第七章 金融市场监管 第一节 金融市场监管概述 一、概念 1.中华金融辞库定义 关于金融监管的含义，戴相龙、黄达主编的《中华金融辞库》里是这样解释 的：“金融监管（financial regulation/supervision）一词是金融监督与金融 管理的复合词。”金融监督是指金融监管当局对金融机构实施全面的、经常性的 检查和督促，并以此促使金融机构依法稳健地经营、安全可靠和健康的发展。金 融管理是指金融监管当局为了使金融机构良好健康运营，依法对金融机构及其经 营活动实行的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。 2.我们总结的定义 金融监管有广义和狭义之分。狭义的金融监管是指金融监管当局依据相应的 国家法律法规对整个金融业（包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业 务活动）实施的监督管理。广义的金融监管除包括一国金融监管当局对金融体系 的监管之外，还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律组织的监管、社会 中介组织和舆论的社会性监管等。 3.金融监管与金融管制 在研究金融问题时，我们还经常会遇到“金融管制”这个词，并且在许多情 况下，“金融管制”和“金融监管”二者似乎是通用的，那么二者之间有什么异 同呢？ 《中华金融辞库》中对“金融管制”是这样解释的：“国家对某些重要的金 融活动、金融业务或金融调控工具实行的行政强制措施，主要包括利率管制、外 汇管制、贷款规模控制等。” 金融监管是根据市场需要实施的，主要采取法律手段和经济手段对金融业实 施监督和管理；而金融管制多指在非市场经济条件下或市场经济不完善的情况下， 主要采取行政的强制手段对金融业实施的控制。随着经济体制的不断改革和金融 市场化和自由化的进程，金融监管是日趋完善和法制化，而金融管制却日趋放松
二、金融监管的构成要素 金融监管的构成要素主要有四个：监管的主体、监管的对象、监管的手段和 监管的目标。 1. 金融监管主体 即“由谁监管”的问题。一般来说，在市场经济条件下，主要有两类主体来 完成金融监管任务。 1）金融监管当局。他们的监管权力是政府以立法的形式赋予的。他们负责 制订和实施金融监管方面的各种规章制度的。如果有机构触犯了这些法律规章， 他们就有权利制止和处罚。大部分国家，金融监管当局都是中央银行。 2）非官方的民间机构。他们的权利不是来自于政府，而是来自于其成员（主 要是金融机构）对机构决策的普遍信任。出现违规操作并不会造成严重的法律后 果，但也要接受相关的纪律处罚。 2、金融监管对象 即“谁来接受监管”的问题。关于金融监管对象，经济学家目前还没有统一 的说法。但各国在实际金融监管操作中，监管对象多是指从事金融活动的金融机 构及其从事的一切金融活动。主要包括：银行业、证券业和保险业等。 3、金融监管手段 即“如何实施监管”的问题。金融监管的手段主要有法律手段、经济手段和 行政手段。 4、金融监管目标 金融监管的出现，是因为单由市场这一只手来调节经济会出现失灵现象，所 以需要另一只看不见的手来辅助调节经济，尽力消除或避免金融市场失灵所带来 的资源配置不合理、收入分配不公平和金融不稳定等后果，以确保市场机制能够 在金融领域更好地发挥其应有的作用。 具体来说，金融监管的目标主要体现在以下四个方面： 1）防止金融机构之间的过度竞争，促进整个金融业的竞争公平合理； 2）预防、缓解和消除超出个别金融机构承受能力的系统性风险； 3）消除因各种原因造成的金融参与者的信息不对称现象，进而降低金融交 易的不公平性； 4）促进全社会的资源配置与政府的政策目标相一致
第二节 金融监管的依据 金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必 要对金融机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵 理论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要内容为： 1. 金融体系的负外部性效应。 金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基 础。金融机构不同于普通企业，金融机构发生问题，损失的不只是金融机构的所 有者，而涉及到成千上万的企业和居民，可能使得储蓄和投资效应遭到破坏，进 而影响企业正常的经济生产和居民正常的经济生活，进一步影响到国民经济的发 展速度。另一方面，金融风险具有传染性，即一家金融机构的问题可能会导致另 一家或多家金融机构发生同样的问题。例如，一家银行的存款遭遇挤兑，会造成 存款客户对银行体系的信心大减，进而引发对其它银行存款的挤兑风波。 2. 金融体系的公共产品特性。 一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为社会公众所共同享受，无法 排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成本。 因此，金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性。由于市场监督金融机 构的成本太大，金融机构的每个客户都不愿意单独采取行动实施监督，往往都希 望“免费搭车”，享受其他客户监督金融机构给自己带来的好处。因此仅仅依靠 市场，市场中的金融机构任何客户都有意愿但最终都不会真正实施监督。因此， 需要一种市场以外的力量介入来提供“金融监管”这个公共产品。 3. 金融机构自由竞争的悖论。 金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不 完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面，金融机构规模经济的特点使金 融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不 仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利 影响；另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将危 及整个经济体系的稳定。因此，自从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主 要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。 4. 不确定性、信息不完备和信息不对称。 在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称
是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。 金融体系中更加突出的信息不完备和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营 的金融机构也有可能随时因信息问题而陷入困境。然而，金融机构又往往难以承 受搜集和处理信息的高昂成本，因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的 措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。 第三节 金融监管的内容 金融监管的主要内容包括市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、 流动性管理、资本充足率、存款保护以及破产处理等方面。 1.市场准入与机构合并的管理。 市场准入是中央银行对新设机构进行的限制性管理。中央银行对新设机构核 准与否主要是考虑以下因素： 一是经济发展需要。中央银行要考察当地经济发展和金融竞争的需要，征询 金融同业和工商业的意见。 二是新设机构的资本数量。银行资本是保障银行经营稳定和公众利益所必需 的，所以中央银行对新设机构要规定最低资本数量。比如我国《商业银行法》规 定：“设立商业银行的往册资本最低限额为 10 亿元人民币，城市合作商业银行的 注册资本最低限额为 1 亿元人民币。” 三是对金融机构法人及主要从业人员的要求，如主要从业人员品德、经验、 业务素质等，以保证营业后机构的健康稳定运行。此外，监管当局还对设立金融 分支机构和金融机构实施合并，规定了相应的标准或采用适当的原则。其中考虑 的主要因素还是经济发展需要以及这种机构设立或合并是否有利于保护适当竞 争、提高银行效率。 2.对业务范围的限制。 一般情况下，每个国家的金融监管机构对金融机构可经营哪些业务，不可以 经营哪些业务都有比较严格的规定。有些国家把商业银行与其它金融机构的业务 严格分开，而有些国家则不特别限制商业银行从事非银行的金融业务。有些国家 不允许商业银行投资工商企业，而有些国家允许银行购买工商企业的股票，但投 资规模由限制。 3.对风险的控制
分散风险既是银行的经营战略，也是金融监管的重要内容。贷款集中风险是 中央银行进行风险控制的主要方面，其内容一般包括：第一，严格控制大额贷款， 《中华人民共和国商业银行法》规定，商业银行对同一借款人的贷款余额与商业 银行资本余额的比例不得超过 15％。第二，对行业或部门贷款集中的控制，近年 来，由于银行大量投入贷款的一些行业和部门出现了不景气，资产质量下降，所 以这方面的风险也引起了金融监管当局的重视。 4.对流动性的要求。 流动性是金融机构以适当价格获取可用资金的能力，自从银行资产负债管理 制度被广泛采用以来，对金融机构资产流动性的要求也越来越高，对流动性的监 测和控制也就成了银行监督的一项重要内容。各国金融监管当局都强调银行要保 持一定数量的流动性较强的资产。在法国，监管当局要求原则上银行不动资产与 短期负债的比率不得低于 60％。根据《中华人商业银行法》规定，商业银行贷款 余额与存款余额的比例不得超过 75%；流动性资产余额与流动性负债余额的比例 不得低 25%。 5.对资本充足性的要求 资本充足率与风险损失准备，资本作为金融机构应付意外损失的缓冲器，对 于保护存款任何其他债权人利益，维持市场信心方面有着重要意义。世界各国的 金融监管当局均通过立法或其他形式规定了金融机构了金融机构资本的构成和 充足率标准。 1988 年 7 月 10 日，西方“十国集团”制定的《关于统一国际资资本资本衡 量标准的协议》（即《巴赛尔协议》）用资本充足率限制银行的业务。按这个协议 要求，凡经营国际业务的银行，都要将资产业务按协议规定的风险权数，换算为 风险资产，风险资产与银行资本（核心资本加附属资本）建立比例关系，即银行 资本与风险资产比率最低为 8%，其中核心资本要占全部资本的 50%。这一标准公 布后，得到大多数国家的响应，一些资本充足率达不到这一标准的国家也纷纷表 示按约定时间表加以补充。 6.存款保护管理。 存款保护制度是指，当银行面临破产清算时，针对如何保护存款人利益的问 题所设立的制度。这是维护整个银行体系安全的一个重要因素。根据存款保护制 度的特点和运作方式，大体有三种类型：一是由官方创建并管理，如加拿大；二 是由官方和银行界共同创办和管理，如日本；三是非官方的行业存款保护体系
不过这种类型的存款保护体系多与官方建立的存款保护体系并存，比如美国。 7.对金融机构破产的处理。 当金融机构出现重大经营危机，经过正常的监管已不能扭转局势时，一般相 应的监管部门会将其依法关闭，取消其经营金融业务的资格，金融机构因此会推 出市场。因为金融机构的退出市场不同于一般企业，所以各国对金融机构退出市 场的监管都通过法律予以明确，并且有很细致的技术性规定。 第四节 我国的金融监管 一、金融监管模式 通常情况下，金融监管模式可以分为两种：集中监管和分业监管。 集中监管是指金融业作为一个整体来统一由一个机构进行监管，即一个金融 监管主体实施对整个金融业的监管。绝大多数国家都是由中央银行来承担这个统 一的监管责任。目前实行金融集中监管模式的国家有英国、澳大利亚、意大利、 等。 分业监管是指根据金融业内部不同的机构主体及其业务范围的不同而分别 进行监管的体制。一般由多个金融监管机构对其相应的监管对象承担监管责任。 目前实行金融分业监管模式的国家有中国、美国、新加坡等。 二、中国的金融监管模式的发展 1948 年 12 月 1 日中国人民银行成立，中国人民银行就是以国家监管机关的 姿态出现在中国金融舞台上的。其成立的一段时间内，我国实行的就是集中金融 监管模式，由中国人民银行一家机构统一对整个中国金融业实施监管。 1992 年，国家为了加强对证券市场尤其是期货市场的监管，专门成立了中 国证券监督管理委员会（简称证监会）。从此，证券业的监督责任就从中国人民 银行中分离出来。1998 年，国家又专设了中国保险业监督管理委员会，专门负责 对保险业进行监管。2003 年，根据十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关 于国务院机构改革方案的决定》，国务院决定设立中国银行业监督委员会。中国 银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融 机构，维护银行业的合法、稳健运行
因此，目前我国的金融监管模式属于分业监管，由中国银监会、证监会、保 监会三个监管机构各司其职，分工合作，共同承担金融业的监管责任。 1.中国银行业监督委员会 其具体职能如下： 1）依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管 理的规章、规则； 2）依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设 立、变更、终止以及业务范围； 3）对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理； 4）依照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则； 5）对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行 业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况； 6）对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，制定现场检 查程序，规范现场检查行为； 7）对银行业金融机构实行并表监督管理； 8）会同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置 预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置 银行业突发事件； 9）负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关 规定予以公布；对银行业自律组织的活动进行指导和监督； 10）开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动； 11）对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的 银行业金融机构实行接管或者促成机构重组； 12）对有违法经营、经营管理不善等情形银行业金融机构予以撤销； 13）对涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户 予以查询；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的申请司法机关予以冻结； 14）对擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务活动予以取 缔； 15）负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作； 16）承办国务院交办的其他事项。 2.中国证券业监督委员会
其具体职能如下： 1）起草证券、期货法规，拟定管理规则和实施细则； 2）对有价证券的发行、上市、交易及相关业务进行监管； 3）对证券、朋货交易所进行直接管理，提名理事长、副理事长，任命总经 理、副总经理，管理证券、期货交易所的业务活动； 4）对证券、期货机构（包括中介机构）进行审批，对其高级经营管理人员、 从业人员进行资格审查； 5）对证券投资基金的设立、发行、交易进行审批和统一监管； 6）与地方政府一起对地方证券管理部门实行双重领导，以中国证监会为主； 7）对向社会公开发行股票的公司实施监管； 8）对境内企业直接或间接向境外发行股票等有价证券以及在境外上市进行 监管； 9）与境外监管机构进行合作与交流； 10）对违反证券、期货法律法规的行为进行调查处理。 3.中国保险业监督委员会 其具体职能如下： 1）拟定保险业发展的方针政策，制定行业发展战略和规划；起草保险业监 管的法律、法规；制定业内规章。 2）审批保险公司及其分支机构、保险集团公司、保险控股公司的设立；会 同有关部门审批保险资产管理公司的设立；审批境外保险机构代表处的设立；审 批保险代理公司、保险经纪公司、保险公估公司等保险中介机构及其分支机构的 设立；审批境内保险机构和非保险机构在境外设立保险机构；审批保险机构的合 并、分立、变更、解散，决定接管和指定接受；参与、组织保险公司的破产、清 算。 3）审查、认定各类保险机构高级管理人员的任职资格；制定保险从业人员 的基本资格标准。 4）审批关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发 的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，对其他保险险种的保险条款和保险费 率实施备案管理。 5）依法监管保险公司的偿付能力和市场行为；负责保险保障基金的管理， 监管保险保证金；根据法律和国家对保险资金的运用政策，制定有关规章制度
依法对保险公司的资金运用进行监管。 6）对政策性保险和强制保险进行业务监管；对专属自保、相互保险等组织 形式和业务活动进行监管。归口管理保险行业协会、保险学会等行业社团组织。 7）依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对 非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。 8）依法对境内保险及非保险机构在境外设立的保险机构进行监管。 9）制定保险行业信息化标准；建立保险风险评价、预警和监控体系，跟踪 分析、监测、预测保险市场运行状况，负责统一编制全国保险业的数据、报表， 并按照国家有关规定予以发布。 10）承办国务院交办的其他事项。 三、案例分析 车险赔付标准监管空白 车辆出事故，保险公司出具的配件更换清单，更换的零配件报价和４Ｓ店的 报价悬殊，一件发动机曲轴外皮带轮报价两者相差１６倍多，安全气囊主副一套 二者差价有５０００多元。 记者调查发现，目前保险公司赔偿标准由公司制定，不认可公估机构的定损 标准，且没人监管，消费者遇到问题只能与保险公司协商，协商不成只能自认倒 霉。 今年７月１３日，市民张学将一辆帕萨特轿车借给朋友杨先生使用。 当晚，该车行驶到郑州市南四环和郑少高速交叉口附近时，撞上路上的隔离 墩，车辆损坏严重，所幸车上人员有惊无险。 因是单方事故，杨先生直接给中国大地财产保险股份有限公司河南分公司 （以下简称“大地财险公司”）打电话报案，理赔人员很快赶到现场，对现场勘 察拍照后将车拖到汽修厂。 帕萨特轿车经汽修厂拆检，发现２９处零配件损坏，双方签字确认后，张学 将车拖到另外一家汽修厂维修。 当天，张学拿着大地财险公司提供的零部件更换项目清单，找到一家上海大 众４Ｓ店，经过比较，发现保险公司提供的零部件更换项目清单上的价格，和上 海大众４Ｓ店零部件价格相差很大
张学说，大地财险公司提供的零部件更换项目清单上，发动机曲轴外皮带轮 的价格是９０元，而上海大众４Ｓ店的价格则是１４７７元，二者悬殊１６倍多； 大地财险公司在零部件更换项目清单上提供的副驾驶员气囊主副一套理赔价是 ３２７０元，而上海大众４Ｓ店的价格是８４６５元，二者相差５１９５元。 “根据大地财险公司提供的零部件理赔标准，零部件的赔偿费才１２９８０ 元，而依据上海大众４Ｓ店提供的部件价格，赔偿的总金额达到３５０００元， 二者相差太远了。” 资料来源：中国金融网（http://www.zgjrw.com） 分析： 本案例中，张学作为财险投保人，在汽车出事故后，可以向保险公司索赔到 的金额不及实际修理费用的 1/10。这个问题反映出，对于保险赔付标准这个问题， 都是由保险公司单方面决定，而保险人的权益无法得到真正的保障。该案例说明， 我国的保险监管制度在很多方面还不完善，应该及时予以完善