第十章 政府过程中的“第二财政
第十章 政府过程中的“第二财政
对于中国政府过程,特别是对于本书即将展开研究的地方政府 过程来说,只分析预算内问题是不够的。因为,由于整个社会 经济体制转轨和政治体制改革所提供的现实条件,由于地方政 府财力普遍不定的内在驱动,预算外甚至“预算外之外”资金 已经在整个财政资金中占到相当大的份额,并给各级人民代表 大会及其常委会的财政监督工作带来了许多新问题。 第一节“第二财政”及其相关政府行为 第二节“第二财政”及其相应政府行为的规范问题 第三节对治理不规范财政及相关政府行为的理论分析
对于中国政府过程，特别是对于本书即将展开研究的地方政府 过程来说，只分析预算内问题是不够的。因为，由于整个社会 经济体制转轨和政治体制改革所提供的现实条件，由于地方政 府财力普遍不定的内在驱动，预算外甚至“预算外之外”资金 已经在整个财政资金中占到相当大的份额，并给各级人民代表 大会及其常委会的财政监督工作带来了许多新问题。 第一节 “第二财政”及其相关政府行为 第二节 “第二财政”及其相应政府行为的规范问题 第三节 对治理不规范财政及相关政府行为的理论分析
第一节 “第二财政”及其相关政府行为 为克服预算内财政入不敷出,经济发展对公共财政 需求的急剧增加所造成的困难,各级政府、党政部 ]和行政事业性单位搞了种种不规范的“第二财 政 预算外财政乃至“预算外之外”(也可称作 “制度外财政”),并出现了相应的不规范政府行为 问题的提出:“第二财政”的缘起和扩展 二、“第二财政”的主要来源 令三、“第二财政”资金的使用情况 四、现行的预算外资金管理办法
第一节 “第二财政”及其相关政府行为 ❖ 为克服预算内财政入不敷出，经济发展对公共财政 需求的急剧增加所造成的困难，各级政府、党政部 门和行政事业性单位搞了种种不规范的“第二财 政”——预算外财政乃至“预算外之外”（也可称作 “制度外财政”），并出现了相应的不规范政府行为。 ❖ 一、问题的提出：“第二财政”的缘起和扩展 ❖ 二、“第二财政”的主要来源 ❖ 三、“第二财政”资金的使用情况 ❖ 四、现行的预算外资金管理办法
问题的提出:“第二财政”的缘起和 扩展 令从20世纪70年代末到90年代初,随着国家经济规模 的不断扩大,预算外财政收入年均以20%以上的速 度递增,相当于预算内财政的比例由30%渐次提高 到了95%左右。相应地,预算外之外资金的存在也 由个别现象变成了普遍现象。 在不包括各种集资和摊派在内的全国乡镇财政收入 中,制度外财政收入占22%。在发达地区的乡镇, 通常能占到80%以上,有的甚至高达95%以上 城市辖区和街道办事处的全部经费中,“第二财政 般已占到50-70%
一、问题的提出：“第二财政”的缘起和 扩展 ❖ 从20世纪70年代末到90年代初，随着国家经济规模 的不断扩大，预算外财政收入年均以20％以上的速 度递增，相当于预算内财政的比例由30％渐次提高 到了95％左右。相应地，预算外之外资金的存在也 由个别现象变成了普遍现象。 ❖ 在不包括各种集资和摊派在内的全国乡镇财政收入 中，制度外财政收入占22%。在发达地区的乡镇， 通常能占到80％以上，有的甚至高达95％以上。 ❖ 城市辖区和街道办事处的全部经费中，“第二财政” 一般已占到50一70％
在我国,预算外资金是指: 国家机关、事业单位和社会团体为履行和代 行政府职能,依据法律、法规和具有法律效 力的规章等的规定,提取和安排使用的未纳 入国家预算管理的各种财政性资金
在我国，预算外资金是指： ❖ 国家机关、事业单位和社会团体为履行和代 行政府职能，依据法律、法规和具有法律效 力的规章等的规定，提取和安排使用的未纳 入国家预算管理的各种财政性资金
在我国,预算外资金包括: 令(1)法律、法规规定的行政事业性收费、基金和 各种附加收入; 令(2)国务院和各省级人民政府及财政、计划、物 价部门审批的行政事业性收费; (3)国务院及财政部审批建立的基金、附加收入 等 (4)主管部门所属单位集中的上交资金 (5)用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金; 令(6)其它未纳入预算管理的财政性资金
在我国，预算外资金包括： ❖ （1）法律、法规规定的行政事业性收费、基金和 各种附加收入； ❖ （2）国务院和各省级人民政府及财政、计划、物 价部门审批的行政事业性收费； ❖ （3）国务院及财政部审批建立的基金、附加收入 等； ❖ （4）主管部门所属单位集中的上交资金； ❖ （5）用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金； ❖ （6）其它未纳入预算管理的财政性资金
预算外资金和预算内资金一样,具有(1)财 政性和(2)专用性,但与预算内资金又有明 显的不同,这就是它的(3)分散性和(4) 自主性。 预算外资金对于当代中国政府运行的价值, 主要体现在前两点;给当代中国政府出“难 题”的,主要是后两点
❖ 预算外资金和预算内资金一样，具有（1）财 政性和（2）专用性，但与预算内资金又有明 显的不同，这就是它的（3）分散性和（4） 自主性。 ❖ 预算外资金对于当代中国政府运行的价值， 主要体现在前两点；给当代中国政府出“难 题”的，主要是后两点
“预算外之外”资金与预算外资金不同,它是 一种制度外资金。 令在许多情况下,它是政府及行政部门、行政事业性 单位等以政府权力为依托,但却又与其正常的管理 职能相脱离,而以各种名乂摊派、借用、征收的既 不合法又不合理的资金。 由于它是以政府权力为依托或是利用了政府的某些 授权,所以带有了一定的强制性;由于属于不正当 行为,因而又往往有一定的隐蔽性 这一部分资金的广泛存在,对地方政府的行为和个 政事业性单位职能的规范化,所起的干扰作用尤为 严重。有些部门和单位的“小金库”就是典型的预 算外之外资金
“预算外之外”资金与预算外资金不同，它是 一种制度外资金。 ❖ 在许多情况下，它是政府及行政部门、行政事业性 单位等以政府权力为依托，但却又与其正常的管理 职能相脱离，而以各种名义摊派、借用、征收的既 不合法又不合理的资金。 ❖ 由于它是以政府权力为依托或是利用了政府的某些 授权，所以带有了一定的强制性；由于属于不正当 行为，因而又往往有一定的隐蔽性。 ❖ 这一部分资金的广泛存在，对地方政府的行为和行 政事业性单位职能的规范化，所起的干扰作用尤为 严重。有些部门和单位的“小金库”就是典型的预 算外之外资金
过去,在我国预算外资金一直处于补充的地位,但是改革开 放以后,预算外资金在绝大多数年份都是高速增长,规模迅 速扩大。(参见表11-1) 在地方上,这个现象更加明显。 我们最为关心和重视的是,预算外资金的膨胀和大量的预算 外之外资金的存在,都必然会产生相应的政府行为—不规 范的政府行为。 因为,预算外资金的增长固然与经济发展有关,但也往往是 直接间接地来源于应有的预算内收入,即侵蚀预算内资金: 是预算外资金扩大的主要因素之 令此类行为无疑有悖于在社会主义市场经济条件下逐步实现政 府行为规范化的目标,而且社会经济政治效果总体上相当不 好一应当及时调整思路抓紧进行治理z
❖ 过去，在我国预算外资金一直处于补充的地位，但是改革开 放以后，预算外资金在绝大多数年份都是高速增长，规模迅 速扩大。（参见表11-1） ❖ 在地方上，这个现象更加明显。 ❖ 我们最为关心和重视的是，预算外资金的膨胀和大量的预算 外之外资金的存在，都必然会产生相应的政府行为——不规 范的政府行为。 ❖ 因为，预算外资金的增长固然与经济发展有关，但也往往是 直接间接地来源于应有的预算内收入，即侵蚀预算内资金， 是预算外资金扩大的主要因素之一。 ❖ 此类行为无疑有悖于在社会主义市场经济条件下逐步实现政 府行为规范化的目标，而且社会经济政治效果总体上相当不 好，应当及时调整思路，抓紧进行治理
二、“第二财政”的主要来源 令从如上基本思路出发,根据对天津、河北和山西十 个单位进行的调查,我们现对预算外和预算外之外 资金的来源、用途和管理方式等等一般情况做一初 步分析,并在以下几个部分中对治理“第二财政” 和规范相应的政府行为等问题再提出一些初步的看 法
二、“第二财政”的主要来源 ❖ 从如上基本思路出发，根据对天津、河北和山西十 个单位进行的调查，我们现对预算外和预算外之外 资金的来源、用途和管理方式等等一般情况做一初 步分析，并在以下几个部分中对治理“第二财政” 和规范相应的政府行为等问题再提出一些初步的看 法