第二章行政法主体 行政法律关系主体亦称为“行政法主体”,即行政法律关系的当事人。本章分别介绍行政主体, 被授权组织、受委托组织、行政公务人员与行政相对人的法律特征和法律地位。通过学习本章内容, 掌握有关行政主体的基本理论,明确行政机关和其它行政主体在行政法律关系中的地位和法律特征 区别职杈性行政主体与授权性行政主体:掌握行政职权与行政职责的含义、特征及其主要内容;被 授权组织与受委托组织应具备的条件及其法律地位;把握行政公务人员和行政职务关系的特征,正 确区分公务人员的公务行为和非公务行为:明确行政相对人在行政法律关系中的地位。学习本章内 容,对行政法主体进行深入研究,无论是对行政法法理论研究的深化,还是对推进依法行政原则的 落实,都具有重要意义 重点问题 行政主体的概念、特点 行政主体与相关概念的区别 行政主体的类型 行政职权与行政职责的涵义、特点,行政职权的主要内容 行政机关的概念、特点,国家行政机关的范围 行政授权与行政委托的概念、特征及其区别 被授权组织具备的条件和主要类型 受委托组织的法律地位以及行政委托的有效条件 行政公务人员的概念、特征 行政公务行为的确认 行政相对人的概念、法律地位,行政相对人的范围 第一节行政主体 行政主体的概念 (-)行政主体 是指依法享有国家行政权力,以自己名义从事行政管理活动,并能独立承担由此产生的法律责 任的组织 (二)行政主体涵义 第一,行政主体是享有国家行政权的国家机关或社会组织。国家将行政权力直接赋予一定的国 家行政机关或其他组织,这些组织享有某些方面的行政职权和职责。任何个人都不能成为行政主体, 无论普通公民还是国家公务员。行政公务员只能以组织成员的身份代表该组织具体运用权力去处理 行政事务 第二,行政主体是参加行政法律关系的国家机关或社会组织。国家机关或社会组织参加行政法 律关系,是其成为行政主体的前提,不参加行政法律关系的国家机关或社会组织不能成为行政主体 ①参见王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1999年版第33页 《行政法概述》第21页
《行政法概述》 第21页 第二章 行政法主体 行政法律关系主体亦称为“行政法主体”，即行政法律关系的当事人。本章分别介绍行政主体， 被授权组织、受委托组织、行政公务人员与行政相对人的法律特征和法律地位。通过学习本章内容， 掌握有关行政主体的基本理论，明确行政机关和其它行政主体在行政法律关系中的地位和法律特征； 区别职权性行政主体与授权性行政主体；掌握行政职权与行政职责的含义、特征及其主要内容；被 授权组织与受委托组织应具备的条件及其法律地位；把握行政公务人员和行政职务关系的特征，正 确区分公务人员的公务行为和非公务行为；明确行政相对人在行政法律关系中的地位。学习本章内 容，对行政法主体进行深入研究，无论是对行政法法理论研究的深化，还是对推进依法行政原则的 落实，都具有重要意义。 重点问题 行政主体的概念、特点 行政主体与相关概念的区别 行政主体的类型 行政职权与行政职责的涵义、特点，行政职权的主要内容 行政机关的概念、特点，国家行政机关的范围 行政授权与行政委托的概念、特征及其区别 被授权组织具备的条件和主要类型 受委托组织的法律地位以及行政委托的有效条件 行政公务人员的概念、特征 行政公务行为的确认 行政相对人的概念、法律地位，行政相对人的范围 第一节 行政主体 一、行政主体的概念 （一）行政主体 是指依法享有国家行政权力，以自己名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责 任的组织①。 （二）行政主体涵义 第一，行政主体是享有国家行政权的国家机关或社会组织。国家将行政权力直接赋予一定的国 家行政机关或其他组织，这些组织享有某些方面的行政职权和职责。任何个人都不能成为行政主体， 无论普通公民还是国家公务员。行政公务员只能以组织成员的身份代表该组织具体运用权力去处理 行政事务。 第二，行政主体是参加行政法律关系的国家机关或社会组织。国家机关或社会组织参加行政法 律关系，是其成为行政主体的前提，不参加行政法律关系的国家机关或社会组织不能成为行政主体。 ①参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 1999 年版 第 33 页
第三,行政主体是实施行政管理职能的主体,行政主体的行政管理职能体现为其所享有的行政 职权与职责,行政主体在行使行政权力时以行政管理者的地位和身份出现 第四,行政主体能够以自己名义行使行政职权,实施行政管理活动,并对该活动行为所产生的 后果承担法律责任。行政机关的内部机构,在一般情况下不能成为行政主体,虽然行使国家行政权 的具体工作是由其内部完成的,并且内部机构也拥有自己的名称,但这只是一种内部分工,对外则 无任何意义。行政机关的内部机构及其他组织,只有依照法律授权获得行政权后,才能享有对外名 义权。行政主体以自己名义作出行政行为和参加法律活动,应当对其行为和活动的法律后果独立承 担法律责任,包括能够成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关 能否以自己的名义行使行政职权是判断一个组织能否成为行政主体的主要标准 (三)确立行政主体的概念的法律意义 行政主体这一法律概念的确立与存在,对确立行政职权与职责的合法行使与履行,对行政行为 效果的归属和行政责任的承担,对区别行政法律关系中不同性质的主体身份与地位和行政救济法律 制度中被诉人资格的确认,具有重要的法律意义。 第一,明确行政主体这一法律概念是确认行政职权、行政职责和行政责任的要求。行政主体作 为一个具有法律人格与独立地位的组织,同其所拥有的行政职权与职责内容及所能承担的法律责任 紧密相联。依法行政要求行政组织之间的职责权限界限要清,不得推诿或越权,并必须对自己的行 承担法律责任。而这一切的前提是必须明确主体资格与范围。 第二,明确行政主体这一概念是区别行政法律关系中行政权力主体与非行政权力主体身份性质 的需要。一方面,行政主体不同于公民、法人及其他组织。另一方面,行政主体与作为机关法人的 行政组织也不相同。同一行政机关,当其以行政主体身份出现于行政法律关系中的时候,其权利义 务表现为所拥有的行政职权与行政职责:当其以机关法人身份出现于民事或经济法律关系中的时候 所享有的是与身份权、财产权等相关的权利与义务。 第三,明确行政主体这一概念是确定行政公务人员及受托组织实施行政行为效力与责任归属的 需要。行政活动主要由公务员和其他受托人来实施和完成,他们所实施的公务行为不属于其自己, 在法律上归属于一个有效力的行政主体。如此,既解决了行政责任的承担者,又保证了行政公务活 动的连续和统 第四,明确行政主体这一概念是判定行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的 前提和基础。只有具备行政主体资格的组织,才能成为行政法律关系主体的一方当事人,才可成为 行政救济法律制度中的参加者 (四)行政主体与相关概念的区别 1、行政主体与行政法主体的区别 行政主体与行政法主体之间虽仅一字之差,但二者的含义和范围并不相同。行政法主体是指行 政法律关系中权利的享有者和义务的承担者,包括行政主体、行政公务人员和行政相对人。行政主 体是行政法律关系中的一方当事人。行政主体是行政法主体,但行政法主体不一定是行政主体。因 为行政法主体还包括行政相对人,即包括公民、法人和其他组织。 2、政主体和行政机关的区别 行政主体和行政机关是两个联系密切的概念。行政机关是最主要的行政主体,但行政机关不等 ①参见王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1999年版第34-35页 《行政法概述》第22页
《行政法概述》 第22页 第三，行政主体是实施行政管理职能的主体，行政主体的行政管理职能体现为其所享有的行政 职权与职责，行政主体在行使行政权力时以行政管理者的地位和身份出现。 第四，行政主体能够以自己名义行使行政职权，实施行政管理活动，并对该活动行为所产生的 后果承担法律责任。行政机关的内部机构，在一般情况下不能成为行政主体，虽然行使国家行政权 的具体工作是由其内部完成的，并且内部机构也拥有自己的名称，但这只是一种内部分工，对外则 无任何意义。行政机关的内部机构及其他组织，只有依照法律授权获得行政权后，才能享有对外名 义权。行政主体以自己名义作出行政行为和参加法律活动，应当对其行为和活动的法律后果独立承 担法律责任，包括能够成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关。 能否以自己的名义行使行政职权是判断一个组织能否成为行政主体的主要标准。 （三）确立行政主体的概念的法律意义 行政主体这一法律概念的确立与存在，对确立行政职权与职责的合法行使与履行，对行政行为 效果的归属和行政责任的承担，对区别行政法律关系中不同性质的主体身份与地位和行政救济法律 制度中被诉人资格的确认，具有重要的法律意义①。 第一，明确行政主体这一法律概念是确认行政职权、行政职责和行政责任的要求。行政主体作 为一个具有法律人格与独立地位的组织，同其所拥有的行政职权与职责内容及所能承担的法律责任 紧密相联。依法行政要求行政组织之间的职责权限界限要清，不得推诿或越权，并必须对自己的行 为承担法律责任。而这一切的前提是必须明确主体资格与范围。 第二，明确行政主体这一概念是区别行政法律关系中行政权力主体与非行政权力主体身份性质 的需要。一方面，行政主体不同于公民、法人及其他组织。另一方面，行政主体与作为机关法人的 行政组织也不相同。同一行政机关，当其以行政主体身份出现于行政法律关系中的时候，其权利义 务表现为所拥有的行政职权与行政职责；当其以机关法人身份出现于民事或经济法律关系中的时候， 所享有的是与身份权、财产权等相关的权利与义务。 第三，明确行政主体这一概念是确定行政公务人员及受托组织实施行政行为效力与责任归属的 需要。行政活动主要由公务员和其他受托人来实施和完成，他们所实施的公务行为不属于其自己， 在法律上归属于一个有效力的行政主体。如此，既解决了行政责任的承担者，又保证了行政公务活 动的连续和统一。 第四，明确行政主体这一概念是判定行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的 前提和基础。只有具备行政主体资格的组织，才能成为行政法律关系主体的一方当事人，才可成为 行政救济法律制度中的参加者。 （四）行政主体与相关概念的区别 1、行政主体与行政法主体的区别 行政主体与行政法主体之间虽仅一字之差，但二者的含义和范围并不相同。行政法主体是指行 政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体、行政公务人员和行政相对人。行政主 体是行政法律关系中的一方当事人。行政主体是行政法主体，但行政法主体不一定是行政主体。因 为行政法主体还包括行政相对人，即包括公民、法人和其他组织。 2、 政主体和行政机关的区别 行政主体和行政机关是两个联系密切的概念。行政机关是最主要的行政主体，但行政机关不等 ①参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 1999 年版 第 34－35 页
于行政主体。一方面,行政机关并非在任何时候都是行政主体,行政机关还可以是民事主体,甚至 在有些情况下,还可以是行政法主体中行政相对方的当事人。另一方面,行政主体不限于行政机关 还包括法律、法规授权的行政机构和社会组织。需要指出的是,行政机构并不等同于行政机关,而 只是行政机关的内部构成单位,一般不具有行政主体资格。但经法律、法规明确授权的行政机构, 则取得行政主体资格。而且经法律、法规授权的社会组织,包括社会团体、企事业单位等,也可以 成为行政主体。所以,行政主体的范围要大于行政机关的范围。 3、政主体与行政公务人员的区别 行政主体离不开行政公务人员,但行政公务人员不是行政主体。行政主体是由一定的公务人员 组成的整体,具体行政活动由公务人员实施。但公务人员属于自然人的个体,而行政主体是一种组 织。公务人员执行行政公务的行为属于公务行为,其效力和后果归属于他所代表的行政主体。公务 人员与行政主体之间是一种职务委托关系,这种职务委托关系受内部行政组织法律关系调整。至于 行政首长,因实施首长负责制,行政组织法规范为其规定了相应的职责权限,如签发公文、发布首 长令等,但这些仅仅表明行政首长拥有行政主体法定代表人的地位和权限,而行政首长本身仍属于 公务人员,所作行为和实施的行政活动均代表行政主体,并不归属于其自身。因而,行政首长也不 是行政主体。 行政主体资格 行政主体资格,是指符合法定条件的组织,经过法定程序或途径所获得的行政主体法律地位 (一)行政主体资格的构成要件 行政主体资格的构成要件,即一定的组织取得行政主体资格应具备的必要条件。行政主体资格 的构成要件主要包括: 1、依法成立的组织。行政主体是一定的组织,该组织由有权机关依法批准成立。能够取得行政 主体资格的组织有行政组织和其他社会组织,其中行政组织包括行政机关和行政机关内设的行政机 构;其他社会组织包括社会团体、事业、企业单位。行政机关及其行政机构的成立,应当按照行政 组织法的要求,通过法定程序由有权机关批准而设立。社会团体、事业、企业单位的成立,应当按 照法律制度的规定,由主管机关依法批准而设立。未经依法批准而成立的组织,不能取得行政主体 资格 2、具有法定的机构编制、职位和人员编制,拥有独立的行政经费。这些要素是行政主体成立、 存在和运作的基本条件 、拥有法定的职权与职责。行政主体是具有法律地位的行政管理主体,因而必须在法律上拥有 独立的行政职权与职责。行政机关的行政职权与职责,由宪法和有关组织法予以规定。如《宪法》 第89条、第90条和《国务院组织法》所确定的国务院及其各部、委的行政职权。其他单行法律和 法规,还对行政机关拥有的行政职权与职责作了进一步的具体规定。行政机构和社会组织对行政职 权与职责的独立拥有,主要通过除宪法和有关组织法以外的单行法律、法规确定。 4、能以自己的名义实施行政活动并承担法律责任。法律、法规在确定行政主体拥有行政职权与 职责的前提下,还明确规定其以自己的名义实施具体行政活动和承担法律责任的能力。如果某个组 织或个人不具有以自己的名义实施行政活动并对此承担法律责任的能力,就不具有行政主体资格 5、拥有必要的办公条件,包括必要的办公场所和办公设备。 (二)行政主体资格的取得 《行政法概述》第23页
《行政法概述》 第23页 于行政主体。一方面，行政机关并非在任何时候都是行政主体，行政机关还可以是民事主体，甚至 在有些情况下，还可以是行政法主体中行政相对方的当事人。另一方面，行政主体不限于行政机关， 还包括法律、法规授权的行政机构和社会组织。需要指出的是，行政机构并不等同于行政机关，而 只是行政机关的内部构成单位，一般不具有行政主体资格。但经法律、法规明确授权的行政机构， 则取得行政主体资格。而且经法律、法规授权的社会组织，包括社会团体、企事业单位等，也可以 成为行政主体。所以，行政主体的范围要大于行政机关的范围。 3、 政主体与行政公务人员的区别 行政主体离不开行政公务人员，但行政公务人员不是行政主体。行政主体是由一定的公务人员 组成的整体，具体行政活动由公务人员实施。但公务人员属于自然人的个体，而行政主体是一种组 织。公务人员执行行政公务的行为属于公务行为，其效力和后果归属于他所代表的行政主体。公务 人员与行政主体之间是一种职务委托关系，这种职务委托关系受内部行政组织法律关系调整。至于 行政首长，因实施首长负责制，行政组织法规范为其规定了相应的职责权限，如签发公文、发布首 长令等，但这些仅仅表明行政首长拥有行政主体法定代表人的地位和权限，而行政首长本身仍属于 公务人员，所作行为和实施的行政活动均代表行政主体，并不归属于其自身。因而，行政首长也不 是行政主体。 二、行政主体资格 行政主体资格，是指符合法定条件的组织，经过法定程序或途径所获得的行政主体法律地位。 （一）行政主体资格的构成要件 行政主体资格的构成要件，即一定的组织取得行政主体资格应具备的必要条件。行政主体资格 的构成要件主要包括： 1、依法成立的组织。行政主体是一定的组织，该组织由有权机关依法批准成立。能够取得行政 主体资格的组织有行政组织和其他社会组织，其中行政组织包括行政机关和行政机关内设的行政机 构；其他社会组织包括社会团体、事业、企业单位。行政机关及其行政机构的成立，应当按照行政 组织法的要求，通过法定程序由有权机关批准而设立。社会团体、事业、企业单位的成立，应当按 照法律制度的规定，由主管机关依法批准而设立。未经依法批准而成立的组织，不能取得行政主体 资格。 2、具有法定的机构编制、职位和人员编制，拥有独立的行政经费。这些要素是行政主体成立、 存在和运作的基本条件。 3、拥有法定的职权与职责。行政主体是具有法律地位的行政管理主体，因而必须在法律上拥有 独立的行政职权与职责。行政机关的行政职权与职责，由宪法和有关组织法予以规定。如《宪法》 第 89 条、第 90 条和《国务院组织法》所确定的国务院及其各部、委的行政职权。其他单行法律和 法规，还对行政机关拥有的行政职权与职责作了进一步的具体规定。行政机构和社会组织对行政职 权与职责的独立拥有，主要通过除宪法和有关组织法以外的单行法律、法规确定。 4、能以自己的名义实施行政活动并承担法律责任。法律、法规在确定行政主体拥有行政职权与 职责的前提下，还明确规定其以自己的名义实施具体行政活动和承担法律责任的能力。如果某个组 织或个人不具有以自己的名义实施行政活动并对此承担法律责任的能力，就不具有行政主体资格。 5、拥有必要的办公条件，包括必要的办公场所和办公设备。 （二）行政主体资格的取得
在行政主体资格构成要件中,具有独立的行政职权与职责,是其获得独立法律地位的核心要素。根 据行政主体的行政职权与职责的来源不同,行政主体资格的取得有两种途径: 1、法定取得。即依照宪法和行政组织法的有关规定,而取得行政主体资格。法定取得有以下特 点:取得的法律依据是宪法和组织法的有关规定,如宪法和行政机关组织法中有关国务院及其职能 部门和地方各级人民政府及县级以上地方人民政府职能部门的规定:取得的方式,有通过国家权力 机关的决定而取得,如地方各级人民政府,也有通过行政机关的决定而取得,如县级以上地方人民 政府的工作部门:取得的行政职权与职责主要由宪法和行政机关组织法以概括性和原则性方式进行 规定,并突出对行政机关职能的确立与规定,而其具体的职责权限内容,由单行法律、法规的明确 规定;取得行政主体资格的时间和该组织的成立是同时的,即行政机关依法成立之时,就是该机关 取得行政主体资格之日:取得资格的对象是国务院及其职能部门、地方各级人民政府及其派出机关 和县级以上地方人民政府的各个工作部门。 2、授权取得。即依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而取得行政主体资格。 授权取得行政主体资格最突出的特点表现为:被授权组织取得行政主体资格是经过特别的有效的授 权,行使的职权为自己非国有职权,即本来不应该由他们来行使的职权。经有效授权取得行政主体 资格主要有两种途径:(1)有关法律、法规直接授权。如《中华人民共和国食品卫生法(试行)》第 31条规定,“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构, 负责管辖范围内的食品卫生监督工作。”(2)由有杈机关的合法授权。这种形式又具体分为两种:其 由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权,如全国人大常委会1983年 通过的《关于授权国务院对退休退职办法进行部分修改和补充的决定》、1984年通过的《关于授权 国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》、1985年通过的《关于授权国务院 对有关经济体制和对外开放方面的问题制定暂行规定或条例的规定》等三个决定,直接授权国务院 在上述三个方面行使不应由它行使的职权。其二,由法律、法规规定的有权机关依法授权,如《中 华人民共和国公民出境入境管理法》第12条“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部授权的 地方外事部门颁发,海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发,因私事出境的中国 公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证件, 由中国驻外国的外资代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。”无论何种形式的授 权,只要其授权有法定依据,即可成为行政机关或者有关组织取得行政主体资格的依据°。 不具有职权行政主体资格的行政机构和组织欲取得授权行政主体资格时,在组织形式方面应当 符合一些基本条件,即应当拥有一定的机构和人员编制,拥有一定的行政活动经费,拥有一定的办 公场所和办公条件等,这些条件的完善程度虽不要求能保证它们完全以独立的地位从事其活动,但 应当保证它们能以独立的地位从事其所被授予的行政职权。若达不到这一要求,有关机构或组织就 不能取得被授权行政主体的资格。授权行政主体资格的取得,不仅要有法定授权依据,还要严格遵 法定程序。除了法律、法规直接授权的情况外,被授权机关或组织可依法定程序取得。这种法定 程序包括形式授权,也包括实质授权。例如有权机关的授权书面决定、有权机关的公报或有关新闻 媒介的公告等,均成为实质授权的要件。 经过授权取得行政主体资格的时间与该组织的成立可能是同时的,也可以是组织机构的成立与 取得行政主体资格的时间是分开的,即组织机构成立在先,取得资格在后:取得资格的对象是行政 机关所属的行政机构、公务组织和社会组织。 (三)行政主体资格的变更 《行政法概述》第24页
《行政法概述》 第24页 在行政主体资格构成要件中，具有独立的行政职权与职责，是其获得独立法律地位的核心要素。根 据行政主体的行政职权与职责的来源不同，行政主体资格的取得有两种途径： 1、法定取得。即依照宪法和行政组织法的有关规定，而取得行政主体资格。法定取得有以下特 点：取得的法律依据是宪法和组织法的有关规定，如宪法和行政机关组织法中有关国务院及其职能 部门和地方各级人民政府及县级以上地方人民政府职能部门的规定；取得的方式，有通过国家权力 机关的决定而取得，如地方各级人民政府，也有通过行政机关的决定而取得，如县级以上地方人民 政府的工作部门；取得的行政职权与职责主要由宪法和行政机关组织法以概括性和原则性方式进行 规定，并突出对行政机关职能的确立与规定，而其具体的职责权限内容，由单行法律、法规的明确 规定；取得行政主体资格的时间和该组织的成立是同时的，即行政机关依法成立之时，就是该机关 取得行政主体资格之日；取得资格的对象是国务院及其职能部门、地方各级人民政府及其派出机关 和县级以上地方人民政府的各个工作部门。 2、授权取得。即依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而取得行政主体资格。 授权取得行政主体资格最突出的特点表现为：被授权组织取得行政主体资格是经过特别的有效的授 权，行使的职权为自己非国有职权，即本来不应该由他们来行使的职权。经有效授权取得行政主体 资格主要有两种途径：（1）有关法律、法规直接授权。如《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第 31 条规定，“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构， 负责管辖范围内的食品卫生监督工作。”（2）由有权机关的合法授权。这种形式又具体分为两种：其 一，由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权，如全国人大常委会 1983 年 通过的《关于授权国务院对退休退职办法进行部分修改和补充的决定》、1984 年通过的《关于授权 国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》、1985 年通过的《关于授权国务院 对有关经济体制和对外开放方面的问题制定暂行规定或条例的规定》等三个决定，直接授权国务院 在上述三个方面行使不应由它行使的职权。其二，由法律、法规规定的有权机关依法授权，如《中 华人民共和国公民出境入境管理法》第 12 条“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部授权的 地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国 公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证件， 由中国驻外国的外资代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。”无论何种形式的授 权，只要其授权有法定依据，即可成为行政机关或者有关组织取得行政主体资格的依据①。 不具有职权行政主体资格的行政机构和组织欲取得授权行政主体资格时，在组织形式方面应当 符合一些基本条件，即应当拥有一定的机构和人员编制，拥有一定的行政活动经费，拥有一定的办 公场所和办公条件等，这些条件的完善程度虽不要求能保证它们完全以独立的地位从事其活动，但 应当保证它们能以独立的地位从事其所被授予的行政职权。若达不到这一要求，有关机构或组织就 不能取得被授权行政主体的资格。授权行政主体资格的取得，不仅要有法定授权依据，还要严格遵 守法定程序。除了法律、法规直接授权的情况外，被授权机关或组织可依法定程序取得。这种法定 程序包括形式授权，也包括实质授权。例如有权机关的授权书面决定、有权机关的公报或有关新闻 媒介的公告等，均成为实质授权的要件。 经过授权取得行政主体资格的时间与该组织的成立可能是同时的，也可以是组织机构的成立与 取得行政主体资格的时间是分开的，即组织机构成立在先，取得资格在后；取得资格的对象是行政 机关所属的行政机构、公务组织和社会组织。 （三）行政主体资格的变更
是指某一组织在取得行政主体资格后,由于某种原因而使行政主体出现分解或合并,从而发生 行政主体资格的变更。行政主体资格的变更主要有两种情况:行政主体分解,即指由原来的一个行 政主体分解为两个以上的行政主体:行政主体合并,即指由原来两个或两个以上的行政主体合并为 个行政主体。 行政主体资格的变更,涉及到变更后的新行政主体对原行政主体的职权与职责及其法律责任的 继承,包括原已作出行政行为的认可与执行,原已受理但尚未处理完毕事务的继续处理并作出决定 以及原已作出行为的法律救济。 (四)行政主体资格的丧失 是指已取得行政主体资格的组织,由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行 政主体资格的丧失有四种情况:行政主体组织被撤销:行政组织被解散;法律、法规规定收回所授 之权;所授之权期限已满 行政主体资格丧失后,原行政主体所实施行为的法律后果与责任的继承是行政机关的,由继续 行使其职权的行政机关承担,没有继续行使其职权的行政机关,由作出解散或撤销决定的行政机关 或其上级机关承担;原是以授权方式取得主体资格的,由其主管行政机关或所属行政机关承担 三、行政主体的种类 (一)根据行政主体资格取得的法律依据不同,行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主 体。 1、职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定,在行政机关依法成立时就拥有相应 行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关,包括各级人 民政府及其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点,就是按照 宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要,以组织程序而设立,在设立时就独立存在和 取得行政主体资格 授权性行政主体是根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权规定而获得行政 主体资格的组织。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特 点,就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格,而是以单行法律、法规的授权规定而 获得的 3、职权性行政主体与授权性行政主体的主要区别:(1)取得主体资格的法律依据不同。获得职 权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法,取得授权性行政主体资格的法律依据是宪法和 有关组织法以外的单行法律、法规:(2)主体的组织性质不同。取得职权性行政主体的组织是行政 机关,是国家设立的专门履行行政职能的国家行政组织,而获得授权性行政主体的组织,除行政机 构外,是国家行政组织以外的社会性组织,包括社会团体、群众组织、事业组织;(3)职权内容与 范围不同。职权性行政主体是以完成一定的国家行政职能为目的而设立的,故宪法和有关组织法对 其行政职权与职责的规定,具有一定的原则性、概括性,授权性行政主体是以单项法律、法规的明 确具体授权规定取得主体资格的,其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的,必须按 照授权规范所确定的职权标准去行使 (二)根据行政主体实施行政职权的范围,行政主体分为外部行政主体和内部行政主体。外部 行政主体是指依法对本行政主体之外的行政相对人实施行政管理权的行政主体:内部行政主体是指 依法对本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其它行政主体的实施行政管理权的行 ①参见张正钊主编《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版第46页 《行政法概述》第25页
《行政法概述》 第25页 是指某一组织在取得行政主体资格后，由于某种原因而使行政主体出现分解或合并，从而发生 行政主体资格的变更。行政主体资格的变更主要有两种情况：行政主体分解，即指由原来的一个行 政主体分解为两个以上的行政主体；行政主体合并，即指由原来两个或两个以上的行政主体合并为 一个行政主体。 行政主体资格的变更，涉及到变更后的新行政主体对原行政主体的职权与职责及其法律责任的 继承，包括原已作出行政行为的认可与执行，原已受理但尚未处理完毕事务的继续处理并作出决定， 以及原已作出行为的法律救济。 （四）行政主体资格的丧失 是指已取得行政主体资格的组织，由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行 政主体资格的丧失有四种情况：行政主体组织被撤销；行政组织被解散；法律、法规规定收回所授 之权；所授之权期限已满。 行政主体资格丧失后，原行政主体所实施行为的法律后果与责任的继承是行政机关的，由继续 行使其职权的行政机关承担，没有继续行使其职权的行政机关，由作出解散或撤销决定的行政机关 或其上级机关承担；原是以授权方式取得主体资格的，由其主管行政机关或所属行政机关承担。 三、行政主体的种类 （一）根据行政主体资格取得的法律依据不同，行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主 体。 1、职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在行政机关依法成立时就拥有相应 行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人 民政府及其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照 宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要，以组织程序而设立，在设立时就独立存在和 取得行政主体资格。 2、授权性行政主体是根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权规定而获得行政 主体资格的组织。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特 点，就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权规定而 获得的。 3、职权性行政主体与授权性行政主体的主要区别：（1）取得主体资格的法律依据不同。获得职 权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，取得授权性行政主体资格的法律依据是宪法和 有关组织法以外的单行法律、法规；（2）主体的组织性质不同。取得职权性行政主体的组织是行政 机关，是国家设立的专门履行行政职能的国家行政组织，而获得授权性行政主体的组织，除行政机 构外，是国家行政组织以外的社会性组织，包括社会团体、群众组织、事业组织；（3）职权内容与 范围不同。职权性行政主体是以完成一定的国家行政职能为目的而设立的，故宪法和有关组织法对 其行政职权与职责的规定，具有一定的原则性、概括性，授权性行政主体是以单项法律、法规的明 确具体授权规定取得主体资格的，其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按 照授权规范所确定的职权标准去行使。 （二）根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体分为外部行政主体和内部行政主体。外部 行政主体是指依法对本行政主体之外的行政相对人实施行政管理权的行政主体 ；内部行政主体是指 依法对本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其它行政主体的实施行政管理权的行 ①参见张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版 第 46 页
政主体。二者的划分的依据是法律、法规规定的行政主体的职责和权限。在实际行政管理活动中, 有的行政主体具有内部与外部主体的双重身分。行政机关、行政机构或社会组织并不是在任何情况 下都是内部行政主体或外部行政主体,只有具有行政主体的资格并参加到某一具体行政法律关系中 时,才会真正成为内部或外部行政主体。 在我国,外部行政主体有国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国 家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关、被授权 的组织。在我国,内部行政主体主要包括以下五类°: (1)行政机关。包括中央行政机关(即国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院各部 委管理的国家局)和地方行政机关(即地方各级人民政府及其职能部门) (2)领导机构。各级行政机关均设有内部领导机构,其表现形式不尽相同,通常称为“会议” 或“委员会”等。行政机关的这些领导机构虽然实质上是内外行政活动的最高决策和指挥核心,但 在行使外部行政职权时,只能以该机关的名义而不能以领导机构的名义。 (3)办公机构。各级人民政府的领导机构都设有相应的协助其执行日常工作的机构即办公机构 如国务院办公厅、省政府办公厅、市政府办公室、县政府办公室等。这些办公机构可以用自己的名 义管理行政机关的内部各机构,但当它代行政府的公共行政管理职能时,则只能以政府的名义,而 不能用自己的名义 (4)内部事务管理机构。许多政府机关内部设置了专门用以处理机关后勤事务的机构,这些机 构则为内部事务管理机构,如国务院机关事务管理局、省政府机关事务管理局等。这些内部事务管 理机构对内部后勤事务享有管理职权,但对机关以外的事务则无管辖权 (三)依据行政主体的职权范围的不同,行政主体分为中央行政主体和地方行政主体。中央行 政主体是指行使行政职权的范围及于全国,行使的职权具有全国性功效的机关或组织。如国务院、 国务院各部委、国务院各部委管理的国家局、国务院直属机构等。地方行政主体是指行使行政职权 的范围仅限于本行政区的机关或组织。如地方各级人民政府、各级政府的职能部门等等 第二节行政职权与行政职责 、行政职权 (一)行政职权的涵义 行政职权,是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织 与管理的行政权力。行政职权是国家行政权的法律转化形式,是法律对行政主体、行政事务和行政 权力内容进行规范、调整的结果,因此,行政职权只属于行政主体,行政相对人不拥有行政职权 拥有行政职权,是行政机关和有关组织能以行政主体的身份作出行政行为的最基本前提;行政主体 违法或不当行使行政职权是提起和实施行政救济措施的最基本条件。行政职权是行政法的核心内容 之一,离开了行政职权,行政法将无从谈起。 (二)行政职权与行政权的关系 行政职权与行政权二者关系十分密切,有时在同等意义上使用这两个概念,但是,二者还是有 区别的。行政权是国家行政主体管理国家事务和社会事务时拥有和行使的国家权力的总称,而行政 ①参见张正钊主编《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版第41页 《行政法概述》第26页
《行政法概述》 第26页 政主体。二者的划分的依据是法律、法规规定的行政主体的职责和权限。在实际行政管理活动中， 有的行政主体具有内部与外部主体的双重身分。行政机关、行政机构或社会组织并不是在任何情况 下都是内部行政主体或外部行政主体，只有具有行政主体的资格并参加到某一具体行政法律关系中 时，才会真正成为内部或外部行政主体。 在我国，外部行政主体有国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国 家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关、被授权 的组织。在我国，内部行政主体主要包括以下五类 ①： （1）行政机关。包括中央行政机关（即国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院各部 委管理的国家局）和地方行政机关（即地方各级人民政府及其职能部门）。 （2）领导机构。各级行政机关均设有内部领导机构，其表现形式不尽相同，通常称为“会议” 或“委员会”等。行政机关的这些领导机构虽然实质上是内外行政活动的最高决策和指挥核心，但 在行使外部行政职权时，只能以该机关的名义而不能以领导机构的名义。 （3）办公机构。各级人民政府的领导机构都设有相应的协助其执行日常工作的机构即办公机构， 如国务院办公厅、省政府办公厅、市政府办公室、县政府办公室等。这些办公机构可以用自己的名 义管理行政机关的内部各机构，但当它代行政府的公共行政管理职能时，则只能以政府的名义，而 不能用自己的名义。 （4）内部事务管理机构。许多政府机关内部设置了专门用以处理机关后勤事务的机构，这些机 构则为内部事务管理机构，如国务院机关事务管理局、省政府机关事务管理局等。这些 内部事务管 理机构对内部后勤事务享有管理职权，但对机关以外的事务则无管辖权。 （三）依据行政主体的职权范围的不同，行政主体分为中央行政主体和地方行政主体。中央行 政主体是指行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机关或组织。如国务院、 国务院各部委、国务院各部委管理的国家局、国务院直属机构等。地方行政主体是指行使行政职权 的范围仅限于本行政区的机关或组织。如地方各级人民政府、各级政府的职能部门等等。 第二节 行政职权与行政职责 一、行政职权 （一）行政职权的涵义 行政职权，是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织 与管理的行政权力。行政职权是国家行政权的法律转化形式，是法律对行政主体、行政事务和行政 权力内容进行规范、调整的结果，因此，行政职权只属于行政主体，行政相对人不拥有行政职权。 拥有行政职权，是行政机关和有关组织能以行政主体的身份作出行政行为的最基本前提；行政主体 违法或不当行使行政职权是提起和实施行政救济措施的最基本条件。行政职权是行政法的核心内容 之一，离开了行政职权，行政法将无从谈起。 （二）行政职权与行政权的关系 行政职权与行政权二者关系十分密切，有时在同等意义上使用这两个概念，但是，二者还是有 区别的。行政权是国家行政主体管理国家事务和社会事务时拥有和行使的国家权力的总称，而行政 ①参见张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版 第 41 页
职权则是指行政主体依法管理国家事务和社会事务时拥有和行使的具体的国家行政权,即依法定位 到具体行政主体身上的国家行政权。 1、行政职权是具体化化的国家行政权。行政权是作为国家权力的有机组成部分,作为国家组织、 管理和协调国家事务和公共事务的权力,是一种必须付诸实施的权力,它不能停留在抽象的层面上, 必须为具体的机关或组织所拥有和行使,使之由抽象的权力变成可实际操作的权力,这种由具体的 机关或组织所拥有和行使的国家行政权就是行政职权。正由于行政职权是行政权的具体表现形式, 而行政权又是国家权力的组成部分之一,行政职权也就必然具有国家权力的基本特征 2、行政职权是行政主体拥有和行使的国家行政权。行政职权作为国家行政权的具体表现形式, 是一种体现着国家意志和强制力的权力,对它的拥有和行使必须予以严格限定。因此,行政职权在 具体归属上应当具有专属性,不能为人们随意拥有和行使。在任何国家,能够拥有和行使行政职权 的,都只能是特定的机关或组织。在我国,能够拥有和行使行政职权的只能是具有行政主体身份的 行政机关和社会组织,即依据宪法、法律和法规的规定能够以独立的法律地位参加行政法律关系 进行国家行政管理的机关和组织。有关机关、组织或个人以行政主体的名义拥有和行使行政职权时, 必须以有行政主体依法作出的有效职权委托或授权为前提和依据。 3、行政职权是法定的国家行政权。拥有行政职权是行政主体组织和活动的基础与前提,而行使 行政职权又是行政主体行政行为的内容,因此,要保证行政主体的组织与活动有法律依据,就必须 要求行政职权法定化,即要求任何行政主体拥有和行使行政职权都必须有法律依据 (三)行政职权的特征 行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的,而是以国家和社 会的公共利益为目的。如治安管理权、环境保护权、食品卫生监督检査权等。法律上许多权利的享 有与行使,都是以权利主体自身权益为主要目的,行政职权的行使与运用必须符合法定的公共利益 目的和范围,不得以权谋私。 行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同 领域或范围内相遇时,行政职权具有优先行使与实现的权力。如《人民警察使用武器和警戒的规定》 第10条规定“人民警察正在执行公务的各种警车,可以使用特殊音响警报器和红色回转警灯,对使 用特殊音响警报器和红色回转警灯的警车,其它车辆应当避让”。行政职权的优先性在权力上表现为 行政优先权,这种权力的存在是为了保障行政主体有效行使行政职权,实施行政管理活动。行政优 先权的成立必须符合一些基本条件:行政优先权只赋予行政主体,不予以个人或其他组织:行政优 先权只能在行政主体行使行政职权,从事公务之时依特殊需要之情形而赋予,行政主体从事其他活 动时不得享有与行使;必须是为实现行政目的所必需,而不是从事所有公务活动都可以行使优先权; 行政优先权的享有与行使必须有法律依据,无法律依据不得享有与行使行政优先权 行政职权具有推定有效性。行政职权已经行使和使用,法律规范就承认并推定其对行政事务处 理决定与处理结果的确定性与先行有效性。例如,《税收征收管理法》第56条就规定了“复议和诉 讼期间,强制执行措施和税收保全措施不停止执行”:《行政处罚法》第45条规定了“当事人对行政 处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外”。 旦已经行使和使用的行政职权有错误,再通过行政救济程序和制度予以补救 行政职权具有国家强制性。行政职权是具体的行政权,它体现国家意志,以国家机器为贯彻实 施后盾,具有国家强制力。行政主体代表国家行使行政权,依法进行行政管理活动,在其职权范围 ①参见张正钊主编《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社1999年版第69-70页 《行政法概述》第27页
《行政法概述》 第27页 职权则是指行政主体依法管理国家事务和社会事务时拥有和行使的具体的国家行政权，即依法定位 到具体行政主体身上的国家行政权①。 1、行政职权是具体化化的国家行政权。行政权是作为国家权力的有机组成部分，作为国家组织、 管理和协调国家事务和公共事务的权力，是一种必须付诸实施的权力，它不能停留在抽象的层面上， 必须为具体的机关或组织所拥有和行使，使之由抽象的权力变成可实际操作的权力，这种由具体的 机关或组织所拥有和行使的国家行政权就是行政职权。正由于行政职权是行政权的具体表现形式， 而行政权又是国家权力的组成部分之一，行政职权也就必然具有国家权力的基本特征。 2、行政职权是行政主体拥有和行使的国家行政权。行政职权作为国家行政权的具体表现形式， 是一种体现着国家意志和强制力的权力，对它的拥有和行使必须予以严格限定。因此，行政职权在 具体归属上应当具有专属性，不能为人们随意拥有和行使。在任何国家，能够拥有和行使行政职权 的，都只能是特定的机关或组织。在我国，能够拥有和行使行政职权的只能是具有行政主体身份的 行政机关和社会组织，即依据宪法、法律和法规的规定能够以独立的法律地位参加行政法律关系， 进行国家行政管理的机关和组织。有关机关、组织或个人以行政主体的名义拥有和行使行政职权时， 必须以有行政主体依法作出的有效职权委托或授权为前提和依据。 3、行政职权是法定的国家行政权。拥有行政职权是行政主体组织和活动的基础与前提，而行使 行政职权 又是行政主体行政行为的内容，因此，要保证行政主体的组织与活动有法律依据，就必须 要求行政职权法定化，即要求任何行政主体拥有和行使行政职权都必须有法律依据。 （三）行政职权的特征 行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的，而是以国家和社 会的公共利益为目的。如治安管理权、环境保护权、食品卫生监督检查权等。法律上许多权利的享 有与行使，都是以权利主体自身权益为主要目的，行政职权的行使与运用必须符合法定的公共利益 目的和范围，不得以权谋私。 行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一 领域或范围内相遇时，行政职权具有优先行使与实现的权力。如《人民警察使用武器和警戒的规定》 第 10 条规定“人民警察正在执行公务的各种警车，可以使用特殊音响警报器和红色回转警灯，对使 用特殊音响警报器和红色回转警灯的警车，其它车辆应当避让”。行政职权的优先性在权力上表现为 行政优先权，这种权力的存在是为了保障行政主体有效行使行政职权，实施行政管理活动。行政优 先权的成立必须符合一些基本条件：行政优先权只赋予行政主体，不予以个人或其他组织；行政优 先权只能在行政主体行使行政职权，从事公务之时依特殊需要之情形而赋予，行政主体从事其他活 动时不得享有与行使；必须是为实现行政目的所必需，而不是从事所有公务活动都可以行使优先权； 行政优先权的享有与行使必须有法律依据，无法律依据不得享有与行使行政优先权。 行政职权具有推定有效性。行政职权已经行使和使用，法律规范就承认并推定其对行政事务处 理决定与处理结果的确定性与先行有效性。例如，《税收征收管理法》第 56 条就规定了“复议和诉 讼期间，强制执行措施和税收保全措施不停止执行”；《行政处罚法》第 45 条规定了“当事人对行政 处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。一 旦已经行使和使用的行政职权有错误，再通过行政救济程序和制度予以补救。 行政职权具有国家强制性。行政职权是具体的行政权，它体现国家意志，以国家机器为贯彻实 施后盾，具有国家强制力。行政主体代表国家行使行政权，依法进行行政管理活动，在其职权范围 ①参见张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社 1999 年版 第 69－70 页
内禁止或许可相对人从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务,使其权利(力)内容与主张直 接得到强制确认和实现 行政职权具有不可自由处置性(不可处分性)。行政职权是职权与职责的统一体,不仅表现为法 律上的主张支配力,而且还包含着法律上的职责要求。因此,行政主体对其所拥有行政职权不得随 意自由处置:①一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使,未经法律许可不得随意转移。 ②行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃,行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过 程,放弃职权就意味着放弃职责。例如,《行政处罚法》第6条规定:“执行人员玩忽职守,对应当 予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益 和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:情节严重 构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定反映了行政职权的不可自由处置性。 (四)行政职权的内容 由于行政事项的差异,具体到各个行政主体所拥有的职权内容也不完全相同,但总的来说,行 政职权大致包括以下内容: (1)行政规范制定权。根据宪法和法律的规定,由特定行政机关依法享有的制定和发布行政法 规、规章和其他规范性法律文件的权力。 (2)行政决定权。即通过赋予、限制或剥夺等方式处理行政相对方的具体权利和义务的职权 如工商行政管理机关颁发营业执照的权力、食品卫生管理机关颁发食品卫生许可证的权力等。 (3)行政命令权。即依法要求行政相对人为一定的行为或不为一定的行为的职权 (4)行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。如行政机关对土地 所有权或使用权的确认、产品质量的确认、交通事故责任和医疗事故责任的确认等 (5)行政检査权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督检查的权力 行政检查权是一种强制性调査与了解有关情况的权力,行政相对人不得拒绝或隐瞒有关情况,否则 可以因此而直接导致受到行政处罚。如食品卫生检査、财税检査、消防设施检査、道路交通安全检 查等 (6)行政救助权。指行政主体依法对有特殊困难或者符合其他法定条件的公民,给予物质上帮 助或救助的权力。行政主体通过行使该项职权,使那些因年老、有疾病或者丧失劳动能力需要得到 生活、医疗、交通、入学教育等帮助的公民,以及那些为国家和社会利益需要而作出特殊贡献或牺 牲的公民,获得国家的物质救助 (⑦)行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理的行为予以某种处罚的权力。行 政处罚权的处罚内容包括相对人的声誉、财产、行为能力、人身自由等四方面,并以具体的形式表 现出来。并非所有的行政主体都能享有行政处罚权,而享有行政处罚权的主体也并非能够拥有所有 内容与形式的处罚权力。行政处罚权的行使不能超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。 ⑧)行政措施实施权。指行政主体对拒不履行法定义务的相对人依法可以采取一定强制处置措 沲或者强制执行措施的权力。例如,行政主体依法对违法物品的扣留或扣押、查封,对违法所得帐 号的査封,对不执行罚款处罚决定采取折抵变卖所扣押的财物、划拨抵缴冻结的存款等措施 (9)行政合同权。即行政主体基于执行和实现社会公共利益的需要与相对人签订行政合同的权 力 (10)行政裁决权。指行政机关或授权行政机构依法对与其行政管理事项有密切联系的民事纠 纷进行裁决的权力。例如,县级以上地方人民政府对自然资源权属纠纷的裁决,公安机关对违反治 安管理行为所造成的赔偿损失纠纷的裁决,卫生主管机关对医疗事故纠纷的裁决等 《行政法概述》第28页
《行政法概述》 第28页 内禁止或许可相对人从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务，使其权利（力）内容与主张直 接得到强制确认和实现。 行政职权具有不可自由处置性（不可处分性）。行政职权是职权与职责的统一体，不仅表现为法 律上的主张支配力，而且还包含着法律上的职责要求。因此，行政主体对其所拥有行政职权不得随 意自由处置：①一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使，未经法律许可不得随意转移。 ②行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃，行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过 程，放弃职权就意味着放弃职责。例如，《行政处罚法》第 62 条规定：“执行人员玩忽职守，对应当 予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益 和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重 构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一规定反映了行政职权的不可自由处置性。 （四）行政职权的内容 由于行政事项的差异，具体到各个行政主体所拥有的职权内容也不完全相同，但总的来说，行 政职权大致包括以下内容： （1）行政规范制定权。根据宪法和法律的规定，由特定行政机关依法享有的制定和发布行政法 规、规章和其他规范性法律文件的权力。 （2）行政决定权。即通过赋予、限制或剥夺等方式处理行政相对方的具体权利和义务的职权。 如工商行政管理机关颁发营业执照的权力、食品卫生管理机关颁发食品卫生许可证的权力等。 （3）行政命令权。即依法要求行政相对人为一定的行为或不为一定的行为的职权。 （4）行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。如行政机关对土地 所有权或使用权的确认、产品质量的确认、交通事故责任和医疗事故责任的确认等。 （5）行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督检查的权力， 行政检查权是一种强制性调查与了解有关情况的权力，行政相对人不得拒绝或隐瞒有关情况，否则 可以因此而直接导致受到行政处罚。如食品卫生检查、财税检查、消防设施检查、道路交通安全检 查等。 （6）行政救助权。指行政主体依法对有特殊困难或者符合其他法定条件的公民，给予物质上帮 助或救助的权力。行政主体通过行使该项职权，使那些因年老、有疾病或者丧失劳动能力需要得到 生活、医疗、交通、入学教育等帮助的公民，以及那些为国家和社会利益需要而作出特殊贡献或牺 牲的公民，获得国家的物质救助。 （7）行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理的行为予以某种处罚的权力。行 政处罚权的处罚内容包括相对人的声誉、财产、行为能力、人身自由等四方面，并以具体的形式表 现出来。并非所有的行政主体都能享有行政处罚权，而享有行政处罚权的主体也并非能够拥有所有 内容与形式的处罚权力。行政处罚权的行使不能超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。 （8）行政措施实施权。指行政主体对拒不履行法定义务的相对人依法可以采取一定强制处置措 施或者强制执行措施的权力。例如，行政主体依法对违法物品的扣留或扣押、查封，对违法所得帐 号的查封，对不执行罚款处罚决定采取折抵变卖所扣押的财物、划拨抵缴冻结的存款等措施。 （9）行政合同权。即行政主体基于执行和实现社会公共利益的需要与相对人签订行政合同的权 力。 （10）行政裁决权。指行政机关或授权行政机构依法对与其行政管理事项有密切联系的民事纠 纷进行裁决的权力。例如，县级以上地方人民政府对自然资源权属纠纷的裁决，公安机关对违反治 安管理行为所造成的赔偿损失纠纷的裁决，卫生主管机关对医疗事故纠纷的裁决等
(11)行政复议权。指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请,依照法定复议程序对具体 行政行为是否合法或合理进行复查并作出复议决定的权力。 (12)行政处分与追偿权。指行政机关对公务人员在执行公务过程中的违法违纪行为以及因故 意违法或重大过失违法导致国家承担赔偿责任的,有权依法给予行政处分和实施追偿的权力。 、行政职责 (-)行政职责的概念 行政职责,是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。这种法定义务存在于行 政主体及其公务人员在行使职权和执行职务过程中,是只能为一定行为或不能为一定行为的法律约 束 (二)行政职责的内容 (1)完成行政工作中法定任务,以实现行政职能和公共利益。具体包括:①执行行政法律的义 务。行政主体是行政执法主体,其重要的职责是要保障和维护某项法律在一定领域内得到普遍遵守 ②行使法定权力的义务。法律规定行政主体必须行使相应的权力,使法律规范对特定社会关系的调 整得到具体实现,如对不正当竞争行为依法行使职权予以制止、处罚,以保护公民、法人和其他组 织合法权益、公共利益和社会秩序;③履行特定法定职责的义务。包括行政主体向特定对象提供帮 、给予权益、进行服务或者配设条件等方面的义务,如依法发给抚恤金,对符合条件者发给证照 等。行政主体对这方面行政职责的违背或不履行,则构成行政失职。 (2)遵守法律而不违法的义务。具体包括:符合法定权限范围而不越权;符合法定职权目的与 动机而不用职权:遵守法定程序而不违反:遵循合理性原则而避免失当。 (三)行政职权与行政职责的关系 行政职责随着行政职权的产生、变更或者消灭而变化,没有行政职权的产生、变更或消灭,也 就不会有行政职责的产生、变更或消灭。任何具有行政职权的行政主体同时也必须履行相应行政职 责,不得只享有行政职权而无行政职责,或不履行行政职责:行政职权与行政职责是行政主体的权 利和义务的具体体现,二者是辩证统一、密不可分的。在行政法律关系中,行政职权体现为权利, 而在监督行政法律关系中体现为义务。行政主体不履行或拖延履行行政职责,都要承担相应行政法 律责任 第三节行政机关 、行政机关的涵义 行政机关,是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力、对国家各项行 政事务进行组织和管理的国家机关 行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构整体,都是实施国家职能、行使国家权力的机关。 行政机关是最主要的行政主体,因为行政机关是国家专设的行政职能机关,行政管理活动主要由行 政机关实施和完成。在我国,行政机关由国家权力机关产生,是国家权力机关的执行机关,它向国 家权力机关负责并报告工作且受其监督。各级人民政府及其工作部门都属行政机关系列。根据我国 宪法规定,国务院即中央人民政府,是最高行政机关,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关 的执行机关,是地方国家行政机关 《行政法概述》第29页
《行政法概述》 第29页 （11）行政复议权。指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，依照法定复议程序对具体 行政行为是否合法或合理进行复查并作出复议决定的权力。 （12）行政处分与追偿权。指行政机关对公务人员在执行公务过程中的违法违纪行为以及因故 意违法或重大过失违法导致国家承担赔偿责任的，有权依法给予行政处分和实施追偿的权力。 二 、行政职责 （一）行政职责的概念 行政职责，是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。这种法定义务存在于行 政主体及其公务人员在行使职权和执行职务过程中，是只能为一定行为或不能为一定行为的法律约 束。 （二）行政职责的内容 （1）完成行政工作中法定任务，以实现行政职能和公共利益。具体包括：①执行行政法律的义 务。行政主体是行政执法主体，其重要的职责是要保障和维护某项法律在一定领域内得到普遍遵守； ②行使法定权力的义务。法律规定行政主体必须行使相应的权力，使法律规范对特定社会关系的调 整得到具体实现，如对不正当竞争行为依法行使职权予以制止、处罚，以保护公民、法人和其他组 织合法权益、公共利益和社会秩序；③履行特定法定职责的义务。包括行政主体向特定对象提供帮 助、给予权益、进行服务或者配设条件等方面的义务，如依法发给抚恤金，对符合条件者发给证照 等。行政主体对这方面行政职责的违背或不履行，则构成行政失职。 （2）遵守法律而不违法的义务。具体包括：符合法定权限范围而不越权；符合法定职权目的与 动机而不用职权；遵守法定程序而不违反；遵循合理性原则而避免失当。 （三）行政职权与行政职责的关系 行政职责随着行政职权的产生、变更或者消灭而变化，没有行政职权的产生、变更或消灭，也 就不会有行政职责的产生、变更或消灭。任何具有行政职权的行政主体同时也必须履行相应行政职 责，不得只享有行政职权而无行政职责，或不履行行政职责；行政职权与行政职责是行政主体的权 利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。在行政法律关系中，行政职权体现为权利， 而在监督行政法律关系中体现为义务。行政主体不履行或拖延履行行政职责，都要承担相应行政法 律责任。 第三节 行政机关 一、行政机关的涵义 行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力、对国家各项行 政事务进行组织和管理的国家机关。 行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构整体，都是实施国家职能、行使国家权力的机关。 行政机关是最主要的行政主体，因为行政机关是国家专设的行政职能机关，行政管理活动主要由行 政机关实施和完成。在我国，行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它向国 家权力机关负责并报告工作且受其监督。各级人民政府及其工作部门都属行政机关系列。根据我国 宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高行政机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关 的执行机关，是地方国家行政机关
行政机关与其他社会组织相比有以下特点 (1)行政机关是国家为完成一定行政职能而专门设立的国家机关,其他行政主体一般不是国家 设立的专门执行行政职能的组织机构,只有法律、法规的特别授权才能取得行政活动的能力。行政 机关不同于权力机关、审判机关、检察机关等,这些机关分别行使立法权和监督权、审判权、检察 权等国家权力与国家职能,它们之间在职能内容、职权方式及职责范围等方面都存在着重大区别 2)行政机关是由有权国家机关按照宪法或有关组织法而决定或批准设立的。如国务院各部 委由国务院报全国人大或其常委会批准而设立。社会组织的设立,是按照相应的法律、法规的规定 进行的,如社会团体是按照社团登记方面的法律规范经过批准登记的。 (3)行政机关作为国家设立的专门执行行政职能的组织,在其依法成立时就具备了行政主体的 资格条件,取得了独立的法律地位。而其他行政主体资格的取得以法律、法规的特别授权为依据 与其组织机构的设置或成立时间并非一致。 (4)行政机关具有一定的行政组织机构及公务员编制 行政机关与行政组织、行政机构是既有联系又有区别的几个不同概念。行政组织是行政机关或 行政机构的笼统称呼,不是一个严格的法律概念。行政机构是行政机关内部构成单位,综合一定行 政机构的整体称行政机关。行政机关具有行政主体资格,而行政机枃一般不具有行政主体资格,法 律、法规另有授权规定的除外 、我国国家行政机关的特征 、执行性。在我国,行政机关是国家权力机关的执行机关,并从属于国家权力机关,其职责总 体来说是必须执行国家权力机关制定的法律和决议。行政机关的主要功能就是贯彻执行和实施体现 人民意志和国家意志的法律 2、行使权力的法定性与相对独立性。行政机关依法设立,其权力的行使来自于法律、法规的规 定,行政机关必须在法定的权限范围内依法行使职权,不得与法律、法规的规定相违背。行政机关 拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性,其从事的行政管理活动不受其 他国家机关、社会团体和个人的非法干预 3、行政系统的统一性和层级性。行政机关系统内实行统一管理,各行政机关相互间依次分工、 明确关系,使行政机关既能统一地行使行政权,又在其系统内能有机地协调统一,职责分明。在政 府系统内,分为从中央到地方行政机关存在若干层级,中央行政机关为行政组织系统的最高机关。 4、行政机构设置的适应性和活动的主动性。由于行政机关面临管理国家、社会、经济和文化等 众多领域的事务,因此,在机构设置及活动方式上必须因时、因地相应作出调适,以适应不断出现 的新情况的需要。因此,行政机关必须随机应变,具有适应性。同时,行政机关必须主动、积极地 采取措施保证法律的实施,发挥行政管理中的主动性作用。 5、公共性、服务性及专业性。任何行政机关都具有管理公共事务的职能,具有极强的社会性和 公共性。其公共性十分广泛,行政机关必须对经济、科技、文化教育、卫生、交通、环境保护和社 会保障等社会公共事务进行有效地管理。行政机关既具有执行性,同时也具有服务性。行政必须立 足于“公益”、为人民服务。现代行政的复杂性,还决定了行政机关具有高度的技术性和专业性。为 了对纷繁复杂的社会事务进行科学、高效的管理,行政机关不仅应具备结构合理的行政系统,而且 还必须具备一定的专门性、技术性能力。 、国家行政机关的范围 (-)国务院 《行政法概述》第30页
《行政法概述》 第30页 行政机关与其他社会组织相比有以下特点： （1）行政机关是国家为完成一定行政职能而专门设立的国家机关，其他行政主体一般不是国家 设立的专门执行行政职能的组织机构，只有法律、法规的特别授权才能取得行政活动的能力。行政 机关不同于权力机关、审判机关、检察机关等，这些机关分别行使立法权和监督权、审判权、检察 权等国家权力与国家职能，它们之间在职能内容、职权方式及职责范围等方面都存在着重大区别。 （2）行政机关是由有权国家机关按照宪法或有关组织法而决定或批准设立的。如国务院各部、 委由国务院报全国人大或其常委会批准而设立。社会组织的设立，是按照相应的法律、法规的规定 进行的，如社会团体是按照社团登记方面的法律规范经过批准登记的。 （3）行政机关作为国家设立的专门执行行政职能的组织，在其依法成立时就具备了行政主体的 资格条件，取得了独立的法律地位。而其他行政主体资格的取得以法律、法规的特别授权为依据， 与其组织机构的设置或成立时间并非一致。 （4）行政机关具有一定的行政组织机构及公务员编制。 行政机关与行政组织、行政机构是既有联系又有区别的几个不同概念。行政组织是行政机关或 行政机构的笼统称呼，不是一个严格的法律概念。行政机构是行政机关内部构成单位，综合一定行 政机构的整体称行政机关。行政机关具有行政主体资格，而行政机构一般不具有行政主体资格，法 律、法规另有授权规定的除外。 二、我国国家行政机关的特征 1、执行性。在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，并从属于国家权力机关，其职责总 体来说是必须执行国家权力机关制定的法律和决议。行政机关的主要功能就是贯彻执行和实施体现 人民意志和国家意志的法律。 2、行使权力的法定性与相对独立性。行政机关依法设立，其权力的行使来自于法律、法规的规 定，行政机关必须在法定的权限范围内依法行使职权，不得与法律、法规的规定相违背。行政机关 拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性，其从事的行政管理活动不受其 他国家机关、社会团体和个人的非法干预。 3、行政系统的统一性和层级性。行政机关系统内实行统一管理，各行政机关相互间依次分工、 明确关系，使行政机关既能统一地行使行政权，又在其系统内能有机地协调统一，职责分明。在政 府系统内，分为从中央到地方行政机关存在若干层级，中央行政机关为行政组织系统的最高机关。 4、行政机构设置的适应性和活动的主动性。由于行政机关面临管理国家、社会、经济和文化等 众多领域的事务，因此，在机构设置及活动方式上必须因时、因地相应作出调适，以适应不断出现 的新情况的需要。因此，行政机关必须随机应变，具有适应性。同时，行政机关必须主动、积极地 采取措施保证法律的实施，发挥行政管理中的主动性作用。 5、公共性、服务性及专业性。任何行政机关都具有管理公共事务的职能，具有极强的社会性和 公共性。其公共性十分广泛，行政机关必须对经济、科技、文化教育、卫生、交通、环境保护和社 会保障等社会公共事务进行有效地管理。行政机关既具有执行性，同时也具有服务性。行政必须立 足于“公益”、为人民服务。现代行政的复杂性，还决定了行政机关具有高度的技术性和专业性。为 了对纷繁复杂的社会事务进行科学、高效的管理，行政机关不仅应具备结构合理的行政系统，而且 还必须具备一定的专门性、技术性能力①。 三、国家行政机关的范围 （一）国务院
