研究纵览《GPA中国行政管理 英国中央政府 政务公开的主要做法和经验 夏镇平高抒宇 [摘要]英国的政务公开和政府改革密切相连,且发展曲折、内容丰富。因此我们对英国政务公开的具体 做法和经验进行研究,为提高我国政务公开理论和实践层次,推进政府管理创新提供借鉴和启示 [关键词]英国;中央政府;政务公开 [中图分类号]D731[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(200601-0091·04 英国中央政府政务公开大致发展历程 英国政府政务公开的发展呈现“以信息公开为中心,受政府执政理念制约,同公共管理改革逐步结合”的特点 分四个阶段 第一阶段:准备阶段。从1970年到1980年,以“弗兰克斯报告”和《官方信息公开法案》的提出为标志 国政府政务公开,首先需要克服的是其行政文化中根深蒂固的保密性传统。严格的保密规定,使得有关政府事 务的信息全部牢牢掌握在政府手里,公众根本无法知晓。从而成为政务公开最大的障碍 1971年,英国成立一个对《官方保密法》第二条的运用进行审查的委员会。第二年,该委员会提交了“弗兰克 斯报告”,结论是,《官方保密法》的运用结果不能令人满意,应当进行改变。要求制定一部《官方信息法》取代1911 年的《官方保密法》第二条,并建议将信息保密的范围严格限制在有关国防、外交、内部安全等保密信息、有可能帮 助犯罪活动或者阻止执行法律的信息、内阁文件和私人委托政府管理的信息 1978年,英国下议院弗罗德议员提出《官方信息公开法案》的提案。其内容有:1.确立使用政府信息的权利 废止《官方保密法》第二条;3.建议制定法律取代《官方保密法》 “弗兰克斯报告”和《官方信息公开法案》的提案并没有在立法程序上取得任何实际成果,只是为后来的政务公 开作了思想方面的准备。此外,这两个报告的关注焦点完全限制在政府信息公开的问题上,丝毫没有触及到政务公开 问题。但是,这个阶段的工作毕竟打破了英国行政文化中政府信息严格保密的坚冰 第二阶段:政务公开的初次尝试阶段。从1980年到1991年,以“部长管理信息系统”和“财务管理方案”为标 志,其成果是《数据保护法》、《利用地方政府信息法》和《官方保密法》三项法律 部长管理信息系统是撒切尔政府中的环境大臣赫塞尔廷于1980年在自己主管的环境部里建立的管理机制和技术 部长管理信息系统的目的是使高层领导能够随时了解部里的情况 1982年,部长管理信息系统被白厅正式扩展到政府各部门,该系统的名称也随之改变为财务管理方案。财务管 理方案由财务部颁布,内容并不限于财务管理,它包括公共管理的很多内容,因此,财务管理方案其实是部长管理信 息系统的扩展、延伸和系统化, 英国部长管理信息系统和财务管理方案是英国政府在严格意义的政务公开方面进行的第一次尝试。首先,它们突 破了单纯要求信息公开的范畴,进入了政府改革或者说公共管理改革的范围。其次,它们是首次将信息技术与政府改 2006年第1期总第247期 c1994-2010chinaAcademicournalElectronicPublishingHouseallrightsreservedhttp://nn.cnki.ner
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 研究纵览 2006 年第 1 期 总第 247 期 91 英国中央政府 政务公开的主要做法和经验 夏镇平 高抒宇 [摘 要] 英国的政务公开和政府改革密切相连 ,且发展曲折、内容丰富。因此 ,我们对英国政务公开的具体 做法和经验进行研究 ,为提高我国政务公开理论和实践层次 ,推进政府管理创新提供借鉴和启示。 [关键词] 英国 ;中央政府 ;政务公开 [中图分类号] D731 [文献标识码] A [文章编号]1006 - 0863 (2006) 01 - 0091 - 04 一、英国中央政府政务公开大致发展历程 英国政府政务公开的发展呈现“以信息公开为中心 , 受政府执政理念制约 , 同公共管理改革逐步结合”的特点 , 分四个阶段 : 第一阶段 : 准备阶段。从 1970 年到 1980 年 , 以“弗兰克斯报告”和《官方信息公开法案》的提出为标志。 英国政府政务公开 , 首先需要克服的是其行政文化中根深蒂固的保密性传统。严格的保密规定 , 使得有关政府事 务的信息全部牢牢掌握在政府手里 , 公众根本无法知晓。从而成为政务公开最大的障碍。 1971 年 , 英国成立一个对《官方保密法》第二条的运用进行审查的委员会。第二年 , 该委员会提交了“弗兰克 斯报告”, 结论是 ,《官方保密法》的运用结果不能令人满意 , 应当进行改变。要求制定一部《官方信息法》取代 1911 年的《官方保密法》第二条 , 并建议将信息保密的范围严格限制在有关国防、外交、内部安全等保密信息、有可能帮 助犯罪活动或者阻止执行法律的信息、内阁文件和私人委托政府管理的信息。 1978 年 , 英国下议院弗罗德议员提出《官方信息公开法案》的提案。其内容有 : 1. 确立使用政府信息的权利 ; 2. 废止《官方保密法》第二条 ; 3. 建议制定法律取代《官方保密法》。 “弗兰克斯报告”和《官方信息公开法案》的提案并没有在立法程序上取得任何实际成果 , 只是为后来的政务公 开作了思想方面的准备。此外 , 这两个报告的关注焦点完全限制在政府信息公开的问题上 , 丝毫没有触及到政务公开 问题。但是 , 这个阶段的工作毕竟打破了英国行政文化中政府信息严格保密的坚冰。 第二阶段 : 政务公开的初次尝试阶段。从 1980 年到 1991 年 , 以“部长管理信息系统”和“财务管理方案”为标 志 , 其成果是《数据保护法》、《利用地方政府信息法》和《官方保密法》三项法律。 部长管理信息系统是撒切尔政府中的环境大臣赫塞尔廷于 1980 年在自己主管的环境部里建立的管理机制和技术。 部长管理信息系统的目的是使高层领导能够随时了解部里的情况。 1982 年 , 部长管理信息系统被白厅正式扩展到政府各部门 , 该系统的名称也随之改变为财务管理方案。财务管 理方案由财务部颁布 , 内容并不限于财务管理 , 它包括公共管理的很多内容 , 因此 , 财务管理方案其实是部长管理信 息系统的扩展、延伸和系统化。 英国部长管理信息系统和财务管理方案是英国政府在严格意义的政务公开方面进行的第一次尝试。首先 , 它们突 破了单纯要求信息公开的范畴 , 进入了政府改革或者说公共管理改革的范围。其次 , 它们是首次将信息技术与政府改
PA中国行政管理》研究纵览 革相结合,从而首次从信息角度推进政府事务管理。 这两项改革举措起步于信息系统,以信息作为改革突破口,但是,其发展轨迹没有导向信息公开或政务公开,最 终却导向了当时英国公共管理改革的主旋律—效率。因为,公共管理改革在很大程度上受政府执政理念的影响。当 时,以撒切尔夫人为首相的保守党政府执政,在公共管理领域推行改革的主题是“效率”,改革的基本途径是“市场 化”,基本理念是“私有化优于公有化”。这种新自由主义的意识形态主导了英国公共管理改革的一切举措。作为信息 公开和政务公开的初步尝试,管理信息系统和财务管理方案很快就被淹没在效率的主旋律中。 与此同时,单纯的信息公开在这个阶段却取得了初步实质性的成果,通过了在几个特殊领域的信息公开的法律 1984年,英国通过《数据保护法》。赋予个人查看储存在计算机中关于自己信息的权利。但该法仅适用于自动运 行的设备纪录的信息,不包括人工纪录的信息。同时,该法仅适用于个人信息,公司和其他组织不受该法管辖。同 年,通过《利用地方政府信息法》。该法不仅规定了使用政府文件的权利,还规定了参与政府会议以及了解会议背景 文件的权利 1989年,通过新的《官方保密法》。大大缩小并严格限制需要保密的官方文件范围,该法还规定受保护信息的依 据是披露该信息可能产生损害,这就为日后信息公开法的制定扫除了障碍 第三阶段:政务公开的实质性启动阶段。从1991年到1997年,标志性事件是《公民宪章》、《开放政府》和《获 得政府信息实用守则》的制定 1991年,梅杰首相上台,撒切尔政府以“效率”为中心、以“市场化”为基本途径的改革被以《公民宪章》为旗 帜的新一阶段改革取代,从而使英国中央政府政务公开进入新的实质性启动阶段 所谓“公民宪章”,基本含义就是由政府出面为所有承担公共服务的机构和部门制定原则和职责,同时赋予公民 组织或个人以一定的权利和自由。它的目的是为了改善公共机构提供服务的“质量、选择、标准和价值”。“公民宪 章”的适用范围是具有一定垄断性质的公共部门和公共服务单位,包括铁路、邮政、水电部门、环境卫生、城市公 交、公共文化设施、户籍管理、公共安全、执照核发等部门。《公民宪章》触及到了政务公开的核心。首先,《公民宪 章》是一项公共管理改革举措。它确立了公众利益优先的基本原则,通过改善政府运作方式,从而更好地为公众提供 公共服务。其次,《公民宪章》选择信息公开作为改善政务的突破口,明确规定公共服务信息必须向公众公开,使公 众利益优先原则得到具体落实。这样,信息公开和政务公开相互结合,信息公开是以改善公共服务为目的,政务公开 通过信息公开的具体途径得到落实 1993年,梅杰政府又向议会提交了《开放政府》白皮书,进一步明确信息公开的目标是为建设开放的政府,从 而促进有效的民主。开放政府和信息公开最根本的区别在于:信息公开仅强调公众有权获得政府信息;开放政府则主 张公众应该参与政府决策。公众在政府运作过程中不是消极的受体,而是通过有效途径参与政府决策,使政府管理更 好地服务于公众 1994年,《获得政府信息实用守则》正式生效。该守则要求政府机关和政府部门要公开政府在制定主要政策和决 定时被认为是相关的和重要的事实和分析,应特定的请求公开与他们负责的领域相关的事实和信息。《实用守则》只 是一项政府政策,并不是法律。但是,《实用守则》非常详细地规定了政府信息公开的各项内容,基本具备了信息公 开法的雏形 英国政府政务公开在梅杰政府时期取得了实质性进展。《公民宪章》为政务公开确立了基本原则,明确了基本实 施途径;《开放政府》白皮书则把信息公开进一步提升到民主政治的高度,把公民参与政府决策作为政务公开的基本 目的;《获得政府信息实用守则》作为白皮书的附属物,具体规定了政府信息公开的做法。上述这一切,都是在公共 管理改革旗帜下进行的,是对如何改善政府运作的探索,因此,已经摆脱了纯粹信息公开的范畴,属于政务公开的具 体进展。 第四阶段:政务公开的全面实施阶段。从1997年到2005年,标志性事件是《你的知情权》和《信息公开法》的 制定和正式生效,其纲领性文件是1999年发布的《政府现代化》白皮书。 997年,工党在大选中击败保守党,上台执政,加快了政务公开的推进步伐,采取了一系列具有实效的步骤 使英国政务公开进入全面实施的新阶段。这一阶段的特征可以归结为:“以合作政府作为根本理念,以信息公开立法 为契机,以电子政府作为具体实施途径的政务公开全面实施阶段” 工党政府上台之后即对保守党的执政理念进行了根本批判,认为撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制时忽视了 2006年1期总第247期 01994-2010chinaAcademicournalElectronicPublishingHousealrightsreservedhttp://ww.cnki,ner
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 研究纵览 92 2006 年 1 期 总第 247 期 革相结合 , 从而首次从信息角度推进政府事务管理。 这两项改革举措起步于信息系统 , 以信息作为改革突破口 , 但是 , 其发展轨迹没有导向信息公开或政务公开 , 最 终却导向了当时英国公共管理改革的主旋律 ———效率。因为 , 公共管理改革在很大程度上受政府执政理念的影响。当 时 , 以撒切尔夫人为首相的保守党政府执政 , 在公共管理领域推行改革的主题是“效率”, 改革的基本途径是“市场 化”, 基本理念是“私有化优于公有化”。这种新自由主义的意识形态主导了英国公共管理改革的一切举措。作为信息 公开和政务公开的初步尝试 , 管理信息系统和财务管理方案很快就被淹没在效率的主旋律中。 与此同时 , 单纯的信息公开在这个阶段却取得了初步实质性的成果 , 通过了在几个特殊领域的信息公开的法律。 1984 年 , 英国通过《数据保护法》。赋予个人查看储存在计算机中关于自己信息的权利。但该法仅适用于自动运 行的设备纪录的信息 , 不包括人工纪录的信息。同时 , 该法仅适用于个人信息 , 公司和其他组织不受该法管辖。同 年 , 通过《利用地方政府信息法》。该法不仅规定了使用政府文件的权利 , 还规定了参与政府会议以及了解会议背景 文件的权利。 1989 年 , 通过新的《官方保密法》。大大缩小并严格限制需要保密的官方文件范围 , 该法还规定受保护信息的依 据是披露该信息可能产生损害 , 这就为日后信息公开法的制定扫除了障碍。 第三阶段 : 政务公开的实质性启动阶段。从 1991 年到 1997 年 , 标志性事件是《公民宪章》、《开放政府》和《获 得政府信息实用守则》的制定。 1991 年 , 梅杰首相上台 , 撒切尔政府以“效率”为中心、以“市场化”为基本途径的改革被以《公民宪章》为旗 帜的新一阶段改革取代 , 从而使英国中央政府政务公开进入新的实质性启动阶段。 所谓“公民宪章”, 基本含义就是由政府出面为所有承担公共服务的机构和部门制定原则和职责 , 同时赋予公民、 组织或个人以一定的权利和自由。它的目的是为了改善公共机构提供服务的“质量、选择、标准和价值”。“公民宪 章”的适用范围是具有一定垄断性质的公共部门和公共服务单位 , 包括铁路、邮政、水电部门、环境卫生、城市公 交、公共文化设施、户籍管理、公共安全、执照核发等部门。《公民宪章》触及到了政务公开的核心。首先 ,《公民宪 章》是一项公共管理改革举措。它确立了公众利益优先的基本原则 , 通过改善政府运作方式 , 从而更好地为公众提供 公共服务。其次 ,《公民宪章》选择信息公开作为改善政务的突破口 , 明确规定公共服务信息必须向公众公开 , 使公 众利益优先原则得到具体落实。这样 , 信息公开和政务公开相互结合 , 信息公开是以改善公共服务为目的 , 政务公开 通过信息公开的具体途径得到落实。 1993 年 , 梅杰政府又向议会提交了《开放政府》白皮书 , 进一步明确信息公开的目标是为建设开放的政府 , 从 而促进有效的民主。开放政府和信息公开最根本的区别在于 : 信息公开仅强调公众有权获得政府信息 ; 开放政府则主 张公众应该参与政府决策。公众在政府运作过程中不是消极的受体 , 而是通过有效途径参与政府决策 , 使政府管理更 好地服务于公众。 1994 年 ,《获得政府信息实用守则》正式生效。该守则要求政府机关和政府部门要公开政府在制定主要政策和决 定时被认为是相关的和重要的事实和分析 , 应特定的请求公开与他们负责的领域相关的事实和信息。《实用守则》只 是一项政府政策 , 并不是法律。但是 ,《实用守则》非常详细地规定了政府信息公开的各项内容 , 基本具备了信息公 开法的雏形。 英国政府政务公开在梅杰政府时期取得了实质性进展。《公民宪章》为政务公开确立了基本原则 , 明确了基本实 施途径 ;《开放政府》白皮书则把信息公开进一步提升到民主政治的高度 , 把公民参与政府决策作为政务公开的基本 目的 ;《获得政府信息实用守则》作为白皮书的附属物 , 具体规定了政府信息公开的做法。上述这一切 , 都是在公共 管理改革旗帜下进行的 , 是对如何改善政府运作的探索 , 因此 , 已经摆脱了纯粹信息公开的范畴 , 属于政务公开的具 体进展。 第四阶段 : 政务公开的全面实施阶段。从 1997 年到 2005 年 , 标志性事件是《你的知情权》和《信息公开法》的 制定和正式生效 , 其纲领性文件是 1999 年发布的《政府现代化》白皮书。 1997 年 , 工党在大选中击败保守党 , 上台执政 , 加快了政务公开的推进步伐 , 采取了一系列具有实效的步骤 , 使英国政务公开进入全面实施的新阶段。这一阶段的特征可以归结为 : “以合作政府作为根本理念 , 以信息公开立法 为契机 , 以电子政府作为具体实施途径的政务公开全面实施阶段”。 工党政府上台之后即对保守党的执政理念进行了根本批判 , 认为撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制时忽视了
研究纵览《PA中国行政管理 部门之间的合作与协调,导致制度结构碎片化。与这种“竞争政府”相对,工党政府提出了“合作政府”的执政理 在合作政府执政理念指导下,英国政府在两条战线具体推进政务公开 第一条战线是完成信息公开的立法。英国首相布莱尔把信息公开同民主国家中的人权相联系。1997年12月 莱尔政府发表《你的知情权》白皮书。明确提出了制定《信息公开法》的目的,“政府从一开始就没把信息自由法当 作一项孤立的立法,而是当作其全面宪法改革的一个部分,旨在提供一种新的统治方式,这种方式是透明的、负责 的、把选民当作公民而不是臣民的统治方式。”从理论上确定了信息公开和政务公开之间的联系:信息公开是手段 政务公开才是目的。1999年12月,《信息公开法》公布。2000年11月30日,《信息公开法》获得通过。2005年1月 1日,《信息公开法》正式生效 第二条战线是电子政府的建设。电子政府建设在布莱尔政府的工作日程表上具有相当重要的地位。英国的电子政 府突破了纯粹的技术层面,不仅制定了提供公共服务全面战略,而且同政府改革相结合,成为推行政务公开的具体实 施途径, 英国的电子政府建设开始于梅杰政府期间作为讨论文件提出的绿皮书《政府指导:用电子方式提供政府服务的说 明书》。布莱尔政府接受了这份绿皮书的基本原则,并且在此基础上于1999年推出了《政府现代化》白皮书,正式把 电子政府建设同政府改革相结合,成为推进政务公开的具体实施途径。 2000年2月14日,英国中央信息技术单位发表了名为《电子公民,电子商务,电子政府:信息时代公共服务的 战略框架》的咨询文件,更加明确了从社会整体角度运用电子技术完善公共服务的战略。 二、英国中央政府政务公开的主要内容和特点 英国中央政府政务公开的特点在于信息公开与政府改革紧密结合。从撒切尔、梅杰到布莱尔所信奉的不同执政 理念对于英国政务公开的具体推进都产生了不同影响。英国政府政务公开的实施最后落实在电子政府的建设上。因 此,我们可以把英国中央政府政务公开的进程归纳为“同政府改革紧密结合,受不同执政理念的强烈影响,以信息 公开为先导,以电子政府建设为具体途径的政务公开”。对于英国中央政府政务公开的主要内容,可以从两条线把 握:一是《信息公开法》;二是电子政府建设。 (一)《信息公开法》的基本内容 英国《信息公开法》规定,公共机关有义务向信息公开申请人提供信息。被申请提供信息的公共机关有义务以 书面形式告知申请人是否拥有被申请的信息;如果拥有该信息,应当向信息申请人提供所申请的信息。公共机关拥 有的信息除了例外信息都应当公开。例外信息主要包括以下几种 可以通过其他方式获得的、将要公开的信息或者已经公开的信息。信息申请人由其他合理的方式获得该信息 与国家安全有关的信息:损害国防的信息、损害国家关系的信息、损害英国内部关系的信息、损害经济利益的信 息、与公共机关实施的侦察和诉讼有关的信息、与法律实施有关的信息、法院档案、与审计职能有关的信息、与议 会的特权有关的信息、与政府政策的制定有关的信息、与对公共事务的有效管理有关的信息、与女王陛下、其他王 室成员及其家族的通信有关的信息、与健康、与安全有关的信息、与个人信息有关的信息、获得信息的基础以保密 为前提的信息、法律职业特权 为了促进信息公开,《信息公开法》明确规定由国务大臣、上议院议长和信息专员对信息公开事项进行管理。 信息公开的申请被公共机关拒绝,申请人可以通过一定程序获得帮助。这些程序包括信息专员的帮助、信 帮助和 英国经过长达30年的努力才使得《信息公开法》获得通过,在西方发达国家中,英国属于较晚实施《信息公 开法》的国家,只从这个角度看,英国显然是落后的。然而,与美国、加拿大等国单纯追求信息公开的历程不同 英国的信息公开与政府改革密切相结合的做法在电子政府的建设过程中得到了良好体现,从而使英国的政务公开在 其电子政府的建设过程中得到充分体现 (二)电子政府建设 英国电子政府建设开始于保守党执政时期的1996年。当时,保守党政府建立了一个部级部门,确保在统筹政 府各部门工作的前提下形成电子政府的战略观点。该部门的主要任务:第一,确认并推进涵盖各部门的信息技术重 大计划,确保这些计划的发展完全符合国家利益;第二,扩大电子政府的民主标准,形成与公众的互动。同年11 2006年第1期总第247期 01994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nnw.cnki.ner
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 研究纵览 2006 年第 1 期 总第 247 期 93 部门之间的合作与协调 , 导致制度结构碎片化。与这种“竞争政府”相对 , 工党政府提出了“合作政府”的执政理 念。 在合作政府执政理念指导下 , 英国政府在两条战线具体推进政务公开。 第一条战线是完成信息公开的立法。英国首相布莱尔把信息公开同民主国家中的人权相联系。1997 年 12 月 , 布 莱尔政府发表《你的知情权》白皮书。明确提出了制定《信息公开法》的目的 , “政府从一开始就没把信息自由法当 作一项孤立的立法 , 而是当作其全面宪法改革的一个部分 , 旨在提供一种新的统治方式 , 这种方式是透明的、负责 的、把选民当作公民而不是臣民的统治方式。”从理论上确定了信息公开和政务公开之间的联系 : 信息公开是手段 , 政务公开才是目的。1999 年 12 月 ,《信息公开法》公布。2000 年 11 月 30 日 ,《信息公开法》获得通过。2005 年 1 月 1 日 ,《信息公开法》正式生效。 第二条战线是电子政府的建设。电子政府建设在布莱尔政府的工作日程表上具有相当重要的地位。英国的电子政 府突破了纯粹的技术层面 , 不仅制定了提供公共服务全面战略 , 而且同政府改革相结合 , 成为推行政务公开的具体实 施途径。 英国的电子政府建设开始于梅杰政府期间作为讨论文件提出的绿皮书《政府指导 : 用电子方式提供政府服务的说 明书》。布莱尔政府接受了这份绿皮书的基本原则 , 并且在此基础上于 1999 年推出了《政府现代化》白皮书 , 正式把 电子政府建设同政府改革相结合 , 成为推进政务公开的具体实施途径。 2000 年 2 月 14 日 , 英国中央信息技术单位发表了名为《电子公民 , 电子商务 , 电子政府 : 信息时代公共服务的 战略框架》的咨询文件 , 更加明确了从社会整体角度运用电子技术完善公共服务的战略。 二、英国中央政府政务公开的主要内容和特点 英国中央政府政务公开的特点在于信息公开与政府改革紧密结合。从撒切尔、梅杰到布莱尔所信奉的不同执政 理念对于英国政务公开的具体推进都产生了不同影响。英国政府政务公开的实施最后落实在电子政府的建设上。因 此 , 我们可以把英国中央政府政务公开的进程归纳为“同政府改革紧密结合 , 受不同执政理念的强烈影响 , 以信息 公开为先导 , 以电子政府建设为具体途径的政务公开”。对于英国中央政府政务公开的主要内容 , 可以从两条线把 握 : 一是《信息公开法》; 二是电子政府建设。 (一) 《信息公开法》的基本内容 英国《信息公开法》规定 , 公共机关有义务向信息公开申请人提供信息。被申请提供信息的公共机关有义务以 书面形式告知申请人是否拥有被申请的信息 ; 如果拥有该信息 , 应当向信息申请人提供所申请的信息。公共机关拥 有的信息除了例外信息都应当公开。例外信息主要包括以下几种 : 可以通过其他方式获得的、将要公开的信息或者已经公开的信息。信息申请人由其他合理的方式获得该信息 ; 与国家安全有关的信息 : 损害国防的信息、损害国家关系的信息、损害英国内部关系的信息、损害经济利益的信 息、与公共机关实施的侦察和诉讼有关的信息、与法律实施有关的信息、法院档案、与审计职能有关的信息、与议 会的特权有关的信息、与政府政策的制定有关的信息、与对公共事务的有效管理有关的信息、与女王陛下、其他王 室成员及其家族的通信有关的信息、与健康、与安全有关的信息、与个人信息有关的信息、获得信息的基础以保密 为前提的信息、法律职业特权。 为了促进信息公开 ,《信息公开法》明确规定由国务大臣、上议院议长和信息专员对信息公开事项进行管理。 如果信息公开的申请被公共机关拒绝 , 申请人可以通过一定程序获得帮助。这些程序包括信息专员的帮助、信 息裁判所的帮助和法院的帮助。 英国经过长达 30 年的努力才使得《信息公开法》获得通过 , 在西方发达国家中 , 英国属于较晚实施《信息公 开法》的国家 , 只从这个角度看 , 英国显然是落后的。然而 , 与美国、加拿大等国单纯追求信息公开的历程不同 , 英国的信息公开与政府改革密切相结合的做法在电子政府的建设过程中得到了良好体现 , 从而使英国的政务公开在 其电子政府的建设过程中得到充分体现。 (二) 电子政府建设 英国电子政府建设开始于保守党执政时期的 1996 年。当时 , 保守党政府建立了一个部级部门 , 确保在统筹政 府各部门工作的前提下形成电子政府的战略观点。该部门的主要任务 : 第一 , 确认并推进涵盖各部门的信息技术重 大计划 , 确保这些计划的发展完全符合国家利益 ; 第二 , 扩大电子政府的民主标准 , 形成与公众的互动。同年 11
PA中国行政管理》研究纵览 月,保守党政府发布了一份名为《政府指导:用电子方式提供政府服务的说明书》的绿皮书,表明英国政府要在政 府各部门中广泛应用信息技术,将信息技术用于公共服务的提供,改善政府的公共服务,帮助人们更容易地获得政 府信息和政府的服务 绿皮书非常详尽地探讨了政府采用电子方式为公众提供服务的原则和方法。1997年新当选的工党对于绿皮书 阐述的电子政府基本原则和基本方法表现出浓厚兴趣,工党公共服务部长克拉克上台伊始就表示要继续推进绿皮书 提出的计划 999年发表的《政府现代化》白皮书不仅将信息技术整合到政府之中,并且用于公共服务的提供。《政府现代 化》白皮书是英国政府政务公开的里程碑,它在强调通过电子方式为公众提供良好服务的同时,注重与公众的互 动,全面推动了英国政府的政务公开化 英国政务公开给我们的几点启示 首先,应该把政务公开看作一个立体层面的概念,立体化地推进政务公开。如果说,在各国政府推进政务公开 的进程中,信息公开是其中最为重要的一个内容,那么,英国政府政务公开的一个显著特点则在于把信息公开同政 府改革密切结合,不仅强调信息公开,而且强调公众参与政府决策,形成互动。不仅推进信息公开立法,而且强调 以信息公开为契机,推进政府运作改革以及政府机构重组。这点非常值得我们借鉴和重视。综合我国学术界目前对 于政务公开的研究,一个比较明显的特征是把政务公开等同于信息公开。这种观点不能算错,但至少比较浅显。因 为按照这种观点,信息公开理所当然地成为政务公开的终点。如果用立体的观点看待政务公开,信息公开仅仅是其 中一个层面,尽管是最为重要、不可或缺的层面。因为,从立体角度看政务公开,信息公开仅仅是一种手段,并非 目的;信息公开仅仅是前提,并非终点。政务公开归根到底是政府运作方式的重大改革,其根本目的是通过信息公 开,使民众得以在最大程度上了解政府工作,参与政府决策,提高对政府的认同感和政府服务质量。 其次,纵观英国政务公开的三个阶段,可以清楚地看到,如何推进政务公开,用怎样的指导思想推进政务公 开,政务公开向怎样的方向发展都决定于执政党的执政理念。撒切尔政府以自由主义或新右翼思潮作为执政理念, 这种执政理念与政务公开很难相容,因此,英国的政务公开在撒切尔政府执政期间几乎没有进展,甚至刚冒头就被 效率”的浪潮淹没。梅杰政府的“公民宪章”运动对于撒切尔的执政理念是很明显的修正,因此,政务公开运动 正是在这个阶段取得实质性的启动。然而,梅杰政府毕竟属于右翼的保守党,在执政理念上难有根本性的突破。由 此可见,在中国推进政务公开,必须坚持以“三个代表”为指导思想,与建设和谐社会目标紧密相连。只有确实地 确立了这样的理念,政务公开才不会仅仅作为一种提高效率的技术手段,而是真正作为确立民主政治建设、确立公 众参与政府决策,建立真正属于广大人民的政府的系统工程 再次,英国政务公开的实践告诉我们,从政府的立场看政务公开,既可以得出积极的认识,也可以得出消极的 认识。所谓积极认识是指,政务公开是政府运作方式的根本改革,通过民众参与,必将大大促进政府良性运作,提 高政府效率。所谓消极认识是指,政务公开主要是对政府工作的监督,防止腐败。按照这样的标准来划分,我国目 前对于政务公开的认识基本都是消极的。如果抱有这种消极态度,当然不会对政务公开具有非常大的热情,甚至可 能阻碍政务公开的推进,使之名不副实。英国的政务公开在布莱尔政府期间的推进明显地强调和突出了它的积极层 面。中国作为社会主义国家,更有理由、同时也更有可能使民众真正参与政府的运作,而政务公开正是一个非常具 体、非常切实可行的途径。因此,我们必须改变对政务公开的消极认识,务必使各级政府认识到,政务公开的根本 目的并不仅仅是为了监督政府,而是为了帮助政府更好地完成自己的使命。如果我们能够通过政务公开的手段使得 广大民众更加认可我们的政府,中国共产党的执政地位将更加巩固,政府的运作也必将更有效率 最后,英国的政务公开推进和电子政府的建设结合得非常紧密,这是英国政府的一大创举和一大特色,但这并不 是政务公开的必然模式。我们应该结合中国的实际情况进行借鉴。此外,英国政府政务公开对于反腐败的效果本报告 没有涉及。行 [作者单位]上海大学国际工商与管理学院公共管理系,上海210800 [责任编辑]易涵 2006年1期总第247期 c1994-2010chinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nn.cnki.ner
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 研究纵览 94 2006 年 1 期 总第 247 期 月 , 保守党政府发布了一份名为《政府指导 : 用电子方式提供政府服务的说明书》的绿皮书 , 表明英国政府要在政 府各部门中广泛应用信息技术 , 将信息技术用于公共服务的提供 , 改善政府的公共服务 , 帮助人们更容易地获得政 府信息和政府的服务。 绿皮书非常详尽地探讨了政府采用电子方式为公众提供服务的原则和方法。1997 年新当选的工党对于绿皮书 阐述的电子政府基本原则和基本方法表现出浓厚兴趣 , 工党公共服务部长克拉克上台伊始就表示要继续推进绿皮书 提出的计划。 1999 年发表的《政府现代化》白皮书不仅将信息技术整合到政府之中 , 并且用于公共服务的提供。《政府现代 化》白皮书是英国政府政务公开的里程碑 , 它在强调通过电子方式为公众提供良好服务的同时 , 注重与公众的互 动 , 全面推动了英国政府的政务公开化。 三、英国政务公开给我们的几点启示 首先 , 应该把政务公开看作一个立体层面的概念 , 立体化地推进政务公开。如果说 , 在各国政府推进政务公开 的进程中 , 信息公开是其中最为重要的一个内容 , 那么 , 英国政府政务公开的一个显著特点则在于把信息公开同政 府改革密切结合 , 不仅强调信息公开 , 而且强调公众参与政府决策 , 形成互动。不仅推进信息公开立法 , 而且强调 以信息公开为契机 , 推进政府运作改革以及政府机构重组。这点非常值得我们借鉴和重视。综合我国学术界目前对 于政务公开的研究 , 一个比较明显的特征是把政务公开等同于信息公开。这种观点不能算错 , 但至少比较浅显。因 为按照这种观点 , 信息公开理所当然地成为政务公开的终点。如果用立体的观点看待政务公开 , 信息公开仅仅是其 中一个层面 , 尽管是最为重要、不可或缺的层面。因为 , 从立体角度看政务公开 , 信息公开仅仅是一种手段 , 并非 目的 ; 信息公开仅仅是前提 , 并非终点。政务公开归根到底是政府运作方式的重大改革 , 其根本目的是通过信息公 开 , 使民众得以在最大程度上了解政府工作 , 参与政府决策 , 提高对政府的认同感和政府服务质量。 其次 , 纵观英国政务公开的三个阶段 , 可以清楚地看到 , 如何推进政务公开 , 用怎样的指导思想推进政务公 开 , 政务公开向怎样的方向发展都决定于执政党的执政理念。撒切尔政府以自由主义或新右翼思潮作为执政理念 , 这种执政理念与政务公开很难相容 , 因此 , 英国的政务公开在撒切尔政府执政期间几乎没有进展 , 甚至刚冒头就被 “效率”的浪潮淹没。梅杰政府的“公民宪章”运动对于撒切尔的执政理念是很明显的修正 , 因此 , 政务公开运动 正是在这个阶段取得实质性的启动。然而 , 梅杰政府毕竟属于右翼的保守党 , 在执政理念上难有根本性的突破。由 此可见 , 在中国推进政务公开 , 必须坚持以“三个代表”为指导思想 , 与建设和谐社会目标紧密相连。只有确实地 确立了这样的理念 , 政务公开才不会仅仅作为一种提高效率的技术手段 , 而是真正作为确立民主政治建设、确立公 众参与政府决策 , 建立真正属于广大人民的政府的系统工程。 再次 , 英国政务公开的实践告诉我们 , 从政府的立场看政务公开 , 既可以得出积极的认识 , 也可以得出消极的 认识。所谓积极认识是指 , 政务公开是政府运作方式的根本改革 , 通过民众参与 , 必将大大促进政府良性运作 , 提 高政府效率。所谓消极认识是指 , 政务公开主要是对政府工作的监督 , 防止腐败。按照这样的标准来划分 , 我国目 前对于政务公开的认识基本都是消极的。如果抱有这种消极态度 , 当然不会对政务公开具有非常大的热情 , 甚至可 能阻碍政务公开的推进 , 使之名不副实。英国的政务公开在布莱尔政府期间的推进明显地强调和突出了它的积极层 面。中国作为社会主义国家 , 更有理由、同时也更有可能使民众真正参与政府的运作 , 而政务公开正是一个非常具 体、非常切实可行的途径。因此 , 我们必须改变对政务公开的消极认识 , 务必使各级政府认识到 , 政务公开的根本 目的并不仅仅是为了监督政府 , 而是为了帮助政府更好地完成自己的使命。如果我们能够通过政务公开的手段使得 广大民众更加认可我们的政府 , 中国共产党的执政地位将更加巩固 , 政府的运作也必将更有效率。 最后 , 英国的政务公开推进和电子政府的建设结合得非常紧密 , 这是英国政府的一大创举和一大特色 , 但这并不 是政务公开的必然模式。我们应该结合中国的实际情况进行借鉴。此外 , 英国政府政务公开对于反腐败的效果本报告 没有涉及。 行 [作者单位]上海大学国际工商与管理学院公共管理系 ,上海 210800 [责任编辑]易 涵
