经济社会体制比较奴月刊) 美国联邦政府政务公开制度的实践及启示 万鹏飞饶诗韵 内容提要:美国联邦政府的政务公开制度包括两大方面:政府信息的公开和政府会议的公开。规 范前者的法律是看息自由法》和隐私法》,规范后者的法律是阳光下的政府法》和联邦咨询委员会 法》。两者都与政务公开和公民的知情权有关。本文通过对四部法案背景、主要规定的介绍,揭示了美国 政务公开制度的核心内容,同时考察了政务公开法案实施的现状。最后,本文还结合中国实际,论述了我 们可以借鉴的方面 关键词:美国联邦政务公开制度政务信息公开制度政府会议公开制度 保障公民的知情权是建立民有、民享、民治政府的重要前提。政务公开制度则是要落实公 民的知情权。在美国,关于公民知情权的理念和政务公开的论述可追溯到美国建国之前一些州 宪法的实践、华盛顿及同时期一些政治理论家的论述。美国联邦宪法并没有关于公民获取联邦 政府信息的权利和程序的规定。宪法的第一条修正案只是禁止国会制定削减人民言论和出版 自由的法律。直到1960年代和1970年代,联邦层面的公民知情权和政务公开才有了实质性的 制度框架。1966年颁布的信息自由法》和1974年制定的隐私法》构成了政务信息公开的基 本框架:而1972年通过的联邦咨询委员会法》和1976年的阳光下的政府法》则构成了政府 会议向公众开放的基本架构。本文将首先介绍美国联邦政府信息公开制度,然后介绍其会议公 开制度,最后是几点评论及其借鉴。 政务信息公开制度 ()信息自由法 1966年信息自由法》颁布之前,美国公民获取联邦政府的政务信息是被动的、有限的。尽 管美国独立战争前后的理论家和华盛顿就有关于公民知情权的论述,部分州也有一些相关的 规定,但公民知情权的落实总体而言还是很有限。社会尚未形成对联邦政府政务公开的客观要 求。到一战前,美国联邦政府的政务公开主要由1789年通过的管家法》所规定。该法律授权联 作者简介:万鹏飞,北京大学政府管理学院副教授。饶诗韵,北京大学政府管理学院 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" 经济社会体制比较（双月刊） 作者简介：万鹏飞，北京大学政府管理学院副教授。饶诗韵，北京大学政府管理学院。 内容提要：美国联邦政府的政务公开制度包括两大方面：政府信息的公开和政府会议的公开。规 范前者的法律是 《信息自由法》和 《隐私法》，规范后者的法律是 《阳光下的政府法》和 《联邦咨询委员会 法》。两者都与政务公开和公民的知情权有关。本文通过对四部法案背景、主要规定的介绍，揭示了美国 政务公开制度的核心内容，同时考察了政务公开法案实施的现状。最后，本文还结合中国实际，论述了我 们可以借鉴的方面。 关键词：美国联邦政务公开制度 政务信息公开制度 政府会议公开制度 保障公民的知情权是建立民有、民享、民治政府的重要前提。政务公开制度则是要落实公 民的知情权。在美国，关于公民知情权的理念和政务公开的论述可追溯到美国建国之前一些州 宪法的实践、华盛顿及同时期一些政治理论家的论述。美国联邦宪法并没有关于公民获取联邦 政府信息的权利和程序的规定。宪法的第一条修正案只是禁止国会制定削减人民言论和出版 自由的法律。直到 "#$% 年代和 "#&% 年代，联邦层面的公民知情权和政务公开才有了实质性的 制度框架。"#$$ 年颁布的《信息自由法》和 "#&’ 年制定的《隐私法》构成了政务信息公开的基 本框架；而 "#&( 年通过的《联邦咨询委员会法》和 "#&$ 年的《阳光下的政府法》则构成了政府 会议向公众开放的基本架构。本文将首先介绍美国联邦政府信息公开制度，然后介绍其会议公 开制度，最后是几点评论及其借鉴。 一、政务信息公开制度 （一）信息自由法 "#$$ 年《信息自由法》颁布之前，美国公民获取联邦政府的政务信息是被动的、有限的。尽 管美国独立战争前后的理论家和华盛顿就有关于公民知情权的论述，部分州也有一些相关的 规定，但公民知情权的落实总体而言还是很有限。社会尚未形成对联邦政府政务公开的客观要 求。到一战前，美国联邦政府的政务公开主要由 "&!# 年通过的《管家法》所规定。该法律授权联 万鹏飞 饶诗韵 美国联邦政府政务公开制度的实践及启示
2006年第2期总第124期 邦各部门行政长官管制其部门的文件的编排、保存和散发。然而,该法律与其说是政务公开法 律,毋宁说是政务保密法,因为解释权在各行政部门。 上述情形一直持续到20世纪初。随着现代行政国家的兴起和联邦政府职能的扩大,联邦 政府尤其是联邦行政部门越来越多地介入到普通美国民众的生活中。罗斯福新政、二战的爆发 和美国的参战客观上要求联邦政府扮演更重要的角色。为应对新闻界的要求,国会于1946年 通过了行政程序法的第三部分,要求联邦行政机构必须让公众能获取其行政资料。但是,该 法律也存在一些严重缺陷,如标准不清、限制颇多、执行无法律保障等。结果,联邦行政机构运 用此法律和外交国防借口来抵制政府信息的公开成了常态红 alstuk,1999 从1950年代中期开始,美国出现了一股政务公开的运动。运动的发起者为报界律师哈罗 德·卡罗斯和国会众议员约翰·摩斯。他们联合赢得了报业界、专业新闻记者、政府改革团体 和组织如美国公民自由联盟、美国律师协会和一些学术团体的支持。摩斯在国会主持成立了 个政府信息特别委员会,从1955年开始,先后就政府信息公开问题展开一系列听证,到1965 年3月,该委员会共举行了26次的系列听证。经过10年的漫漫长路,1966年6月20日,众议 院一致通过信息自由法》。尽管该法还有很多不完善之处,但它在美国政务公开史上具有里程 碑式的意义,是公民知情权从理念变成现实的一个重要标志 当然,法律的制定和法律的实施是两回事。在信息自由法》颁布的最初几年,其执行情况 并不顺利。许多机构把这项法律视为麻烦,尽量予以回避。它们利用法律中不明确之处、提高查 询费用、拖延时间等手段等抵制信息公开。针对这些问题,国会与1974年、1976年两次修改 1986年和1996年又相继做出修改,目前的法律名称已改为电子信息自由法》2 1.谁可以运用信息自由法》 根据信息自由法》,任何人都有权要求获取涉及任何联邦政府主体的现存却尚未发行的 行政记录。这意味着所有的美国公民或外籍居民都以运用该法律。向政府提出信息要求的也可 以是公司法人或其他组织如公共利益集团、新闻机构。某些类别的要求提出者如新闻记者,法 律可能会给予特别的考虑,如费用问题,反馈时间的快慢程度。如果不是新闻记者,新闻界成员 所享受的权利与其他人相同 2.政府的哪些信息应该公开 根据信息自由法》,除法律明确规定免于公开的事项外,所有联邦政府机构的记录,包括 书面版和电子版,都应该公开。具体来说,政府应该公开的信息大致可分为三大类:首先是具有 普遍指导意义的规范性信息。具体包括:红)该机构的总部及其在各地的工作部门:公民获取情 况和决定提出呈文请求的固定地点、申请程序和受理人员:)各部门召开会议、决定问题的 般程序和方法:)申请的规则、通用的表格、索取表格的地点,对各种资料包括文书、报告等 的说明:斗)法律授权采用的具有普遍适用性的实质性规则、一般政策的阐述、或行政机构作出 的、具有普遍适用性的解释:5)对上述各项的修正和废除。这类信息必须刊载在联邦登记》。 其次,不要求在联邦登记》上公布,但必须以其他方式主动公开的信息。这类信息包括 )具有法律效力,但不被普遍适用的文件;Ω)对于先例政策的说明和解释:9)对公民具有影 ①请参看 Administrative Procedure Ac,1946, June 11 ②除非附加说明,下面内容系作者根据最新的电子信息自由法》 The Freedom of Information Act5U.S.C.552.As mended By Public Law No.104-231,110Sat.3048)概括而成 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" "##$ 年第 " 期总第 %"& 期 邦各部门行政长官管制其部门的文件的编排、保存和散发。然而，该法律与其说是政务公开法 律，毋宁说是政务保密法，因为解释权在各行政部门。 上述情形一直持续到 "# 世纪初。随着现代行政国家的兴起和联邦政府职能的扩大，联邦 政府尤其是联邦行政部门越来越多地介入到普通美国民众的生活中。罗斯福新政、二战的爆发 和美国的参战客观上要求联邦政府扮演更重要的角色。为应对新闻界的要求，国会于 %’&$ 年 通过了行政程序法的第三部分，要求联邦行政机构必须让公众能获取其行政资料!。但是，该 法律也存在一些严重缺陷，如标准不清、限制颇多、执行无法律保障等。结果，联邦行政机构运 用此法律和外交国防借口来抵制政府信息的公开成了常态（()*+,-.，%’’’）。 从 %’/# 年代中期开始，美国出现了一股政务公开的运动。运动的发起者为报界律师哈罗 德·卡罗斯和国会众议员约翰·摩斯。他们联合赢得了报业界、专业新闻记者、政府改革团体 和组织如美国公民自由联盟、美国律师协会和一些学术团体的支持。摩斯在国会主持成立了一 个政府信息特别委员会，从 %’// 年开始，先后就政府信息公开问题展开一系列听证，到 %’$/ 年 0 月，该委员会共举行了 "$ 次的系列听证。经过 %# 年的漫漫长路，%’$$ 年 $ 月 "# 日，众议 院一致通过《信息自由法》。尽管该法还有很多不完善之处，但它在美国政务公开史上具有里程 碑式的意义，是公民知情权从理念变成现实的一个重要标志。 当然，法律的制定和法律的实施是两回事。在《信息自由法》颁布的最初几年，其执行情况 并不顺利。许多机构把这项法律视为麻烦，尽量予以回避。它们利用法律中不明确之处、提高查 询费用、拖延时间等手段等抵制信息公开。针对这些问题，国会与 %’1& 年、%’1$ 年两次修改； %’!$ 年和 %’’$ 年又相继做出修改，目前的法律名称已改为《电子信息自由法》"。 %2 谁可以运用《信息自由法》 根据 《信息自由法》，任何人都有权要求获取涉及任何联邦政府主体的现存却尚未发行的 行政记录。这意味着所有的美国公民或外籍居民都以运用该法律。向政府提出信息要求的也可 以是公司法人或其他组织如公共利益集团、新闻机构。某些类别的要求提出者如新闻记者，法 律可能会给予特别的考虑，如费用问题，反馈时间的快慢程度。如果不是新闻记者，新闻界成员 所享受的权利与其他人相同。 "2 政府的哪些信息应该公开 根据 《信息自由法》，除法律明确规定免于公开的事项外，所有联邦政府机构的记录，包括 书面版和电子版，都应该公开。具体来说，政府应该公开的信息大致可分为三大类：首先是具有 普遍指导意义的规范性信息。具体包括：（%）该机构的总部及其在各地的工作部门；公民获取情 况和决定提出呈文请求的固定地点、申请程序和受理人员；（"）各部门召开会议、决定问题的一 般程序和方法；（0）申请的规则、通用的表格、索取表格的地点，对各种资料包括文书、报告等 的说明；（&）法律授权采用的具有普遍适用性的实质性规则、一般政策的阐述、或行政机构作出 的、具有普遍适用性的解释；（/）对上述各项的修正和废除。这类信息必须刊载在《联邦登记》。 其次，不要求在《联邦登记》上公布，但必须以其他方式主动公开的信息。这类信息包括： （%）具有法律效力，但不被普遍适用的文件；（"）对于先例政策的说明和解释；（0）对公民具有影 !请参看 345676+,8),69: ;8-7: %% 。 "除非附加说明，下面内容系作者根据最新的 《电子信息自由法》（?@: A8::4<5 <B C7B<85),6<7 3=, / D2 E2 F2 G //"H 3+ 35:74:4 IJ ;-K*6= L)M N<2 %#&—"0%H %%# E,),2 0#&!）概括而成
经济社会体制比较奴月刊) 响力的官员手册和指示:4)合议制行政机构进行政策商议后所达成结果的记录。这类信息可 通过政府的档案馆、文稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报科、科研所等加以公布。对 这类信息,行政机构必须提供索引,方便公民进行查询和复制。 最后一种,即那些不登记,又不主动公开的信息。对这类信息,公民可以提出公开的申请要 求相应机构予以公开。这是政务记录公开中运用最多的一种方式。 3.哪些信息可以豁免公开 并不是所有的信息都有公开的必要,信息自由法》出于确保特殊信息隐秘性的需要,明确 规定了九项可豁免公开的情况。这九项可豁免公开的政务信息是 (1)根据总统行政命令中规定的准则,明确核准为出于国防或外交利益必须保守的秘密, 并且在实际上已正确地按照总统的此项行政命令纳入保密范围的 (2)完全属于行政机构内部的人事规则和惯例的 (3)法律明确准许免予公布的 (4)商业机密以及从第三方获得的、特许的商业或金融保密信息 (5)除了与该机构进行诉讼的机构之外,其他当事人依照法律不能利用的机构之间或机构 内部的备忘录或文件 (6)如果透露会构成明显地对属于个人隐私的医疗档案或类似的材料的不正当侵害 (7)为执法而搜集的调査记录,且如果透露会发生以下情况:①干扰执法程序:②剥夺一个 人受公平审判或者公正裁决的权利:③构成对个人隐私权的不正当侵犯:④在刑事执法机构刑 事调査过程中搜集情况的记录,或者在一个机构进行合法的关于国家安全情报的调査中,透露 由秘密来源提供的秘密信息:⑤透露调查的技术和程序或者来源:⑥危害执法人员的生命或者 身体安全 (8)金融管理部门为控制或监督金融机构的行政机关而准备的检査报告、工作报告或情况 报告中的信息 (9)关于油井的,包括地图在内的地理学和地球物理学的信息和资料 值得注意的是,这些豁免公开的信息还受到可分割性”原则的约束,豁免公开决不意味着 对含有豁免事项的信息一律不予公布:凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密 性信息,都应毫无保留地予以提供。 4.信息自由法》涵盖哪些机构 信息自由法》不适用于:(1)州和地方政府的记录信息:(2)国会、法院和公民个人的活动 记录:(3)总统贴身工作人员、顾问和其他只行使咨询职能的一些行政机构,如经济顾问理事 会、国家安全理事会:(4)副总统办公室:(5)国土安全部。除此之外,该法律适用于86个联邦机 构,包括14个内阁部(如国防部、国务院、财政部、内务部、司法部——包括联邦调查局和监狱 局等)、各委、署、独立的规制委员会或机构、政府控制的公司,如内阁办公室、总统行政办公室 管理和预算办公室、联邦商业委员会、联邦通讯委员会、消费者产品安全委员会、联邦邮政服务 总署、联邦法律服务公司等①。 5.如何要求获取政府信息 ①这里参阅了美国联邦司法部网站的文章 OIP Gives FOIA Implementation Advice to Other Nations”,反映了9·11”后 些新的发展,如扩大了不适用信息自由法》的机构,htg://ww. usdoj,gov/foia 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" 经济社会体制比较（双月刊） 响力的官员手册和指示；（#）合议制行政机构进行政策商议后所达成结果的记录。这类信息可 通过政府的档案馆、文稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报科、科研所等加以公布。对 这类信息，行政机构必须提供索引，方便公民进行查询和复制。 最后一种，即那些不登记，又不主动公开的信息。对这类信息，公民可以提出公开的申请要 求相应机构予以公开。这是政务记录公开中运用最多的一种方式。 "$ 哪些信息可以豁免公开 并不是所有的信息都有公开的必要，《信息自由法》出于确保特殊信息隐秘性的需要，明确 规定了九项可豁免公开的情况。这九项可豁免公开的政务信息是： %& ’ 根据总统行政命令中规定的准则，明确核准为出于国防或外交利益必须保守的秘密， 并且在实际上已正确地按照总统的此项行政命令纳入保密范围的； %( ’完全属于行政机构内部的人事规则和惯例的； %" ’法律明确准许免予公布的； %# ’商业机密以及从第三方获得的、特许的商业或金融保密信息； %) ’除了与该机构进行诉讼的机构之外，其他当事人依照法律不能利用的机构之间或机构 内部的备忘录或文件； %* ’如果透露会构成明显地对属于个人隐私的医疗档案或类似的材料的不正当侵害； %+ ’为执法而搜集的调查记录，且如果透露会发生以下情况：!干扰执法程序；"剥夺一个 人受公平审判或者公正裁决的权利；#构成对个人隐私权的不正当侵犯；$在刑事执法机构刑 事调查过程中搜集情况的记录，或者在一个机构进行合法的关于国家安全情报的调查中，透露 由秘密来源提供的秘密信息；%透露调查的技术和程序或者来源；&危害执法人员的生命或者 身体安全； %! ’金融管理部门为控制或监督金融机构的行政机关而准备的检查报告、工作报告或情况 报告中的信息； %, ’关于油井的，包括地图在内的地理学和地球物理学的信息和资料。 值得注意的是，这些豁免公开的信息还受到“可分割性”原则的约束，豁免公开决不意味着 对含有豁免事项的信息一律不予公布：凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密 性信息，都应毫无保留地予以提供。 #$ 《信息自由法》涵盖哪些机构 《信息自由法》不适用于：%& ’ 州和地方政府的记录信息；%( ’ 国会、法院和公民个人的活动 记录；%" ’ 总统贴身工作人员、顾问和其他只行使咨询职能的一些行政机构，如经济顾问理事 会、国家安全理事会；%#’副总统办公室；%) ’国土安全部。除此之外，该法律适用于 !* 个联邦机 构，包括 &# 个内阁部 %如国防部、国务院、财政部、内务部、司法部———包括联邦调查局和监狱 局等’、各委、署、独立的规制委员会或机构、政府控制的公司，如内阁办公室、总统行政办公室、 管理和预算办公室、联邦商业委员会、联邦通讯委员会、消费者产品安全委员会、联邦邮政服务 总署、联邦法律服务公司等!。 )$ 如何要求获取政府信息 !这里参阅了美国联邦司法部网站的文章“-./ 01234 5-.6 .789373:;21?3 ;= -;@3A B=G$ H=2 D I=1<$
842004第2期总第124期 想要获取政府信息者可以通过电话提出非正式请求,但通常情况下各机构会要求请求者 以书面形式提出,绝大多数机构接受传真请求文件 信息自由法》赋予司法部长负责推进该法在整个联邦行政系统的统一实施,自1981年 这项职责改由司法部下属的信息自由和隐私法》办公室承担。司法部和其他联邦政府机构都 制定了本部门的实施细则。1996年电子信息自由法》颁布后,许多联邦机构已将信息自由 法》要求的公开信息刊登在其网站上,因此,当请求者向相关机构提出信息请求时,应该先到其 网站查证一下。 6.信息自由法》请求费如何计算与支付 信息自由法》的实施需要付出成本。对此,该法规定,各机构应制定由联邦预算与管理办 公室主任颁布的费用实施细则。费用的收取应分类考虑,合理确定。自1986年以来,费用根据 三大类别来决定:商业用途的请求收取三种费用,即查找费、复制费、评审费:教育或非商业机 构的、出于学术和研究需要的请求、新闻媒体代表的请求,只收取复制费:其他不在上述两项之 列的请求,收取查找费和复制费。 如果信息公开的请求者能表明其请求主要不是出于其商业利益而是出于公益,该信息的 公开有可能会大大增强公众对政府活动或运营的理解,政府机构就应免费或以低于一般的收 费向该请求者提供其所需的政府信息 7.在何种情形下诉诸司法手段保障信息自由法》赋予的权利 对于行政机构应予公开而没有公开的信息,以及在没有可信服理由下拒绝公民的请求而 不公开的信息,公民有权向联邦的地方法院提起诉讼。适用的范围包括:4)必须在联邦登记》 上公布而没有公布信息的情况:)不在联邦登记》公布范围之内,政府机构必须以其他方式 公布信息而没有公布的情况:)上述两种情况以外,行政机构根据公民的请求必须公开信息 而没有公开的情况。 其中最典型也是数量最多的诉讼发生在第三种情况,争论的焦点通常是该信息是否属于 豁免公开的事项。在此种诉讼发生的情况下,法院应对被诉机构的文件记录进行考察,决定这 些文件记录中的全体或部分是否在豁免公开之列。如果政府败诉,法官会命令被诉机构向请求 者提供相关信息,责成该机构承担一切诉讼费用,并提出对不当抵制信息公开的官员的推荐处 理意见 )隐私法 1974年通过的隐私法》可以说是对信息自由法》的一个补充。信息自由法》颁布以后, 公民对行政机构长期形成的掩饰政务信息却同时威胁个人隐私的官僚作风日益关注,他们的 反馈与回应也促成了隐私法》的出台,并迫使联邦政府在同年修正了信息自由法》 David 1979) 隐私法》适用于所有美国公民以及在美国依法享有永久居留权的外国公民。其中规定,公 民有权获取经由大部分联邦行政机构除国会、隶属于国会的机关和法院、州和地方政府的行 政机关以外)控制的涉及到公民姓名或其他标识或根据这些标识此如相片、指纹、各类证件号 码等)记载的相关信息。行政记录中记载的私人信息必须准确、完整并得到及时的更新:个体可 以随时对相关信息的准确度实行检验虹 arold,1997)。而行政机关在尚未取得公民的书面许可 以前,不得公开此类记录。但和信息自由法》类似,隐私法》中也规定了12种特殊情况可享受 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" #$$% 年第 # 期总第 &#" 期 想要获取政府信息者可以通过电话提出非正式请求，但通常情况下各机构会要求请求者 以书面形式提出，绝大多数机构接受传真请求文件。 《信息自由法》赋予司法部长负责推进该法在整个联邦行政系统的统一实施，自 &’!& 年， 这项职责改由司法部下属的信息自由和《隐私法》办公室承担。司法部和其他联邦政府机构都 制定了本部门的实施细则。&’’% 年 《电子信息自由法》颁布后，许多联邦机构已将 《信息自由 法》要求的公开信息刊登在其网站上，因此，当请求者向相关机构提出信息请求时，应该先到其 网站查证一下。 %( 《信息自由法》请求费如何计算与支付 《信息自由法》的实施需要付出成本。对此，该法规定，各机构应制定由联邦预算与管理办 公室主任颁布的费用实施细则。费用的收取应分类考虑，合理确定。自 &’!% 年以来，费用根据 三大类别来决定：商业用途的请求收取三种费用，即查找费、复制费、评审费；教育或非商业机 构的、出于学术和研究需要的请求、新闻媒体代表的请求，只收取复制费；其他不在上述两项之 列的请求，收取查找费和复制费。 如果信息公开的请求者能表明其请求主要不是出于其商业利益而是出于公益，该信息的 公开有可能会大大增强公众对政府活动或运营的理解，政府机构就应免费或以低于一般的收 费向该请求者提供其所需的政府信息。 )( 在何种情形下诉诸司法手段保障《信息自由法》赋予的权利 对于行政机构应予公开而没有公开的信息，以及在没有可信服理由下拒绝公民的请求而 不公开的信息，公民有权向联邦的地方法院提起诉讼。适用的范围包括：（&）必须在《联邦登记》 上公布而没有公布信息的情况；（#）不在《联邦登记》公布范围之内，政府机构必须以其他方式 公布信息而没有公布的情况；（*）上述两种情况以外，行政机构根据公民的请求必须公开信息 而没有公开的情况。 其中最典型也是数量最多的诉讼发生在第三种情况，争论的焦点通常是该信息是否属于 豁免公开的事项。在此种诉讼发生的情况下，法院应对被诉机构的文件记录进行考察，决定这 些文件记录中的全体或部分是否在豁免公开之列。如果政府败诉，法官会命令被诉机构向请求 者提供相关信息，责成该机构承担一切诉讼费用，并提出对不当抵制信息公开的官员的推荐处 理意见。 （二）隐私法 &’)" 年通过的《隐私法》可以说是对《信息自由法》的一个补充。《信息自由法》颁布以后， 公民对行政机构长期形成的掩饰政务信息却同时威胁个人隐私的官僚作风日益关注，他们的 反馈与回应也促成了 《隐私法》的出台，并迫使联邦政府在同年修正了 《信息自由法》（+,-./， &’)’）。 《隐私法》适用于所有美国公民以及在美国依法享有永久居留权的外国公民。其中规定，公 民有权获取经由大部分联邦行政机构 （除国会、隶属于国会的机关和法院、州和地方政府的行 政机关以外）控制的涉及到公民姓名或其他标识或根据这些标识（比如相片、指纹、各类证件号 码等）记载的相关信息。行政记录中记载的私人信息必须准确、完整并得到及时的更新；个体可 以随时对相关信息的准确度实行检验（0,123/，&’’)）。而行政机关在尚未取得公民的书面许可 以前，不得公开此类记录。但和《信息自由法》类似，《隐私法》中也规定了 &# 种特殊情况可享受
经济社会体制比较奴月刊) 上述豁免,即无需经过本人同意即可对外公开。这12种情况是 1.为执行公务使用个人记录,但只限于机构内部 2.遵循信息自由法》的规定公开个人记录: 3.记录的使用目的与其制作目的相容、没有冲突,这被称为常规使用” 4.向人口普查局提供个人记录 5.以不能识别出特定个人的形式,向其他机构提供个人记录以供统计研究之用 6.向国家档案局提供具有历史价值或其他特别意义的值得长期保存的个人记录 7.出于执法要求向其他机构提供个人记录 8.在紧急情况下,为了某人的健康、安全而使用个人记录 9.向国会及其委员会提供个人记录 10.向总审计长及其代表提供执行公务所需的个人记录 11.根据法院的传令提供个人记录 12.向消费者资产信用调査机构提供的、作为其他行政机构发放贷款、收取债务参考之用 的个人记录。 另外,为了防止行政机构隐瞒所持有的私人信息,每一个联邦行政机构都被要求在联邦登 记上出版对持有个人信息的行政机构的系统介绍。而在进行介绍时,有九项内容是规定必须予 以公开的 1.个人信息记录系统的名称与地方 2.个人信息记录系统中包括哪一类人的记录 3.个人信息记录系统收集了哪一类信息 4.这些个人信息记录一般用作何用,包括使用目的和使用者类型 5.行政机构以何种方式保存个人信息记录 6.个人信息记录系统的负责人 7.当公民查询个人记录系统中是否包括自己记录时,行政机构的具体答复程序 8.当公民查询如何获取自己记录,如何质疑该记录时,行政机关作出答复的程序 9.个人信息记录系统中的范畴分类①。 ∈)信息自由法》与隐私法》的关系 信息自由法》与隐私法》的并存实质上反映了联邦政府这样一种意愿—他们企图在保 护个人隐私权和保留公民获取政务信息权上达到某种适当的平衡,并免除那些由于公开会对 个人利益造成损害的文件的获取。虽然公共利益与私人利益间难免会出现矛盾,但两个法案在 内容和目的上并没有冲突,而是相辅相成、互相包容:而也正是这两项法案,联邦政府被赋予了 无法逃避的公开政策制定信息的义务 David,1979)。 另外,信息自由法》与隐私法》都是从行政程序的角度对公民知情权加以规定,它们并没 有给予公民完全的权利去审阅政府的记录,而是有一个从提交申请到收到回复这样一个双向 反馈的过程。如果所请求的记录不被允许公开,申请人有权获知被拒的理由,公民也有权不服 从于行政机构的解释而向法院提出上诉,把争端交由独立的司法部门处理 当然,信息自由法》与隐私法》之间还是存在一定区别。比如,在适用范围和侧重点上两 ①内容总结自 The Privacy Act5U.S.C.552a,1974 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" 经济社会体制比较（双月刊） 上述豁免，即无需经过本人同意即可对外公开。这 #$ 种情况是： #% 为执行公务使用个人记录，但只限于机构内部； $% 遵循《信息自由法》的规定公开个人记录； &% 记录的使用目的与其制作目的相容、没有冲突，这被称为“常规使用”； ’% 向人口普查局提供个人记录； "% 以不能识别出特定个人的形式，向其他机构提供个人记录以供统计研究之用； (% 向国家档案局提供具有历史价值或其他特别意义的值得长期保存的个人记录； )% 出于执法要求向其他机构提供个人记录； !% 在紧急情况下，为了某人的健康、安全而使用个人记录； *% 向国会及其委员会提供个人记录； #+% 向总审计长及其代表提供执行公务所需的个人记录； ##% 根据法院的传令提供个人记录； #$% 向消费者资产信用调查机构提供的、作为其他行政机构发放贷款、收取债务参考之用 的个人记录。 另外，为了防止行政机构隐瞒所持有的私人信息，每一个联邦行政机构都被要求在联邦登 记上出版对持有个人信息的行政机构的系统介绍。而在进行介绍时，有九项内容是规定必须予 以公开的： #% 个人信息记录系统的名称与地方； $% 个人信息记录系统中包括哪一类人的记录； &% 个人信息记录系统收集了哪一类信息； ’% 这些个人信息记录一般用作何用，包括使用目的和使用者类型； "% 行政机构以何种方式保存个人信息记录； (% 个人信息记录系统的负责人； )% 当公民查询个人记录系统中是否包括自己记录时，行政机构的具体答复程序； !% 当公民查询如何获取自己记录，如何质疑该记录时，行政机关作出答复的程序； *% 个人信息记录系统中的范畴分类!。 （三）《信息自由法》与《隐私法》的关系 《信息自由法》与《隐私法》的并存实质上反映了联邦政府这样一种意愿———他们企图在保 护个人隐私权和保留公民获取政务信息权上达到某种适当的平衡，并免除那些由于公开会对 个人利益造成损害的文件的获取。虽然公共利益与私人利益间难免会出现矛盾，但两个法案在 内容和目的上并没有冲突，而是相辅相成、互相包容；而也正是这两项法案，联邦政府被赋予了 无法逃避的公开政策制定信息的义务（,-./0，#*)*）。 另外，《信息自由法》与《隐私法》都是从行政程序的角度对公民知情权加以规定，它们并没 有给予公民完全的权利去审阅政府的记录，而是有一个从提交申请到收到回复这样一个双向 反馈的过程。如果所请求的记录不被允许公开，申请人有权获知被拒的理由，公民也有权不服 从于行政机构的解释而向法院提出上诉，把争端交由独立的司法部门处理。 当然，《信息自由法》与《隐私法》之间还是存在一定区别。比如，在适用范围和侧重点上两 !内容总结自 123 45/.-67 869 ":% ;% <% ""$-= #*)’
2006年第2期总第124期 者的独立性。信息自由法》适用于全部政府记录,而隐私法》只适用于个人记录:信息自由 法》着重维护公众的知情权:隐私法》则着重保护公民的个人隐私权 二、政府会议公开制度 ()联邦咨询委员会法 联邦咨询委员会法》制定于1972年并于1973年1月5日正式生效。其立法背景既有体 制内的也有体制外的。主要原因源于一些国会议员和公众对当时联邦政府行政部门所属机构 急剧膨胀的关注。在1960、1970年代,大约有5000个左右的联邦咨询委员会,而且许多委员会 是秘密运行:目前,仍有1000个左右。这些秘密运行的机构的权力和影响力越来越越大,它们 与立法、行政、司法、独立的规制机构一道,被称为政府的第五手臂,国会认为亟需对此加以规 范。否则,它们就会危害到美国的宪政制度 Steinbrook,2004)。 联邦咨询委员会法》首先对咨询委员会这一行政主体做出了详细的定义。咨询委员会并 不是泛指所有的联邦行政机构,而是那些出于为总统或联邦政府部门、官员征集意见和建议的 需要,根据联邦法律或政府部门重组计划,由总统或一个至多个联邦机构建立、并处于他们管 理之下的任何管理委员会、调查委员会、考察团、协商会议、行政会议、陪审团、有着特殊职能的 特别工作组,及附属于他们之下的类似组织 为了实现对众多咨询委员会的监管,在法令的授权下建立了一套具有行政约束力的体系, 以监管附属于联邦政府行政机构下的各类咨询委员会的创立和运作,法律提出了11条具体而 细致的要求 机构必须建立与法令相一致的规范的管理方针,以实行强有力的行政控制;行政机构必须 持有对自身性质、职能,以及席下咨询委员会运作情况的体系记录:行政机构的负责人必须为 每个咨询委员会指派管理官员,这些官员有责任对委员会管理方案的执行实施控制和监管:咨 询委员会在接触或执行公务时必须进行详细规划并予以记录:上述记录必须每两年更新一次, 否则将依据法案的第14条予以废止:各委员会的成员人数将依据各自实行的职能加以合理的 平衡:委员会的会议都必须向公众开放,少数情况例外如总统认为出于国家安全理由而不公 开)会议的公告和议程必须及时刊登在联邦登记上,以适应公众参与的要求:指派的管理委 会的联邦官员必须同意会议的召开和议程,并参加会议;必须保存详细的委员会会议记录,内 容包括会议召开的时间和地点,出席会议的人员,并准确描述在会议中所讨论的议题以及最后 达成的结论,另外委员会还须总结经验以供未来参考。所有咨询委员会的文件都须接受公民的 审查和复制,除非这一委员会不再存在;委员会还需公开记有行政开支的完整记录:如果第2 条中所记载的委员会需达成的目标已经实现,或需执行的工作已不符合时代发展,又或在委员 会的运行过程中入不敷出,那么这一类咨询委员会将被废除tale&Flak,2004: Harold, 1975) )阳光下的政府法 阳光下的政府法》建立在联邦咨询委员会法的基础上,是对政府会议公开制度的补充与 完善。它于1977年开始正式生效,把会议公开的范围从附属于联邦行政机构的咨询委员会扩 展到了所有行政机构。当一个联邦政府机构召开会议时,它是否必须遵从阳光下的政府法》取 决于三个方面的考虑:首先,要看此行政机构是否受着法案的约東,其召开的会议是否属于法 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" #$$" 年第 # 期总第 %#& 期 者的独立性。《信息自由法》适用于全部政府记录，而《隐私法》只适用于个人记录；《信息自由 法》着重维护公众的知情权；《隐私法》则着重保护公民的个人隐私权。 二、政府会议公开制度 （一）联邦咨询委员会法 《联邦咨询委员会法》制定于 %’(# 年并于 %’() 年 % 月 * 日正式生效。其立法背景既有体 制内的也有体制外的。主要原因源于一些国会议员和公众对当时联邦政府行政部门所属机构 急剧膨胀的关注。在 %’"$、%’($ 年代，大约有 *$$$ 个左右的联邦咨询委员会，而且许多委员会 是秘密运行；目前，仍有 %$$$ 个左右。这些秘密运行的机构的权力和影响力越来越越大，它们 与立法、行政、司法、独立的规制机构一道，被称为政府的第五手臂，国会认为亟需对此加以规 范。否则，它们就会危害到美国的宪政制度（+,-./012234 #$$&）。 《联邦咨询委员会法》首先对咨询委员会这一行政主体做出了详细的定义。咨询委员会并 不是泛指所有的联邦行政机构，而是那些出于为总统或联邦政府部门、官员征集意见和建议的 需要，根据联邦法律或政府部门重组计划，由总统或一个至多个联邦机构建立、并处于他们管 理之下的任何管理委员会、调查委员会、考察团、协商会议、行政会议、陪审团、有着特殊职能的 特别工作组，及附属于他们之下的类似组织。 为了实现对众多咨询委员会的监管，在法令的授权下建立了一套具有行政约束力的体系， 以监管附属于联邦政府行政机构下的各类咨询委员会的创立和运作，法律提出了 %% 条具体而 细致的要求： 机构必须建立与法令相一致的规范的管理方针，以实行强有力的行政控制；行政机构必须 持有对自身性质、职能，以及席下咨询委员会运作情况的体系记录；行政机构的负责人必须为 每个咨询委员会指派管理官员，这些官员有责任对委员会管理方案的执行实施控制和监管；咨 询委员会在接触或执行公务时必须进行详细规划并予以记录；上述记录必须每两年更新一次， 否则将依据法案的第 %& 条予以废止；各委员会的成员人数将依据各自实行的职能加以合理的 平衡；委员会的会议都必须向公众开放，少数情况例外 （如总统认为出于国家安全理由而不公 开）。会议的公告和议程必须及时刊登在联邦登记上，以适应公众参与的要求；指派的管理委员 会的联邦官员必须同意会议的召开和议程，并参加会议；必须保存详细的委员会会议记录，内 容包括会议召开的时间和地点，出席会议的人员，并准确描述在会议中所讨论的议题以及最后 达成的结论，另外委员会还须总结经验以供未来参考。所有咨询委员会的文件都须接受公民的 审查和复制，除非这一委员会不再存在；委员会还需公开记有行政开支的完整记录；如果第 # 条中所记载的委员会需达成的目标已经实现，或需执行的工作已不符合时代发展，又或在委员 会的运行过程中入不敷出，那么这一类咨询委员会将被废除 （567- 8 97663，#$$&；:6127; ， %’(*）。 （二）阳光下的政府法 《阳光下的政府法》建立在联邦咨询委员会法的基础上，是对政府会议公开制度的补充与 完善。它于 %’(( 年开始正式生效，把会议公开的范围从附属于联邦行政机构的咨询委员会扩 展到了所有行政机构。当一个联邦政府机构召开会议时，它是否必须遵从《阳光下的政府法》取 决于三个方面的考虑：首先，要看此行政机构是否受着法案的约束，其召开的会议是否属于法
经济社会体制比较奴月刊) 案的规定范畴:其次,如果符合要求,如何公开:最后还要考虑到会议的内容有没有涉及到可豁 免公开的信息 1.适用的主体和会议形式。美国的联邦行政系统中有50多个具有制定和执行行政规章 政策的机构,他们被统称为局或委员会①。这些行政机构通常由国会立法设立,并由5至11个 由总统任命的个人组成行政首脑机关。这些机关在制定行政规章和商讨政策决定时通常不是 用首长制而是采用合议制,即以首脑机关的全体成员投票表决,并以少数服从多数通过决议 阳光下的政府法》就是要求法律赋予这些行政机构义务,一律公开会议的决策过程,不允许私 下磋商达成某种妥协或决议。 2.如何公开。根据法令规定,合议制行政机构举行的每次会议除去符合豁免会议公开的 10种情况)都必须对外开放,听任公民的审查,而公民也依法取得了出席、旁听和观看等审查 的权利。机构应当提供会议的相关信息,比如时间、地点、主体、负责人的姓名、联系方式以及会 议变更信息等等。 3.豁免公开条款。与信息自由法》一样,光下的政府法》在公开的原则下,也规定有豁 免公开条款,只是适用的范围不完全相同而已。共有3条豁免条款在信息自由法》中没有提 及,分别是: 1)如果会议涉及到某人的刑事犯罪案件或者对该人的正式指控,可豁免公开:9)会议讨 论的信息如果过早披露,会在货币、证券、商品方面引发投机活动或严重危及金融市场的稳定 从而对货币、证券、商品或金融管理机构造成冲击,并严重妨碍其它机构执行计划公务的情况 )如果会议信息涉及机构发出传票、参加民事诉讼、参加国际法庭上的诉讼、参加仲裁,或者 提出、决定、执行一项正式程序的裁决,可豁免公开。 即使享有豁免的特权,这些不予以公开的会议也并不是处于完全的遮蔽状态。法令规定即 使会议内部举行,在结束后也必须整理出会议情况的详细抄本、电子记录,并充分叙述会议中 讨论的全部事项、准确概述会议所做出的决定、阐明所作决定的依据、指明各项议案所参照的 全部文件等。法令在规定行政机构必须做不公开会议的记录同时,还规定行政机构必须对公众 迅速公开会议中讨论的豁免公开事项以外的信息。因为行政机构根据豁免条款举行不公开的 会议时,所讨论的不一定都是保密事项,因此在去除会议记录中的保密成分外,其余的仍应对 外公布:其次,某些敏感话题,经过时间的推移,可能会丧失其敏感性,这时,会议的全部记录就 应当对公众开放2。 、几点评论及其借鉴 美国联邦政府的政务公开制度如果从1966年的信息自由法》算起,至今已走过38年的 历史。其间并不一帆风顺。政务公开制度每向前走一步,都是政府和社会以及政府内部三权错 综复杂关系的博弈结果。以政务信息公开和会议公开为核心内容的政务公开制度为联邦政府 的有效治理和落实民众知情权与参与权提供一个良好的基础。当然。对美国政务公开制度的了 解不能局限于与制度本身,还要看到制度背后的理念:不能只看到现状,还要看到过程:不但要 看法律本身,还要看实施情形:不但看到成功之处,还应看到存在的问题。 ①如证券监督委员会 Securities and Exchange commission)、联邦贸易委员会( Federal trade commission) ②内容总结自 Government in the Sunshine Act5U.S.C.552b,1976 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" 经济社会体制比较（双月刊） 案的规定范畴；其次，如果符合要求，如何公开；最后还要考虑到会议的内容有没有涉及到可豁 免公开的信息。 #$ 适用的主体和会议形式。美国的联邦行政系统中有 %& 多个具有制定和执行行政规章、 政策的机构，他们被统称为局或委员会!。这些行政机构通常由国会立法设立，并由 % 至 ## 个 由总统任命的个人组成行政首脑机关。这些机关在制定行政规章和商讨政策决定时通常不是 用首长制而是采用合议制，即以首脑机关的全体成员投票表决，并以少数服从多数通过决议。 《阳光下的政府法》就是要求法律赋予这些行政机构义务，一律公开会议的决策过程，不允许私 下磋商达成某种妥协或决议。 ’$ 如何公开。根据法令规定，合议制行政机构举行的每次会议（除去符合豁免会议公开的 #& 种情况）都必须对外开放，听任公民的审查，而公民也依法取得了出席、旁听和观看等审查 的权利。机构应当提供会议的相关信息，比如时间、地点、主体、负责人的姓名、联系方式以及会 议变更信息等等。 ($ 豁免公开条款。与《信息自由法》一样，《阳光下的政府法》在公开的原则下，也规定有豁 免公开条款，只是适用的范围不完全相同而已。共有 ( 条豁免条款在 《信息自由法》中没有提 及，分别是： （#）如果会议涉及到某人的刑事犯罪案件或者对该人的正式指控，可豁免公开；（’）会议讨 论的信息如果过早披露，会在货币、证券、商品方面引发投机活动或严重危及金融市场的稳定， 从而对货币、证券、商品或金融管理机构造成冲击，并严重妨碍其它机构执行计划公务的情况； （(）如果会议信息涉及机构发出传票、参加民事诉讼、参加国际法庭上的诉讼、参加仲裁，或者 提出、决定、执行一项正式程序的裁决，可豁免公开。 即使享有豁免的特权，这些不予以公开的会议也并不是处于完全的遮蔽状态。法令规定即 使会议内部举行，在结束后也必须整理出会议情况的详细抄本、电子记录，并充分叙述会议中 讨论的全部事项、准确概述会议所做出的决定、阐明所作决定的依据、指明各项议案所参照的 全部文件等。法令在规定行政机构必须做不公开会议的记录同时，还规定行政机构必须对公众 迅速公开会议中讨论的豁免公开事项以外的信息。因为行政机构根据豁免条款举行不公开的 会议时，所讨论的不一定都是保密事项，因此在去除会议记录中的保密成分外，其余的仍应对 外公布；其次，某些敏感话题，经过时间的推移，可能会丧失其敏感性，这时，会议的全部记录就 应当对公众开放"。 三、几点评论及其借鉴 美国联邦政府的政务公开制度如果从 #)** 年的 《信息自由法》算起，至今已走过 (! 年的 历史。其间并不一帆风顺。政务公开制度每向前走一步，都是政府和社会以及政府内部三权错 综复杂关系的博弈结果。以政务信息公开和会议公开为核心内容的政务公开制度为联邦政府 的有效治理和落实民众知情权与参与权提供一个良好的基础。当然。对美国政务公开制度的了 解不能局限于与制度本身，还要看到制度背后的理念；不能只看到现状，还要看到过程；不但要 看法律本身，还要看实施情形；不但看到成功之处，还应看到存在的问题。 !如证券监督委员会（+,-./010,2 345 67-8349, :;,5,/3? @/35, :;<<0220;4A等。 "内容总结自 B;C,/4<,41 04 18, +.42804, D-1 %E$ +$ :$ %%’FG #)"*
882004第2期总第124期 首先,人民的知情权和政务的公开性与民主政治内在的必然联系毋庸置疑。一个社会越发 展,越开放,越走向民主政治,一个国家的民众知情权和政务公开就须相应跟进。我国正经历着 前所未有的发展与变革,科学执政,民主执政是我们既定的发展要求。而且,全球化与日益参与 世界政治经济体系的发展对我国原有的政治思维方式和行为方式也带来空前的挑战。在这种 大的背景下,扩大公民知情权和加强政务公开具有内在的逻辑必然性。现在,全球将近60个国 家都制定了信息自由法》和会议公开的法律 Robert J. Freeman,2005)。中国作为一个在世界 上影响力越来越大的大国,应审时度势,从推动民主政治发展的高度,及早对这一战略问题进 行系统的研究,制定相应的对策 其次,保障人民的知情权和实现政务公开所依据的一条基本原则是,政府的政务信息应归 公民所有,而这一条原则本身则是人民主权原则的逻辑延伸。现代民主国家的一条基本原则是 国家的一切权力属于人民,政府只是作为人民的代表行使其职权,因而,人民自然有权利使用 作为政府运作的产品之一的信息。美国宪法第一条修正案、信息自由法》、联邦咨询委员会法 则从法律上贯彻和保障上述原则。不仅如此,现行美国版权法105款也规定,版权法不适用于 联邦政府所生产的绝大部分作品,这些产品自动转化为一种公共产品 Hastur,1999)。我国宪 法也规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。可以说,人民主权原则也是我国宪法的一条 最基本原则。然而,基本原则需要进一步细化和法制化。从原则上讲,伴随政府运作所产生的信 息理应属于人民,对此在理论上应无疑义。但是,在我国,要把它变成政务公开的一条基本原则 可以说是一种全新的理念。在现实生活中,我国政务信息的政府所有和部门所有思想根深蒂 固,对政务公开形成的阻力不可小视 再次,政务公开包括两个方面,政府信息公开和政府会议公开。在我国,党和政府也非常重 视政务公开,从2000年到2005年,中共中央办公厅和国务院先后发布四部与政务公开相关的 文件①,着力推动政务公开建设。但是,综观这些决定或条例,我们可发现:有关政务公开的规 定粗略,不严密,缺乏可操作性:保密范围的规定太过宽泛;外界的监督难:公民缺乏必要的程 序指导和必需的司法保障。我国未来信息公开或自由法,必须汲取美国的经验教训,即法律应 尽可能地清晰具体,模糊之处应有实施指南或部门细则进行说明,使争议减少到最低限度,使 法律更具操作性。 第四,人民的知情权和政务公开从理念走向现实需要一个过程。在美国,知情权实质性发 展,即人们体验到自己享有查阅政府档案与文件的强大法律权利,是1960年代才真正开始的 个历史上比较近期的现象,尽管在此之前有一些零星的相关规定。而且,即使在信息自由 法》宣布成为法律后,也留下一年时间为实施作准备。刚刚开始那几年,效果也不理想。后来,又 根据实践中出现的问题,不断加以修订。即使现在,政务公开制度依然存在一些棘手的问题。美 国政务公开的发展历程提醒我们,对政务公开,不能操之过急,对这个问题的艰巨性和复杂性 应有清醒的认识。应加强对国外政务公开发展历程的研究,加强对与政务公开相关的具体问题 的研究。脚踏实地,稳步而有实效地推进我国的政务公开制度 ①这四部文件分别是:2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的奂于在全国乡镇政权机关全面推行政务公 开的通知》:2004年3月国务院印发的全面推进依法行政实施纲要》:2005年1月党中央印发的建立健全教育、制度、监督 并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》:2005年3月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的于进一步推行政务公开的意 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!! "##$ 年第 " 期总第 %"& 期 !这四部文件分别是："### 年 %" 月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的 《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公 开的通知》；"##& 年 ’ 月国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》；"##( 年 % 月党中央印发的《建立健全教育、制度、监督 并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》；"##( 年 ’ 月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于进一步推行政务公开的意 见》。 首先，人民的知情权和政务的公开性与民主政治内在的必然联系毋庸置疑。一个社会越发 展，越开放，越走向民主政治，一个国家的民众知情权和政务公开就须相应跟进。我国正经历着 前所未有的发展与变革，科学执政，民主执政是我们既定的发展要求。而且，全球化与日益参与 世界政治经济体系的发展对我国原有的政治思维方式和行为方式也带来空前的挑战。在这种 大的背景下，扩大公民知情权和加强政务公开具有内在的逻辑必然性。现在，全球将近 $# 个国 家都制定了《信息自由法》和会议公开的法律（)*+,-. /0 1-,,234，"##(）。中国作为一个在世界 上影响力越来越大的大国，应审时度势，从推动民主政治发展的高度，及早对这一战略问题进 行系统的研究，制定相应的对策。 其次，保障人民的知情权和实现政务公开所依据的一条基本原则是，政府的政务信息应归 公民所有，而这一条原则本身则是人民主权原则的逻辑延伸。现代民主国家的一条基本原则是 国家的一切权力属于人民，政府只是作为人民的代表行使其职权，因而，人民自然有权利使用 作为政府运作的产品之一的信息。美国宪法第一条修正案、《信息自由法》、联邦咨询委员会法 则从法律上贯彻和保障上述原则。不仅如此，现行美国版权法 %#( 款也规定，版权法不适用于 联邦政府所生产的绝大部分作品，这些产品自动转化为一种公共产品（5367.89: %;;;）。我国宪 法也规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。可以说，人民主权原则也是我国宪法的一条 最基本原则。然而，基本原则需要进一步细化和法制化。从原则上讲，伴随政府运作所产生的信 息理应属于人民，对此在理论上应无疑义。但是，在我国，要把它变成政务公开的一条基本原则 可以说是一种全新的理念。在现实生活中，我国政务信息的政府所有和部门所有思想根深蒂 固，对政务公开形成的阻力不可小视。 再次，政务公开包括两个方面，政府信息公开和政府会议公开。在我国，党和政府也非常重 视政务公开，从 "### 年到 "##( 年，中共中央办公厅和国务院先后发布四部与政务公开相关的 文件!，着力推动政务公开建设。但是，综观这些决定或条例，我们可发现：有关政务公开的规 定粗略，不严密，缺乏可操作性；保密范围的规定太过宽泛；外界的监督难；公民缺乏必要的程 序指导和必需的司法保障。我国未来信息公开或自由法，必须汲取美国的经验教训，即法律应 尽可能地清晰具体，模糊之处应有实施指南或部门细则进行说明，使争议减少到最低限度，使 法律更具操作性。 第四，人民的知情权和政务公开从理念走向现实需要一个过程。在美国，知情权实质性发 展，即人们体验到自己享有查阅政府档案与文件的强大法律权利，是 %;$# 年代才真正开始的 一个历史上比较近期的现象，尽管在此之前有一些零星的相关规定。而且，即使在 《信息自由 法》宣布成为法律后，也留下一年时间为实施作准备。刚刚开始那几年，效果也不理想。后来，又 根据实践中出现的问题，不断加以修订。即使现在，政务公开制度依然存在一些棘手的问题。美 国政务公开的发展历程提醒我们，对政务公开，不能操之过急，对这个问题的艰巨性和复杂性 应有清醒的认识。应加强对国外政务公开发展历程的研究，加强对与政务公开相关的具体问题 的研究。脚踏实地，稳步而有实效地推进我国的政务公开制度
经济社会体制比较奴月刊) 第五,美国联邦政府政务公开制度实施过程出现的一些棘手问题对我们也有启发。一是 政务公开中民主和效率的矛盾问题。行政机构需要一定的自由裁量权,需要某种程度的集中 体制,需要提髙决策效率,需要将其运营成本控制在被规定的范围内。在这方面,美国出现的 问题是,政务公开规定可能对政府的行政会议效率产生负面影响。在阳光下的政府法》实施 期间,一些联邦行政机构的委员曾一度以阻碍政府行政效率为名试图回避会议的公开。二是 政务公开的成本问题。信息自由是有成本的。这个成本不仅包括请求者需要根据前述相关的 规定支付一定的费用,而且也包括实施信息自由和政务公开的部门所投入的人力和物力。从 1998年至2003年,联邦政府的信息自由请求翻了4倍,从每年80多万升至到每年320多万, 总的信息自由成本费也升至2003年的323,050.337.33美元。但是每一年实际花费在信息查 找、复制和评审方面的费用非常有限,一直徘徊在6-7千万之间。98%左右的费用花费在与 此相关的诉讼获活动上①。难怪行政部门的官员总是拿费用问题作借口2。三是国家安全和信 息公开的平衡问题。这个问题一直存在于美国联邦政务信息公开和会议公开制度中。尽管法 律已将涉及国防和外交方面的保密信息列入豁免公开范围,但保密范围的界定自主权在总 统。结果,公众、新闻界或其他社会团体的政务公开请求经常会遇到行政部门以国家安全为由 的拒绝。由此而产生了信息自由的请求者对联邦政府行政部门的诉讼活动,同时,这也构成了 国会与行政部门之间冲突的焦点。主要表现在更狭义地使用信息自由法》:扩大信息保密范 围,许多信息尤其是重要基础设施信息被列入敏感信息:扩大情报部门的侦查范围,个人隐私 空间减小:信息自由法》请求被拒绝率增高等 Mendoza,2005) 美国上述问题,也是我们将来制定实施有关信息自由和会议公开法律中必须要考虑的 尤其是国家安全和信息公开的权衡问题。虽然美国一些做法不值得效仿,但是关注公共建筑 物、重大基础设施的安全问题非常值得我们思考。 第六,加强人员培训。首先应意识到信息自由和会议公开需要一个思维的转变,即使在美 国,这一点也是经验之谈。对于中国来说,情况究更是如此了。如果要实施政务公开,人员思想 的培训动员必不可少。同时,应设置信息自由法》官员的专门职位,将他们视为信息公开的专 业人员,实行部门培训和一般培训相结合3。 啧任编辑:王燕燕) ①详见美国联邦司法部网站每一年的信息自由法》实施报告总结htp://ww. usdoj-gov/oia. ② OIP Gives FOIA Implementation Advice to Other Nations"美国联邦司法部网站,htp-://ww. usdoj.gow/op/ foiano 2002foiapost30htr 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
!" 经济社会体制比较（双月刊） 第五，美国联邦政府政务公开制度实施过程出现的一些棘手问题对我们也有启发。一是 政务公开中民主和效率的矛盾问题。行政机构需要一定的自由裁量权，需要某种程度的集中 体制，需要提高决策效率，需要将其运营成本控制在被规定的范围内。在这方面，美国出现的 问题是，政务公开规定可能对政府的行政会议效率产生负面影响。在 《阳光下的政府法》实施 期间，一些联邦行政机构的委员曾一度以阻碍政府行政效率为名试图回避会议的公开。二是 政务公开的成本问题。信息自由是有成本的。这个成本不仅包括请求者需要根据前述相关的 规定支付一定的费用，而且也包括实施信息自由和政务公开的部门所投入的人力和物力。从 #""! 年至 $%%& 年，联邦政府的信息自由请求翻了 ’ 倍，从每年 !% 多万升至到每年 &$% 多万， 总的信息自由成本费也升至 $%%& 年的 &$&( %)%( &&*+ && 美元。但是每一年实际花费在信息查 找、复制和评审方面的费用非常有限，一直徘徊在 ,—* 千万之间。"!- 左右的费用花费在与 此相关的诉讼获活动上!。难怪行政部门的官员总是拿费用问题作借口"。三是国家安全和信 息公开的平衡问题。这个问题一直存在于美国联邦政务信息公开和会议公开制度中。尽管法 律已将涉及国防和外交方面的保密信息列入豁免公开范围，但保密范围的界定自主权在总 统。结果，公众、新闻界或其他社会团体的政务公开请求经常会遇到行政部门以国家安全为由 的拒绝。由此而产生了信息自由的请求者对联邦政府行政部门的诉讼活动，同时，这也构成了 国会与行政部门之间冲突的焦点。主要表现在更狭义地使用 《信息自由法》；扩大信息保密范 围，许多信息尤其是重要基础设施信息被列入敏感信息；扩大情报部门的侦查范围，个人隐私 空间减小；《信息自由法》请求被拒绝率增高等（./01234，$%%)）。 美国上述问题，也是我们将来制定实施有关信息自由和会议公开法律中必须要考虑的。 尤其是国家安全和信息公开的权衡问题。虽然美国一些做法不值得效仿，但是关注公共建筑 物、重大基础设施的安全问题非常值得我们思考。 第六，加强人员培训。首先应意识到信息自由和会议公开需要一个思维的转变，即使在美 国，这一点也是经验之谈。对于中国来说，情况究更是如此了。如果要实施政务公开，人员思想 的培训动员必不可少。同时，应设置《信息自由法》官员的专门职位，将他们视为信息公开的专 业人员，实行部门培训和一般培训相结合#。 （责任编辑：王燕燕） !详见美国联邦司法部网站每一年的《信息自由法》实施报告总结 56678 9 9 :::+ ;2? 9 @2A4+ " “BCD EA?/2? 9 2A7 9 @2A472<6 9 $%%$@2A472<6&%+ 56H+ #同上