《地理科学进展》：国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示（王岱、张文忠、余建辉）

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第29卷第10期地理科学进展 Vol 29. No10 2010年10月 PROGRESS IN GEOGRAPHY 国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示王岱,张文忠,余建辉12 (1.中国科学院地理科学与资源研究所区域可持续发展与模拟重点实验室,北京100101; 2.中国科学院研究生院,北京100049) 摘要:5·12四川汶川地震,4·14青海玉树地震及8·7甘肃舟曲特大泥石流等突发性重特大自然灾害发生地区的灾后重建是非常复杂而漫长的工作。灾后重建规划是推进灾区恢复重建工作的重要依据,不断完善重建规划的论和方法对提高我国综合减灾恢复重建能力意义重大。本研究通过系统梳理大量国际组织发表的文献资料, 总结了1995年日本阪神地震、2004年印度洋地震海啸、2005年美国 Katrina飓风的灾后重建规划及规划实施中的先进理念,分析提出积极推进今后我国在灾后重建过程中体现灾区民意和强化生产、生活氛围复兴(软环境重建) 工作的重要意义。关键词:灾后重建规划;日本阪神大地震;印度洋地震海啸;美国 Katrina飓风 1引言和舟曲特大泥石流灾区的恢复重建,以及进一步完善我国综合防灾减灾战略提供借鉴。近年来我国自然灾害形势呈现出重大灾害频发,灾害损失巨大的特点。随着我国综合国力的增2日本阪神地震冰库县灾区重建强和科学水平的提升,在应对突发性重大自然灾害的过程中,各阶段、各领域的运作管理体系日趋成 1995年1月17日发生在日本兵库县神户市附熟。与此同时我们还要清醒地认识到,与国际先进近的里氏73级地震,造成了兵库县东南部、淡路水平相比,我们还存在着不少薄弱环节,积极吸收岛、大阪府北部等广大地区受害严重。根据日本消国外先进经验颇为重要。自2006年汶川地震以防厅资料显示,阪神地震造成644人遇难累计来我国学者着重从灾害风险管理、灾后应急处受灾人数31万人以上。造成经济损失约100亿美置叫、防灾减灾知识普及叫以及国际合作四等多元,相当于当时日本国民生产总值的1%-15%。方面比较全面系统地梳理了先进国家典型案例,对21根据实施效果调整完善规划完善我国综合防灾减灾体系起到了积极的作用地震发生后,兵库县成立了“1995年兵库县南相比之下对国外比较先进的灾后重建规划的分析部地震灾害对策本部”组织领导抗震救灾此后随研究较少特别是缺乏从各类灾种的灾区重建实践着灾区工作重心从“灾后紧急救援”转向“恢复重中对重建规划理论和方法的总结。建”,组织领导体系进行了多次调整。灾后重建规划是推进灾区恢复重建工作的重 1995年7月,兵库县制定出台了灾后重建总体要依据,不断完善重建规划的理论和方法对提高我规划《阪神淡路震灾复兴计划》明确了受灾严综合减灾恢复重建能力意义重大門。有鉴于此,重的10市10町灾后10年重建的基本方针、理念、本研究通过系统梳理1995年日本阪神地震、2004目标、施政体系及预算方案。规划方针提出重建工年印度洋地震海啸、2005年美国 Katrina飓风的灾作必须从灾区实际出发,把尽快恢复灾民生活作为后重建规划的编制及实施过程,探讨国际灾后重建第一要务,从灾区经济社会可持续发展出发,目标规划的前沿理念,为当前汶川地震、玉树地震灾区设定着眼于未来,实现“创造性复兴”。基本理念是收稿日期:2010-07;修订日期:2010-07 基金项目:中国科学院知识创新工程重要方向项目群( KZCX-YW-Q06)。作者简介:王岱(1978-,男,博士,助理研究员,主要从事经济地理和区域发展研究。E-mai: wangdao@ igsnrraccn 通讯作者:张文忠(1966-),男,博士,研究员,主要从事城市和区域发展研究。E-mail: zhangwu @igsnrr accn 1153-1161页

第29卷第10期 2010年10月地理科学进展 PROGRESS IN GEOGRAPHY Vol.29, No.10 Oct., 2010 收稿日期：2010-07；修订日期：2010-07. 基金项目：中国科学院知识创新工程重要方向项目群(KZCX-YW-Q06)。作者简介：王岱(1978-)，男，博士，助理研究员，主要从事经济地理和区域发展研究。E-mail：wangdai@igsnrr.ac.cn 通讯作者：张文忠(1966-)，男，博士，研究员，主要从事城市和区域发展研究。E-mail：zhangwz@igsnrr.ac.cn 1153-1161页国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示王岱1 ，张文忠1 ，余建辉1，2 (1. 中国科学院地理科学与资源研究所区域可持续发展与模拟重点实验室，北京 100101； 2. 中国科学院研究生院，北京100049) 摘要：5·12四川汶川地震，4·14青海玉树地震及8·7甘肃舟曲特大泥石流等突发性重特大自然灾害发生地区的灾后重建是非常复杂而漫长的工作。灾后重建规划是推进灾区恢复重建工作的重要依据，不断完善重建规划的理论和方法对提高我国综合减灾恢复重建能力意义重大。本研究通过系统梳理大量国际组织发表的文献资料，总结了1995年日本阪神地震、2004年印度洋地震海啸、2005年美国Katrina飓风的灾后重建规划及规划实施中的先进理念，分析提出积极推进今后我国在灾后重建过程中体现灾区民意和强化生产、生活氛围复兴(软环境重建) 工作的重要意义。关键词：灾后重建规划；日本阪神大地震；印度洋地震海啸；美国Katrina飓风 1引言近年来我国自然灾害形势呈现出重大灾害频发，灾害损失巨大的特点。随着我国综合国力的增强和科学水平的提升，在应对突发性重大自然灾害的过程中，各阶段、各领域的运作管理体系日趋成熟。与此同时我们还要清醒地认识到，与国际先进水平相比，我们还存在着不少薄弱环节，积极吸收国外先进经验颇为重要。自 2008 年汶川地震以来，我国学者着重从灾害风险管理[1-2] 、灾后应急处置[3-4] 、防灾减灾知识普及[5-6] 以及国际合作 [7-8] 等多方面比较全面系统地梳理了先进国家典型案例，对完善我国综合防灾减灾体系起到了积极的作用。相比之下对国外比较先进的灾后重建规划的分析研究较少，特别是缺乏从各类灾种的灾区重建实践中对重建规划理论和方法的总结。灾后重建规划是推进灾区恢复重建工作的重要依据，不断完善重建规划的理论和方法对提高我国综合减灾恢复重建能力意义重大[9] 。有鉴于此，本研究通过系统梳理 1995 年日本阪神地震、2004 年印度洋地震海啸、2005 年美国 Katrina 飓风的灾后重建规划的编制及实施过程，探讨国际灾后重建规划的前沿理念，为当前汶川地震、玉树地震灾区和舟曲特大泥石流灾区的恢复重建，以及进一步完善我国综合防灾减灾战略提供借鉴。 2日本阪神地震冰库县灾区重建 1995年1月17日发生在日本兵库县神户市附近的里氏 7.3 级地震，造成了兵库县东南部、淡路岛、大阪府北部等广大地区受害严重。根据日本消防厅资料[10] 显示，阪神地震造成6434人遇难，累计受灾人数31万人以上。造成经济损失约1000亿美元，相当于当时日本国民生产总值的1%~1.5%。 2.1根据实施效果调整完善规划地震发生后，兵库县成立了“1995年兵库县南部地震灾害对策本部”，组织领导抗震救灾，此后随着灾区工作重心从“灾后紧急救援”转向“恢复重建”，组织领导体系进行了多次调整[11] 。 1995年7月，兵库县制定出台了灾后重建总体规划——《阪神淡路震灾复兴计划》，明确了受灾严重的 10 市 10 町灾后 10 年重建的基本方针、理念、目标、施政体系及预算方案。规划方针提出重建工作必须从灾区实际出发，把尽快恢复灾民生活作为第一要务，从灾区经济社会可持续发展出发，目标设定着眼于未来，实现“创造性复兴”。基本理念是

1154 地理科学进展 29卷构筑人与自然、人与人、人与社会协调发展的“共生产、观光客数量、就业等主要经济社会指标已基本社会”。灾后重建的工作目标主要包括4个内容,恢复到灾前水平。但是通过灾区问卷调查发现,老即促进多核网络型城市圈的形成,营造能够应对21年人生活的恢复、灾区生产生活氛围的复兴等隐藏世纪需求的福祉社会,创造开放且充满文化气息的在灾区基层的深层次问题逐渐突出。有鉴于此, 社会,创造推动传统产业优化升级、新型产业跨越2007年2月,兵库县制定出台了《高龄者自立支援式发展的社会。生产生活氛围恢复推进方案2007》,明确提出重建随着重建工作的展开,兵库县多次实施灾区民后续工作的重点是对灾区老年人生产自救提供援意调查和阶段性评估,基于调查和评估结果总结工助,促进生产生活氛围的复兴,以及防灾减灾经验作的不足,及时调整工作方向和重点,出台了一系的宣传。列阶段性规划和实施方案(图1)。前期阶段,针对《阪神淡路震灾复兴计划》中提出对老年人特公共服务基础设施住宅的恢复重建及区域产业的别是孤寡老人家庭有一定的政策倾斜,例如发放特复兴等急需解决的问题,兵库县制定《紧急复兴3殊生活津贴、优先集中安排过渡性安置房组织志年计划》,其中住宅重建和产业复兴计划于195年愿者援助老年人日常生活等。这些措施在灾后救 8月出台,公共服务基础设施恢复重建计划于195援阶段为保障老年人基本生活条件起到了积极作年11月出台。199年3月,在对灾后3年工作及成用。但是进入恢复重建阶段后,随着救援人员及志果进行评估总结的基础上,兵库县制定了《阪神淡愿者集中撤离灾区,受灾老年人独立生活的意识和路震灾复兴计划推进方策》,明确了各领域的主要能力低下问题日渐突出。《高龄者自立支援、生产生问题和解决方案。200年1月,兵库县对震后5年活氛围恢复推进方案2009针对促进灾区老年人生重建工作及成果进行第二次评估,200年1)制活恢复提出2个原则:即“独立”原则主要指“灾区定出台《阪神淡路震灾复兴计划后期5年间推进日老年人应得到工作或参加其他创造收入活动的机程》。2001年,兵库县组织了第1次灾区问卷调查, 会;“自我实现”原则,主要指老年人应能寻找和发总结经验教训,于2002年12月制定出台了《阪神淡展为社会服务的机会,从而充分发挥自我潜力。具路震灾复兴计划最终3年间实施日程》。此后分别体措施主要有:开设专门为老年人服务的临时保健在200年和2005年组织2次灾区问卷调查,结合医疗站,组织大批“老年人家庭生活辅助员”开展心调查结果,发行了《复兴10年总括检证、提言报理干预和生活辅助;调整老年人集中居住模式,通告》,总结了灾后10年重建工作的经验。过实现不同年龄层家庭杂居,促进各年龄层之间交 2.2后续工作重点解决遗留问题流和互帮互助;设立“老年人自立支援所”,为老年到2005年前后,兵库县灾区人口、工矿业生人家庭开展生产自救提供资金、技术、信息支持《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案2007》总体评估《阪神淡路震灾复兴计划最终3年间推进日程》灾后7年阶段性评估《阪神淡路震灾复兴计划后期5年间推进日程》灾后5年阶段性评估《阪神淡路震灾复兴计划推进方策X 灾后3年阶段性评估《紧急复兴3年计划》《阪神淡路震灾复兴计划》图1阪神地震兵库县灾区重建规划的调整完善过程 Fig. I Adjustment and perfection process to the plan of rehabilitation and reconstruction in Hyogo affected by the great Hanshin Earthquake 资料来源:根据参考文献[理

地理科学进展 29卷 10期构筑人与自然、人与人、人与社会协调发展的“共生社会”。灾后重建的工作目标主要包括 4 个内容，即促进多核网络型城市圈的形成，营造能够应对21 世纪需求的福祉社会，创造开放且充满文化气息的社会，创造推动传统产业优化升级、新型产业跨越式发展的社会。随着重建工作的展开，兵库县多次实施灾区民意调查和阶段性评估，基于调查和评估结果总结工作的不足，及时调整工作方向和重点，出台了一系列阶段性规划和实施方案(图 1)。前期阶段，针对公共服务基础设施、住宅的恢复重建及区域产业的复兴等急需解决的问题，兵库县制定《紧急复兴 3 年计划》，其中住宅重建和产业复兴计划于1995年 8月出台，公共服务基础设施恢复重建计划于1995 年11月出台。1998年3月，在对灾后3年工作及成果进行评估总结的基础上，兵库县制定了《阪神淡路震灾复兴计划推进方策》，明确了各领域的主要问题和解决方案。2000年1月，兵库县对震后5年重建工作及成果进行第二次评估，2000 年 11 月制定出台《阪神淡路震灾复兴计划后期5年间推进日程》。2001年，兵库县组织了第1次灾区问卷调查，总结经验教训，于2002年12月制定出台了《阪神淡路震灾复兴计划最终3年间实施日程》。此后分别在 2003 年和 2005 年组织 2 次灾区问卷调查，结合调查结果，发行了《复兴 10 年总括检证、提言报告》，总结了灾后10年重建工作的经验。 2.2后续工作重点解决遗留问题到 2005 年前后，兵库县灾区人口、工矿业生产、观光客数量、就业等主要经济社会指标已基本恢复到灾前水平。但是通过灾区问卷调查发现，老年人生活的恢复、灾区生产生活氛围的复兴等隐藏在灾区基层的深层次问题逐渐突出。有鉴于此， 2007 年2月，兵库县制定出台了《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案2007》，明确提出重建后续工作的重点是对灾区老年人生产自救提供援助，促进生产生活氛围的复兴，以及防灾减灾经验的宣传。《阪神淡路震灾复兴计划》中提出对老年人特别是孤寡老人家庭有一定的政策倾斜，例如发放特殊生活津贴、优先集中安排过渡性安置房、组织志愿者援助老年人日常生活等。这些措施在灾后救援阶段为保障老年人基本生活条件起到了积极作用。但是进入恢复重建阶段后，随着救援人员及志愿者集中撤离灾区，受灾老年人独立生活的意识和能力低下问题日渐突出。《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案2007》针对促进灾区老年人生活恢复提出2个原则：即“独立”原则,主要指“灾区老年人应得到工作或参加其他创造收入活动的机会；“自我实现”原则，主要指老年人应能寻找和发展为社会服务的机会，从而充分发挥自我潜力。具体措施主要有：开设专门为老年人服务的临时保健医疗站，组织大批“老年人家庭生活辅助员”开展心理干预和生活辅助；调整老年人集中居住模式，通过实现不同年龄层家庭杂居，促进各年龄层之间交流和互帮互助；设立“老年人自立支援所”，为老年人家庭开展生产自救提供资金、技术、信息支持。图1 阪神地震兵库县灾区重建规划的调整完善过程 Fig.1 Adjustment and perfection process to the plan of rehabilitation and reconstruction in Hyogo affected by the great Hanshin Earthquake 资料来源：根据参考文献[11]整理。《阪神淡路震灾复兴计划》《紧急复兴 3年计划》《阪神淡路震灾复兴计划推进方策》《紧急复兴 3年计划》《阪神淡路震灾复兴计划后期 5年间推进日程》《阪神淡路震灾复兴计划最终 3年间推进日程》《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案 2007》灾后5年阶段性评估灾后3年阶段性评估总体评估灾后7年阶段性评估 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1154

期王岱等:国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示 1155 灾区生产生活氛围的复兴也是亟待解决的问亚齐特区截至当地时间2005年1月13日,确认死题。到重建规划期末,灾区大部分商业设施已经恢亡、失踪人数达到167万人,经济损失相当特区复营业,但是与灾前相比商业区客流量明显不足,GDP的90%以上叫。餐饮、商贸业等消费性服务业产值显著下降,灾区3,1国际多元合作组织规划编制发展缺乏应有的活力和动力叫。因此《高龄者自立灾后初期,印度尼西亚灾区的紧急救援工作支援、生产生活氛围恢复推进方案2007》提出,“与由“国家灾害管理调整委员会( BAKORNAS PBP)” 重建规划期中重点推进住宅、交通、产业设施等硬统一组织领导,参加救援的主要有国家军队、联合件建设不同,重建后续工作中灾区生产生活氛围的国人道问题调节事务所( UNOCHA)以及国际红十营造(软环境建设)至关重要”。具体措施主要有:加字会,之后联合国各机构、外国政府和军队、政府大心理干预力度,引导灾区群众思想,增强灾后生间组织、非政府组织等多方力量也陆续参加了救产生活的主动性、积极性和创造性;出台“灾后复兴援行动。氛围营造项目资助制度”,支持企业和NPO组织开 2005年1月6日,东盟组织( ASEAN)在印度尼展文化商业交流活动;积极培育新的经济增长点西亚召开“地震和海啸灾后问题领导人特别会建立发展新型产业资助机制,把新产业创业型企业议”,讨论灾后重建事务。此后,在世界银行、联合 preneurial Venture)作为主要资助对象。国及印尼国家开发计划署( BAPPENAS)等多方参与协助下展开了“灾后损失初步评估( Preliminary 3印度洋地震海啸印度尼西亚灾区 Damage and Loss assessment,评估结果在1月重建 19日举行的印度尼西亚援助集团会议CG)上发表,并且针对灾后重建提出“不仅要把灾区恢复到 2004年12月26日发生在印度尼西亚苏门答腊灾前水平,而且在灾前水平的基础上应该不断完岛附近海域的强烈地震引发了大规模的海啸,给印善区域经济社会发展”的重建方针吗。依照方针, 度洋沿岸国家造成巨大损失。在14个受灾国中印 BAKORNAS PBP统一组织,灾区政府、联合国相度尼西亚遭受损失最严重,位于苏门答腊岛北端的关机构、外国政府及非政府组织积极参与,开始共公共设施恢复重建安居工程生活、生产恢复重建 “(过渡型) 未来型)丶 2005 2007 紧急救援阶段恢复重建阶段发展重建阶段工作重点工作重点工作重点: 人员搜救、伤员医疗基础设施功能恢复、住宅修建产业复兴、完善交通体系产业金融设施恢复、土地所有权健全社会文化体系、提高供给、基础设施修绣调整、加强公共执法政服务能力、兴建定居点图2印度尼西亚灾区灾后工作推进程序 Fig2 Process of rehabilitation and reconstruction in Indonesia affected by the Sumatra Earthquake and Tsunami 资料来源:根据参考文献[!8]整理

29卷 10期王岱等: 国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示灾区生产生活氛围的复兴也是亟待解决的问题。到重建规划期末，灾区大部分商业设施已经恢复营业，但是与灾前相比商业区客流量明显不足，餐饮、商贸业等消费性服务业产值显著下降，灾区发展缺乏应有的活力和动力[12] 。因此《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案2007》提出，“与重建规划期中重点推进住宅、交通、产业设施等硬件建设不同，重建后续工作中灾区生产生活氛围的营造(软环境建设)至关重要”。具体措施主要有：加大心理干预力度，引导灾区群众思想，增强灾后生产生活的主动性、积极性和创造性；出台“灾后复兴氛围营造项目资助制度”，支持企业和NPO组织开展文化商业交流活动；积极培育新的经济增长点，建立发展新型产业资助机制，把新产业创业型企业 (Entrepreneurial Venture)作为主要资助对象。 3 印度洋地震海啸印度尼西亚灾区重建 2004年12月26日发生在印度尼西亚苏门答腊岛附近海域的强烈地震引发了大规模的海啸，给印度洋沿岸国家造成巨大损失。在14个受灾国中印度尼西亚遭受损失最严重，位于苏门答腊岛北端的亚齐特区截至当地时间 2005 年 1 月 13 日，确认死亡、失踪人数达到 16.7 万人，经济损失相当特区 GDP的90%以上[13] 。 3.1国际多元合作组织规划编制灾后初期，印度尼西亚灾区的紧急救援工作由“国家灾害管理调整委员会(BAKORNAS PBP)” 统一组织领导，参加救援的主要有国家军队、联合国人道问题调节事务所(UNOCHA)以及国际红十字会，之后联合国各机构、外国政府和军队、政府间组织、非政府组织等多方力量也陆续参加了救援行动。 2005年1月6日，东盟组织(ASEAN)在印度尼西亚召开“地震和海啸灾后问题领导人特别会议”，讨论灾后重建事务。此后，在世界银行、联合国及印尼国家开发计划署(BAPPENAS)等多方参与协助下展开了“灾后损失初步评估(Preliminary Damage and Loss Assessment)”[14] ，评估结果在 1 月 19 日举行的印度尼西亚援助集团会议(CGI)上发表，并且针对灾后重建提出“不仅要把灾区恢复到灾前水平，而且在灾前水平的基础上应该不断完善区域经济社会发展”的重建方针[15] 。依照方针， BAKORNAS PBP 统一组织，灾区政府、联合国相关机构、外国政府及非政府组织积极参与，开始共图2 印度尼西亚灾区灾后工作推进程序 Fig.2 Process of rehabilitation and reconstruction in Indonesia affected by the Sumatra Earthquake and Tsunami 资料来源：根据参考文献[18]整理。 2005 2006 2007 2008 2009 工作重点：人员搜救、伤员医疗、尸体掩埋、食品药品供给、基础设施修缮工作重点：基础设施功能恢复、住宅修建、产业金融设施恢复、土地所有权调整、加强公共执法工作重点：产业复兴、完善交通体系、健全社会文化体系、提高行政服务能力、兴建定居点公共设施恢复重建活动强度紧急救援安居工程 (基础型) (过渡型) 生活、生产恢复重建 (未来型) 紧急救援阶段恢复重建阶段发展重建阶段 1155

1156 地理科学进展 29卷同编写重建总体规划( MASTER PLAN),于200555%,这便于在引入资金的同时,吸纳国际防灾减年4月正式出台,同时成立了“亚齐、尼亚斯重建机灾先进技术和理念,提高本地区应对未来灾害、抗构(BRR)”作为规划实施的执行机构。总体规划把灾保障综合能力灾后工作分为3个阶段,即紧急救援阶段、恢复重3.2国际援助推进生活生产重建建阶段、发展重建阶段(图2)。灾后初期的紧急救按照总体规划,印度尼西亚灾区的重建工作主援工作基本完成以后,总体规划把工作重点放在要包括生活重建和生产重建2个内容。在生活重解决灾民居住、生计以及区域经济复苏上,并且自建方面灾民的居住问题倍受关注。根据联合国信 2005年下半年开始,逐渐加快交通、产业、生活等息管理服务中心(UNMS)的评估数据,灾后需要新设施的恢复重建。公共设施重建的重点从初期的建永久性住宅9-125万幢,另有4万幢住宅需要修临时过渡型设施,逐渐向基础型设施转移,进而启缮。但是截至灾害发生9个月以后,包括受灾严动了应对未来生活需求变化和新型产业发展的设重的 Banda aceh、 Aceh Besar、Nas等地区在内,大施建设部分地区的灾民安置住宅重建任务完成率(竣工量/ 在总体规划编制的同时,一些发达国家,特别需求量)尚未达到5%各地区间重建进度差异不明是代表国际防灾减灾先进水平的国家及组织受印显,总体进展缓慢(图3)。针对这种局面,2005年下度尼西亚政府委托,启动了重点灾区恢复重建规半年,联合国人居署( UN-HABIT^AT)启动了《亚齐划编制工作。其中距离海啸发生源最近,受灾最尼亚斯灾区住宅援建计划(ANSP)》,组织部分国严重的 Banda aceh地区的重建规划由日本国际协家和政府间组织开展灾民聚集点调查、住宅及社区力事业团(JCA)和美国国际开发署( USAID)分工合基础设施恢复重建、防灾减灾设施建设、向灾区政作,CA负责宏观空间布局调整, USAID负责微观府提供技术及政策支持等一系列援助工作,其中工重点居民点建设规划( illage plan)。JCA在对作的重点是援建永久性住宅(图4)。此后随着国际 Banda aceh海啸浸水地区进行调研的基础上,把距社会对重灾区援建工作的加速推进,到2006年1 海岸2km以内的区域规划为海岸缓冲区,除一部月,重灾区的重建任务完成率明显提高, Aceh besar 分渔业相关设施外,限制各类生产、生活用建筑物地区的任务完成率达到60%, Banda aceh地区超过的建设。为了减低海啸、风暴潮等自然灾害给内陆85%,Nias地区达到90% 地区带来的冲击,规划中提出在沿海岸培育沿海森林带1n 2005年9月28日任务完成率 2006年11月22日任务完成率 MASTER PLAN根据世界银行测算明确提出灾后重建包括恢复性重建和应对未来需求、谋求 (29%)+476% (0.1%)→193% 区域可持续发展的发展性重建两部分,共需要资 (65%)→60%6 金约80亿美元。筹集重建资金主要有三个渠 (2.%)475% 道:①本国政府的财政投入。资金需求的35%由 (38%)→302% 印度尼西亚中央及地方政府财政支持,其中针对 (1.696)-28% 恢复性重建项目投入23亿美元,发展性重建项目投入5亿美元。②非政府组织的支持。资金需求的25%计划通过接受国内外非政府组织援助来解 0%→44% 决,其中16亿美元用于恢复性重建项目,4亿美元 (03%)=101% 用于发展性重建项目。③外国政府和政府间组织援助。计划接受外国政府和政府间组织援助32 (0%)-12.9% 亿美元,其中21亿美元用于恢复性重建项目,11 亿美元用于发展性重建项目。可以说印度尼西亚 (0%)+90% 灾区重建规划是建立在国际多元投入的资金筹集图3住宅重建进度的区域差异及变化机制之上的。特别是在发展性重建项目方面,外 Fig 3 Progress of the dwelling reconstruction process 国政府和政府间组织援助占到了所需资金的资料来源根据参考文献[7整理

地理科学进展 29卷 10期同编写重建总体规划(MASTER PLAN) [16] ，于2005 年4月正式出台，同时成立了“亚齐、尼亚斯重建机构(BRR)”作为规划实施的执行机构。总体规划把灾后工作分为 3 个阶段，即紧急救援阶段、恢复重建阶段、发展重建阶段(图 2)。灾后初期的紧急救援工作基本完成以后，总体规划把工作重点放在解决灾民居住、生计以及区域经济复苏上，并且自 2005 年下半年开始，逐渐加快交通、产业、生活等设施的恢复重建。公共设施重建的重点从初期的临时过渡型设施，逐渐向基础型设施转移，进而启动了应对未来生活需求变化和新型产业发展的设施建设。在总体规划编制的同时，一些发达国家，特别是代表国际防灾减灾先进水平的国家及组织受印度尼西亚政府委托，启动了重点灾区恢复重建规划编制工作。其中距离海啸发生源最近，受灾最严重的 Banda Aceh地区的重建规划由日本国际协力事业团(JICA)和美国国际开发署(USAID)分工合作，JICA负责宏观空间布局调整，USAID负责微观重点居民点建设规划(Village Plan)。JICA 在对 Banda Aceh海啸浸水地区进行调研的基础上，把距海岸 2 km 以内的区域规划为海岸缓冲区，除一部分渔业相关设施外，限制各类生产、生活用建筑物的建设。为了减低海啸、风暴潮等自然灾害给内陆地区带来的冲击，规划中提出在沿海岸培育沿海森林带[17] 。 MASTER PLAN根据世界银行测算明确提出灾后重建包括恢复性重建和应对未来需求、谋求区域可持续发展的发展性重建两部分，共需要资金约 80 亿美元[18] 。筹集重建资金主要有三个渠道：①本国政府的财政投入。资金需求的 35%由印度尼西亚中央及地方政府财政支持，其中针对恢复性重建项目投入 23 亿美元，发展性重建项目投入 5 亿美元。②非政府组织的支持。资金需求的25%计划通过接受国内外非政府组织援助来解决，其中16亿美元用于恢复性重建项目，4亿美元用于发展性重建项目。③外国政府和政府间组织援助。计划接受外国政府和政府间组织援助 32 亿美元，其中 21 亿美元用于恢复性重建项目，11 亿美元用于发展性重建项目。可以说印度尼西亚灾区重建规划是建立在国际多元投入的资金筹集机制之上的。特别是在发展性重建项目方面，外国政府和政府间组织援助占到了所需资金的 55%，这便于在引入资金的同时，吸纳国际防灾减灾先进技术和理念，提高本地区应对未来灾害、抗灾保障综合能力。 3.2国际援助推进生活生产重建按照总体规划，印度尼西亚灾区的重建工作主要包括生活重建和生产重建 2 个内容。在生活重建方面灾民的居住问题倍受关注。根据联合国信息管理服务中心(UNIMS)的评估数据，灾后需要新建永久性住宅9~12.5万幢，另有4万幢住宅需要修缮[19] 。但是截至灾害发生9个月以后，包括受灾严重的 Banda Aceh、Aceh Besar、Nias 等地区在内，大部分地区的灾民安置住宅重建任务完成率(竣工量/ 需求量)尚未达到5%，各地区间重建进度差异不明显，总体进展缓慢(图3)。针对这种局面，2005年下半年，联合国人居署(UN-HABITAT)启动了《亚齐、尼亚斯灾区住宅援建计划(ANSSP)》，组织部分国家和政府间组织开展灾民聚集点调查、住宅及社区基础设施恢复重建、防灾减灾设施建设、向灾区政府提供技术及政策支持等一系列援助工作，其中工作的重点是援建永久性住宅(图4)。此后随着国际社会对重灾区援建工作的加速推进，到 2006 年 11 月，重灾区的重建任务完成率明显提高，Aceh Besar 地区的任务完成率达到60%，Banda Aceh地区超过 85%，Nias地区达到90%。图3 住宅重建进度的区域差异及变化 Fig.3 Progress of the dwelling reconstruction process 资料来源：根据参考文献[17]整理。 (2.9%)→47.6% (0.1%)→19.3% (2.1%)→47.5% (3.8%)→30.2% (7.0%)→40.6% (1.6%)→28% (3.3%)→41.6% (0%)→42.4% (0.3%)→10.1% (0%)→3.6% (0%)→12.9% (0%)→90% 图例 (3.4%)：2005年 9月 28日任务完成率 85.7% ：2006年 11月 22日任务完成率 (3.4%)→85.7% (6.5%)→60% 1156

期王岱等:国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示 1157 在“灾后损失初步评估”结果中,产业部门的评4美国 Katrina飓风新奥尔良市灾区估损失占评估损失总额的258%,仅次于住宅部门。在国际社会对灾区产业复兴的援助中,第一重建产业备受重视。这不仅仅是因为灾前第一产业占地区GDP的比重达到22%,第一产业就业人口占 2005年8月末,飓风 Katrina相继在美国佛罗里就业总人口的50%以上;更因为在灾后重建初期达半岛和墨西哥湾路易斯安那州登陆,路易斯安第一产业生产力的恢复有助于解决食品燃料、建那、密西西比等7个州由于暴风雨和风暴潮约有材等生计必需品的供给。为了实现援助活动的有1700人遇难,120万户的房屋受损,其中新奥尔良序、科学高效,政府间组织和非政府组织首先针市( New Orleans)在飓风和洪水双重打击下,近80% 对第一产业各部门的现状和未来发展潜力进行了城区被淹,生产生活基础设施遭到毁灭性破坏。评估研究。例如联合国粮农组织FAO和亚洲41结合灾区诉求组织规划编制开发银行关于畜牧业发展和粮食生产、联合国开灾害发生后,从美国联邦政府到新奥尔良市, 发计划署(UNDP)关于咖啡生产、国际金融公司以及一些民间研究机构相继组织编写了灾后重建 (IFC)关于海藻以及棕榈油等经济作物分别编写发规划。2005年11月,新奥尔良市设立了名为表研究报告。此后在联合国的统一协调组织下欧 ring new Orleans Back(BNOP) Commission”的 B 盟、日本美国、中国等国家以及政府间组织和非特别委员会,围绕洪水风险管理教育医疗恢复、交政府组织相继从农业设施修缮恢复、良种供应、农通基础设施修复等问题,006年1月出台了名为业技术普及等多方面,积极参与重建活动。 Rebuilding New Orleans”"的规划大纲。但该大纲渔业是亚齐特区的支柱产业,但是在此次灾缺乏对居民生活恢复的关注,针对住宅的修复重建难中,渔港、渔村遭受了毁灭性破坏,死难者的大 UNIFIP 部分是渔民以及他们的家人。2005年3月,联合同联酋援助计划:286幢援助计划:1033幢建设中:85幢国粮农组织发布了恢复重振受灾国渔业和水产养建设中:216幢挪威援助计划:500幢殖部门的措施凹,紧急呼吁针对渔业和水产养殖墨西哥业筹集资金以及从物资、人才、技术等方面向灾区援助计划:286幢提供援助。此后粮农组织与世界银行、亚洲开发援助计划:25幢银行、伊斯兰开发银行等国际金融机构保持密切合作,主要在修复和替换船只,提供渔具,养殖设施、港口、锚地、鱼类储藏和加工设施等的功能恢复和重建方面开展了一系列工作。在第二、三产业中,中小企业由于资本少、实力弱,抗风险能力低,灾后恢复重建难度相对较大。因此国际社会从融资、人才培训、组织化发展等多方面积极努力为灾区中小企业的恢复生产和加快发展创造良好环境。2005年底,亚洲开发银行开始启动金融援助项目( ETESP-LMS),计划到 2008年底向印度尼西亚灾区提供1600万美元专用于面向中小企业的小额信贷。国际金融公司于2005年10月启动了人才技能培训计划(FC AEDES 援助计划:164幢 PEP-Aceh&Nias),培训内容主要包括核心咨询建设中:630幢援助计划:2461幢财务管理以及商务信息管理叫。在国际行业性组建设中:693幢织的协助下,灾区的中小企业加快了行业组织建图4安居工程中的国际援助(截至200年12月) 设,进而充分发挥行业组织协调作用,使其成为促 Fig 4 Intermational donation in the housing project 进产业升级、推动行业发展的重要平台4。资料来源:根据参考文献[9整理

29卷 10期王岱等: 国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示在“灾后损失初步评估”结果中，产业部门的评估损失占评估损失总额的 25.8%，仅次于住宅部门。在国际社会对灾区产业复兴的援助中，第一产业备受重视。这不仅仅是因为灾前第一产业占地区 GDP 的比重达到 22%，第一产业就业人口占就业总人口的50%以上；更因为在灾后重建初期，第一产业生产力的恢复有助于解决食品、燃料、建材等生计必需品的供给。为了实现援助活动的有序、科学、高效，政府间组织和非政府组织首先针对第一产业各部门的现状和未来发展潜力进行了评估研究[18] 。例如联合国粮农组织(FAO)和亚洲开发银行关于畜牧业发展和粮食生产、联合国开发计划署(UNDP)关于咖啡生产、国际金融公司 (IFC)关于海藻以及棕榈油等经济作物分别编写发表研究报告。此后在联合国的统一协调组织下欧盟、日本、美国、中国等国家以及政府间组织和非政府组织相继从农业设施修缮恢复、良种供应、农业技术普及等多方面，积极参与重建活动[20] 。渔业是亚齐特区的支柱产业，但是在此次灾难中，渔港、渔村遭受了毁灭性破坏，死难者的大部分是渔民以及他们的家人。2005 年 3 月，联合国粮农组织发布了恢复重振受灾国渔业和水产养殖部门的措施[21] ，紧急呼吁针对渔业和水产养殖业筹集资金以及从物资、人才、技术等方面向灾区提供援助。此后粮农组织与世界银行、亚洲开发银行、伊斯兰开发银行等国际金融机构保持密切合作，主要在修复和替换船只，提供渔具，养殖设施、港口、锚地、鱼类储藏和加工设施等的功能恢复和重建方面开展了一系列工作。在第二、三产业中，中小企业由于资本少、实力弱，抗风险能力低，灾后恢复重建难度相对较大。因此国际社会从融资、人才培训、组织化发展等多方面积极努力为灾区中小企业的恢复生产和加快发展创造良好环境。2005 年底，亚洲开发银行开始启动金融援助项目(ETESP-LMS)，计划到 2008 年底向印度尼西亚灾区提供 1600 万美元专用于面向中小企业的小额信贷[22] 。国际金融公司于 2005 年 10 月启动了人才技能培训计划(IFC PEP-Aceh & Nias)，培训内容主要包括核心咨询、财务管理以及商务信息管理[23] 。在国际行业性组织的协助下，灾区的中小企业加快了行业组织建设，进而充分发挥行业组织协调作用，使其成为促进产业升级、推动行业发展的重要平台[24] 。 4 美国Katrina飓风新奥尔良市灾区重建 2005年8月末，飓风Katrina相继在美国佛罗里达半岛和墨西哥湾路易斯安那州登陆，路易斯安那、密西西比等 7 个州由于暴风雨和风暴潮约有 1700 人遇难，120 万户的房屋受损，其中新奥尔良市(New Orleans)在飓风和洪水双重打击下，近80% 城区被淹，生产生活基础设施遭到毁灭性破坏。 4.1结合灾区诉求组织规划编制灾害发生后，从美国联邦政府到新奥尔良市，以及一些民间研究机构相继组织编写了灾后重建规划。 2005 年 11 月，新奥尔良市设立了名为 “Bring New Orleans Back (BNOP) Commission”的特别委员会，围绕洪水风险管理、教育医疗恢复、交通基础设施修复等问题，2006 年 1 月出台了名为 “Rebuilding New Orleans”的规划大纲。但该大纲缺乏对居民生活恢复的关注，针对住宅的修复重建图4 安居工程中的国际援助(截至2005年12月) Fig.4 International donation in the housing project 资料来源：根据参考文献[19]整理。 1157

l158 地理科学进展 29卷没有提出具体方案四。同年4月,在美国联邦紧急的受灾程度,也是评估未来洪灾风险的重要指标, 事态管理局(FEMA)的主持下出台了“ Emergency分为高风险(海拔-3英尺以下)、中风险(海拔-3~0英 Support Function-Long- Term Community Recovery尺),低风险(海拔0英尺以上)三档;“灾后人口恢复 and Mitigation Annex(通称ESF-#14)”,明确了灾后率”可以体现灾后恢复重建进度,分为进度快恢复恢复重建的方针和目标。但是由于ESF#14针对率60%以上)进度中(恢复率15%60%)进度慢恢奥尔良市的灾后重建没有提出具体的重建项目和复率15%以下)三档。综合评价结果将灾区划归为政策措施,因此对重建工作的指导作用十分有三类政策区域,并且明确各政策区域的阶段性工作限。9月23日,新奥尔良市议会针对住宅、城市重点(图6 基础设施、生活质量的恢复问题,通过了“ New Or A类区域一般是相对安全、恢复重建工作进展 leans Neighborhood Rebuilding Plan2006(通称较快地区,其中包括一些受灾比较轻的低平地。在 Lambert plan)”,但是" Lambert Plan”中基本没有提此类区域以缓解潜在的洪水风险作为主要工作目及在未来的城市建设中缓解洪灾风险的措施門标,工作的重点是修复受损大型基础设施,特别是可以说到飓风灾害发生1年半后,美国国内没有制防洪堤和大型泵站。基础设施的修复可以促进人定出一个全面科学的灾后重建规划口的回迁,与之相对应,廉价住宅的供应保障至关 2007年3月,新奥尔良市出台了覆盖整个辖区重要,并且物资需求的逐渐增大也为产业的复兴创的重建规划—“ The Unified New Orleans造了机遇。大部分灾区被划归为B类区域,与A类 Pan(UNOP,UNOP是在吸收总结此前出台的一区域相比受灾较严重,灾后恢复重建需要一个相对系列规划的基础上完成的。UNOP分为两部分,即较长的时期,但是通过合理规划和加大资金投入总体规划 Citywide Plan)和13个规划区的分区规划恢复甚至超越灾前地区功能水平的可能性比较 District plan)总体规划明确提出恢复重建目标是大。B类区域的灾后工作主要是两方面:①在对各打造一个“更安全、更强大、更集约的城市( Safer,类生产生活设施的受损程度进行科学评估的基础 Stronger, Smarter City)”。UNOP是在非营利性组织上,加大投资加快基础设施的恢复重建。②鼓励 Community Support Foundation的组织监督下完成居民回迁,诱导民间力量参与恢复重建。C类区域般是集受灾严重,灾后恢复重建进度缓慢且未来 Greater New Orleans Foundation. Bush-Clinton Ka 洪水风险高等不良条件与一身的地区。在此类区 trina Fund等民间财团提供。规划编制过程中,定域首要的工作任务是恢复社会稳定,加快灾民疏散期举行分区集会和联合会议( Community Con和企业产能外迁。被划归为C类区域地区主要是 gs)汇总分析灾区灾情、恢复重建进程及灾民诉低收入黑人聚居地,由于地方财政有限,因此灾后恢复重建一方面需要联邦政府加大资金和技术支合会议代表的人种结构和收入阶层结构基本保持持,另一方面需要企业和非营利性组织广泛参与与灾区整体结构一致,以便更准确地体现灾民的心声。在非政府、非营利性组织的广泛参与下,UNOP 的规划框架及编制工作的组织形式比较充分地体分区集会专家委员会联合会议灾情评估现了灾区民众的意愿。匚夾情通报重建情况通报 42重建政策选择的适宜性评价汇集灾区诉求卜重建进度评估 UNOP遵循“因地制宜”的原则,一方面通过在征求意见卜研究制定规划思路~建专项紧迫度评价分区集会上进行问卷调查,尽量根据灾民意愿安排修改完善规划思路讨论规划思路住宅、经济、交通、教育、医疗、治安等重建项目的优修改完善规划思路先顺序,另一方面根据各地区的恢复重建进度和洪水风险程度,统筹灾区的重建政策。制定分区规划→院合制定总体规划“出台总体规划了 UNOP利用“灾区高程”和“灾后人口恢复率”2 图5 Katrina飓风新奥尔良市灾区重建规划个指标展开了灾区恢复重建政策选择适宜性评 (UNOP)编制过程 Fig5 Drafting process of UNOP 价。“灾区高程”既能在一定程度上反映飓风洪水后资料来源:据文献27整理

地理科学进展 29卷 10期没有提出具体方案[25] 。同年4月，在美国联邦紧急事态管理局(FEMA)的主持下出台了“Emergency Support Function - Long-Term Community Recovery and Mitigation Annex(通称 ESF-#14)”，明确了灾后恢复重建的方针和目标。但是由于 ESF-#14 针对奥尔良市的灾后重建没有提出具体的重建项目和政策措施，因此对重建工作的指导作用十分有限[26] 。9 月 23 日，新奥尔良市议会针对住宅、城市基础设施、生活质量的恢复问题，通过了“New Orleans Neighborhood Rebuilding Plan 2006 ( 通称 Lambert Plan)”，但是“Lambert Plan”中基本没有提及在未来的城市建设中缓解洪灾风险的措施[25] 。可以说到飓风灾害发生1年半后，美国国内没有制定出一个全面科学的灾后重建规划。 2007年3月，新奥尔良市出台了覆盖整个辖区的重建规划 ——“The Unified New Orleans Plan(UNOP)”，UNOP 是在吸收总结此前出台的一系列规划的基础上完成的。UNOP分为两部分，即总体规划(Citywide Plan)和13个规划区的分区规划 (District Plan)。总体规划明确提出恢复重建目标是打造一个“更安全、更强大、更集约的城市(Safer, Stronger, Smarter City)”。UNOP是在非营利性组织 Community Support Foundation 的组织监督下完成的，编制费用约 750 万美元，由洛克菲勒财团、 Greater New Orleans Foundation、Bush-Clinton Katrina Fund 等民间财团提供。规划编制过程中，定期举行分区集会和联合会议 (Community Congress)，汇总分析灾区灾情、恢复重建进程及灾民诉求，规划专家和灾民代表交换意见，展开讨论。联合会议代表的人种结构和收入阶层结构基本保持与灾区整体结构一致，以便更准确地体现灾民的心声。在非政府、非营利性组织的广泛参与下，UNOP 的规划框架及编制工作的组织形式比较充分地体现了灾区民众的意愿。 4.2重建政策选择的适宜性评价 UNOP遵循“因地制宜”的原则，一方面通过在分区集会上进行问卷调查，尽量根据灾民意愿安排住宅、经济、交通、教育、医疗、治安等重建项目的优先顺序，另一方面根据各地区的恢复重建进度和洪水风险程度，统筹灾区的重建政策。 UNOP利用“灾区高程”和“灾后人口恢复率”2 个指标展开了灾区恢复重建政策选择适宜性评价。“灾区高程”既能在一定程度上反映飓风洪水后的受灾程度，也是评估未来洪灾风险的重要指标，分为高风险(海拔-3英尺以下)、中风险(海拔-3~0 英尺)，低风险(海拔0英尺以上)三档；“灾后人口恢复率”可以体现灾后恢复重建进度，分为进度快(恢复率60%以上)、进度中(恢复率15%~60%)、进度慢(恢复率15%以下)三档。综合评价结果将灾区划归为三类政策区域，并且明确各政策区域的阶段性工作重点(图6)。 A类区域一般是相对安全、恢复重建工作进展较快地区，其中包括一些受灾比较轻的低平地。在此类区域以缓解潜在的洪水风险作为主要工作目标，工作的重点是修复受损大型基础设施，特别是防洪堤和大型泵站。基础设施的修复可以促进人口的回迁，与之相对应，廉价住宅的供应保障至关重要，并且物资需求的逐渐增大也为产业的复兴创造了机遇。大部分灾区被划归为B类区域，与A类区域相比受灾较严重，灾后恢复重建需要一个相对较长的时期，但是通过合理规划和加大资金投入，恢复甚至超越灾前地区功能水平的可能性比较大。B类区域的灾后工作主要是两方面：① 在对各类生产生活设施的受损程度进行科学评估的基础上，加大投资加快基础设施的恢复重建。 ② 鼓励居民回迁，诱导民间力量参与恢复重建。C类区域一般是集受灾严重，灾后恢复重建进度缓慢且未来洪水风险高等不良条件与一身的地区。在此类区域首要的工作任务是恢复社会稳定，加快灾民疏散和企业产能外迁。被划归为C类区域地区主要是低收入黑人聚居地，由于地方财政有限，因此灾后恢复重建一方面需要联邦政府加大资金和技术支持，另一方面需要企业和非营利性组织广泛参与。图5 Katrina飓风新奥尔良市灾区重建规划 (UNOP)编制过程 Fig.5 Drafting process of UNOP 资料来源：据文献[27]整理。分区集会专家委员会联合会议出台总体规划讨论规划思路重建专项紧迫度评价灾情评估重建情况通报重建进度评估研究制定规划思路修改完善规划思路修改完善规划思路制定分区规划统合制定总体规划征求意见汇集灾区诉求灾情通报 1158

期王岱等:国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示 1159 洪水风险→ 进度快强化居民防灾意识能力快↑灾后恢复重建进度进度快提高基础设施承载能力支持生活生产恢复加快福利设施修复低风险中风险风险加快基础设施修复提高社会服务能力进度中进度中支援居民生活和产业恢复推进地区间重建协作 BK域:加快大型基础设施修复提高基础设施承载能力低风险中风险高风险加快临建设施建设加快福利设施建设度慢进度慢〓进度慢定社会治安继续加强社会治安治理加快居民和企业产能外迁加大基础设施建设投资低风险中风险高风险加快临建设施建设加快福利设施建设图6新奥尔良市灾后重建政策区域划分和阶段性工作重点 Fig 6 Recovery policy areas and working focus in different areas 资料来源:据文献[27]整理。 5结论与启示门在两次震灾发生后的第一时间,紧急开展了灾区资源环境承载能力评价工作。通过对自然地理条自1994年日本横滨世界减灾大会至今,联合件、地质灾害与工程水文地质、生态环境经济社会国推行的国际减灾战略,经历了由单纯减灾到把减发展基础等进行综合评价,为准确把握灾后重建的灾与可持续发展相结合,由减轻灾害到减轻灾害风资源环境总体承载能力指导灾后重建的总体规划险,由国家减灾到全球减灾門的历程。这种战略调和专项规划提供了科学依据。从两次震灾后的整充分体现在发达国家以及国际合作灾后重建规重建总体规划中可以清晰地发现我国灾后重建的划中。通过本研究的案例梳理,可以把当前国际灾理论和方法在积极吸收国外先进经验的基础上,不后重建规划及规划实施的前沿理念总结为如下断完善、积极创新,其中作为社会主义制度优越性 (1)重建规划强调全面安排、系统布局(从“面”的充分发挥和直接体现对口援建为国际社会提供到“点”),规划实施突出重点有条不紊(从“点”到了重大自然灾害区域重建的新模式。面”)。同时与国际前沿理念比较中也发现,我国对灾 (2)构建灾后重建的多元协作机制,强化国家后重建体现灾区民意和推动灾区生产、生活氛围复间、区域间危机管理合作的意识和能力兴的两方面工作还有待进一步加强。汶川地震后 (3)加大对弱势群体、弱势地区的援助,努力实四川省为了及时了解灾后救助情况和掌握受灾群现灾后恢复重建的全面均衡推进。众对重建工作的满意度及意见、建议,联合科研机 (4)灾后重建体现灾区民意,利用灾区民调结构组织了数次灾区民意调查旨在为省委、省政府果评估重建规划实施效果,调整工作方向。灾后重建提供信息支持和决策参考依据。但是已 (5)区域功能的恢复重建硬件建设是基础,生经国务院同意批准的重建总体规划应该以什么形产、生活氛围的复兴(软件建设)是目的。式根据民意判断实施效果,进而加以调整完善;由综上所述,国际灾后重建规划的前沿理念充分于规划调整而出现的资金缺口应如何解决,这一系体现了科学发展观的具体内容,即以人为本、全面列问题应该在总体规划中有所体现否则民调的结发展、协调发展、可持续发展以及统筹兼顾的根本果很难对重建过程中工作方向和工作重点的调整方法。汶川地震和玉树地震的灾后重建中,在多层起到指导作用。面、多领域,特别是多学科知识力量的积极参与和灾区生产、生活氛围的复兴是灾后重建中最难共同努力下,重建总体规划的编制和实施始终坚持解决的问题。印度尼西亚灾区的重建方针不以人为本、科学重建,尊重自然和经济规律,坚持因仅要把灾区恢复到灾前水平,而且在灾前水平的地制宜,分类指导,一切从实际出发。特别值得一基础上应该不断完善区城经济社会发展”,已经成提的是,为了保证规划的科学性,中国科学院等部为国际社会的共识。问题是,即使通过加大资金

29卷 10期王岱等: 国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示 5结论与启示自 1994 年日本横滨世界减灾大会至今，联合国推行的国际减灾战略，经历了由单纯减灾到把减灾与可持续发展相结合，由减轻灾害到减轻灾害风险，由国家减灾到全球减灾[9] 的历程。这种战略调整充分体现在发达国家以及国际合作灾后重建规划中。通过本研究的案例梳理，可以把当前国际灾后重建规划及规划实施的前沿理念总结为如下： (1) 重建规划强调全面安排、系统布局(从“面” 到“点”)，规划实施突出重点、有条不紊(从“点”到 “面”)。 (2) 构建灾后重建的多元协作机制，强化国家间、区域间危机管理合作的意识和能力。 (3) 加大对弱势群体、弱势地区的援助，努力实现灾后恢复重建的全面均衡推进。 (4) 灾后重建体现灾区民意，利用灾区民调结果评估重建规划实施效果，调整工作方向。 (5) 区域功能的恢复重建(硬件建设)是基础，生产、生活氛围的复兴(软件建设)是目的。综上所述，国际灾后重建规划的前沿理念充分体现了科学发展观的具体内容，即以人为本、全面发展、协调发展、可持续发展以及统筹兼顾的根本方法。汶川地震和玉树地震的灾后重建中，在多层面、多领域，特别是多学科知识力量的积极参与和共同努力下，重建总体规划的编制和实施始终坚持以人为本、科学重建，尊重自然和经济规律，坚持因地制宜，分类指导，一切从实际出发。特别值得一提的是，为了保证规划的科学性，中国科学院等部门在两次震灾发生后的第一时间，紧急开展了灾区资源环境承载能力评价工作。通过对自然地理条件、地质灾害与工程水文地质、生态环境、经济社会发展基础等进行综合评价，为准确把握灾后重建的资源环境总体承载能力，指导灾后重建的总体规划和专项规划提供了科学依据[28-29] 。从两次震灾后的重建总体规划中可以清晰地发现，我国灾后重建的理论和方法在积极吸收国外先进经验的基础上，不断完善、积极创新，其中作为社会主义制度优越性的充分发挥和直接体现，对口援建为国际社会提供了重大自然灾害区域重建的新模式。同时与国际前沿理念比较中也发现，我国对灾后重建体现灾区民意和推动灾区生产、生活氛围复兴的两方面工作还有待进一步加强。汶川地震后，四川省为了及时了解灾后救助情况和掌握受灾群众对重建工作的满意度及意见、建议，联合科研机构组织了数次灾区民意调查，旨在为省委、省政府灾后重建提供信息支持和决策参考依据。但是已经国务院同意批准的重建总体规划应该以什么形式根据民意判断实施效果，进而加以调整完善；由于规划调整而出现的资金缺口应如何解决，这一系列问题应该在总体规划中有所体现，否则民调的结果很难对重建过程中工作方向和工作重点的调整起到指导作用。灾区生产、生活氛围的复兴是灾后重建中最难解决的问题。印度尼西亚灾区的重建方针——“不仅要把灾区恢复到灾前水平，而且在灾前水平的基础上应该不断完善区域经济社会发展”，已经成为国际社会的共识。问题是，即使通过加大资金图6 新奥尔良市灾后重建政策区域划分和阶段性工作重点 Fig.6 Recovery policy areas and working focus in different areas 资料来源：据文献[27]整理。低 ←洪水风险→ 高灾后1~2年灾后2~5年进度快 A类区域低风险进度快 A类区域中风险进度快 A类区域高风险强化居民防灾意识能力支持生活生产恢复加快基础设施修复提高基础设施承载能力加快福利设施修复提高社会服务能力进度中 A类区域低风险进度中 B类区域中风险进度中 B类区域高风险支援居民生活和产业恢复加快大型基础设施修复加快临建设施建设推进地区间重建协作提高基础设施承载能力加快福利设施建设快 ↑ 灾后恢复重建进度 ↓ 慢进度慢 A类区域低风险进度慢 B类区域中风险进度慢 C类区域高风险稳定社会治安加快居民和企业产能外迁加快临建设施建设继续加强社会治安治理加大基础设施建设投资加快福利设施建设 1159

地理科学进展 29卷投入,住宅的舒适程度、基础设施的承载能力、灾 after the tsunami 区的景观形态等硬件建设超越灾前水平,但由于[141 BAPPENAS and the International Donor Country,Pem 灾害创伤的影响,灾区生产、生活氛围恢复到灾前 inary Damage and Loss Assessment. 水平必需一个长期的过程。阪神地震后兵库县灾5 World Bank, Rebuilding a Better Aceh and Nias: Prelimi 区的重建规划期内,人口、工矿业生产、观光客数 nary Stocktaking of the Reconstruction Effort Six 量、就业等主要经济社会指标已经基本恢复到灾前 Months After the Earthquake and Tsunami, 2005 水平,但是这并不代表重建工作的完成。“区域功能 [16 Republic of Indonesia. Master Plan for the rehabilitation and Reconstruction of the regions and communities of 的恢复重建(硬件建设)是基础,生产、生活氛围的复 the province of Nanggroe Aceh Darussalam and the is- 兴(软件建设)是目的”的理念应该在今后我国灾后 lands of Nias, Province of North Sumatera, 2005 重建规划中有更多的体现,通过支持政策和保障措[7杉安和也,村尾修,仲里英晃>F补7仁计石施,实现灾区重建中物质和精神的和谐统 2004年津波被災地⑦復興又夕一7 亻>弓亏復興⑦現況日本建筑学会大会学术讲演梗参考文献概集,2008:319320. 史培军,李宁,叶谦,等全球环境变化与综合灾害风险181 BRR and International Partners, Aceh and Nias Two 防范研究地球科学进展,2009,24(4):428-435 Years After the tsunami. 2007. 2]韩松,程晓陶李娜瑞士国家自然灾害管理委员会及19 UN-HABITAT. Building Houses Rebuilding Communi 其经验:从防御灾害到风险管理的模式转变.中国防汛 ties(Indonesia), 2005 抗旱,2009(2):75-78 [20] FAO. Report of the Regional Workshop on Rehabilitation [3]熊贵彬,柴定红中美灾害救助体制比较:以汶川地震 of Agriculture in Tsunami Affected Areas: One and a 和卡特里娜飓风为例华东理工大学学报:社会科学 Half Years Later. 2006 版,2009(1)16-21. [21] FAO. Rehabilitation of the Fishing Communities and the [4]郭明霞,扶庆松.国外灾害社会救助制度对中国的启 Fisheries and Aquaculture Sectors Affected by the Tsuna- 示社科纵横,20094):56-58 mi in the Indian Ocean. 2008 5]代志鹏浅析日本中小学防灾教育外国中小学教育,[22 Syiah Kuala University. Earthquake and Tsunami Emer- 2009(2):56-58 gency Support Project(ETESP): External Resettlement 6]顾桂兰.国外民众防灾教育.现代职业安全,2010(3 Monitoring Report, 2007. 78-79 [23] IFC. Private Enterprise Partnership for Aceh and Nias 7]马慧敏,杨青突发公共危机应急管理国际合作机制研 (FC PEP-Aceh Nias): Inauguration of the IFC Private 究武汉理工大学学报:信息与管理工程版,200830 Enterprise Partnership(Pp) for aceh&Nas2006 [24] USAID. A Rapid Assessment of the Specialty Coffee Val- [8]王岱,张文忠国际多元合作推动灾区重建的回顾和思 ue Chain in Indonesia, 2007 考:以印度洋地震海啸印度尼西亚灾区为例世界地理25] Johnson L. Recovery and Reconstruction following 研究,2009,19(2)130-137 Large-Scale Disasters, 2nd International Conference on 9]史培军.制定国家综合减灾战略提高巨灾风险防范能 Urban Disaster Reduction, 2007 力.自然灾害学报,2008,17(1)1-8 [26] Olshansky R. Planning for the Rebuilding of New Or- []日本总务省消防厅.阪神·淡路大震災了(第107 leans, 2nd International Conference on Urban Disaster 報),2003年12月25日 eduction, 2007 [!1兵库县阪神·淡路大震災復旧·復興状況≌°D27 City of New Orleans. The Unified New Orleans Plan, τ,2009年6月 2007 12]兵库县復興刁才口一了7委員会阪神·淡路大震災口28]樊杰,周成虎,顾行发,等国家汶川地震灾后重建规復興刁才口一了“7求+0力〈"八①提划:资源环境承载能力评价.北京:科学出版社,2009 言:平成18年度①施策展開仁向计τ,2006年2月 [29]樊杰.国家玉树地震灾后恢复重建规划:资源环境承载 [13 BRR and International Partners. Aceh and Nias One Year 能力评价北京:科学出版社,2010

地理科学进展 29卷 10期投入，住宅的舒适程度、基础设施的承载能力、灾区的景观形态等硬件建设超越灾前水平，但由于灾害创伤的影响，灾区生产、生活氛围恢复到灾前水平必需一个长期的过程。阪神地震后兵库县灾区的重建规划期内，人口、工矿业生产、观光客数量、就业等主要经济社会指标已经基本恢复到灾前水平，但是这并不代表重建工作的完成。“区域功能的恢复重建(硬件建设)是基础，生产、生活氛围的复兴(软件建设)是目的”的理念应该在今后我国灾后重建规划中有更多的体现，通过支持政策和保障措施，实现灾区重建中物质和精神的和谐统一。参考文献 [1] 史培军, 李宁, 叶谦, 等. 全球环境变化与综合灾害风险防范研究. 地球科学进展, 2009, 24(4): 428-435. [2] 韩松, 程晓陶, 李娜. 瑞士国家自然灾害管理委员会及其经验: 从防御灾害到风险管理的模式转变. 中国防汛抗旱, 2009(2): 75-78. [3] 熊贵彬, 柴定红. 中美灾害救助体制比较: 以汶川地震和卡特里娜飓风为例. 华东理工大学学报: 社会科学版, 2009(1):16-21. [4] 郭明霞, 扶庆松. 国外灾害社会救助制度对中国的启示. 社科纵横, 2009(4): 56-58. [5] 代志鹏. 浅析日本中小学防灾教育. 外国中小学教育, 2009(2): 56-58. [6] 顾桂兰. 国外民众防灾教育. 现代职业安全, 2010(3): 78-79. [7] 马慧敏, 杨青. 突发公共危机应急管理国际合作机制研究. 武汉理工大学学报: 信息与管理工程版, 2008, 30 (6): 944-951. [8] 王岱, 张文忠. 国际多元合作推动灾区重建的回顾和思考: 以印度洋地震海啸印度尼西亚灾区为例. 世界地理研究, 2009, 19(2): 130-137. [9] 史培军. 制定国家综合减灾战略提高巨灾风险防范能力. 自然灾害学报, 2008, 17(1): 1-8. [10] 日本总务省消防厅. 阪神·淡路大震災について(第107 報), 2003年12月25日. [11] 兵库县. 阪神·淡路大震災の復旧·復興の状況について,2009年6月. [12] 兵库县復興フォローアップ委員会.阪神·淡路大震災復興フォローアップまちのにぎわいづくりへの提言: 平成１８年度の施策展開に向けて, 2006年2月. [13] BRR and International Partners. Aceh and Nias One Year after the Tsunami. [14] BAPPENAS and the International Donor Country, Preliminary Damage and Loss Assessment. [15] World Bank, Rebuilding a Better Aceh and Nias: Preliminary Stocktaking of the Reconstruction Effort Six Months After the Earthquake and Tsunami, 2005. [16] Republic of Indonesia. Master Plan for the Rehabilitation and Reconstruction of the Regions and Communities of the Province of Nanggroe Aceh Darussalam and the islands of Nias, Province of North Sumatera, 2005. [17] 杉安和也, 村尾修, 仲里英晃. インドネシアにおける 2004年インド洋津波被災地の復興マスタープランとインフラ復興の現況. 日本建筑学会大会学术讲演梗概集, 2008: 319-320. [18] BRR and International Partners, Aceh and Nias Two Years After the Tsunami, 2007. [19] UN-HABITAT. Building Houses Rebuilding Communities (Indonesia), 2005. [20] FAO. Report of the Regional Workshop on Rehabilitation of Agriculture in Tsunami Affected Areas: One and a Half Years Later, 2006. [21] FAO. Rehabilitation of the Fishing Communities and the Fisheries and Aquaculture Sectors Affected by the Tsunami in the Indian Ocean, 2008. [22] Syiah Kuala University. Earthquake and Tsunami Emergency Support Project(ETESP): External Resettlement Monitoring Report, 2007. [23] IFC. Private Enterprise Partnership for Aceh and Nias (IFC PEP-Aceh & Nias): Inauguration of the IFC Private Enterprise Partnership (PEP) for Aceh & Nias, 2006. [24] USAID. A Rapid Assessment of the Specialty Coffee Value Chain in Indonesia, 2007. [25] Johnson L. Recovery and Reconstruction following Large-Scale Disasters, 2nd International Conference on Urban Disaster Reduction, 2007. [26] Olshansky R. Planning for the Rebuilding of New Orleans, 2nd International Conference on Urban Disaster Reduction, 2007. [27] City of New Orleans. The Unified New Orleans Plan, 2007. [28] 樊杰, 周成虎, 顾行发, 等. 国家汶川地震灾后重建规划: 资源环境承载能力评价. 北京: 科学出版社, 2009. [29] 樊杰. 国家玉树地震灾后恢复重建规划: 资源环境承载能力评价. 北京: 科学出版社, 2010. 1160

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