第六编 、中央一地方政府过程
第六编 中央——地方政府过程
国家的整体和部分的关系,在一个国家的政治关系体系中 居于十分重要的地位。这种关系反映在政治体制上,就是国家 的结构形式。这对中国尤其如此。 目前,世界上现存的国家的结构形式,主要可以分为两类, 即单一制和联邦制。 单一制,也即中央集权制。单一制国家是由若干行政区 域所构成的单一主权的国家。在单一制国家,国家的整体 和部分形成中央和地方的关系。也有一些国家实行地方分 权制,目前其基本形式是美国、俄罗斯等采取的联邦制。 联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家,但各邦国 依法有一定的自主权。在联邦制国家,国家的整体和部分 的关系形成联邦和各邦国的关系
国家的整体和部分的关系，在一个国家的政治关系体系中 居于十分重要的地位。这种关系反映在政治体制上，就是国家 的结构形式。这对中国尤其如此。 目前，世界上现存的国家的结构形式，主要可以分为两类， 即单一制和联邦制。 » 单一制，也即中央集权制。单一制国家是由若干行政区 域所构成的单一主权的国家。在单一制国家，国家的整体 和部分形成中央和地方的关系。也有一些国家实行地方分 权制，目前其基本形式是美国、俄罗斯等采取的联邦制。 » 联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家，但各邦国 依法有一定的自主权。在联邦制国家，国家的整体和部分 的关系形成联邦和各邦国的关系
中央与地方的关系,是中国历朝历代政治生活 中的一个极其重要的问题。 令其一,中国人口众多、疆域辽阔,她的多数省份都相当于 个中等规模的国家,而面积与中国大致相当的国家,其所承 载的人口都显著地少于中国,因此,中国在纵向政治结构上 需要解决的问题,就必然比任何国家都要多,都要复杂。 其二,中国在传统上就是一个实行中央集权的国家,重要的 国家权力均集中于中央政府,而且长期没有很明确地在法律 上划分中央政府和地方政府的事权,因此,在政府运行上依 靠法律调节的范围较小,依靠政策调节的范围则相应较大, 历史上遗留下来需要加以解决的结构性问题很多 令其三,中国虽然地大人多,但她从来就不是一个“帝国;她 的巨大,是由于中华民族作为一个有着共同自然特征和文化 特征的社会共同体,一直共同生息在这片辽阔但与其所承载 的人口相比并不算富庶的土地
中央与地方的关系，是中国历朝历代政治生活 中的一个极其重要的问题。 ❖ 其一，中国人口众多、疆域辽阔，她的多数省份都相当于一 个中等规模的国家，而面积与中国大致相当的国家，其所承 载的人口都显著地少于中国，因此，中国在纵向政治结构上 需要解决的问题，就必然比任何国家都要多，都要复杂。 ❖ 其二，中国在传统上就是一个实行中央集权的国家，重要的 国家权力均集中于中央政府，而且长期没有很明确地在法律 上划分中央政府和地方政府的事权，因此，在政府运行上依 靠法律调节的范围较小，依靠政策调节的范围则相应较大， 历史上遗留下来需要加以解决的结构性问题很多。 ❖ 其三，中国虽然地大人多，但她从来就不是一个“帝国；她 的巨大，是由于中华民族作为一个有着共同自然特征和文化 特征的社会共同体，一直共同生息在这片辽阔但与其所承载 的人口相比并不算富庶的土地
当代中国实行的是和历朝历代完全不同的现代意义上的单 制。 令由于特殊的国情和在这方面所采取的实事求是的态度,中国 的国家结构形式在经过四十多年的发展和调整之后,已经在 单一制基础上,形成和补充进去了以民族区域自治制度、特 别行政区制度等为主要内容的一系列具有复合制特征的因素 对中央和地方之间的一些具体关系问题,也已经进行了多方 面的改革和调整,已在政府管理的层次上,形成了地方立法 制度、分税制等一系列较为充分地考虑地方利益的制度和作 法
❖ 当代中国实行的是和历朝历代完全不同的现代意义上的单一 制。 ❖ 由于特殊的国情和在这方面所采取的实事求是的态度，中国 的国家结构形式在经过四十多年的发展和调整之后，已经在 单一制基础上，形成和补充进去了以民族区域自治制度、特 别行政区制度等为主要内容的一系列具有复合制特征的因素。 ❖ 对中央和地方之间的一些具体关系问题，也已经进行了多方 面的改革和调整，已在政府管理的层次上，形成了地方立法 制度、分税制等一系列较为充分地考虑地方利益的制度和作 法
第十二章 中央与地方的关系(一) 第一节关于“充分发挥中央和地方两个积极 性”的基本指导思想 第二节实现“两个积极性”的基本机制
第十二章 中央与地方的关系（一） ❖ 第一节 关于“充分发挥中央和地方两个积极 性”的基本指导思想 ❖ 第二节 实现“两个积极性”的基本机制
第一节关于“充分发挥中央和地方两个 积极性”的基本指导思想 历史沿革 二、维护中央权威 三、尊重地方利益 四、中央与地方权力划分的思路问题
第一节 关于“充分发挥中央和地方两个 积极性”的基本指导思想 一、历史沿革 二、维护中央权威 三、尊重地方利益 四、中央与地方权力划分的思路问题
历史沿革 早在1938年,毛泽东就指出:“一般的方针集中于上级 具体的行动按照具体情祝实行之,下级有独立自主之权。上 级对下级某些具体行动有意见,可以而且应该作为训令 提出,但决不应作为不可改变的命令’。越是地区广大, 情况复杂,越应使之多带地方性,多切合地方情况的要求” 令共和国成立以后,毛泽东《论十大关系》:“应当在巩固中 央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的 独立性,让地方办更多的事情。这对于我们的国家建设比较 有利。”他还指出,“有中央和地方两个积极性,比只有 个积极性好得多” 周恩来也指出过,“中央与地方要相互影响,相互监督”, 甚至提出地方在必要时可以与中央唱“对台戏
一、历史沿革 ❖ 早在1938年，毛泽东就指出：“一般的方针集中于上级， 具体的行动按照具体情祝实行之，下级有独立自主之权。上 级对下级某些具体行动有意见，可以而且应该作为‘训令’ 提出，但决不应作为不可改变的‘命令’。越是地区广大， 情况复杂，越应使之多带地方性，多切合地方情况的要求” ❖ 共和国成立以后，毛泽东《论十大关系》： “应当在巩固中 央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的 独立性，让地方办更多的事情。这对于我们的国家建设比较 有利。”他还指出，“有中央和地方两个积极性，比只有一 个积极性好得多” ❖ 周恩来也指出过，“中央与地方要相互影响，相互监督” ， 甚至提出地方在必要时可以与中央唱“对台戏”
在改革以前,我国在这个问题上的主要弊端是中央“统”的 过多、过死。 改革开放以来,我国从历史教训出发,在“两个积极性”总 体原则的前提下,实行的是以“下放权力”为基本特征的向 地方倾斜的政策。 党的十三大报告:“凡是宜于下面办的事情,都应由下面决 定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要 在保证全国政令的统一的前提下,逐步划清中央和地方的职 责,做到地方的事情地方管,中央的责任是指出大政方针和 进行监督。” 不过,一直到上世纪90年代初,在总体趋势是“放”的情况 下,也有过几次“收”,换句话说,在“放权”与“收权” 相交替这一点上与过去差别不大
❖ 在改革以前，我国在这个问题上的主要弊端是中央“统”的 过多、过死。 ❖ 改革开放以来，我国从历史教训出发，在“两个积极性”总 体原则的前提下，实行的是以“下放权力”为基本特征的向 地方倾斜的政策。 ❖ 党的十三大报告：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决 定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要 在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职 责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和 进行监督。” ❖ 不过，一直到上世纪90年代初，在总体趋势是“放”的情况 下，也有过几次“收” ，换句话说，在“放权”与“收权” 相交替这一点上与过去差别不大
这一时期的进步之处: 在这一时期,地方党政当局,特别是经济较发达的省级地方, 初步学会了与中央政府“讨价还价”; 在这一时期,地方在财力、物力等方面多少有了一点“自留 地”,地方物质力量显著增强 在这一时期,各省、自治区和直辖市,省会和自治区首府城 市,一部分计划单列市和一部分较大的城市,第一次获得了 地方立法权; 在这一时期,由于干部人事制度的改革和差额选举制度的实 行,地方和群众因素对重要干部任免的影响的权重明显加大 在这一时期,各地在文化的地方特色或民族特色方面的建设, 更加受到了重视;等
这一时期的进步之处： ❖ 在这一时期，地方党政当局，特别是经济较发达的省级地方， 初步学会了与中央政府“讨价还价” ； ❖ 在这一时期，地方在财力、物力等方面多少有了一点“自留 地”，地方物质力量显著增强； ❖ 在这一时期，各省、自治区和直辖市，省会和自治区首府城 市，一部分计划单列市和一部分较大的城市，第一次获得了 地方立法权； ❖ 在这一时期，由于干部人事制度的改革和差额选举制度的实 行，地方和群众因素对重要干部任免的影响的权重明显加大； ❖ 在这一时期，各地在文化的地方特色或民族特色方面的建设， 更加受到了重视；等
上述变化中,有的存在着一定的问题,比如地方本位主义和 地方保护主义,比如中央财力下降导致的宏观调控能力下降 等 令必须肯定,这些变化,包括某些遭受批评较多的现象,在特 定背景下,对于当代中国社会的发展进步利大于弊。 我国中央政府的权力历来相当大,在改革中,地方政府前所 未有地获得了一些政治资源和实际利益。 现存在的一些问题,从某种程度上说,是对过去中央过度集 权的一种“反弹”和“弥补”,是中央放松控制后的一种暂 时现象。 不经过这种自觉或不自觉,但却是必要的调整,地方总是处 于被“给予”的地位,合理的国家结构关系就永远也建立不 起来,单一制的地位也就不会从根本上得到巩固
❖ 上述变化中，有的存在着一定的问题，比如地方本位主义和 地方保护主义，比如中央财力下降导致的宏观调控能力下降 等。 ❖ 必须肯定，这些变化，包括某些遭受批评较多的现象，在特 定背景下，对于当代中国社会的发展进步利大于弊。 ❖ 我国中央政府的权力历来相当大，在改革中，地方政府前所 未有地获得了一些政治资源和实际利益。 ❖ 现存在的一些问题，从某种程度上说，是对过去中央过度集 权的一种“反弹”和“弥补”，是中央放松控制后的一种暂 时现象。 ❖ 不经过这种自觉或不自觉，但却是必要的调整，地方总是处 于被“给予”的地位，合理的国家结构关系就永远也建立不 起来，单一制的地位也就不会从根本上得到巩固