维护社会、经济、 文化等秩序,增进社会福利,管理社会事务的权力。行政权力由哪些组织和人员行使?行政 组织的地位、构成、编制怎样?行政权力如何配置、划分?这些都要法定。可以说,行政法 不仅创设、规定行政杋关,同时创设、规定行政权力。这类法律法规通常属于行政法范畴 例如,《国务院组织法》、《行政处罚法》等均属于行政法律法规 2.行政法是规范行政权力的行使和运用的法 行政机关或某一组织依法取得某一行政权之后,要保证行政权力的有效行使,还需要有 整套规范行政权运用及行使的规则,这类规则是行政法的核心部分。规范行政权行使的规 则可以分为两类:一类是分散在各个特别法、部门法中的规则,如《治安处罚条例》、《海关 法》、《税收征管法》等分别是规范警察杈力、海关权力、税收权力行使的具体规则。另一类 是统一规定于某一法律,各行政机关普通适用的规则,如《行政处罚法》,这类法律是统- 规范行政权力运用及行使的规则 3.行政法是监督行政权力的法 为了规范行政权力行使,防止行政权力滥用,必须建立一套规则,对行政权力的取得、 运用等加以监督,使之保护公民、法人和其他组织的合法权益和维护公共利益。这类规则也 是行政法的重要组成部分。如司法机关对行政权力的监督适用行政诉讼法及刑法中的某些条 款规定:行政机关对行政权力的监督是通过监察、审计及上下级之间的监督等方式进行,这 些监督规则均是行政法律法规。 4.行政法是对行政权力运用产生的后果进行救济或补救的法 行政法不仅是规范行政权力的法,也是对行政权力产生的后果予以补救的法。一旦发生 行政侵权或损害相对人利益的情形,就应当赋予相对人通过法定途径维护自己合法权益,制 止侵权行为,获得损害赔偿的权利。行政诉讼法、国家赔偿法等均属于确认公民、法人和其 他组织获得补救权利的法律规范 (二)行政法的本质 行政法是国家法律的一种,具有法律的一切属性,它代表国家意志,体现统治阶级的利 益,以国家强制力为后盾,具有强烈的阶级色彩,行政法是国家实施行政管理的重要工具。 行政法从本质上看就是国家把行政管理的客观规律上升为国家意志或制定成国家法律,使之 成为行政主体进行行政管理的工具 (三)行政法的特征 行政法作为一个独立的法律部门。与其它普通部门法相比,无论是形式上还是在内容 参见王连昌马怀德主编:《行政法学》,中国政法大学出版社2002年版,第7页。方世荣主编:《行政法 与行政诉讼法》,中国政法大学出版社1999年版,第5页 《行政法概述》第4页
《行政法概述》 第4页 三、行政法的概念和特征 （一）行政法(Administration Law)的涵义 行政法是对行政权的限制和保障，行政权的行使是围绕行政管理进行的。因而，行政法 是关于行政权力取得、行使与运用，以及对行政权力监督并对其后果进行行政救济的法律规 范的总称①。这一概念包括如下几层含义： 1．行政法是创设、规定行政机关及行政权力的法 如前所述，行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志，维护社会、经济、 文化等秩序，增进社会福利，管理社会事务的权力。行政权力由哪些组织和人员行使？行政 组织的地位、构成、编制怎样？行政权力如何配置、划分？这些都要法定。可以说，行政法 不仅创设、规定行政机关，同时创设、规定行政权力。这类法律法规通常属于行政法范畴。 例如，《国务院组织法》、《行政处罚法》等均属于行政法律法规。 2．行政法是规范行政权力的行使和运用的法 行政机关或某一组织依法取得某一行政权之后，要保证行政权力的有效行使，还需要有 一整套规范行政权运用及行使的规则，这类规则是行政法的核心部分。规范行政权行使的规 则可以分为两类：一类是分散在各个特别法、部门法中的规则，如《治安处罚条例》、《海关 法》、《税收征管法》等分别是规范警察权力、海关权力、税收权力行使的具体规则。另一类 是统一规定于某一法律，各行政机关普通适用的规则，如《行政处罚法》，这类法律是统一 规范行政权力运用及行使的规则。 3．行政法是监督行政权力的法 为了规范行政权力行使，防止行政权力滥用，必须建立一套规则，对行政权力的取得、 运用等加以监督，使之保护公民、法人和其他组织的合法权益和维护公共利益。这类规则也 是行政法的重要组成部分。如司法机关对行政权力的监督适用行政诉讼法及刑法中的某些条 款规定；行政机关对行政权力的监督是通过监察、审计及上下级之间的监督等方式进行，这 些监督规则均是行政法律法规。 4．行政法是对行政权力运用产生的后果进行救济或补救的法 行政法不仅是规范行政权力的法，也是对行政权力产生的后果予以补救的法。一旦发生 行政侵权或损害相对人利益的情形，就应当赋予相对人通过法定途径维护自己合法权益，制 止侵权行为，获得损害赔偿的权利。行政诉讼法、国家赔偿法等均属于确认公民、法人和其 他组织获得补救权利的法律规范。 （二）行政法的本质 行政法是国家法律的一种，具有法律的一切属性，它代表国家意志，体现统治阶级的利 益，以国家强制力为后盾，具有强烈的阶级色彩，行政法是国家实施行政管理的重要工具。 行政法从本质上看就是国家把行政管理的客观规律上升为国家意志或制定成国家法律，使之 成为行政主体进行行政管理的工具。 （三）行政法的特征 行政法作为一个独立的法律部门。与其它普通部门法相比，无论是形式上还是在内容 ①参见王连昌 马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 2002 年版，第 7 页。方世荣主编：《行政法 与行政诉讼法》，中国政法大学出版社 1999 年版，第 5 页
上都有显著的不同。 1.行政法在内容上的特征 (1)行政法的内涵丰富、范围广泛、技术性较强。现代国家的行政活动范围极为广泛, 不仅包括传统的国防、外交、公安、民政、工商、税务等领域,而且还扩展到了社会福利、环 境保护及国民经济建设等社会生活的新领域。因此,行政法的内容具有其它普通部门法无可比 拟的丰富性。而且由于行政活动有许多是面向未来的创造性活动,有的是对特定专业领域进行 管理的活动,行政法在规定行政活动的目的、手段和方法时,必须对未来可能发生的情况或有 关专业问题进行科学、客观的分析、预测和论证,从而具有较强的专业技术性 (2)行政法具有很强的命令、服从性。由于行政法以行政关系为调整对象,规定行政主体 的优益地位。行政主体依法具有单方面设定、变更和消灭行政法律关系的权力,行政主体有权 依法强制相对人履行法定义务,相对人不得对抗。 (3)行政法律规范的内容易于变动。行政法所调整的社会关系最易于变动,行政活动必 须不断顺应客观形势的变化而变化,行政法调整的社会关系也必然要随之变化。与其它法律 部门相比,行政法律规范的内容更易于变动,尤其是在社会动荡和转变时期,行政法律规范 经常通过废、改、立的形式变换内容,行政法律规范内容易于变动的特点表现得更为突出。 2.行政法在形式上的特点 (1)行政法律规范数量繁多,表现形式多样,没有统一的完整的法典。由于行政法调 整的社会关系极为复杂、广泛且易于变动,因此,只能以不同的规范性法律文件规定不同的 行政法规范,调整不同性质和特点的行政关系,使行政法律规范寓于形式多样的法律条文之 中。在我国,法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自制条例和单行条例、有权法律解 释、条约与协定等都可以成为行政法的渊源。这些行政法渊源的具体表现文件不仅数量以万 计,且名目极为繁多。由于行政法律规范数量繁多和表现多样,到目前为止,世界各国都未 能制定出普遍适用于全部或绝大部分行政领域的统一完整的行政法典 (2)行政法实体性规范与程序性规范相互交织,往往共存于同一法律文件之中。这 特征表现在两个方面:①从整体上说,行政法既包含实体规范,又包含程序规范。②从具体 的法律规定来看,行政法常常融实体规范与程序规范与一体,如《行政处罚法》《行政复议 法》等法律法规的内容就说明了这一点。行政法的这一特征是由公共行政的国家意志性及强 制性等特征所决定的。行政权具有支配他人的力量,不同于个人权利,因此,在设定行政权 的同时,有必要规定行使行政权的程序,有必要规定相应的监督和救济程序。 四、行政法的调整对象 行政法的调整对象是指行政法所要规范的特定的社会关系。每一个部门法都有其特定的 调整对象,行政法也不例外。行政法调整的是在行政权的配置、运用以及对行政权的监督过 程中发生的各种社会关系,即行政关系和监督行政关系°。具体地说,行政法的调整对象主 要有三类: 1.行政权配置过程中的社会关系。是指在国家权力机关对行政机关赋予行政权力的基 础上,行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系。权力机关对行政机关赋予行政权力的 关系由宪法调整,而行政法则规范行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系,明确各类 行政主体的权限、职责及配合 2.行政权运作过程中的社会关系即行政关系。行政权在运作过程中形成的行政机关之 方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》,中国政法大学出版社199年版,第7-8页。 《行政法概述》第5页
《行政法概述》 第5页 上都有显著的不同。 1． 行政法在内容上的特征 （1）行政法的内涵丰富、范围广泛、技术性较强。现代国家的行政活动范围极为广泛， 不仅包括传统的国防、外交、公安、民政、工商、税务等领域，而且还扩展到了社会福利、环 境保护及国民经济建设等社会生活的新领域。因此，行政法的内容具有其它普通部门法无可比 拟的丰富性。而且由于行政活动有许多是面向未来的创造性活动，有的是对特定专业领域进行 管理的活动，行政法在规定行政活动的目的、手段和方法时，必须对未来可能发生的情况或有 关专业问题进行科学、客观的分析、预测和论证，从而具有较强的专业技术性。 （2）行政法具有很强的命令、服从性。由于行政法以行政关系为调整对象，规定行政主体 的优益地位。行政主体依法具有单方面设定、变更和消灭行政法律关系的权力，行政主体有权 依法强制相对人履行法定义务，相对人不得对抗。 （3）行政法律规范的内容易于变动。行政法所调整的社会关系最易于变动，行政活动必 须不断顺应客观形势的变化而变化，行政法调整的社会关系也必然要随之变化。与其它法律 部门相比，行政法律规范的内容更易于变动，尤其是在社会动荡和转变时期，行政法律规范 经常通过废、改、立的形式变换内容，行政法律规范内容易于变动的特点表现得更为突出。 2．行政法在形式上的特点 （1）行政法律规范数量繁多，表现形式多样，没有统一的完整的法典。由于行政法调 整的社会关系极为复杂、广泛且易于变动，因此，只能以不同的规范性法律文件规定不同的 行政法规范，调整不同性质和特点的行政关系，使行政法律规范寓于形式多样的法律条文之 中。在我国，法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自制条例和单行条例、有权法律解 释、条约与协定等都可以成为行政法的渊源。这些行政法渊源的具体表现文件不仅数量以万 计，且名目极为繁多。由于行政法律规范数量繁多和表现多样，到目前为止，世界各国都未 能制定出普遍适用于全部或绝大部分行政领域的统一完整的行政法典。 （2）行政法实体性规范与程序性规范相互交织，往往共存于同一法律文件之中。这一 特征表现在两个方面：①从整体上说，行政法既包含实体规范，又包含程序规范。②从具体 的法律规定来看，行政法常常融实体规范与程序规范与一体，如《行政处罚法》、《行政复议 法》等法律法规的内容就说明了这一点。行政法的这一特征是由公共行政的国家意志性及强 制性等特征所决定的。行政权具有支配他人的力量，不同于个人权利，因此，在设定行政权 的同时，有必要规定行使行政权的程序，有必要规定相应的监督和救济程序。 四、行政法的调整对象 行政法的调整对象是指行政法所要规范的特定的社会关系。每一个部门法都有其特定的 调整对象，行政法也不例外。行政法调整的是在行政权的配置、运用以及对行政权的监督过 程中发生的各种社会关系，即行政关系和监督行政关系①。具体地说，行政法的调整对象主 要有三类： 1．行政权配置过程中的社会关系。是指在国家权力机关对行政机关赋予行政权力的基 础上，行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系。权力机关对行政机关赋予行政权力的 关系由宪法调整，而行政法则规范行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系，明确各类 行政主体的权限、职责及配合。 2．行政权运作过程中的社会关系即行政关系。行政权在运作过程中形成的行政机关之 ①方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社 1999 年版，第 7－8 页
间、行政机关与公务员之间的内部管理关系,以及行政机关与行政相对人之间的外部管理、 服务关系。行政法要对上述行政关系中的各方之间的权利义务作出明确规定 3.对行政权监督过程中的社会关系。建立对行政权运作的监督机制,是为了确保行政 权的合法、正当行使。由于对行政的监督主体较多,因而,监督行政过程中的社会关系较为 复杂。具体包括:基于监督而产生的各级权力机关与行政机关之间的关系、司法机关与行政 机关之间的关系、行政机关之间的关系以及行政相对人与行政机关之间的关系等。这些关系 都为行政法所调整。 第二节行政法的渊源 行政法的渊源是指行政法律规范的表现形式和根本来源。不同国家的行政法渊源不尽相 同。如在法国,行政法由制定法、最高法院的判例和行政法原理三部分组成:在日本,行政 法的渊源包括成文法和不成文法。我国属于成文法国家,行政法来源于各类国家机关所创制 的具有法定效力的规范性法律文件,判例不是我国行政法的渊源。因此,只有了解掌握行政 法律规范的来源与形式,才能正确了解行政法的本质属性和适用范围。我国行政法的渊源有 以下几种形式: 、宪法 宪法是国家的根本大法,具有最高法律效力,是各项立法的依据。宪法所包含的行政法 律规范通常是原则性很强,涉及行政权力的取得、行使及对其监督的根本性问题的规定。具 有行政法意义的宪法规定主要有:国家行政权力的来源和行使权力的基本原则:行政机关在 国家机构中的法律地位和行政体制:有关中央人民政府和地方各级人民政府的组织和职权范 围:有关行政区划和行政机关的设置及职权的规定:有关国家管理的行政事务规定:对公民 权利与行政权力的关系及处理原则的规定等。宪法是行政法的基本法律渊源,具有最高法律 效力。 法律 法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件。法律中涉及行政权 力的取得、行使及对其加以监督和进行补救的规范均为行政法律规范。例如,《治安管理处 罚条例》、《行政处罚法》等不仅规定了行政权力的范围、行政界限、程序,而且规定了对行 政权力的监督、对受害人的补救等内容,都是行政法的重要渊源。法律中关于行政法的内容 大致可以分为:(1)关于行政机关设置的具体规定和职责、权限范围方面的法律。例如,《国 务院组织法》、《土地管理法》、《矿产资源法》《药品管理法》,以及众多的各个部门法均规 定了各行政机关的设立、权限及权力的行使等内容。(2)关于行政权力行使及运用方面的法 律。例如,《行政处罚法》、《税收征管法》、《治安管理处罚条例》等法律重点强调行政权力 行使的规则,规定了行政主体行使权力的程序、方式及其他规则,是规范行政权力行使及运 用的重要依据。(3)关于对行政权力的行使予以监督及对受侵害人予以补救的法律。例如, 《监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等,都是针对行政机关及公务员违法、不当行使 职权予以监督并对因此遭受违法侵害的人给予救济(或补救)的法律。 法律作为行政法渊源,具有较高的效力层级。 三、行政法规 行政法规,是指国务院为领导和管理国家各项行政工作,依据宪法和法律,按照行政法 《行政法概述》第6页
《行政法概述》 第6页 间、行政机关与公务员之间的内部管理关系，以及行政机关与行政相对人之间的外部管理、 服务关系。行政法要对上述行政关系中的各方之间的权利义务作出明确规定。 3．对行政权监督过程中的社会关系。建立对行政权运作的监督机制，是为了确保行政 权的合法、正当行使。由于对行政的监督主体较多，因而，监督行政过程中的社会关系较为 复杂。具体包括：基于监督而产生的各级权力机关与行政机关之间的关系、司法机关与行政 机关之间的关系、行政机关之间的关系以及行政相对人与行政机关之间的关系等。这些关系 都为行政法所调整。 第二节 行政法的渊源 行政法的渊源是指行政法律规范的表现形式和根本来源。不同国家的行政法渊源不尽相 同。如在法国，行政法由制定法、最高法院的判例和行政法原理三部分组成；在日本，行政 法的渊源包括成文法和不成文法。我国属于成文法国家，行政法来源于各类国家机关所创制 的具有法定效力的规范性法律文件，判例不是我国行政法的渊源。因此，只有了解掌握行政 法律规范的来源与形式，才能正确了解行政法的本质属性和适用范围。我国行政法的渊源有 以下几种形式： 一、宪法 宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是各项立法的依据。宪法所包含的行政法 律规范通常是原则性很强，涉及行政权力的取得、行使及对其监督的根本性问题的规定。具 有行政法意义的宪法规定主要有：国家行政权力的来源和行使权力的基本原则；行政机关在 国家机构中的法律地位和行政体制；有关中央人民政府和地方各级人民政府的组织和职权范 围；有关行政区划和行政机关的设置及职权的规定；有关国家管理的行政事务规定；对公民 权利与行政权力的关系及处理原则的规定等。宪法是行政法的基本法律渊源，具有最高法律 效力。 二、法律 法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件。法律中涉及行政权 力的取得、行使及对其加以监督和进行补救的规范均为行政法律规范。例如，《治安管理处 罚条例》、《行政处罚法》等不仅规定了行政权力的范围、行政界限、程序，而且规定了对行 政权力的监督、对受害人的补救等内容，都是行政法的重要渊源。法律中关于行政法的内容 大致可以分为：（1）关于行政机关设置的具体规定和职责、权限范围方面的法律。例如，《国 务院组织法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《药品管理法》，以及众多的各个部门法均规 定了各行政机关的设立、权限及权力的行使等内容。（2）关于行政权力行使及运用方面的法 律。例如，《行政处罚法》、《税收征管法》、《治安管理处罚条例》等法律重点强调行政权力 行使的规则，规定了行政主体行使权力的程序、方式及其他规则，是规范行政权力行使及运 用的重要依据。（3）关于对行政权力的行使予以监督及对受侵害人予以补救的法律。例如， 《监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等，都是针对行政机关及公务员违法、不当行使 职权予以监督并对因此遭受违法侵害的人给予救济（或补救）的法律。 法律作为行政法渊源，具有较高的效力层级。 三、行政法规 行政法规，是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，依据宪法和法律，按照行政法
规规定的程序制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。 行政法规是国务院制定的具有普遍约束力的法律文件,其名称为条例、规定和办法三种 行政法规必须按法定程序制定,并在《国务院公报》上公布。行政法规是法律具体化的一种 主要形式。行政法规的效力仅次于法律,高于地方性法规、规章和其他规范性文件。行政法 规从属于宪法和法律,不得与宪法、法律相抵触,否则无效 四、地方性法规 地方必法规,是指省、自治区、直辖市以及省会市、自治区首府市及国务院批准的较大 市的地方人民代表大会及常委会根据本地实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的 前提下制定颁布的规范性法律文件 地方性法规调整的社会规范十分宽泛,其中涉及地方国家机关的权力取得、行使以及对 行政监督的有关规范,与公民行政权益相关的规范等都是行政法的渊源。地方性法规的法律 效力低于宪法、法律、行政法规,高于地方政府规章。地方性法规是地方人民政府进行本地 区行政工作的法律依据之一,也是我国行政法的渊源之 五、民族自治条例和单行条例 民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法 和其他法律规定的权限,结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性法法律文件 自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效,自治州、自治县的自治条例 和单行条例,需报省或自治区人大常委会批准后生效并报全国人大常委会备案。自治条例和 单行条例中相当大部分是关于本自治区域内行使权力的规定,因此,它们也是行政法渊源。 六、规章 规章分为部门规章和地方规章。部门行政规章,是指国务院各部、各委员会根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令,在本部门权限内,按照规定程序制定的规定、办法、实施 细则、规则等规范性法律文件的总称。按照宪法和国务院组织法的规定,国务院各部、各委 员会有权制定部门规章。部委规章的法律效力低于宪法、法律和行政法规,在全国范围内有 效。地方规章,是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院 批准的较大市的人民政府根据法律和行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本行政区域 行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称,地方规章只在本行政区 域范围内有效 七、国际条约与协定 我国参加或批准的国际条约,或与其他国家(组织)签订的协定,如果其内容涉及我国 行政权力的行使和公民、法人的权利义务,这些内容同样是我国行政法的渊源 八、有权机关的法律解释 有权机关对涉及行政权力和公民、法人和其他组织权利义务等方面的法律解释,也是行 政法的渊源。法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。法律解释权仅取于 法定有权机关。学理解释和非有权机关进行的解释不是行政法渊源。 第三节行政法的地位和作用 、行政法在法律体系中的地位 行政法在法律体系中的地位可以概括为:行政法是三大部门法之一,行政法是宪法的实 《行政法概述》第7页
《行政法概述》 第7页 规规定的程序制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。 行政法规是国务院制定的具有普遍约束力的法律文件，其名称为条例、规定和办法三种。 行政法规必须按法定程序制定，并在《国务院公报》上公布。行政法规是法律具体化的一种 主要形式。行政法规的效力仅次于法律，高于地方性法规、规章和其他规范性文件。行政法 规从属于宪法和法律，不得与宪法、法律相抵触，否则无效。 四、地方性法规 地方必法规，是指省、自治区、直辖市以及省会市、自治区首府市及国务院批准的较大 市的地方人民代表大会及常委会根据本地实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的 前提下制定颁布的规范性法律文件。 地方性法规调整的社会规范十分宽泛，其中涉及地方国家机关的权力取得、行使以及对 行政监督的有关规范，与公民行政权益相关的规范等都是行政法的渊源。地方性法规的法律 效力低于宪法、法律、行政法规，高于地方政府规章。地方性法规是地方人民政府进行本地 区行政工作的法律依据之一，也是我国行政法的渊源之一。 五、民族自治条例和单行条例 民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法 和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性法法律文件。 自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例 和单行条例，需报省或自治区人大常委会批准后生效并报全国人大常委会备案。自治条例和 单行条例中相当大部分是关于本自治区域内行使权力的规定，因此，它们也是行政法渊源。 六、规章 规章分为部门规章和地方规章。部门行政规章，是指国务院各部、各委员会根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内，按照规定程序制定的规定、办法、实施 细则、规则等规范性法律文件的总称。按照宪法和国务院组织法的规定，国务院各部、各委 员会有权制定部门规章。部委规章的法律效力低于宪法、法律和行政法规，在全国范围内有 效。地方规章，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院 批准的较大市的人民政府根据法律和行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本行政区域 行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称，地方规章只在本行政区 域范围内有效。 七、国际条约与协定 我国参加或批准的国际条约，或与其他国家（组织）签订的协定，如果其内容涉及我国 行政权力的行使和公民、法人的权利义务，这些内容同样是我国行政法的渊源。 八、有权机关的法律解释 有权机关对涉及行政权力和公民、法人和其他组织权利义务等方面的法律解释，也是行 政法的渊源。法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。法律解释权仅取于 法定有权机关。学理解释和非有权机关进行的解释不是行政法渊源。 第三节 行政法的地位和作用 一、行政法在法律体系中的地位 行政法在法律体系中的地位可以概括为：行政法是三大部门法之一，行政法是宪法的实 施法
(一)行政法是现代法律体系中三大部门法之一 法律体系是一国各个部门法所组成的有机整体。缺少任何一个法律部门都难以建立完整 且有效的法律秩序。以法律部门规范的对象和内容为依据,一国的法律可以划分为宪法统率 下的民事法律,刑事法律、行政法律三大部门。民事法律调整平等主体之间的人身、财产关 系,刑事法律则以追究、惩治具有社会危害性的犯罪行为为规范内容,行政法律以调整国家 行政权力的取得、行使及对之监督为规范内容。只有将所有的社会关系都纳入法律调整范围, 这个社会才可以称得上是法治社会,法律体系才可以构成完整的法律体系。所以,行政法调 整对象的特殊性和调整内容的系统性,决定了行政法在我国法律体系中占有十分重要的地 (二)行政法是宪法的实施法①。 行政法与民法、刑法等基本部门法是宪法的实施法。宪法是一国法律体系中最重要、地 位最高的法律。但是,宪法在许多方面的规定,是抽象和原则性的,不可能十分具体,这就 需要不同形式的部门法使之具体化,其中行政法是实施宪法的最重要法律部门。宪法所规定 的国家基本政治、经济、文化、社会制度和公民基本权利都涉及行政权力的行使与监督问题 没有行政法律、法规作具体规定,这些基本制度和权利义务就无法落实,宪法也难以实施 从这个意义上看,行政法不仅是一国法律体系的重要组成部门,而且是完善宪政制度,维护 宪法尊严,保证宪法实施的法律部门。正因为行政法与宪法有十分密切联系,以致于有人称 宪法为“静态的行政法”,称行政法为“动态的宪法”,但是,宪法与行政法毕竟是两种不同 的法,宪法是根本独立法,行政法是普通部门法。行政法也不同于其它普通部门法,它有独 立的、为其它普通部门所不能取代的调整对象。它不依附于任何普通部门法,也不能代替其 它普通法律部门 、行政法的作用 (一)维护社会秩序和公共利益 行政法是规范行政权力的法,它通过规范行政权力的来源、行使等方式达到维护行政管 理秩序,保障社会公共利益的目的。国家通过行政立法、行政执法及行政司法(裁判)等各 种手段,有效规范、约束行政管理相对人的行为,促使其积极履行行政法义务,制止危害他 人利益和公共利益的违法行为,建立和维护行政管理秩序,确保行政机关充分、有效地实施 行政管理,维护社会和公共利益 (二)合理设定行政权,保障行政的统一、高效 行政法律通过正确设定行政权、合理构筑行政组织及建立公务员管理机制,确立行政管 理方式,规定完整的行政程序,保证行政统一、高效地运作。 (三)监督行政权力主体,防止违法滥用行政权力 由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在 各类监督方式中,最为有效或直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围 行使方式及法律责任等,可以达到有效监督行政权力主体,防止违法滥用行政权力的目的。 ①参见王连昌马怀德主编:《行政法学》,中国政法大学出版社2002年版,第20页 《行政法概述》第8页
《行政法概述》 第8页 （一）行政法是现代法律体系中三大部门法之一 法律体系是一国各个部门法所组成的有机整体。缺少任何一个法律部门都难以建立完整 且有效的法律秩序。以法律部门规范的对象和内容为依据，一国的法律可以划分为宪法统率 下的民事法律，刑事法律、行政法律三大部门。民事法律调整平等主体之间的人身、财产关 系，刑事法律则以追究、惩治具有社会危害性的犯罪行为为规范内容，行政法律以调整国家 行政权力的取得、行使及对之监督为规范内容。只有将所有的社会关系都纳入法律调整范围， 这个社会才可以称得上是法治社会，法律体系才可以构成完整的法律体系。所以，行政法调 整对象的特殊性和调整内容的系统性，决定了行政法在我国法律体系中占有十分重要的地 位。 （二）行政法是宪法的实施法①。 行政法与民法、刑法等基本部门法是宪法的实施法。宪法是一国法律体系中最重要、地 位最高的法律。但是，宪法在许多方面的规定，是抽象和原则性的，不可能十分具体，这就 需要不同形式的部门法使之具体化，其中行政法是实施宪法的最重要法律部门。宪法所规定 的国家基本政治、经济、文化、社会制度和公民基本权利都涉及行政权力的行使与监督问题， 没有行政法律、法规作具体规定，这些基本制度和权利义务就无法落实，宪法也难以实施。 从这个意义上看，行政法不仅是一国法律体系的重要组成部门，而且是完善宪政制度，维护 宪法尊严，保证宪法实施的法律部门。正因为行政法与宪法有十分密切联系，以致于有人称 宪法为“静态的行政法”，称行政法为“动态的宪法”，但是，宪法与行政法毕竟是两种不同 的法，宪法是根本独立法，行政法是普通部门法。行政法也不同于其它普通部门法，它有独 立的、为其它普通部门所不能取代的调整对象。它不依附于任何普通部门法，也不能代替其 它普通法律部门。 二、行政法的作用 （一）维护社会秩序和公共利益 行政法是规范行政权力的法，它通过规范行政权力的来源、行使等方式达到维护行政管 理秩序，保障社会公共利益的目的。国家通过行政立法、行政执法及行政司法（裁判）等各 种手段，有效规范、约束行政管理相对人的行为，促使其积极履行行政法义务，制止危害他 人利益和公共利益的违法行为，建立和维护行政管理秩序，确保行政机关充分、有效地实施 行政管理，维护社会和公共利益。 （二）合理设定行政权，保障行政的统一、高效 行政法律通过正确设定行政权、合理构筑行政组织及建立公务员管理机制，确立行政管 理方式，规定完整的行政程序，保证行政统一、高效地运作。 （三）监督行政权力主体，防止违法滥用行政权力 由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性，因此，必须对行政权力加以监督和制约。在 各类监督方式中，最为有效或直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、 行使方式及法律责任等，可以达到有效监督行政权力主体，防止违法滥用行政权力的目的。 ①参见王连昌 马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 2002 年版，第 20 页
诸如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、行政处罚等法律制度对于防止和纠正行政机关超越职 权、失职渎职、贪赃枉法、滥用职权、不当行政等具有十分重要的作用,是其他法律部门无 法替代的 (四)保护公民、法人和其他组织的合法权益 为了保障公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯,及时为遭受侵害的公民、法人或 者其他组织提供补救,有必要建立一整套保障公民、法人和其他组织合法权益的法律制度, 行政法就是最具有作用的法律制度。行政法是通过建立一系列法律制度来保护公民、法人或 其他组织合法权益的,例如,行政复议制度、行政诉讼制度、行政处罚制度等这一系列行政 法制度都是用来保护公民、法人或其他组织合法权益的 (五)促进市场经济体制的建立与完善 行政法律通过严格设定行政权和规范行政权的运作来排除行政对市场的非法干预,保证 市场的正常运转;通过确认公民的经济权利,形成公正的市场秩序,促进市场经济的发展 (六)促进民主与法治的发展 民主与法治是人类社会发展的目标,而行政民主、行政法治与行政法律密切相关,建立 和完善行政法律制度有利于民主和法治目标的实现。 第四节行政法的基本原则 行政法基本原则的涵义 行政法基本原则是贯穿各行政法律规范之中,指导行政权的获得、行使及对其监督的基 本准则。也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志。行政法基本 原则具有以下特征 行政法基本原则是贯穿于全部行政法律规范的精神内核。行政法基本原则贯穿于全部行 政法律规范之中,将所有行政法律规范联结起来并使之成为独立法律部门。 行政法基本原则是普遍适用于行政权力关系的准则,指导行政权力获得、行使及对其监 督的全过程。国家行政权力主体获得、行使行政权力并与其他机关、组织、个人发生关系时 都必须遵从行政法的基本原则。行政法的基本原则贯穿于包括抽象行政行为和具体行政行为 在内的所有行政活动,调整行政权力行使的各个领域,指导行政行为的所有方面。 行政法基本原则是行政法所特有的基本准则。行政法的基本原则是该部门法所特有的, 不是普遍适用于一切法律部门的法律原则。行政法基本原则既不是宪法原则,也不是行政管 理原则,更不是政治原则。 行政基本原则的作用 行政法基本原则是行政权力主体遵循的行为准则,是指导行政法制实践的基本依据。它 的主要作用体现在以下几个方面: 1.引导行政法的发展。行政法的基本原则是对行政法基本原理和价值、目的的总括, 是对行政法治走向的理性选择。行政法基本原则为行政法规则体系的建立提供内在的根据 指导各项行政法律制度的建立和完善,对行政法整体的发展以及行政法结构体系等产生深刻 ①参见王连昌马怀德主编:《行政法学》,中国政法大学出版社2002年版,第22页 《行政法概述》第9页
《行政法概述》 第9页 诸如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、行政处罚等法律制度对于防止和纠正行政机关超越职 权、失职渎职、贪赃枉法、滥用职权、不当行政等具有十分重要的作用，是其他法律部门无 法替代的。 （四）保护公民、法人和其他组织的合法权益 为了保障公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯，及时为遭受侵害的公民、法人或 者其他组织提供补救，有必要建立一整套保障公民、法人和其他组织合法权益的法律制度， 行政法就是最具有作用的法律制度。行政法是通过建立一系列法律制度来保护公民、法人或 其他组织合法权益的，例如，行政复议制度、行政诉讼制度、行政处罚制度等这一系列行政 法制度都是用来保护公民、法人或其他组织合法权益的。 （五）促进市场经济体制的建立与完善。 行政法律通过严格设定行政权和规范行政权的运作来排除行政对市场的非法干预，保证 市场的正常运转；通过确认公民的经济权利，形成公正的市场秩序，促进市场经济的发展。 （六）促进民主与法治的发展 民主与法治是人类社会发展的目标，而行政民主、行政法治与行政法律密切相关，建立 和完善行政法律制度有利于民主和法治目标的实现。 第四节 行政法的基本原则 一、行政法基本原则的涵义 行政法基本原则是贯穿各行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的基 本准则。也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志①。行政法基本 原则具有以下特征： 行政法基本原则是贯穿于全部行政法律规范的精神内核。行政法基本原则贯穿于全部行 政法律规范之中，将所有行政法律规范联结起来并使之成为独立法律部门。 行政法基本原则是普遍适用于行政权力关系的准则，指导行政权力获得、行使及对其监 督的全过程。国家行政权力主体获得、行使行政权力并与其他机关、组织、个人发生关系时， 都必须遵从行政法的基本原则。行政法的基本原则贯穿于包括抽象行政行为和具体行政行为 在内的所有行政活动，调整行政权力行使的各个领域，指导行政行为的所有方面。 行政法基本原则是行政法所特有的基本准则。行政法的基本原则是该部门法所特有的， 不是普遍适用于一切法律部门的法律原则。行政法基本原则既不是宪法原则，也不是行政管 理原则，更不是政治原则。 二、行政基本原则的作用 行政法基本原则是行政权力主体遵循的行为准则，是指导行政法制实践的基本依据。它 的主要作用体现在以下几个方面： 1．引导行政法的发展。行政法的基本原则是对行政法基本原理和价值、目的的总括， 是对行政法治走向的理性选择。行政法基本原则为行政法规则体系的建立提供内在的根据， 指导各项行政法律制度的建立和完善，对行政法整体的发展以及行政法结构体系等产生深刻 ①参见王连昌 马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 2002 年版，第 22 页
影响。 2.指导行政法的制定。立法者在制定行政法规范时需要确定基本价值目标,明确立法 的方向。解决行政法律制度建立过程中出现的具体问题,需要行政法基本原则的指导。行政 法的基本原则虽然比较抽象,但其价值取向是明确的,有利于立法过程中的价值取舍,有利 于立法者达成共识。 3.指导行政法的实施。行政法的实施既发生在行政活动过程中,也发生在行政救济过 程中。在行政活动过程中,适用行政法规范的行政机关众多,适用机关只有根据行政法基本 原则才能统一认识和行为,准确把握行政法条文的涵义,并将法律的规定准确运用。在行政 救济过程中,以行政法基本原则为指导,能够正确理解和运用有关的法律条文,纠正违法行 为,确保行政法律秩序的实现,要保障公民的合法权益,为受侵害的相对人提供法律救济。 4.有助于行政法规范的解释,可以弥补行政法规范的漏洞。 三、行政合法原则 (一)行政合法原则的涵义 行政合法原则亦称依法行政原则( Administration according to the law),即依照法 律实施行政活动。行政合法原则是指行政权力的存在,行使必须依据法律、符合法律,而不 是与法律相抵触。合法性原则在行政法中具有不可替代的地位,可以说,在任何一个推行法 治的国家,合法性都是其法律制度的重要原则。行政合法原则要求行政机关进行行政活动时 应遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章等具有普遍 约束力的规范性文件。合法不仅合乎实体法,也应合乎程序法 (二)行政合法原则的具体内容 1.职权法定 所谓“职权法定”就是指行政机关及工作人员的职责权力均由法律创设,行政机关及其 工作人员行使权力都应当以法律为依据。非依法律取得的权力都应当被推定为无权限,非依 法律规定行使的权力应推定为无效。职权法定是保障公平合法行政的前提,是依法行政的重 要内涵。 职权法定意味着,各级各类国家行政机关作为职权行政主体,其设立、变更和撤销,以 及职能行使的范围、方式和程序等都必须依据宪法和有关组织法的规定。法律未授权的,行 政权力主体不得为之。对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的权力,凡是法律未授 予行政机关的,行政机关不得行使,任何行政机关均不得享有法律规定以外的特权 2.权责统 行政法上行政权力与行政责任是统一于一体、密不可分的。行政机关行使的权力又是必 须承担的责任与义务。例如,维持社会治安、惩治违法行为既是公安机关的主要职权,同时 也是它的一项主要义务。如果公安机关在违法行为出现时不行使这项职权,就意味着失职渎 职,没有依法履行义务。征税既是税务部门的权力,也是它的义务。行政权力与责任的统 性要求行政权力主体不能放弃、转让其权力,否则就意味着失职、弃权。权责统一体现了行 政职权的特点,是行政合法原则的基本内涵之 3.程序合法 程序合法是行政合法原则的重要内涵。行政合法原则不仅要求行政机关行使的权力合 法,而且要求其行使职权时程序合法。程序合法是实体权力合法的保障。行政机关在行使权 《行政法概述》第10页
《行政法概述》 第10页 影响。 2．指导行政法的制定。立法者在制定行政法规范时需要确定基本价值目标，明确立法 的方向。解决行政法律制度建立过程中出现的具体问题，需要行政法基本原则的指导。行政 法的基本原则虽然比较抽象，但其价值取向是明确的，有利于立法过程中的价值取舍，有利 于立法者达成共识。 3．指导行政法的实施。行政法的实施既发生在行政活动过程中，也发生在行政救济过 程中。在行政活动过程中，适用行政法规范的行政机关众多，适用机关只有根据行政法基本 原则才能统一认识和行为，准确把握行政法条文的涵义，并将法律的规定准确运用。在行政 救济过程中，以行政法基本原则为指导，能够正确理解和运用有关的法律条文，纠正违法行 为，确保行政法律秩序的实现，要保障公民的合法权益，为受侵害的相对人提供法律救济。 4．有助于行政法规范的解释，可以弥补行政法规范的漏洞。 三、行政合法原则 （一）行政合法原则的涵义 行政合法原则亦称依法行政原则（Administration according to the law），即依照法 律实施行政活动。行政合法原则是指行政权力的存在，行使必须依据法律、符合法律，而不 是与法律相抵触。合法性原则在行政法中具有不可替代的地位，可以说，在任何一个推行法 治的国家，合法性都是其法律制度的重要原则。行政合法原则要求行政机关进行行政活动时 应遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章等具有普遍 约束力的规范性文件。合法不仅合乎实体法，也应合乎程序法。 （二）行政合法原则的具体内容 1．职权法定 所谓“职权法定”就是指行政机关及工作人员的职责权力均由法律创设，行政机关及其 工作人员行使权力都应当以法律为依据。非依法律取得的权力都应当被推定为无权限，非依 法律规定行使的权力应推定为无效。职权法定是保障公平合法行政的前提，是依法行政的重 要内涵。 职权法定意味着，各级各类国家行政机关作为职权行政主体，其设立、变更和撤销，以 及职能行使的范围、方式和程序等都必须依据宪法和有关组织法的规定。法律未授权的，行 政权力主体不得为之。对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的权力，凡是法律未授 予行政机关的，行政机关不得行使，任何行政机关均不得享有法律规定以外的特权。 2．权责统一 行政法上行政权力与行政责任是统一于一体、密不可分的。行政机关行使的权力又是必 须承担的责任与义务。例如，维持社会治安、惩治违法行为既是公安机关的主要职权，同时 也是它的一项主要义务。如果公安机关在违法行为出现时不行使这项职权，就意味着失职渎 职，没有依法履行义务。征税既是税务部门的权力，也是它的义务。行政权力与责任的统一 性要求行政权力主体不能放弃、转让其权力，否则就意味着失职、弃权。权责统一体现了行 政职权的特点，是行政合法原则的基本内涵之一。 3．程序合法 程序合法是行政合法原则的重要内涵。行政合法原则不仅要求行政机关行使的权力合 法，而且要求其行使职权时程序合法。程序合法是实体权力合法的保障。行政机关在行使权