多元化背录下行政主体之建掏 薛刚凌 提要:行政主体概念最早源于西方国家,在这些国家里,行政主体制度既是社会利益多元 的产物,也是行政分权和自治的法律技术,同时还是多元社会里行政实体制度的基础性内容。 我国的行政主体理论形成于20世纪80年代,由于学术界缺乏对国外制度的详细考察,更由于我 国没有行政分权和自治的实践,因而在引入行政主体概念的同时,也对其实质内容作了颠覆性 改造。原始意义的行政主体被略去,独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准。我国行 政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要,今天,经济转型带来了社会多元利益格 局的形成,现行行政主体理论的局限性已日益凸现。改革传统的行政主体理论,建构以多元行 政利益为基础的新型行政主体制度,是中国行政主体制度的发展方向,也为我国国情之所需。 键词:行政主体多元化背景社会利益行政利益建构 作者薛刚凌,女,法学博士,中国政法大学法学院副院长、教授、博士生导师。(北京 102200) 二十世纪中国人最引以为豪的事情就是改革开放。这一伟大事业不仅推动了我国经济的转型 也导致了我国社会结构的变迁,传统的一元利益框架已被逐渐突破,社会多元利益的格局正悄然形 成。许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着严重挑战。行政主体理论就是最典 型的实例。从世界范围看,行政主体制度以利益多元、行政分权与自治为基础,是多元社会行政实体 制度的基础部分。然而我国传统的行政主体理论①形成于一元社会,不承认多元行政利益,与多元社 会的发展不相适宜,甚至在一定程度上影响了我国行政实体制度的转型。因此,有必要对多元社会 景下行政主体的功能进行探讨,并在反省传统行政主体理论的基础上,重新建构我国的行政主体理论 和制度。 、多元化背景下西方行政主体制度的功能 多元化在当今社会是一个使用频率很高的术语,泛指经济、社会、文化的多元化、信息的多元化和 ①这里把我国目前仍比较流行的行政主体理论称为传统行政主体理论 万方数据
书 多元化背景下行政主体之建构 薛刚凌 提要： 行政主体概念最早源于西方国家，在这些国家里，行政主体制度既是社会利益多元 的产物，也是行政分权和自治的法律技术，同时还是多元社会里行政实体制度的基础性内容。 我国的行政主体理论形成于 "# 世纪 $# 年代，由于学术界缺乏对国外制度的详细考察，更由于我 国没有行政分权和自治的实践，因而在引入行政主体概念的同时，也对其实质内容作了颠覆性 改造。原始意义的行政主体被略去，独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准。我国行 政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要，今天，经济转型带来了社会多元利益格 局的形成，现行行政主体理论的局限性已日益凸现。改革传统的行政主体理论，建构以多元行 政利益为基础的新型行政主体制度，是中国行政主体制度的发展方向，也为我国国情之所需。 关键词： 行政主体 多元化背景 社会利益 行政利益 建构 作者薛刚凌，女，法学博士，中国政法大学法学院副院长、教授、博士生导师。（ 北京 %#""##） 二十世纪中国人最引以为豪的事情就是改革开放。这一伟大事业不仅推动了我国经济的转型， 也导致了我国社会结构的变迁，传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形 成。许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着严重挑战。行政主体理论就是最典 型的实例。从世界范围看，行政主体制度以利益多元、行政分权与自治为基础，是多元社会行政实体 制度的基础部分。然而我国传统的行政主体理论!形成于一元社会，不承认多元行政利益，与多元社 会的发展不相适宜，甚至在一定程度上影响了我国行政实体制度的转型。因此，有必要对多元社会背 景下行政主体的功能进行探讨，并在反省传统行政主体理论的基础上，重新建构我国的行政主体理论 和制度。 一、多元化背景下西方行政主体制度的功能 多元化在当今社会是一个使用频率很高的术语，泛指经济、社会、文化的多元化、信息的多元化和 — & — ! 这里把我国目前仍比较流行的行政主体理论称为传统行政主体理论。 万方数据
浙江学刊2007年第2期 公共行政改革的多元化等。在很大程度上,西方国家的行政主体制度是社会利益多元的产物,是行政 分权和自治的法律技术。需要说明的是,行政主体制度不仅盛行于大陆法系国家,也存在于英美法系 国家 在大陆法系国家,行政主体制度是行政实体制度的重要组成部分,即通过行政主体制度来实现社 会利益的配置,确立中央与地方的关系,建立地方自治制度和公务自治制度。一般来说,大陆法系国 家的行政主体主要包括三类:①第一类为国家。国家由国民组成,国家的权利来自于国民的委托。国 家作为行政主体,掌握重要的行政权力。除了组织属于全国范围内的公务外,还享有设立其他各类行 政主体,监督和控制其他行政主体的权力,如通过立法、司法等手段来控制其他行政主体。第二类是 地方行政团体。这是以一定的地区及在那里居住的居民为基础,在该地区内设置的以实施有关公共 服务为目的,并对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体有普遍地方行政团体和特别 地方行政团体之分。地方行政团体相对独立于国家,管理自己的事务,但又受国家的监督。地方行政 团体通常由法律设定成立的标准,由当事人申请设立。第三类是其他行政主体,如法国的公务法人。② 这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务,而不以地域为基础。如国立大学、国立图书馆等 这些行政主体通常由国家或地方行政团体设立,一旦成立则相对独立于其设置机关,可依法自主管 理,受法律约束,也依法受到其设置机关的节制。 在英美法系国家,虽然行政法的教科书上并没有行政主体的概念,也没有对行政主体的系统讨 论,但在公共行政中,无论是地方分权还是社会自治都相当发达,并有一套成熟的实体制度。如英国 在十三世纪时,某些大城市就已经成为大自治市,享有由英王颁布的特许状所规定的权利。各个自治 市的权利不同,主要有自主管理权、财产权、选派代表出席全国议会权和成立市法院权。③19世纪80 年代以后,英国建立近代地方政府制度,即地方政府分为郡(郡区)和区(乡区、非郡市)两级,由地方 选举的议会管理。地方政府具有独立的法律地位,都是独立的法人。中央政府与地方政府不是领导 和被领导的关系,各级地方政府之间也不是领导和被领导的关系,他们分别在其管辖范围内独立行使 法律授予的职权④除地方自治外,社会自治在英国也有着悠久的历史。此外,英国的公法人制度也 是公务分权的一种模式。美国继承了英国的政治和行政传统,强调权力中心多元化,联邦主义、地方 自治和社会自治都相当发达。可见,在英美法系国家,虽然没有系统的行政主体理论,但却存在着行 政分权和自治的实体制度,而且这套制度已相当成熟。之所以没有发展出一套关于行政主体的系统 理论,是因为这套制度的形成源远流长,依赖于博弈程序实现和普通法制度的保障。换言之,这套制 度是自生自发形成,而不是理性建构的产物,对理论并没有太多的依赖。而且,行政分权和自治常在 在政治学和行政学中讨论,在法学中地方政府法也已经成为一门专业化和技术化很高的独立法律部 门,6从而无须在行政法学中重复研究。 无可置疑的是,行政主体制度是当代多元社会背景下不可或缺的一项重要的行政实体制度。尤 其是自上世纪八十年代以来西方国家进行了大规模的公共行政多元化改革,进一步导致了行政主体 的多元化,行政主体制度作为行政多元的制度平台越发显示出特有的功能,但行政主体制度自身也面 临着进一步的发展与完善。尽管在西方不同国家,行政主体的名称、内涵、类型、权利以及法律技术有 很大差异,但又有一些共同点:行政主体都有相对独立的法律地位:行政主体是对多元利益的认可和 保障:行政主体都以权利而不是权力为核心,而且行政主体的权利、义务和责任都是清晰、明确的:行 政主体之间建立起相对合理的竞争和合作规则:行政主体的权利和利益受到法律的保护和司法保障 ①薛刚凌:《行政主体之再思考》,《中国法学》2001年第2期。 ②王名扬:《法国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1989年,第119-125页 ③王名扬:《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1987年,第5 ④应松年、薛刚凌:《行政组织法研究》,北京:法律出版社,2002年,第186-18 ⑤⑥张越编著:《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社,2004年,第406、38 万方数据
公共行政改革的多元化等。在很大程度上，西方国家的行政主体制度是社会利益多元的产物，是行政 分权和自治的法律技术。需要说明的是，行政主体制度不仅盛行于大陆法系国家，也存在于英美法系 国家。 在大陆法系国家，行政主体制度是行政实体制度的重要组成部分，即通过行政主体制度来实现社 会利益的配置，确立中央与地方的关系，建立地方自治制度和公务自治制度。一般来说，大陆法系国 家的行政主体主要包括三类：!第一类为国家。国家由国民组成，国家的权利来自于国民的委托。国 家作为行政主体，掌握重要的行政权力。除了组织属于全国范围内的公务外，还享有设立其他各类行 政主体，监督和控制其他行政主体的权力，如通过立法、司法等手段来控制其他行政主体。第二类是 地方行政团体。这是以一定的地区及在那里居住的居民为基础，在该地区内设置的以实施有关公共 服务为目的，并对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体有普遍地方行政团体和特别 地方行政团体之分。地方行政团体相对独立于国家，管理自己的事务，但又受国家的监督。地方行政 团体通常由法律设定成立的标准，由当事人申请设立。第三类是其他行政主体，如法国的公务法人。" 这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务，而不以地域为基础。如国立大学、国立图书馆等。 这些行政主体通常由国家或地方行政团体设立，一旦成立则相对独立于其设置机关，可依法自主管 理，受法律约束，也依法受到其设置机关的节制。 在英美法系国家，虽然行政法的教科书上并没有行政主体的概念，也没有对行政主体的系统讨 论，但在公共行政中，无论是地方分权还是社会自治都相当发达，并有一套成熟的实体制度。如英国 在十三世纪时，某些大城市就已经成为大自治市，享有由英王颁布的特许状所规定的权利。各个自治 市的权利不同，主要有自主管理权、财产权、选派代表出席全国议会权和成立市法院权。# !" 世纪 #$ 年代以后，英国建立近代地方政府制度，即地方政府分为郡（郡区）和区（乡区、非郡市）两级，由地方 选举的议会管理。地方政府具有独立的法律地位，都是独立的法人。中央政府与地方政府不是领导 和被领导的关系，各级地方政府之间也不是领导和被领导的关系，他们分别在其管辖范围内独立行使 法律授予的职权。$ 除地方自治外，社会自治在英国也有着悠久的历史。此外，英国的公法人制度也 是公务分权的一种模式。% 美国继承了英国的政治和行政传统，强调权力中心多元化，联邦主义、地方 自治和社会自治都相当发达。可见，在英美法系国家，虽然没有系统的行政主体理论，但却存在着行 政分权和自治的实体制度，而且这套制度已相当成熟。之所以没有发展出一套关于行政主体的系统 理论，是因为这套制度的形成源远流长，依赖于博弈程序实现和普通法制度的保障。换言之，这套制 度是自生自发形成，而不是理性建构的产物，对理论并没有太多的依赖。而且，行政分权和自治常在 在政治学和行政学中讨论，在法学中地方政府法也已经成为一门专业化和技术化很高的独立法律部 门，&从而无须在行政法学中重复研究。 无可置疑的是，行政主体制度是当代多元社会背景下不可或缺的一项重要的行政实体制度。尤 其是自上世纪八十年代以来西方国家进行了大规模的公共行政多元化改革，进一步导致了行政主体 的多元化，行政主体制度作为行政多元的制度平台越发显示出特有的功能，但行政主体制度自身也面 临着进一步的发展与完善。尽管在西方不同国家，行政主体的名称、内涵、类型、权利以及法律技术有 很大差异，但又有一些共同点：行政主体都有相对独立的法律地位；行政主体是对多元利益的认可和 保障；行政主体都以权利而不是权力为核心，而且行政主体的权利、义务和责任都是清晰、明确的；行 政主体之间建立起相对合理的竞争和合作规则；行政主体的权利和利益受到法律的保护和司法保障 — % — 浙江学刊 ’$$( 年第 ’ 期 ! " # $ % 薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》’$$! 年第 ’ 期。 王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社，!"#" 年，第 !!" ) !’* 页。 王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社，!"#( 年，第 *+ 页。 应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，北京：法律出版社，’$$’ 年，第 !#% ) !#( 页。 & 张越编著：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社，’$$, 年，第 ,$%、+#$ 页。 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 等。从法学的角度看,行政主体制度确保社会的安定,有利于秩序的形成和维护:从经济学的角度看, 行政主体制度可以减少管理成本、交易成本:从政治学的角度看,是直接民主、参与民主的保障:从管 理学的角度看,是公共行政改革多元化、社会化的直接要求 就整体而言,西方国家的行政主体制度具有以下功能: 第一,保障行政分权和自治的功能。二十世纪是行政分权和自治发展最为迅速的一个世纪。从 理论上说,行政分权与自治是直接民主的要求,以满足人们参与管理与自己相关事务的愿望,可以更 好的调动和使用社会资源和技术,有利于管理的创新和满足特殊公务的需求,降低管理的风险和成 本,提高管理的效率以及通过分权实现对权力的规范和制约。另外,现代信息技术发展以及知识的多 元性也为分权与自治提供了可能。在实践中,行政分权与自治朝着三个方向发展:一是地方自治。英 国在十九世纪末叶就已经建立起比较完备的地方自治制度。美国也是在同一时期推行了地方自治的 改革,到1995年,美国48个州容许至少部分市自治以及37个州容许他们的县自治。在某些州,地方 自治是州宪法授权的,而在另一些州,地方自治则为州法律所规定。①德国在二战后建立起地方自治 制度,法国在上世纪八十年代后、日本在上世纪九十年代后大规模的推行地方自治改革,并取得了显 著的实效。二是社会自治。二十世纪非政府组织的崛起,承担着越来越多的公共事务,实现了国家行 政之外的社会分权。三是公共行政的多元化改革。委托行政和公私合作日益发展,公共行政不再由 国家垄断,并且更加开放,在传统的事务分权之外又发展出环节分权,即决策和监督环节仍由国家和 地方自治体负责,而决策的咨询、实施,公务的提供等环节由社会广泛参与和承担。无论是传统的事 务分权还是新出现的环节分权,都依赖于行政主体制度的支持和保障。法律在确认各类行政主体的 同时,也赋予他们相应的权利、义务和责任,尤其是授予他们自主管理权,以保障各类行政主体的自我 管理,从而推进行政分权和自治的发展。 第二,确认和保障多元行政利益的功能。多元化已成为时代的特征,经济的多元化在推动技术进 步、经济发展的同时,也带来社会利益的多元化,地方利益、行业利益、社会利益等日益生长,社会利益 的多元化必然要求行政利益的多元化。行政利益是指社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利 和利益,包括一定范围内的自主管理权,如管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的 重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以 及行政救济杈等。强调行政利益的目的是通过其内部民主、理性、公正、高效的管理和构建外部平等 有序的竞争秩序来谋求社会利益共同体的发展,进而满足社会利益公共体成员的需要 在西方国家,行政主体制度的核心就是行政利益。行政利益不仅涉及人们的经济利益、社会利 益,还直接涉及人们参与管理的权利的实现,发达的行政主体制度可以为人们展示自己的聪敏才智, 促进个人的全面自由发展提供更多的机会和空间 行政主体制度正是通过一套法律制度,对多元行政利益予以认可和保障。如确认各类行政利益 主体独立的法律人格,明确各行政主体在公共行政上的各项行政权利和利益,确立行政主体之间的理 性交往规则和平等竞争规则,规范和控制行政主体的行为、保证其在宪法和法律的范围内活动,建立 行政主体之间的纠纷解决机制等 行政主体制度实质上就是独立的行政利益主体,如国家、地方团体、公务自治团体、社会自治团体 等。但除了这类行政利益主体外,还有代理意义上的行政主体。这类行政主体虽然被授予一些行政 权力,但不具有独立的行政利益,其授予权力的目的是为了社会利益共同体的利益。如在紧急情况下 授权船长对运载财产实行处分,这时船长成为行政主体。再如在委托行政的情况下,接受委托的行政 机关、社会组织以及个人可以提供公共服务,行使一定的权力,其目的仍然是为了社会利益共同体的 O David J McCarthy, JR, Local Gorerment Lat in A Nutshell, West Publishing Co, 1995, p 19 万方数据
等。从法学的角度看，行政主体制度确保社会的安定，有利于秩序的形成和维护；从经济学的角度看， 行政主体制度可以减少管理成本、交易成本；从政治学的角度看，是直接民主、参与民主的保障；从管 理学的角度看，是公共行政改革多元化、社会化的直接要求。 就整体而言，西方国家的行政主体制度具有以下功能： 第一，保障行政分权和自治的功能。二十世纪是行政分权和自治发展最为迅速的一个世纪。从 理论上说，行政分权与自治是直接民主的要求，以满足人们参与管理与自己相关事务的愿望，可以更 好的调动和使用社会资源和技术，有利于管理的创新和满足特殊公务的需求，降低管理的风险和成 本，提高管理的效率以及通过分权实现对权力的规范和制约。另外，现代信息技术发展以及知识的多 元性也为分权与自治提供了可能。在实践中，行政分权与自治朝着三个方向发展：一是地方自治。英 国在十九世纪末叶就已经建立起比较完备的地方自治制度。美国也是在同一时期推行了地方自治的 改革，到 !""# 年，美国 $% 个州容许至少部分市自治以及 &’ 个州容许他们的县自治。在某些州，地方 自治是州宪法授权的，而在另一些州，地方自治则为州法律所规定。! 德国在二战后建立起地方自治 制度，法国在上世纪八十年代后、日本在上世纪九十年代后大规模的推行地方自治改革，并取得了显 著的实效。二是社会自治。二十世纪非政府组织的崛起，承担着越来越多的公共事务，实现了国家行 政之外的社会分权。三是公共行政的多元化改革。委托行政和公私合作日益发展，公共行政不再由 国家垄断，并且更加开放，在传统的事务分权之外又发展出环节分权，即决策和监督环节仍由国家和 地方自治体负责，而决策的咨询、实施，公务的提供等环节由社会广泛参与和承担。无论是传统的事 务分权还是新出现的环节分权，都依赖于行政主体制度的支持和保障。法律在确认各类行政主体的 同时，也赋予他们相应的权利、义务和责任，尤其是授予他们自主管理权，以保障各类行政主体的自我 管理，从而推进行政分权和自治的发展。 第二，确认和保障多元行政利益的功能。多元化已成为时代的特征，经济的多元化在推动技术进 步、经济发展的同时，也带来社会利益的多元化，地方利益、行业利益、社会利益等日益生长，社会利益 的多元化必然要求行政利益的多元化。行政利益是指社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利 和利益，包括一定范围内的自主管理权，如管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的 重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以 及行政救济权等。强调行政利益的目的是通过其内部民主、理性、公正、高效的管理和构建外部平等、 有序的竞争秩序来谋求社会利益共同体的发展，进而满足社会利益公共体成员的需要。 在西方国家，行政主体制度的核心就是行政利益。行政利益不仅涉及人们的经济利益、社会利 益，还直接涉及人们参与管理的权利的实现，发达的行政主体制度可以为人们展示自己的聪敏才智， 促进个人的全面自由发展提供更多的机会和空间。 行政主体制度正是通过一套法律制度，对多元行政利益予以认可和保障。如确认各类行政利益 主体独立的法律人格，明确各行政主体在公共行政上的各项行政权利和利益，确立行政主体之间的理 性交往规则和平等竞争规则，规范和控制行政主体的行为、保证其在宪法和法律的范围内活动，建立 行政主体之间的纠纷解决机制等。 行政主体制度实质上就是独立的行政利益主体，如国家、地方团体、公务自治团体、社会自治团体 等。但除了这类行政利益主体外，还有代理意义上的行政主体。这类行政主体虽然被授予一些行政 权力，但不具有独立的行政利益，其授予权力的目的是为了社会利益共同体的利益。如在紧急情况下 授权船长对运载财产实行处分，这时船长成为行政主体。再如在委托行政的情况下，接受委托的行政 机关、社会组织以及个人可以提供公共服务，行使一定的权力，其目的仍然是为了社会利益共同体的 — ’ — 多元化背景下行政主体之建构 ! ()*+, -. /01)2345，-6. ，!"#$% &"’()*(+, !$- .+ / 01,23(%%，7893 :;? 1@，!""#，A. !". 万方数据
浙江学刊2007年第2期 利益。 第三,建构公共行政秩序、规范外部行政的功能。行政主体制度通过对各行政利益主体的权利 义务和责任的规定,建立各行政利益主体的行为规范,为行政利益主体的活动提供合理的预期,促进 相互之间的理性交往,减少管理成本和交易成本,避免无序竞争和短期行为,从而为理性的公共行政 秩序的形成奠定基础。在一个法治发达、社会有序的国家,个人的利益需要界分、个人行为需要规范 行政主体的利益也需要界分,行政主体的行为也需要规范。 传统行政主体理论在我国多元社会形成过程中的局限 在我国,行政主体理论形成于上世纪八十年代末期,当时虽然经济改革已经启动,但改革并不到 位,市场经济的发展方向并不明确,计划经济的痕迹依然很深,行政分权和自治不发达,整个社会仍处 在一元利益的框架下,社会多元利益的格局远没有形成。在这种社会背景下,以行政分权与自治的行 政主体制度被引入中国,由于学术界当时缺乏对国外行政主体制度的详细考察,对其功能并不十分了 解,更因为我国没有行政分权和自治的实践,因而在引入行政主体概念的同时,对其实质内容作了颠 覆性改造。原始意义的行政主体被略去,独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准,而是强调 代理意义的行政主体。以是否有法律授权为行政主体的资格要件。西方国家行政主体制度最本质的 特征是与行政利益相联,而我国的行政主体理论强调的是行政职权 客观地说,行政主体概念的引进,对代理意义的行政主体的规范,对行政机关权力的明晰化,对行 政诉讼被告的确认,对责任行政意识的形成,都有很大的贡献。但时代决定了理论的局限。在很大程 度上,我国的行政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要,所有经授权(无论是源于组织 法的授权还是单行法的授权)的组织体都必须依法行政,都要承担其行为的责任。在一元框架下,除 了国家的行政利益(当然也是全民的利益)外,不认可其他行政利益存在。而改革开放二十多年后的 今天,经济转型带来了社会多元利益格局的形成,现行行政主体理论缺乏对多元社会的回应,其局限 性日益凸现。具体地说,其局限表现在 第一,影响我国行政实体制度的转型。我国正处在全面转型期,经济改革带来整个社会的转型 与此相应,行政实体制度的转型也不可避免。在一元利益背景下,行政实体制度相对简单,追求的是 元国家利益,以中央的权力为中心,强调地方对中央的服从,强调社会对政府的依附,权力的运行是 单向的,也就是命令、服从和控制,行政实体制度的供给权完全由中央垄断。但在多元利益框架下,行 政实体制度就变得相对复杂,除了国家利益外,还有地方利益、地区利益、行业利益、社会利益等,这些 利益的存在都有其必然性和正当性,如何兼顾所有各方的利益,以促进社会的和谐发展,需要一套行 政实体制度的支撑和保障。在这里,以行政分权和自治为核心的行政主体制度具有基础地位,是对多 元行政利益的肯定。在肯定多元利益的基础上需要进一步厘清中央与地方的关系,建立合理的地方 制度、公务自治制度、社会自治制度、公共财政制度等 就我国目前的行政主体理论而言,主要对应的是一元利益下国家行政的需要,而无法适应多元利 益框架下行政实体制度发展的要求,固守传统行政主体理论或在其基础上作些修补,实难以推动行政 实体制度的转型 第二,忽视了多元行政利益的存在。经济转型、社会变迁带来的利益多元化已是不争的事实,多 元行政利益也已经浮出水面,如地方各级政府在政策、资源、项目、人才等方面的激烈竞争,但我国传 统行政主体理论以行政权力为立足点,与行政利益无缘。在很大程度上,我国的行政主体理论只是关 注代理意义上的行政主体。许多学者认为,行政主体就是依法代表国家实施行政权的行为组织,行政 万方数据
利益。 第三，建构公共行政秩序、规范外部行政的功能。行政主体制度通过对各行政利益主体的权利、 义务和责任的规定，建立各行政利益主体的行为规范，为行政利益主体的活动提供合理的预期，促进 相互之间的理性交往，减少管理成本和交易成本，避免无序竞争和短期行为，从而为理性的公共行政 秩序的形成奠定基础。在一个法治发达、社会有序的国家，个人的利益需要界分、个人行为需要规范， 行政主体的利益也需要界分，行政主体的行为也需要规范。 二、传统行政主体理论在我国多元社会形成过程中的局限 在我国，行政主体理论形成于上世纪八十年代末期，当时虽然经济改革已经启动，但改革并不到 位，市场经济的发展方向并不明确，计划经济的痕迹依然很深，行政分权和自治不发达，整个社会仍处 在一元利益的框架下，社会多元利益的格局远没有形成。在这种社会背景下，以行政分权与自治的行 政主体制度被引入中国，由于学术界当时缺乏对国外行政主体制度的详细考察，对其功能并不十分了 解，更因为我国没有行政分权和自治的实践，因而在引入行政主体概念的同时，对其实质内容作了颠 覆性改造。原始意义的行政主体被略去，独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准，而是强调 代理意义的行政主体。以是否有法律授权为行政主体的资格要件。西方国家行政主体制度最本质的 特征是与行政利益相联，而我国的行政主体理论强调的是行政职权。 客观地说，行政主体概念的引进，对代理意义的行政主体的规范，对行政机关权力的明晰化，对行 政诉讼被告的确认，对责任行政意识的形成，都有很大的贡献。但时代决定了理论的局限。在很大程 度上，我国的行政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要，所有经授权（无论是源于组织 法的授权还是单行法的授权）的组织体都必须依法行政，都要承担其行为的责任。在一元框架下，除 了国家的行政利益（当然也是全民的利益）外，不认可其他行政利益存在。而改革开放二十多年后的 今天，经济转型带来了社会多元利益格局的形成，现行行政主体理论缺乏对多元社会的回应，其局限 性日益凸现。具体地说，其局限表现在： 第一，影响我国行政实体制度的转型。我国正处在全面转型期，经济改革带来整个社会的转型， 与此相应，行政实体制度的转型也不可避免。在一元利益背景下，行政实体制度相对简单，追求的是 一元国家利益，以中央的权力为中心，强调地方对中央的服从，强调社会对政府的依附，权力的运行是 单向的，也就是命令、服从和控制，行政实体制度的供给权完全由中央垄断。但在多元利益框架下，行 政实体制度就变得相对复杂，除了国家利益外，还有地方利益、地区利益、行业利益、社会利益等，这些 利益的存在都有其必然性和正当性，如何兼顾所有各方的利益，以促进社会的和谐发展，需要一套行 政实体制度的支撑和保障。在这里，以行政分权和自治为核心的行政主体制度具有基础地位，是对多 元行政利益的肯定。在肯定多元利益的基础上需要进一步厘清中央与地方的关系，建立合理的地方 制度、公务自治制度、社会自治制度、公共财政制度等。 就我国目前的行政主体理论而言，主要对应的是一元利益下国家行政的需要，而无法适应多元利 益框架下行政实体制度发展的要求，固守传统行政主体理论或在其基础上作些修补，实难以推动行政 实体制度的转型。 第二，忽视了多元行政利益的存在。经济转型、社会变迁带来的利益多元化已是不争的事实，多 元行政利益也已经浮出水面，如地方各级政府在政策、资源、项目、人才等方面的激烈竞争，但我国传 统行政主体理论以行政权力为立足点，与行政利益无缘。在很大程度上，我国的行政主体理论只是关 注代理意义上的行政主体。许多学者认为，行政主体就是依法代表国家实施行政权的行为组织，行政 — ! — 浙江学刊 #$$% 年第 # 期 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 主体的资格以是否具有行政职权为第一要件。无可置疑,国家有着最根本的行政利益,其采用何种 管理模式、管理结构和管理手段,其公共行政如何开展等都直接影响全体国民的利益。然而在经济转 型的今天,除了国家的行政利益之外,地方等各种利益团体都要在改革中谋求最大的利益。这是市场 经济发展的必然结果,一味消极地否认、压制这些利益,而不积极地去确认、保护这些利益,其后果是 增加管理的无序,阻碍社会的发展。当下社会政府间的无序竞争,腐败、侵权、严重的社会冲突在很大 程度上是多元利益不受重视的结果。到目前为止,我们还没有建立起一套与多元行政利益相联,符合 社会多元化发展的行政主体制度。传统的行政主体理论关注行政权力,严重忽视了多元行政利益的 存在 第三,不利于行政主体制度的建设。在我国,行政主体理论主要是为了规范行政的外部运作。有 学者认为,行政主体概念的提出,凸现出行政主体与行政相对人的关系结构,由此而约束行政主体必 须合法、合理行政。在这一关系中,行政主体运用权力并接受监督,行政相对人承受权力并参与行 政。②问题是仅有行政主体外部运行的合法、合理远远不够,行政主体制度的建设同样重要,在相当程 度上,行政主体制度自身的完善是行政主体合法、合理行政的基础。随着多元社会利益的出现,需要 建立哪些类型的行政主体,各类行政主体应采用何种治理机构,享有哪些权利义务和责任,尤其是享 有哪些管理上的自主权,对各类行政主体如何进行规范和控制,对受侵害的行政主体如何进行法律救 济等都需要相应的制度支持和保障。 行政主体制度的建构包括两方面的内容:一是各类行政主体内部的制度建设,如地方制度、行业 自治制度、公务自治制度、村民自治制度等,每一类行政主体都应当具有自己的独立利益,有自己的管 理事项、管理手段、管理权限和责任。而且每一类行政主体都应当具有管理上的选择权和创新权,其 权利都有实现的渠道和法律的保障。当然,任何行政主体都必须在宪法和法律规定的范围内活动 从国家治理的角度看,行政主体内部制度的建设就是行政分权及自治制度的建构:二是行政主体外部 制度的建设,包括行政主体之间的权利义务的配置,行政主体之间的合作、竞争、相互制约以及纠纷解 决制度等,这里既要建立权力运行的控制性规则,确保权力运行的民主、理性、公正和高效,又要建立 权利实现的保护性规则,以切实保障所有行政主体的利益 第四,漠视社会行政的发展。传统行政主体理论关注的是国家行政,社会行政受到冷遇。行政主 体理论在上世纪80年代末期引入我国时,经济改革仍处在初级阶段,计划体制虽有所松动,但国家和 社会仍然是同构的,一元化社会结构并没有被触动。十多年来的市场化改革,不但改变了中国原有的 经济体制,而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革,瓦解了原有的一元化社会结构,促使国 家一—社会——市场三元结构模式的初步形成。随着全能政府的“解体”,以及社会自治化的需求和 能力的增强,政府和社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式,这一模式的确立标志着政府从 社会领域的渐次退却,社会承担政府“退却”后的公共职能,③非政府组织大量出现,社会行政不断发 展。令人遗憾的是,传统行政主体理论只是强调国家行政,行政主体完全以国家代理主体的身份出 现,因而无法对社会行政作出积极回应。即使存在授权理论,但大多认为法律法规授权组织作为行政 主体是国家行政扩张的需要,④是国家行政的延续。传统行政主体理论的这一缺陷导致了社会自治组 织行政主体地位的缺失,既不利于社会自治内部制度的完善,也不利于国家对社会自治的监督和控 制,社会自治中产生的纠纷不能得到有效解决。⑤ ①胡建淼:《行政法学》,北京:法律出版社,2003年,第75-76页。 ②张树义:《行政法学》,北京:北京大学出版社,2005年,第81-82页 ③石佑启:《论公共行政之发展与行政主体多元化》,《法学评论》2003年第4期,第60页 ④熊文钊:《现代行政法原理》,北京:法律出版社,2000年,第184页 如长春亚泰足球俱乐部状告中国足球协会,重庆怀孕女大学生状告重庆邮电学院案都因被告既不是行政机关、也不是法 律法规授权组织,法院没有受理,类似的案件还有很多 万方数据
主体的资格以是否具有行政职权为第一要件。! 无可置疑，国家有着最根本的行政利益，其采用何种 管理模式、管理结构和管理手段，其公共行政如何开展等都直接影响全体国民的利益。然而在经济转 型的今天，除了国家的行政利益之外，地方等各种利益团体都要在改革中谋求最大的利益。这是市场 经济发展的必然结果，一味消极地否认、压制这些利益，而不积极地去确认、保护这些利益，其后果是 增加管理的无序，阻碍社会的发展。当下社会政府间的无序竞争，腐败、侵权、严重的社会冲突在很大 程度上是多元利益不受重视的结果。到目前为止，我们还没有建立起一套与多元行政利益相联，符合 社会多元化发展的行政主体制度。传统的行政主体理论关注行政权力，严重忽视了多元行政利益的 存在。 第三，不利于行政主体制度的建设。在我国，行政主体理论主要是为了规范行政的外部运作。有 学者认为，行政主体概念的提出，凸现出行政主体与行政相对人的关系结构，由此而约束行政主体必 须合法、合理行政。在这一关系中，行政主体运用权力并接受监督，行政相对人承受权力并参与行 政。" 问题是仅有行政主体外部运行的合法、合理远远不够，行政主体制度的建设同样重要，在相当程 度上，行政主体制度自身的完善是行政主体合法、合理行政的基础。随着多元社会利益的出现，需要 建立哪些类型的行政主体，各类行政主体应采用何种治理机构，享有哪些权利义务和责任，尤其是享 有哪些管理上的自主权，对各类行政主体如何进行规范和控制，对受侵害的行政主体如何进行法律救 济等都需要相应的制度支持和保障。 行政主体制度的建构包括两方面的内容：一是各类行政主体内部的制度建设，如地方制度、行业 自治制度、公务自治制度、村民自治制度等，每一类行政主体都应当具有自己的独立利益，有自己的管 理事项、管理手段、管理权限和责任。而且每一类行政主体都应当具有管理上的选择权和创新权，其 权利都有实现的渠道和法律的保障。当然，任何行政主体都必须在宪法和法律规定的范围内活动。 从国家治理的角度看，行政主体内部制度的建设就是行政分权及自治制度的建构；二是行政主体外部 制度的建设，包括行政主体之间的权利义务的配置，行政主体之间的合作、竞争、相互制约以及纠纷解 决制度等，这里既要建立权力运行的控制性规则，确保权力运行的民主、理性、公正和高效，又要建立 权利实现的保护性规则，以切实保障所有行政主体的利益。 第四，漠视社会行政的发展。传统行政主体理论关注的是国家行政，社会行政受到冷遇。行政主 体理论在上世纪 !" 年代末期引入我国时，经济改革仍处在初级阶段，计划体制虽有所松动，但国家和 社会仍然是同构的，一元化社会结构并没有被触动。十多年来的市场化改革，不但改变了中国原有的 经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国 家———社会———市场三元结构模式的初步形成。随着全能政府的“解体”，以及社会自治化的需求和 能力的增强，政府和社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式，这一模式的确立标志着政府从 社会领域的渐次退却，社会承担政府“退却”后的公共职能，#非政府组织大量出现，社会行政不断发 展。令人遗憾的是，传统行政主体理论只是强调国家行政，行政主体完全以国家代理主体的身份出 现，因而无法对社会行政作出积极回应。即使存在授权理论，但大多认为法律法规授权组织作为行政 主体是国家行政扩张的需要，$是国家行政的延续。传统行政主体理论的这一缺陷导致了社会自治组 织行政主体地位的缺失，既不利于社会自治内部制度的完善，也不利于国家对社会自治的监督和控 制，社会自治中产生的纠纷不能得到有效解决。% — # — 多元化背景下行政主体之建构 ! " # $ % 胡建淼：《行政法学》，北京：法律出版社，$""% 年，第 &’ ( &) 页。 张树义：《行政法学》，北京：北京大学出版社，$""’ 年，第 !* ( !$ 页。 石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，《法学评论》$""% 年第 + 期，第 )" 页。 熊文钊：《现代行政法原理》，北京：法律出版社，$""" 年，第 *!+ 页。 如长春亚泰足球俱乐部状告中国足球协会，重庆怀孕女大学生状告重庆邮电学院案都因被告既不是行政机关、也不是法 律法规授权组织，法院没有受理，类似的案件还有很多。 万方数据
浙江学刊2007年第2期 三、多元化背景下行政主体之发展构想 传统行政主体理论在多元化背景下的明显不足已引起学界的高度重视,针对我国现行行政主体 理论的种种缺陷,学界提出了三种主张:第一种主张是完全否定现有行政主体理论,退回到对行政组 织的研究:第二种主张是保留行政主体概念,借鉴西方国家的行政主体制度,建立以地方自治、公务分 权为核心的行政主体制度:第三种主张是以现有行政主体理论为基础,完善或者重构行政主体理论。2 有学者从公共行政发展的角度提出拓展行政主体理论的设想。为回应社会变迁与公共行政的发展 以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题,必须赋予行政主体新的内涵,发展 行政主体理论。行政主体的概念虽然仍可表述为享有行政权,以自己的名义实施行政管理活动,并能 独立承担自己行为所产生的法律责任的组织,但主张将行政权扩展为国家行政权和社会公行政权,将 行政管理活动扩展为国家行政管理活动和社会公行政管理活动,这样就可以把非政府公共组织纳入 行政主体的范畴。③3也有学者从治理理论的角度提出了社会行政主体的概念。治理理论指出,行政管 理在主体方面出现了多元化的趋势,而且这些多元化的主体(如政府和各个社会公共机构)之间存在 权力依赖和互动的伙伴关系。治理的核心主张是建立公民社会,非政府组织在行政管理活动中也可 能成为杈力中心。治理理论在行政管理中的广泛运用,公共行政代替原有的国家行政模式,公私法二 元边界的逐渐模糊等现象,使得行政主体的多元化趋势成为必然。社会行政主体正是在此背景下提 出。④ 这里的第一种主张并不成立,对行政组织及行政组织法的研究并不需要否定对行政主体的研究 两者并不矛盾,研究行政组织法的目的是要建立一套完整的行政实体法律制度,而行政主体制度则是 其中的一个子制度。第三种主张建议对现有的行政主体理论进行修补,扩大对行政权的解释,扩展行 政主体的类型,但前揭说明现行的行政主体理论对应的是一元利益框架,无法回应多元社会发展的需 要,难以从根本上为我国行政实体制度的转型提供制度支持。第二种主张提出回归到西方行政主体 的本来含义,建立与多元社会相匹配的行政主体理论体系。笔者基本赞成第二种主张。有学者认为 我国尚处在体制改革和社会转型时期,社会结构还未定型,各类行政主体也无法完全定型,建立完全 与西方相同的行政主体模式为时过早,不能体现我国的现实国情。相反,笔者认为改革传统的行政 主体理论,构建以利益多元为基础的行政主体制度恰恰是国情所需。经济多元化、社会多元化发展的 必然要求是行政的多元化,在一定程度上,中国社会大量冲突的产生正是一元的行政体制和多元的经 济、社会不匹配所导致。在我国的现实生活中,行政已在逐渐走向多元,地方在公共行政上已获得越 来越多的自主创新权、基层村民自治、社区自治、行业自治、国立高校的自治也在逐步发展,但行政的 多元化在法律上并没有得到承认,我们没有确认多元的行政利益主体的法律资格,没有界分和明确各 类行政主体的权利义务,也没有建立相应的制度保障其利益的实现。其结果是行政利益主体不清,利 益界分不明,竞争规则缺失,管理成本高昂,并引发大量的短期行为。当然,建立以多元行政利益为基 础的行政主体制度,并不意味着我国要立即全面推行行政分权和自治。在不同国家,行政多元的方式 有很大差异,行政分权和自治的程度也各不相同。然而,是否建立以多元行政利益为基础的行政主体 制度直接影响到我国行政实体制度的发展方向。因而,重新审视传统行政主体理论,并建构新型行政 主体制度具有重要意义。 ①参见薛刚凌:《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》,《政法论坛》98年第6期。 ②郎佩娟、陈明:《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》,《天津行政学院学报》2006年第2期 ③石佑启:《论公共行政之发展与行政主体多元化》,《法学评论》2003年第4期,第61页 ④庞兰强:《治理理论与行政主体的多元化》,《社会科学辑刊》2006年第2期 ⑤周实、陈娟:《我国行政主体多元化的理论基础》,《社会科学辑刊》2005年第5期,第81页。 万方数据 10一
三、多元化背景下行政主体之发展构想 传统行政主体理论在多元化背景下的明显不足已引起学界的高度重视，针对我国现行行政主体 理论的种种缺陷，!学界提出了三种主张：第一种主张是完全否定现有行政主体理论，退回到对行政组 织的研究；第二种主张是保留行政主体概念，借鉴西方国家的行政主体制度，建立以地方自治、公务分 权为核心的行政主体制度；第三种主张是以现有行政主体理论为基础，完善或者重构行政主体理论。" 有学者从公共行政发展的角度提出拓展行政主体理论的设想。为回应社会变迁与公共行政的发展， 以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题，必须赋予行政主体新的内涵，发展 行政主体理论。行政主体的概念虽然仍可表述为享有行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并能 独立承担自己行为所产生的法律责任的组织，但主张将行政权扩展为国家行政权和社会公行政权，将 行政管理活动扩展为国家行政管理活动和社会公行政管理活动，这样就可以把非政府公共组织纳入 行政主体的范畴。# 也有学者从治理理论的角度提出了社会行政主体的概念。治理理论指出，行政管 理在主体方面出现了多元化的趋势，而且这些多元化的主体（如政府和各个社会公共机构）之间存在 权力依赖和互动的伙伴关系。治理的核心主张是建立公民社会，非政府组织在行政管理活动中也可 能成为权力中心。治理理论在行政管理中的广泛运用，公共行政代替原有的国家行政模式，公私法二 元边界的逐渐模糊等现象，使得行政主体的多元化趋势成为必然。社会行政主体正是在此背景下提 出。$ 这里的第一种主张并不成立，对行政组织及行政组织法的研究并不需要否定对行政主体的研究， 两者并不矛盾，研究行政组织法的目的是要建立一套完整的行政实体法律制度，而行政主体制度则是 其中的一个子制度。第三种主张建议对现有的行政主体理论进行修补，扩大对行政权的解释，扩展行 政主体的类型，但前揭说明现行的行政主体理论对应的是一元利益框架，无法回应多元社会发展的需 要，难以从根本上为我国行政实体制度的转型提供制度支持。第二种主张提出回归到西方行政主体 的本来含义，建立与多元社会相匹配的行政主体理论体系。笔者基本赞成第二种主张。有学者认为， 我国尚处在体制改革和社会转型时期，社会结构还未定型，各类行政主体也无法完全定型，建立完全 与西方相同的行政主体模式为时过早，不能体现我国的现实国情。% 相反，笔者认为改革传统的行政 主体理论，构建以利益多元为基础的行政主体制度恰恰是国情所需。经济多元化、社会多元化发展的 必然要求是行政的多元化，在一定程度上，中国社会大量冲突的产生正是一元的行政体制和多元的经 济、社会不匹配所导致。在我国的现实生活中，行政已在逐渐走向多元，地方在公共行政上已获得越 来越多的自主创新权、基层村民自治、社区自治、行业自治、国立高校的自治也在逐步发展，但行政的 多元化在法律上并没有得到承认，我们没有确认多元的行政利益主体的法律资格，没有界分和明确各 类行政主体的权利义务，也没有建立相应的制度保障其利益的实现。其结果是行政利益主体不清，利 益界分不明，竞争规则缺失，管理成本高昂，并引发大量的短期行为。当然，建立以多元行政利益为基 础的行政主体制度，并不意味着我国要立即全面推行行政分权和自治。在不同国家，行政多元的方式 有很大差异，行政分权和自治的程度也各不相同。然而，是否建立以多元行政利益为基础的行政主体 制度直接影响到我国行政实体制度的发展方向。因而，重新审视传统行政主体理论，并建构新型行政 主体制度具有重要意义。 — "! — 浙江学刊 $!!% 年第 $ 期 ! " # $ % 参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨———兼论全面研究行政组织法的必要性》，《政法论坛》"&&’ 年第 ( 期。 郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，《天津行政学院学报》$!!( 年第 $ 期。 石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，《法学评论》$!!) 年第 * 期，第 (" 页。 庞兰强：《治理理论与行政主体的多元化》，《社会科学辑刊》$!!( 年第 $ 期。 周实、陈娟：《我国行政主体多元化的理论基础》，《社会科学辑刊》$!!+ 年第 + 期，第 ’" 页。 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 (一)行政主体理论的重构 如何在多元利益框架下建构一套符合时代需求的行政主体理论,以指导行政主体的制度建设,是 行政法学界的一项重要任务 1.行政主体概念的新界定 我国对行政主体的定义源于上世纪八十年代末期,沿用至今。通说认为,行政主体是享有实施行 政活动的权力,能以自己的名义从事行政活动,并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。① 这一定义突出了行政主体作为国家代理主体的特征,以代理的权限为核心,不涉及行政利益,也与多 元行政利益无关。 从行政多元的角度考虑,可将行政主体界定为在行政法上具有独立行政利益,享有权利(权力) 承担义务,并负担其行为责任的组织体或该类组织体的代理主体。和传统界定相比,新的概念不是着 眼于行政外部关系,而重在行政主体制度的自身建构;不是以行政权力为核心,而是强调行政利益 对此新概念,可从以下方面把握:第一,行政主体为行政上的多元行政利益主体或代理主体。就 原始意义而言,每个行政主体都有自己独立的行政利益,行政利益包括经济上的利益和自主管理权 后者指管理模式的选择权、相对独立的组织权、财政权、对外合作权、平等竞争权,救济权等。需要说 明的是,除了利益主体外,还有代理主体。代理主体受行政利益主体的委托实施管理,享有权力但没 有独立的行政利益。第二,行政主体具有行政法上的权利(权力)义务。这里的权利是法律化的行政 利益。每个行政主体享有的行政权利各不相同,并可以随着时代的发展而不断丰富。这里的义务也 是行政主体要承担的职责,如提供相关服务,维持公共秩序等。需要注意的是,行政权利具有相对性, 相对于其他行政主体,行政权利表现为一种权利,但对其内部成员而言,则表现为一种权力。如确认 社会自治组织是一类独立的行政主体,并允许其制定自治规则,则制定自治规则对外是一种权利,对 内就变成了权力,内部成员有义务服从。对代理主体而言,其权力义务完全取决于法律授权或行政利 益主体的委托。第三,行政主体要承担其行为的实质责任,包括经济上的责任。当然,行政代理主体 行为的责任最后要归属于其所代理的行政利益主体。这种责任显然不同于传统行政主体理论所强调 的形式责任 2.行政主体理论的基础 这里需要论证行政主体理论和制度存在的正当性和合理性。从实践的角度分析,把行政主体界 定为行政上的利益主体首先是市场经济发展的需要,在我们这样一个幅员辽阔、人口众多的大国,经 济的多元化必然带来社会利益的多元化,从而要求行政的多元化,把行政上的利益主体界定为行政主 体,认可其相对独立的法律人格,正是对行政多元的肯定。其次是公共行政改革的需要。现代的公共 行政日趋复杂,行政任务全部由国家担当有相当困难,因此,推行公共行政的分权化、社会化、民主化 多元化的改革是一条必由之路,其结果也是要形成一个行政多元的结构,以多元利益为基础的行政主 体理论将推动行政多元结构的生成。再次是直接民主的需要。变传统相对集中的一元行政为分散的 多元行政,可以方便人民直接参与公共管理,从而有利于吸纳社会的智慧、资源和技术,也有利于培 公民的独立人格、管理能力和责任意识。 在理论上,将行政主体界定为行政利益主体是人的主体性原理、辅助性原则和建构理性主义的要 求。人的主体性,简单地说,就是人作为人具有的自我意识、个人特殊性、独立人格和意志自由。②人 的主体性强调人作为人而具有的终极意义和自由意志,要求对个体的价值予以尊重,要求对个人独立 人格和自由意志的认可,要求社会的发展应以不断扩充人的自由空间为目的。以多元利益为核心的 行政主体将为个人的发展提供更加充分的空间。辅助性原则主张在国家和个人之间存在一界限,在 ①张尚鹫主編:《走出低谷的中国行政法学》,北京:中国政法大学出版社,1991年,第80页 ②武步云:《法和主体性原则的理论》,北京:法律出版社,1995年,第395页 万方数据 11
（一）行政主体理论的重构 如何在多元利益框架下建构一套符合时代需求的行政主体理论，以指导行政主体的制度建设，是 行政法学界的一项重要任务。 !" 行政主体概念的新界定 我国对行政主体的定义源于上世纪八十年代末期，沿用至今。通说认为，行政主体是享有实施行 政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。! 这一定义突出了行政主体作为国家代理主体的特征，以代理的权限为核心，不涉及行政利益，也与多 元行政利益无关。 从行政多元的角度考虑，可将行政主体界定为在行政法上具有独立行政利益，享有权利（权力）、 承担义务，并负担其行为责任的组织体或该类组织体的代理主体。和传统界定相比，新的概念不是着 眼于行政外部关系，而重在行政主体制度的自身建构；不是以行政权力为核心，而是强调行政利益。 对此新概念，可从以下方面把握：第一，行政主体为行政上的多元行政利益主体或代理主体。就 原始意义而言，每个行政主体都有自己独立的行政利益，行政利益包括经济上的利益和自主管理权， 后者指管理模式的选择权、相对独立的组织权、财政权、对外合作权、平等竞争权，救济权等。需要说 明的是，除了利益主体外，还有代理主体。代理主体受行政利益主体的委托实施管理，享有权力但没 有独立的行政利益。第二，行政主体具有行政法上的权利（权力）义务。这里的权利是法律化的行政 利益。每个行政主体享有的行政权利各不相同，并可以随着时代的发展而不断丰富。这里的义务也 是行政主体要承担的职责，如提供相关服务，维持公共秩序等。需要注意的是，行政权利具有相对性， 相对于其他行政主体，行政权利表现为一种权利，但对其内部成员而言，则表现为一种权力。如确认 社会自治组织是一类独立的行政主体，并允许其制定自治规则，则制定自治规则对外是一种权利，对 内就变成了权力，内部成员有义务服从。对代理主体而言，其权力义务完全取决于法律授权或行政利 益主体的委托。第三，行政主体要承担其行为的实质责任，包括经济上的责任。当然，行政代理主体 行为的责任最后要归属于其所代理的行政利益主体。这种责任显然不同于传统行政主体理论所强调 的形式责任。 #" 行政主体理论的基础 这里需要论证行政主体理论和制度存在的正当性和合理性。从实践的角度分析，把行政主体界 定为行政上的利益主体首先是市场经济发展的需要，在我们这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，经 济的多元化必然带来社会利益的多元化，从而要求行政的多元化，把行政上的利益主体界定为行政主 体，认可其相对独立的法律人格，正是对行政多元的肯定。其次是公共行政改革的需要。现代的公共 行政日趋复杂，行政任务全部由国家担当有相当困难，因此，推行公共行政的分权化、社会化、民主化、 多元化的改革是一条必由之路，其结果也是要形成一个行政多元的结构，以多元利益为基础的行政主 体理论将推动行政多元结构的生成。再次是直接民主的需要。变传统相对集中的一元行政为分散的 多元行政，可以方便人民直接参与公共管理，从而有利于吸纳社会的智慧、资源和技术，也有利于培养 公民的独立人格、管理能力和责任意识。 在理论上，将行政主体界定为行政利益主体是人的主体性原理、辅助性原则和建构理性主义的要 求。人的主体性，简单地说，就是人作为人具有的自我意识、个人特殊性、独立人格和意志自由。" 人 的主体性强调人作为人而具有的终极意义和自由意志，要求对个体的价值予以尊重，要求对个人独立 人格和自由意志的认可，要求社会的发展应以不断扩充人的自由空间为目的。以多元利益为核心的 行政主体将为个人的发展提供更加充分的空间。辅助性原则主张在国家和个人之间存在一界限，在 — !! — 多元化背景下行政主体之建构 ! " 张尚 主编：《走出低谷的中国行政法学》，北京：中国政法大学出版社，!$$! 年，第 %& 页。 武步云：《法和主体性原则的理论》，北京：法律出版社，!$$’ 年，第 ($’ 页。 万方数据
浙江学刊2007年第2期 界限的一侧属于个人领域范围内的事务,国家不能干预,只有对个人无法解决的事务,个人才能介入 辅助性原则应用于公共权力范畴,意味着应先由下级政府承担解决问题的责任,只有当下级政府需要 上级政府支持,上级政府才能进行干预。①按照辅助性原则,行政事务要更多地由各个分散的行政利 益团体分担,从而要求多元行政。对行政主体的新界定正是对多元行政的认可。建构理性主义是指 通过理性的制度设计来促进社会进步。我国正处在社会转型期,建立以多元利益为基础的行政主体 制度将推动我国行政实体制度的转型。 3.行政主体的功能定位 传统行政主体理论的功能主要是为了解决外部行政的责任归属,与行政主体制度强调行政分权 自治和利益多元的普适性功能有相当距离。从中国社会发展的需求看,行政主体理论有必要回归到 普适性功能上来。当然,这种回归可能需要时间,回归的过程也就是行政主体制度不断完善的过程 行政主体类型的梳理 按照新的界定,行政主体可分为利益行政主体和代理行政主体。利益行政主体又可分为原始的 行政主体即国家和派生的行政主体,后者包括地方行政主体、公务行政主体和社会行政主体,社会行 政主体又可细分为村民自治行政主体、社区自治行政主体和行业自治行政主体。国家作为行政主体, 主要是为了谋求国民的利益和国家的发展,而且还负有建立和监督其他行政主体的职责,当然国家也 需要在宪法和法律的框架下运行。派生的行政主体虽然都要遵循国家发展的总体思路,并服务于国 家发展的需要,但又可以追求自身的利益,具有一定的管理自主权,当然在行使权利时,不得损害其他 行政主体或个人的利益。代理行政主体包括行政机关、法律法规授权组织和受委托的组织与个人 (二)行政主体制度的建构 由于传统行政主体理论主要停留在理论学说上,不直接对应制度建设。而以多元行政利益为核 心的行政主体理论则重在制度构建,以为我国行政实体制度的转型奠定基础。具体有以下工作 1.在法律上确认行政主体制度 行政主体制度的建立,首先需要法律的认可。这里有两种方式:第一种是通过立法在整体上建立 行政主体制度。确认行政主体独立的法律人格,确立行政主体的类型,明确各类行政主体的权利、义 务和责任等。这种方式简单明了,而且系统性强,有利于行政主体制度的整体推进。不足在于转型过 快,后续的制度难以跟上。第二种是首先通过单行立法确立每一类行政利益主体独立的法律地位、明 确其权利、义务和责任,待条件成熟后再统一立法。从目前的实际情况看,行政多元正在逐步形成,因 此,采取第二种方式、渐进式建立行政主体制度比较可取 2.行政主体内部制度的构建 不同类型的行政主体,其功能和利益不同,其组织机构的设置、人事、财政、规则创制以及其他的 管理权限也有很大差异,因而,需要逐步建立健全各类行政主体的内部制度,逐步明确各类行政主体 的权利义务和责任,还需明确各类行政主体内部的权力运行规则。如对行业自治组织而言,要明确有 哪些自治权和自治手段,内部组织如何产生、行业组织与其成员具有何种关系、其经费如何筹集,自治 权力的运行规则等。对代理行政主体而言,要明确代理的条件、代理权限的范围和程序、代理行政的 责任归属等。内部制度的建构涉及大量实体制度的建设,如地方制度、公务自治制度、社会自治制度 行政委托制度等。 3.行政主体外部制度的构建 行政主体的外部制度主要涉及行政主体之间的关系,包括不同类型行政主体之间的关系与同类 行政主体之间的关系。包括各类行政主体的利益配置和保护、合作与竞争、权力制约、纠纷解决等制 ①刘莘、张迎淘:“辅助性原则与中国行政体制改革”,中国法学会行政法学研究会2006年年会论文。 万方数据 12
界限的一侧属于个人领域范围内的事务，国家不能干预，只有对个人无法解决的事务，个人才能介入。 辅助性原则应用于公共权力范畴，意味着应先由下级政府承担解决问题的责任，只有当下级政府需要 上级政府支持，上级政府才能进行干预。! 按照辅助性原则，行政事务要更多地由各个分散的行政利 益团体分担，从而要求多元行政。对行政主体的新界定正是对多元行政的认可。建构理性主义是指 通过理性的制度设计来促进社会进步。我国正处在社会转型期，建立以多元利益为基础的行政主体 制度将推动我国行政实体制度的转型。 !" 行政主体的功能定位 传统行政主体理论的功能主要是为了解决外部行政的责任归属，与行政主体制度强调行政分权、 自治和利益多元的普适性功能有相当距离。从中国社会发展的需求看，行政主体理论有必要回归到 普适性功能上来。当然，这种回归可能需要时间，回归的过程也就是行政主体制度不断完善的过程。 #" 行政主体类型的梳理 按照新的界定，行政主体可分为利益行政主体和代理行政主体。利益行政主体又可分为原始的 行政主体即国家和派生的行政主体，后者包括地方行政主体、公务行政主体和社会行政主体，社会行 政主体又可细分为村民自治行政主体、社区自治行政主体和行业自治行政主体。国家作为行政主体， 主要是为了谋求国民的利益和国家的发展，而且还负有建立和监督其他行政主体的职责，当然国家也 需要在宪法和法律的框架下运行。派生的行政主体虽然都要遵循国家发展的总体思路，并服务于国 家发展的需要，但又可以追求自身的利益，具有一定的管理自主权，当然在行使权利时，不得损害其他 行政主体或个人的利益。代理行政主体包括行政机关、法律法规授权组织和受委托的组织与个人。 （二）行政主体制度的建构 由于传统行政主体理论主要停留在理论学说上，不直接对应制度建设。而以多元行政利益为核 心的行政主体理论则重在制度构建，以为我国行政实体制度的转型奠定基础。具体有以下工作： $" 在法律上确认行政主体制度 行政主体制度的建立，首先需要法律的认可。这里有两种方式：第一种是通过立法在整体上建立 行政主体制度。确认行政主体独立的法律人格，确立行政主体的类型，明确各类行政主体的权利、义 务和责任等。这种方式简单明了，而且系统性强，有利于行政主体制度的整体推进。不足在于转型过 快，后续的制度难以跟上。第二种是首先通过单行立法确立每一类行政利益主体独立的法律地位、明 确其权利、义务和责任，待条件成熟后再统一立法。从目前的实际情况看，行政多元正在逐步形成，因 此，采取第二种方式、渐进式建立行政主体制度比较可取。 %" 行政主体内部制度的构建 不同类型的行政主体，其功能和利益不同，其组织机构的设置、人事、财政、规则创制以及其他的 管理权限也有很大差异，因而，需要逐步建立健全各类行政主体的内部制度，逐步明确各类行政主体 的权利义务和责任，还需明确各类行政主体内部的权力运行规则。如对行业自治组织而言，要明确有 哪些自治权和自治手段，内部组织如何产生、行业组织与其成员具有何种关系、其经费如何筹集，自治 权力的运行规则等。对代理行政主体而言，要明确代理的条件、代理权限的范围和程序、代理行政的 责任归属等。内部制度的建构涉及大量实体制度的建设，如地方制度、公务自治制度、社会自治制度、 行政委托制度等。 !" 行政主体外部制度的构建 行政主体的外部制度主要涉及行政主体之间的关系，包括不同类型行政主体之间的关系与同类 行政主体之间的关系。包括各类行政主体的利益配置和保护、合作与竞争、权力制约、纠纷解决等制 — $% — 浙江学刊 %’’( 年第 % 期 ! 刘莘、张迎淘：“辅助性原则与中国行政体制改革”，中国法学会行政法学研究会 %’’) 年年会论文。 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 度。除行政主体之间的关系外,外部制度中还有一部分就是行政主体与相对人之间的关系问题。 (三)行政主体建构中要注意的问题 建立以多元利益为基础的行政主体制度是时代的需要,但这是一个复杂的系统工程,面临着许多 困难。在行政主体制度的建构过程中,有以下问题需要考虑:第一,传统行政主体理论的障碍。一元 背景下的行政主体理论虽然有种种不足,但有了近二十年的传播,尤其是与行政诉讼的被告及责任相 联,已为许多人所接受,现在要做根本性的改革不是一件容易的事情。还需要充分的研究和论证。当 然,还需要对传统行政主体理论的合理内涵进行充分的吸纳。第二,中国的国情。目前我国的经济改 革取得了很大成就,但行政实体制度的转型还刚刚开始,这种转型还需要漫长的过程,因此,行政主体 理论和制度的构建要考虑渐进性和可操作性,行政主体的类型也需要逐步建立。第三,公共行政改革 的需要。公共行政的多元化改革必然要求行政主体的多元化,因此,要根据改革的进程,如行业自治 的发展、委托行政的开展,不断确认新的行政主体类型,完善相关制度。第四,注意与立法衔接。我国 目前法律上没有肯定以多元行政利益为基础的行政主体制度,因此,如果要真正建立新型的行政主体 制度,必须从法律上突破。当然,立法的推进可以是渐进的,新型行政主体制度的建立需要逐步完成。 责任编辑:王莉 万方数据 13
度。除行政主体之间的关系外，外部制度中还有一部分就是行政主体与相对人之间的关系问题。 （三）行政主体建构中要注意的问题 建立以多元利益为基础的行政主体制度是时代的需要，但这是一个复杂的系统工程，面临着许多 困难。在行政主体制度的建构过程中，有以下问题需要考虑：第一，传统行政主体理论的障碍。一元 背景下的行政主体理论虽然有种种不足，但有了近二十年的传播，尤其是与行政诉讼的被告及责任相 联，已为许多人所接受，现在要做根本性的改革不是一件容易的事情。还需要充分的研究和论证。当 然，还需要对传统行政主体理论的合理内涵进行充分的吸纳。第二，中国的国情。目前我国的经济改 革取得了很大成就，但行政实体制度的转型还刚刚开始，这种转型还需要漫长的过程，因此，行政主体 理论和制度的构建要考虑渐进性和可操作性，行政主体的类型也需要逐步建立。第三，公共行政改革 的需要。公共行政的多元化改革必然要求行政主体的多元化，因此，要根据改革的进程，如行业自治 的发展、委托行政的开展，不断确认新的行政主体类型，完善相关制度。第四，注意与立法衔接。我国 目前法律上没有肯定以多元行政利益为基础的行政主体制度，因此，如果要真正建立新型的行政主体 制度，必须从法律上突破。当然，立法的推进可以是渐进的，新型行政主体制度的建立需要逐步完成。 责任编辑：王 莉 — #" — 多元化背景下行政主体之建构 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 旧万万数据 文献链接 作者单位: 中国政法大学法学院,北京,102200 刊名 浙江学刊Kucs 英文刊名: ZHEJIANG ACADEMIC JOURNAL 年,卷(期 被引用次数: 次 1.张树义行政法学 2.胡建淼行政法学2003 3. David J: McCarthy JR Local Goverment Law in A Nutshell 1995 4.张越英国行政法2004 5.应松年:薛刚凌行政组织法研究2002 6.王名扬英国行政法1987 7.王名扬法国行政法1989 8.薛刚凌行政主体之再思考[期刊论文]中国法学2001(02) 9.刘莘;张迎洶辅助性原则与中国行政体制改革 10.武步云法和主体性原则的理论1995 11.张尚(族鸟)走出低谷的中国行政法学1991 12.周实;陈娟我国行政主体多元化的理论基础[期刊论文]社会科学辑刊2005(05) 13.庞兰强治理理论与行政主体的多元化[期刊论文]-社会科学辑刊2006(02) 14.石佑启论公共行政之发展与行政主体多元化[期刊论文]-法学评论2003(04) 15郎佩娟;陈明行政主体理论的现状、缺陷及其重构[期刊论文]一天津行政学院学报2006(02 16.薛刚凌我国行政主体理论之检讨一兼论全面研究行政组织法的必要性1998(06) 17·如长春亚泰足球俱乐部状告中国足球协会,重庆怀孕女大学生状告重庆邮电学院案都因被告既不是行政 机关、也不是法律法规授权组织,法院没有受理,类似的案件还有很多 18.熊文钊现代行政法原理2000 19.石佑启论公共行政之发展与行政主体多元化[期刊论文]一法学评论2003(04) 20.这里把我国目前仍比较流行的行政主体理论称为传统行政主体理论 1.张艳兵役主体研究[期刊论文]-西安政治学院学报2009(4) 2闫敏中国行政主体理论的研究与思考[期刊论文]-华北煤炭医学院学报2009() 3.应松年.王静稳健发展的中国行政法学——2007年行政法学研究综述[期刊论文]-中国法学2008(2) 本文链接:http://d.g.wanfangdata.com.cn/periodiCalzixk200702001.aspx
多元化背景下行政主体之建构 作者： 薛刚凌， Xue Gang Ling 作者单位： 中国政法大学法学院,北京,102200 刊名： 浙江学刊 英文刊名： ZHEJIANG ACADEMIC JOURNAL 年，卷(期)： 2007(2) 被引用次数： 3次 参考文献(20条) 1.张树义 行政法学 2005 2.胡建淼 行政法学 2003 3.David J;McCarthy JR Local Goverment Law in A Nutshell 1995 4.张越 英国行政法 2004 5.应松年;薛刚凌 行政组织法研究 2002 6.王名扬 英国行政法 1987 7.王名扬 法国行政法 1989 8.薛刚凌 行政主体之再思考[期刊论文]-中国法学 2001(02) 9.刘莘;张迎淘 辅助性原则与中国行政体制改革 10.武步云 法和主体性原则的理论 1995 11.张尚(族鸟) 走出低谷的中国行政法学 1991 12.周实;陈娟 我国行政主体多元化的理论基础[期刊论文]-社会科学辑刊 2005(05) 13.庞兰强 治理理论与行政主体的多元化[期刊论文]-社会科学辑刊 2006(02) 14.石佑启 论公共行政之发展与行政主体多元化[期刊论文]-法学评论 2003(04) 15.郎佩娟;陈明 行政主体理论的现状、缺陷及其重构[期刊论文]-天津行政学院学报 2006(02) 16.薛刚凌 我国行政主体理论之检讨--兼论全面研究行政组织法的必要性 1998(06) 17.如长春亚泰足球俱乐部状告中国足球协会,重庆怀孕女大学生状告重庆邮电学院案都因被告既不是行政 机关、也不是法律法规授权组织,法院没有受理,类似的案件还有很多 18.熊文钊 现代行政法原理 2000 19.石佑启 论公共行政之发展与行政主体多元化[期刊论文]-法学评论 2003(04) 20.这里把我国目前仍比较流行的行政主体理论称为传统行政主体理论 引证文献(3条) 1.张艳 兵役主体研究[期刊论文]-西安政治学院学报 2009(4) 2.闫敏 中国行政主体理论的研究与思考[期刊论文]-华北煤炭医学院学报 2009(1) 3.应松年.王静 稳健发展的中国行政法学——2007年行政法学研究综述[期刊论文]-中国法学 2008(2) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zjxk200702001.aspx